重組式執(zhí)行：資源稀缺背景下基層治理何以可能？

［摘 要］ "隨著我國(guó)治理重心的不斷下移，基層公共事務(wù)愈加復(fù)雜化、不確定及動(dòng)態(tài)化，資源稀缺成為基層政府普遍面臨的現(xiàn)實(shí)困境。為探究基層政府如何在資源稀缺的背景下提升治理效能，本研究基于政策執(zhí)行的有關(guān)研究以及資源依賴?yán)碚摵唾Y源拼湊理論，提出“重組式執(zhí)行”這一資源行動(dòng)視角下的政策執(zhí)行策略，即充分挖掘治理體系內(nèi)的手頭資源，并采取靈活方式將手頭資源和新任務(wù)重新組合，使其發(fā)揮新的治理功能。在X市建設(shè)“15分鐘政務(wù)服務(wù)圈”的案例中，行政資源、自治資源、市場(chǎng)資源等手頭資源均被挖掘重組并賦予創(chuàng)新價(jià)值。研究還發(fā)現(xiàn)，采用重組式執(zhí)行策略并不完全因?yàn)樽陨隙碌膲毫︱?qū)動(dòng)，更是基層行動(dòng)者堅(jiān)持“以人民為中心”理念下一種積極有為的主動(dòng)治理活動(dòng)。本研究為理解基層政府治理實(shí)踐提供了創(chuàng)新理論視角，也提醒基層政府在推動(dòng)基層治理現(xiàn)代化的進(jìn)程中，應(yīng)注重對(duì)手頭資源的挖掘和利用。

［關(guān)鍵詞］ "資源稀缺； 基層政府； 政務(wù)服務(wù)；重組式執(zhí)行

［中圖分類號(hào)］ 中圖分類號(hào)D625;D63" ［文獻(xiàn)標(biāo)志碼］文獻(xiàn)標(biāo)志碼 A ［文章編號(hào)］ 1672-4917（2024）05-0070-10

一、問題提出

基層治理是國(guó)家政策轉(zhuǎn)化為治理效能的重要環(huán)節(jié)。然而，長(zhǎng)期以來我國(guó)基層政府面臨著缺乏足夠體制性、常規(guī)性治理資源，治理負(fù)荷沉重、正式治理資源匱乏的結(jié)構(gòu)性困境［1-2］。有限治理資源與繁重治理任務(wù)是基層政府面臨的突出矛盾［3］。黨的十八大以來，我國(guó)加快推進(jìn)基層治理新舊模式的轉(zhuǎn)換和治理重心的下移，著力提升基層治理短板，把增進(jìn)人民福祉作為工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。遺憾的是，伴隨更多管理、服務(wù)等治理責(zé)任和治理事項(xiàng)下移［4］的同時(shí)，權(quán)力資源約束、財(cái)力資源約束、信息資源不對(duì)稱等［5］基層資源桎梏并未被打破，表現(xiàn)為“基層資源短缺”與“基層政府乏力”，以及“結(jié)構(gòu)空洞缺陷”與“結(jié)構(gòu)功能失衡”［6］。一定程度上，治理重心下移背景下基層政府的資源約束反而進(jìn)一步被強(qiáng)化。

從獲取來源看，基層政府的治理資源可分為兩大類見圖1。其一為制度性資源，是指基層政府在正式的制度性框架下，所能獲取的權(quán)力、人力和財(cái)力；其二為自致資源，指的是基層政府通過向上索取和向下汲取等非常規(guī)、非正式的資源拓展方式主動(dòng)獲取的資源［7］。制度化資源被認(rèn)為具有平均化傾向和缺乏響應(yīng)性的特征［8］，這便導(dǎo)致基層政府為執(zhí)行一項(xiàng)新任務(wù)所能夠獲得的制度化資源往往較為有限。而高度依賴治理場(chǎng)域、具有鮮明差異的自致資源則成為制度化資源的重要補(bǔ)充［9］。因此，在政策執(zhí)行中，基層政府治理資源往往呈現(xiàn)出制度化資源和自致資源“不足+不同”的約束特征。

在中國(guó)以“高位推動(dòng)”為主要特征的治理情境下［10］，處于低治理權(quán)結(jié)構(gòu)位置的基層政府被動(dòng)應(yīng)對(duì)自上而下的任務(wù)［11］。那么，在相同的控制權(quán)下［12］，當(dāng)上級(jí)政府下達(dá)某項(xiàng)任務(wù)時(shí)，治理資源“不足+不同”的基層政府作為上級(jí)政府的“代理方”和政策的“執(zhí)行者”，如何克服資源約束從而完成上級(jí)交辦的任務(wù)？本文的研究問題重在探析基層政府在“任務(wù)—資源”沖突困境下的行為選擇，而案例研究適用于深入分析特定情境下的組織行為。此外，通過對(duì)比提煉不同情境下政策執(zhí)行的共性特征，有助于總結(jié)提出一般化的執(zhí)行策略，提高案例研究的外部效度，使研究結(jié)論更具有普適性、穩(wěn)健性和精煉性［13］。因此，本研究采用多案例研究方法對(duì)經(jīng)驗(yàn)材料進(jìn)行分析，試圖從資源行動(dòng)視角提煉基層政府克服資源約束并順利完成任務(wù)的行動(dòng)邏輯。

二、文獻(xiàn)回顧

（一）基層政府政策執(zhí)行

近年來，國(guó)內(nèi)學(xué)者扎根中國(guó)政策執(zhí)行實(shí)踐產(chǎn)出了豐碩成果，呈現(xiàn)出良好的研究趨勢(shì)［14］。關(guān)于基層政府政策執(zhí)行的現(xiàn)有研究主要圍繞以下四個(gè)方面展開。

第一類聚焦政府的科層治理結(jié)構(gòu)和其導(dǎo)致的政策執(zhí)行特征。學(xué)者們?cè)趬毫π腕w制、委托—代理等理論背景下，提出了基層政府在政策執(zhí)行中的共謀、應(yīng)勢(shì)而動(dòng)、波動(dòng)式執(zhí)行等策略及表現(xiàn)特征，并結(jié)合中國(guó)的科層化治理結(jié)構(gòu)剖析了背后的行為邏輯［15-17］。此類研究占比最高，涵蓋內(nèi)容也最豐富，涉及政策執(zhí)行的壓力、動(dòng)力、自由裁量、問責(zé)、激勵(lì)等諸多組織管理學(xué)要素，構(gòu)建起政策執(zhí)行研究的學(xué)理框架。

第二類聚焦任務(wù)本身特征及其對(duì)政策執(zhí)行的影響。學(xué)者們研究發(fā)現(xiàn)，任務(wù)的完成難度如嚴(yán)格性、模糊性等特征，利益關(guān)系如創(chuàng)新績(jī)效吸引力、政策更迭和多變等一系列特征［18-21］，均是導(dǎo)致基層政府政策執(zhí)行差異的重要因素。例如，清晰穩(wěn)定、激勵(lì)明確、便于操作的政策更容易受到基層政府的重視并予以落實(shí)。

第三類聚焦基層政府和其他多元主體之間的互動(dòng)。研究指出，合適的分權(quán)結(jié)構(gòu)能夠激勵(lì)基層政府和公眾探索出超乎政策設(shè)計(jì)初衷預(yù)期的治理機(jī)制創(chuàng)新，從而保證政策的有效實(shí)施［22］。因此，基層政策執(zhí)行者積極地通過調(diào)適性社會(huì)動(dòng)員、控制性動(dòng)員等策略引導(dǎo)社會(huì)力量參與政策執(zhí)行［23-24］。多元主體參與的共同生產(chǎn)已經(jīng)成為實(shí)踐層面和學(xué)術(shù)界關(guān)注的共同熱點(diǎn)［25-26］。

第四類聚焦政策執(zhí)行中的行為偏差及糾偏機(jī)制。學(xué)者們提出了過度化執(zhí)行、機(jī)械執(zhí)行、象征執(zhí)行、偏向執(zhí)行和變異執(zhí)行等政策執(zhí)行偏差的實(shí)踐表征［27-28］。政策執(zhí)行偏差的產(chǎn)生既與政策執(zhí)行主體和政策目標(biāo)群體的政策偏好、利益驅(qū)動(dòng)等主觀因素密切相關(guān)，又受政策預(yù)期與基層實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)沖突、特定政策執(zhí)行環(huán)境等客觀因素的影響［29-30］。

學(xué)術(shù)界從上述多個(gè)方面對(duì)基層政府的政策執(zhí)行開展了豐富研究，從不同維度剖析了基層政府政策執(zhí)行的動(dòng)機(jī)、策略、成效及其影響因素。但是，現(xiàn)有研究在一定程度上忽視了政策執(zhí)行情境中的關(guān)鍵變量——資源對(duì)政策執(zhí)行的重要影響。事實(shí)上，在公共政策制定及執(zhí)行中，資源重要性不言而喻，決定著政策目標(biāo)能否順利實(shí)現(xiàn)［31］。在資源稀缺的情境下，基層政府為完成任務(wù)將采取何種策略，呈現(xiàn)出什么樣的特征，還有待進(jìn)一步深入探討。

（二）資源行動(dòng)視角下的基層政府行為

資源依賴?yán)碚撌墙M織理論的重要理論流派，也是闡述基層政府與非政府組織在基層治理創(chuàng)新互動(dòng)關(guān)系時(shí)的重要理論支撐［32］。資源依賴?yán)碚撝赋?，任何組織都無法自給自足，需要與組織的外部環(huán)境進(jìn)行資源交換以尋求更為穩(wěn)定的發(fā)展［33］。在政策執(zhí)行領(lǐng)域，資源依賴?yán)碚撝饕挥糜谟懻撜c社會(huì)組織、非盈利組織、企業(yè)等外部組織的合作與互動(dòng)［34-37］。資源依賴?yán)碚搹?qiáng)調(diào)資源匱乏、任務(wù)繁重加劇了地方政府對(duì)外界資源的依賴程度，說明致力于獲取外部資源并加以合理配置能夠幫助組織較好應(yīng)對(duì)外部環(huán)境壓力和獲得合法性［38］。概言之，資源依賴?yán)碚搹?qiáng)調(diào)基層政府與外部環(huán)境的資源交換與協(xié)作，側(cè)重于從外部爭(zhēng)取資源以解決自身問題。

與資源依賴?yán)碚撓嗪魬?yīng)，資源拼湊理論則強(qiáng)調(diào)“把手頭的資源組合起來湊合使用，從而解決新問題和創(chuàng)造新機(jī)會(huì)”［39］，側(cè)重于對(duì)內(nèi)部資源的挖掘和重塑?！百Y源拼湊”包括三個(gè)核心要素，分別為設(shè)法達(dá)成、利用現(xiàn)有資源以及將資源結(jié)合起來應(yīng)用于新問題［40］。資源拼湊能夠?qū)M織運(yùn)行和創(chuàng)新能力帶來積極影響，例如，幫助組織降低對(duì)外部資源的依賴性，提高自主性和靈活性［41］。即使在資源充沛的時(shí)候，資源拼湊的能力也能夠幫助組織探索和利用新的機(jī)會(huì)［42］。新近的研究也將這一概念引入了公共管理領(lǐng)域［43-44］。資源拼湊理論作為一個(gè)“目光向內(nèi)”的理論視角，為組織發(fā)展提供了一種創(chuàng)新和適應(yīng)變化的方式。

三、理論構(gòu)建

（一）“重組式執(zhí)行”的概念界定

資源依賴?yán)碚摵唾Y源拼湊理論分別從“向外爭(zhēng)取”和“對(duì)內(nèi)挖掘”兩個(gè)方面為組織資源行動(dòng)提供了重要理論支持，也對(duì)探索政府在資源稀缺情境下的實(shí)踐活動(dòng)具有重要的啟發(fā)意義。資源依賴?yán)碚撎嵝褢?yīng)充分發(fā)揮政府之外治理資源的價(jià)值，即出于對(duì)外部支持的需要，不斷地與外部環(huán)境進(jìn)行資源交換，從而將外部資源吸納到基層治理體系中，使之轉(zhuǎn)化為自致資源并服務(wù)于基層治理。但持續(xù)從外部獲取資源，不僅對(duì)資源稟賦和動(dòng)員能力有較高的要求，同時(shí)也會(huì)進(jìn)一步導(dǎo)致財(cái)政支出等成本的增加，因此難以持續(xù)。資源拼湊理論則強(qiáng)調(diào)對(duì)內(nèi)部資源的重新審視和使用，即創(chuàng)新性地挖掘和使用手頭的制度性資源，使其發(fā)揮新的價(jià)值。然而，基層政府內(nèi)部的制度性資源普遍總量有限，人力、財(cái)力捉襟見肘，難以滿足多任務(wù)情境下大量的資源需求。

這種“內(nèi)—外”二分的理論視角并不能完全解釋基層政府復(fù)雜的治理活動(dòng)。事實(shí)上，隨著“五治融合”的深入推進(jìn)，部分企業(yè)、社會(huì)組織、自治力量等治理資源逐漸內(nèi)化為基層治理體系的重要組成部分，與基層政府交互形成成熟的協(xié)作網(wǎng)絡(luò)，成為基層政府的“手頭資源”。大量治理資源既分布于狹義政府之“外”，又嵌入于廣義治理體系之“內(nèi)”。如果將視野放寬至整個(gè)基層治理體系，蘊(yùn)含于復(fù)雜協(xié)作網(wǎng)絡(luò)中的許多碎片化、差異化的資源則能夠被創(chuàng)新性地應(yīng)用于新的治理場(chǎng)景。在復(fù)雜且迅速變化的治理情境中，基層政府不斷調(diào)整廣義治理體系的資源配置，通過充分運(yùn)用手頭的資源并對(duì)它們賦予創(chuàng)新價(jià)值來完成新的任務(wù)，一種新的基層政府政策執(zhí)行策略由此產(chǎn)生。

在基層政策執(zhí)行的語境下，融合資源依賴和資源拼湊理論，本研究提出“重組式執(zhí)行”的概念，指的是基層政府通過充分挖掘治理體系內(nèi)已有的制度性資源和自致資源，采取靈活方式將其和新的任務(wù)重新組合，通過使手頭資源在重組后發(fā)揮新的治理功能，進(jìn)而在避免新資源輸入的條件下仍舊完成上級(jí)任務(wù)的政策執(zhí)行方式?！爸亟M”指的是原有資源和新任務(wù)的組合，重組方式是資源拼湊視角下的“把手頭的資源組合起來湊合使用”，重組對(duì)象則同時(shí)包括了制度性資源和資源依賴視角下已經(jīng)嵌入基層治理體系的自致資源。例如，當(dāng)用于完成任務(wù)b和任務(wù)c的資源缺失時(shí)，本應(yīng)用于任務(wù)a的資源A被重新挖掘和重視，基層行動(dòng)者通過將資源A和任務(wù)b、c的重新組合，完成上級(jí)任務(wù)并產(chǎn)出新的績(jī)效，見圖2。

（二）“重組式執(zhí)行”的分析框架

Oliver（1991年）在探討組織壓力回應(yīng)時(shí)提出了“意愿—能力”的分析框架，該框架強(qiáng)調(diào)在組織環(huán)境中，個(gè)體或團(tuán)隊(duì)的意愿和能力是影響其績(jī)效和執(zhí)行力的關(guān)鍵因素［45］。意愿和能力會(huì)共同塑造組織的行為選擇，使得組織產(chǎn)生多種潛在的反應(yīng)，如象征性遵守、實(shí)質(zhì)性遵守以及不作為等行為［46］?！耙庠浮芰Α币呀?jīng)發(fā)展成為探討組織行為時(shí)重要的理論框架。在此基礎(chǔ)上，本研究著眼于資源行動(dòng)視角，加入“資源”這一重要情境因素，建構(gòu)形成“資源—意愿—能力”的分析框架，借此進(jìn)一步探討“重組式執(zhí)行”的行動(dòng)特征。重組式執(zhí)行是在資源稀缺但意愿強(qiáng)烈情境下追求能力提升的行動(dòng)策略。

第一，“重組式執(zhí)行”強(qiáng)調(diào)行為主體在外部資源不足的條件下挖掘治理場(chǎng)景中的已有資源。治理實(shí)踐中幾乎到處面臨“任務(wù)—資源”沖突的困境，由此產(chǎn)生的資源缺口成為“重組式執(zhí)行”的邏輯起點(diǎn)。上級(jí)政府在下達(dá)政策指令時(shí)，往往忽略了政策執(zhí)行的成本［47］?；鶎诱刃枰瓿缮霞?jí)任務(wù)，又要先對(duì)任務(wù)情境和所掌握的資源進(jìn)行梳理，看自己手中“有何牌可打”［48］。當(dāng)獲取新的資源遭遇阻礙時(shí)，運(yùn)用好“手中的資源”完成任務(wù)便成為基層政府被動(dòng)卻必要的行為選擇?；鶎诱ㄟ^“識(shí)別—捕獲—規(guī)制”的操作化路徑將非正式治理資源吸納到科層制“外圍”為自己所用［49］，并基于資源依賴的非均衡、非均等性特征［50］，使之穩(wěn)定嵌入基層治理體系中，成為基層政府能夠熟練支配和靈活應(yīng)用的自致資源。

第二，“重組式執(zhí)行”強(qiáng)調(diào)行為主體具有突破環(huán)境約束、不拘一格地執(zhí)行上級(jí)任務(wù)的強(qiáng)烈意愿。在科層治理體系中，“壓力型體制”給基層政策執(zhí)行帶來壓力，但是基層官僚的政策執(zhí)行往往會(huì)在科層理性行動(dòng)的同時(shí)，綜合考慮所有當(dāng)?shù)厣鐣?huì)境況和個(gè)人主觀認(rèn)知來采取行動(dòng)［51］。具體而言，基層政府會(huì)依據(jù)內(nèi)生動(dòng)力對(duì)政策進(jìn)行選擇與接受［52］。尤其是作為基層行為決策者的基層干部，個(gè)人的行動(dòng)意愿如積極履責(zé)［53］或是消極避責(zé)［54］會(huì)導(dǎo)致截然不同的執(zhí)行結(jié)果。只有當(dāng)制度壓力、內(nèi)在動(dòng)力、政策屬性等多重要素達(dá)成統(tǒng)一和均衡時(shí)，基層官僚的執(zhí)行意愿才會(huì)被激活。不同于象征性執(zhí)行、選擇性執(zhí)行等消極策略，重組式執(zhí)行反映出基層行動(dòng)者積極的行動(dòng)態(tài)度，從而對(duì)資源約束困境發(fā)起挑戰(zhàn)而非屈服。

第三，“重組式執(zhí)行”強(qiáng)調(diào)通過已有資源和新任務(wù)的重新組合發(fā)揮創(chuàng)新價(jià)值，進(jìn)而提升治理能力。對(duì)手頭資源用途的重新審視可以深化對(duì)當(dāng)前資源稟賦的認(rèn)知，提升廉價(jià)、易獲得資源的價(jià)值［55-56］。從公共服務(wù)供給來看，重組式執(zhí)行拓展了原有資源要素的功能，提升了單位資源的價(jià)值產(chǎn)出，體現(xiàn)出政策執(zhí)行的集約性。從公共服務(wù)需求來看，重組式執(zhí)行在資源約束下達(dá)成新目標(biāo)，創(chuàng)造新服務(wù)，滿足新需求，體現(xiàn)出政策執(zhí)行的有效性。同時(shí)，由于重組式執(zhí)行是治理體系內(nèi)部資源的配置與調(diào)適，不依賴外部資源的持續(xù)投入，因此是一種可持續(xù)、可迭代的發(fā)展模式。重組式執(zhí)行賦予了基層干部整合新舊觀念的能力，特別是在較強(qiáng)路徑依賴環(huán)境下促進(jìn)政策發(fā)生變化的能力，從而完成治理能力的重組和提升［57］。

四、案例描述

（一）案例獲取與案例背景

本研究以X市建設(shè)“15分鐘政務(wù)服務(wù)圈”為例進(jìn)一步呈現(xiàn)重組式執(zhí)行的具體表征。筆者作為咨詢專家，深度參與了X市的“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”改革工作，在“15分鐘政務(wù)服務(wù)圈”的政策制定及執(zhí)行過程中進(jìn)行了持續(xù)的參與式觀察。筆者走訪了各區(qū)縣行政審批局，以及“15分鐘政務(wù)服務(wù)圈”的基層組成部分——便民服務(wù)中心（站）和政務(wù)服務(wù)驛站等進(jìn)行深度調(diào)研。在此過程中獲取了大量一、二手的數(shù)據(jù)資料，包括大量制度文件、“15分鐘政務(wù)服務(wù)圈”精選案例、工作總結(jié)等，為本研究開展提供了詳實(shí)的資料。

2017年，在國(guó)務(wù)院提出“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”改革一年多之后，X市仍然面臨公共服務(wù)效率低下的棘手問題。時(shí)任市委班子在市黨代會(huì)報(bào)告中提出“民生九難”的疾呼，其中“辦事難”直指政務(wù)公共服務(wù)的低效能。2019年，X市啟動(dòng)建設(shè)“15分鐘政務(wù)服務(wù)圈”，要求按照居民分布情況，通過多種形式、多種途徑進(jìn)行政務(wù)事項(xiàng)整合、下放，力求實(shí)現(xiàn)100%的社區(qū)居民可以“不出圈”辦事、便捷滿足其政務(wù)服務(wù)需求。

為實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)，基層政府一方面需要擴(kuò)充服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)的數(shù)量，同時(shí)還要提升單個(gè)網(wǎng)點(diǎn)的服務(wù)能力，這需要資源的系統(tǒng)性投入和有機(jī)協(xié)調(diào)。然而，作為業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系的上級(jí)，市行政審批局并沒有向基層予以制度化的資源支持，區(qū)級(jí)也只是根據(jù)實(shí)際情況給予有限的資源支持，導(dǎo)致基層總體處于資源稀缺的狀態(tài)，尤其在人力和資金兩方面問題突出。基層干部在初期訪談中紛紛表示：“……因?yàn)轭A(yù)算有限，我們真的是精打細(xì)算，各方籌措過日子，還是很緊張……”（訪談20190421S1）“……基層現(xiàn)在?？顚Ｓ?，街道辦事處錢不能隨便用，所以設(shè)備、環(huán)境都跟不上，區(qū)縣往下也不好推工作……”（訪談20190428Q2）“……‘15分鐘（政務(wù)服務(wù)圈）’這一塊沒有專門的預(yù)算，沒有政策文件支撐，不好向區(qū)上打報(bào)告……”（訪談20190516J2）。

（二）案例過程

在面臨多重資源困境的情況下，X市基層政府普遍沒有因資源約束而消極應(yīng)對(duì)任務(wù)要求，仍然推出了一系列創(chuàng)新舉措，提升了基層治理能力。為歸納不同治理情境下的共性行為特征，如表1所示，本研究選取三個(gè)基層典型案例，以更好刻畫基層的重組式執(zhí)行策略，見表1。

1.ZY街道——行政調(diào)適豐富服務(wù)職權(quán)

ZY街道轄區(qū)內(nèi)小餐飲行業(yè)較為發(fā)達(dá)，商戶及群眾對(duì)工商事務(wù)辦理的需求較高。然而，轄區(qū)內(nèi)的個(gè)體工商戶如果想完成新辦注冊(cè)、變更注銷等業(yè)務(wù)，需要先前往街道辦事處的工商所辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照，之后再前往區(qū)市民中心辦理其他手續(xù)，最終審批結(jié)束后自行領(lǐng)取證照。如此一來，辦事個(gè)體工商戶需要在居住地、工商所、市民中心反復(fù)來回，消耗商戶較多時(shí)間與精力。

為落實(shí)“15分鐘政務(wù)服務(wù)圈”的建設(shè)要求，首先，ZY街道黨群服務(wù)中心與工商部門協(xié)商，從街道工商所引入工商專線至便民服務(wù)中心，邀請(qǐng)工商業(yè)務(wù)專干進(jìn)駐，受理轄區(qū)個(gè)體工商戶營(yíng)業(yè)執(zhí)照的新辦、補(bǔ)辦、變更、注銷等業(yè)務(wù)，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)場(chǎng)出證。其次，與區(qū)市民中心協(xié)商設(shè)置了遠(yuǎn)程服務(wù)綠色通道，作為區(qū)市民中心的外延窗口，直接承接門頭牌匾、食品經(jīng)營(yíng)許可證、小餐飲經(jīng)營(yíng)許可證等9大類31個(gè)高頻事項(xiàng)的遠(yuǎn)程辦理。此外，與稅務(wù)部門協(xié)商開通綜合治稅綠色通道，引入稅務(wù)專線辦理綜合治稅和稅務(wù)注冊(cè)等業(yè)務(wù)。綜上，ZY街道讓轄區(qū)商戶到街道黨群服務(wù)中心辦事“一門受理、閉環(huán)服務(wù)”“一件事一次辦”套餐服務(wù)完整落到了實(shí)處。

2.XH社區(qū)——深化自治激活治理效能

XH社區(qū)地處城區(qū)內(nèi)，原為XH村，于2009年完成拆遷改造。在這次整村改造中，新建小區(qū)面積26萬平方米，其中住房面積13萬平方米，商鋪面積6萬平方米。社區(qū)配套建設(shè)小學(xué)、服務(wù)站、活動(dòng)中心、大禮堂、社區(qū)醫(yī)院、停車場(chǎng)、商務(wù)中心等公共服務(wù)設(shè)施，形成了黨支部、居委會(huì)和XH集團(tuán)三個(gè)機(jī)構(gòu)。黨支部是社區(qū)各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)核心；居委會(huì)負(fù)責(zé)開展日常管理服務(wù)工作；XH集團(tuán)是社區(qū)集體合作經(jīng)濟(jì)組織，負(fù)責(zé)集體資產(chǎn)運(yùn)作，下屬實(shí)業(yè)公司、城中村改造公司、投資管理公司和物業(yè)公司。

借助黨支部和集體經(jīng)濟(jì)的可用資源，XH社區(qū)結(jié)合工作實(shí)際，組織建立了黨員、文體、環(huán)保、老年、紅袖章等6支志愿者服務(wù)隊(duì)，并配備6名專職工作人員分別帶領(lǐng)志愿服務(wù)組織從各個(gè)方面為社區(qū)建設(shè)提供高質(zhì)量服務(wù)。其中，黨員志愿者服務(wù)隊(duì)可隨時(shí)幫助有需要的居民進(jìn)行代辦服務(wù)，打造“志愿+黨建+幫辦代辦服務(wù)”品牌。XH社區(qū)也聯(lián)合XH物業(yè)、XH股份公司推出“最多跑一次”服務(wù)項(xiàng)目，將具體項(xiàng)目在社區(qū)大廳公示。同時(shí)，社區(qū)推出了院落“社區(qū)移動(dòng)辦公桌”，由社區(qū)網(wǎng)格人員到各個(gè)院落宣傳政策、了解需求、向居民發(fā)放便民聯(lián)系卡，對(duì)于可代辦的事項(xiàng)直接提供代辦服務(wù)；對(duì)于不能代辦、較為復(fù)雜的事項(xiàng)，告知當(dāng)事人相關(guān)部門的聯(lián)系方式供其咨詢；對(duì)于行動(dòng)不便的居民則實(shí)行上門服務(wù)。

3.DT商圈——政企協(xié)同賦能商業(yè)空間

DT商場(chǎng)位于某老城區(qū)內(nèi)，該區(qū)涵蓋多個(gè)商業(yè)綜合體和住宅小區(qū)，區(qū)內(nèi)街道辦、社區(qū)等傳統(tǒng)政務(wù)服務(wù)體系總體較為完備，但仍有少量區(qū)域未滿足“15分鐘”的便利度要求。為進(jìn)一步布密服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，該區(qū)行政審批服務(wù)局與多個(gè)商場(chǎng)、銀行開展合作，建設(shè)一批政務(wù)服務(wù)驛站。

依托商圈黨建聯(lián)盟，DT商場(chǎng)所處街道辦與DT運(yùn)營(yíng)管理公司合作開設(shè)了DT商業(yè)政務(wù)服務(wù)驛站，服務(wù)DT商場(chǎng)內(nèi)390余家商戶，并輻射周邊9個(gè)小區(qū)、10萬余名居民。建設(shè)初期，驛站設(shè)立4個(gè)窗口，可辦理遠(yuǎn)程審批事項(xiàng)30項(xiàng)、便民事項(xiàng)8項(xiàng)，平均日咨詢受理百余人次。負(fù)責(zé)人介紹：“整個(gè)商圈的商戶和群眾需要設(shè)立審批、小餐飲經(jīng)營(yíng)許可、衛(wèi)生許可證、食品經(jīng)營(yíng)許可證、老年優(yōu)待證、IC卡、高齡補(bǔ)貼辦理、靈活就業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)辦理等，都可以在我們這兒辦理或咨詢，比如像這個(gè)現(xiàn)場(chǎng)施工證，資料齊全5分鐘就能辦好?！贝送猓珼T商場(chǎng)將物業(yè)的部分職能也整合到窗口，政務(wù)和物業(yè)聯(lián)合辦公，為商戶提供一體化便利服務(wù)。

（三）案例效果

得益于市級(jí)層面因地制宜的政策制定和基層政府的積極跟進(jìn)，X市建設(shè)“15分鐘政務(wù)服務(wù)圈”于2021年3月成功入選國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》實(shí)施情況第三方評(píng)估發(fā)現(xiàn)的部分創(chuàng)新舉措，獲得中央政府認(rèn)可及全面推廣。主觀評(píng)價(jià)方面，X市相關(guān)實(shí)踐不僅得到了新華社等官方媒體和36氪等知名互聯(lián)網(wǎng)媒體的高度評(píng)價(jià)，也得到專家學(xué)者“圍觀基層”活動(dòng)的關(guān)注和肯定。

五、案例分析

“15分鐘政務(wù)服務(wù)圈”在建設(shè)初期，由于缺少制度性資源的輸入，基層政府普遍面臨較大的資源壓力。而各基層政府所處的政策執(zhí)行情境又存在明顯差異，例如選取的案例中包括行政區(qū)、街道和社區(qū)、住宅區(qū)和商業(yè)區(qū)等不同維度上差異化的基層執(zhí)行單元。不同特征組合進(jìn)一步導(dǎo)致基層政府在政策執(zhí)行中的用戶畫像、目標(biāo)設(shè)置、可用資源等方面存在區(qū)別。但是，差異化情境下的基層政府在深層行為策略上呈現(xiàn)出一致性的重組式執(zhí)行，如圖3所示，表現(xiàn)為激活執(zhí)行意愿、重組手頭資源、提升治理能力。

（一）重組式執(zhí)行的驅(qū)動(dòng)：激活執(zhí)行意愿

在中國(guó)多層級(jí)治理結(jié)構(gòu)中，公共政策的執(zhí)行被認(rèn)為主要依賴縱向的高位推動(dòng)［58］，自上而下的壓力構(gòu)成基層行動(dòng)者最根本的動(dòng)機(jī)來源。但事實(shí)上，高位推動(dòng)并不能作為政策執(zhí)行的充分條件，當(dāng)用于回應(yīng)壓力的資源有限時(shí)，當(dāng)?shù)厣鐣?huì)境況和干部主觀認(rèn)知等便成為影響政策執(zhí)行意愿的關(guān)鍵因素。黨的政治引領(lǐng)、基層干部的利他動(dòng)機(jī)以及靈活的激勵(lì)機(jī)制等因素均能夠激活基層干部的政策執(zhí)行意愿。

首先，黨的思想政治引領(lǐng)對(duì)基層干部的人民性政策執(zhí)行發(fā)揮促進(jìn)作用。習(xí)近平總書記深刻指出：“人民對(duì)美好生活的向往，就是我們的奮斗目標(biāo)?！保?9］隨著“以人民為中心”的發(fā)展思想深入人心，“15分鐘政務(wù)服務(wù)圈”建設(shè)盡管受到資源條件的強(qiáng)約束，但由于該項(xiàng)工作具備較強(qiáng)的公共性和正外部性，順應(yīng)黨的政治引領(lǐng)方向，因此受到基層干部的普遍重視。此外，“15分鐘政務(wù)服務(wù)圈”在建設(shè)過程中與“我為群眾辦實(shí)事”“民有所呼，我有所應(yīng)”等主題活動(dòng)有機(jī)結(jié)合，也進(jìn)一步強(qiáng)化了基層干部對(duì)其的重視程度和執(zhí)行意愿。

其次，個(gè)體內(nèi)生的利他動(dòng)機(jī)也激活了基層干部主動(dòng)作為的執(zhí)行意愿?；鶎痈刹坑捎陂L(zhǎng)期扎根一線，對(duì)所在社區(qū)具有強(qiáng)烈的共同體認(rèn)同，進(jìn)而衍生出主動(dòng)改善服務(wù)的利他動(dòng)機(jī)［60］?！?5分鐘政務(wù)服務(wù)圈”的政策不僅源于“自上而下”高位推動(dòng)，更形成于“自下而上”的現(xiàn)實(shí)需要。浙江、江蘇、上海等地的創(chuàng)新行動(dòng)已表明，政務(wù)服務(wù)改革不僅能產(chǎn)出高顯示度的創(chuàng)新績(jī)效，更能夠明顯提升當(dāng)?shù)氐闹卫硭?，給轄區(qū)民眾提供切實(shí)的便利和更優(yōu)的體驗(yàn)。

再次，靈活的激勵(lì)機(jī)制也是激活基層執(zhí)行意愿的重要因素?！?5分鐘政務(wù)服務(wù)圈”建設(shè)中，上級(jí)政府對(duì)基層的考核并不囿于統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，而是對(duì)其賦予了較大的創(chuàng)新空間，只要順應(yīng)公眾需求、破解公共服務(wù)痛點(diǎn)難點(diǎn)，能夠在某些方面或者一定程度上提升基層政務(wù)服務(wù)的便利度和滿意度，均可能得到上級(jí)的認(rèn)可或表彰。通過觀摩評(píng)比、交流互鑒等形式，改革先行者的治理績(jī)效也能夠激活其他基層干部的執(zhí)行意愿，從而實(shí)現(xiàn)執(zhí)行意愿的擴(kuò)散外溢，達(dá)成對(duì)基層總體層面的意愿激活。

政治引領(lǐng)、利他動(dòng)機(jī)及激勵(lì)機(jī)制共同激活了X市基層干部的執(zhí)行意愿，促使基層政府在爭(zhēng)先、避責(zé)、求異等科層運(yùn)行邏輯下積極突破資源約束。因此，盡管在改革初期，工作人員抱怨：“‘15分鐘政務(wù)服務(wù)圈’確實(shí)便民利企，想法很好，但是資金和人員問題很難解決，希望能在市級(jí)層面給區(qū)縣安排……”（訪談20190409Q1）。但隨著工作逐步開展，基層主管領(lǐng)導(dǎo)的態(tài)度也逐漸轉(zhuǎn)變：“在硬件提升上，確實(shí)這是我們的劣勢(shì)，我們更想的是提升咱們的軟實(shí)力，讓政務(wù)大廳發(fā)揮它應(yīng)有的作用，別閑置著”（訪談20190628Q2），“我個(gè)人覺得不能拘泥于條條框框，更多的是我能夠提供哪些群眾需要的服務(wù)”（訪談20190611J3）。

（二）重組式執(zhí)行的過程：重組手頭資源

傳統(tǒng)的資源基礎(chǔ)觀認(rèn)為，獨(dú)特的、難以模仿的資源和能力會(huì)為組織帶來核心競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，強(qiáng)調(diào)組織對(duì)資源的占有和獲取。但相關(guān)研究也指出，相比資源的占有優(yōu)勢(shì)，資源間的組合與配置方式對(duì)政府服務(wù)能力的提升更為重要［61］。這一觀點(diǎn)提出了從如何發(fā)展最優(yōu)資源到如何最優(yōu)地使用現(xiàn)有資源的新思路，拓展了傳統(tǒng)資源獲取與利用的研究范疇［62］。作為資源分配的被動(dòng)接受方和政策的末端執(zhí)行者，“就米下鍋”成為基層政府的常規(guī)且必要活動(dòng)。但同時(shí)，以黨建為核心的治理共同體也賦予了基層政府從已有的協(xié)作網(wǎng)絡(luò)中充分挖掘資源的權(quán)力，不僅包括人力、物力等有形資源，權(quán)限、經(jīng)驗(yàn)、機(jī)制等無形資源都可能在重組進(jìn)入新的治理場(chǎng)景后發(fā)揮創(chuàng)新價(jià)值，使得基層“戴著鐐銬跳舞”成為可能。

黨的十八大以來，習(xí)近平總書記高度重視基層治理，圍繞加強(qiáng)基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)基層治理、推進(jìn)以黨建引領(lǐng)基層治理等主題發(fā)表了一系列重要論述。在基層黨組織與社會(huì)相互交融、滲透的過程中，黨的引領(lǐng)功能既可以通過政治任務(wù)自上而下推動(dòng)來實(shí)現(xiàn)，也可以通過組織動(dòng)員的方式綜合發(fā)揮“指揮棒”和“黏合劑”的作用［63-64］。實(shí)踐中，黨建引領(lǐng)下的資源重組對(duì)基層的有效治理發(fā)揮了重要作用，例如在本案例，行政資源、自治資源、市場(chǎng)資源等自致資源均在“15分鐘政務(wù)服務(wù)圈”建設(shè)中被重新挖掘和賦能。ZY街道樹立“大黨建”工作理念，充分發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，引導(dǎo)駐區(qū)單位、“兩新”組織、群眾團(tuán)體等各類力量參與基層治理，在具體業(yè)務(wù)中將工商、稅務(wù)專線引入黨群服務(wù)中心，充分吸納了本級(jí)單位之外的行政資源。XH社區(qū)則以村級(jí)黨支部和村集體經(jīng)濟(jì)為核心，創(chuàng)新構(gòu)建“黨委總攬全局、居委會(huì)依法管理、股份制公司發(fā)展經(jīng)濟(jì)、監(jiān)督委員會(huì)督查落實(shí)、物業(yè)管理公司加強(qiáng)服務(wù)、駐區(qū)單位積極參與”的“六位一體”黨建引領(lǐng)基層治理模式，發(fā)揮自治資源的治理優(yōu)勢(shì)。DT政務(wù)驛站探索“黨建引領(lǐng)、區(qū)域協(xié)作、企業(yè)互促、資源共享、互利共贏”發(fā)展路徑，通過成立商圈黨建聯(lián)盟、融合開展黨組織建設(shè)、黨建陣地建設(shè)、企業(yè)經(jīng)營(yíng)發(fā)展、各類黨群活動(dòng)、上門助企服務(wù)、商居聯(lián)動(dòng)等各項(xiàng)活動(dòng)，挖掘商業(yè)、物業(yè)公司等市場(chǎng)資源在基層治理中的有效應(yīng)用。

依托黨組織的凝聚作用，基層政府靈活地將治理體系內(nèi)已有或可便利獲取的資源進(jìn)行重組和賦能，從而將已有的工作基礎(chǔ)、方法、成果與“15分鐘政務(wù)服務(wù)圈”的新任務(wù)重新組合起來，以使其發(fā)揮價(jià)值。通過對(duì)治理體系內(nèi)部自致資源的挖掘重組，一方面能夠在一定程度上降低治理成本，另一方面也能夠基于已有的組織網(wǎng)絡(luò)和共同經(jīng)驗(yàn)，為企業(yè)群眾提供更加適應(yīng)當(dāng)?shù)匦枰瑫r(shí)敏捷高效的公共服務(wù)。

（三）重組式執(zhí)行的結(jié)果：提升治理能力

基層政府以增進(jìn)人民福祉為開展工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，致力于實(shí)現(xiàn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化。在重組式執(zhí)行的策略下，基層政府通過發(fā)揮治理資源區(qū)別于原有的新功能，在新的治理場(chǎng)景中追求公共服務(wù)供需兩端的動(dòng)態(tài)適配，從而因地制宜地提升基層治理能力，并實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的持續(xù)迭代優(yōu)化。

因地制宜是國(guó)家政策得以落實(shí)的關(guān)鍵，是中國(guó)特色的治理經(jīng)驗(yàn)［65］?！?5分鐘政務(wù)服務(wù)圈”建設(shè)中，圍繞“進(jìn)一步完善城市社區(qū)周邊配套設(shè)施，增加多層次、高水平的公共服務(wù)供給，做細(xì)做實(shí)為民實(shí)事”的總目標(biāo)，基層治理創(chuàng)新體現(xiàn)出因地制宜的特征。例如ZY街道的工商、稅務(wù)專線為轄區(qū)內(nèi)個(gè)體企業(yè)尤其是個(gè)體工商戶提供就近一站式服務(wù)。XH社區(qū)采取“六位一體”黨建引領(lǐng)基層治理模式，不僅在政務(wù)服務(wù)方面發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，同時(shí)也提升了文化活動(dòng)、養(yǎng)老服務(wù)、議事協(xié)調(diào)等工作。DT政務(wù)驛站以政務(wù)、物業(yè)聯(lián)合辦公的創(chuàng)新形式，在重點(diǎn)服務(wù)入駐企業(yè)的同時(shí)，也拓展了居民個(gè)人事項(xiàng)的服務(wù)?？梢姡母锱e措盡管呈現(xiàn)出形式上的差異化，但均因地制宜地強(qiáng)化了“政務(wù)圈”服務(wù)功能。各自的“手頭資源”被巧妙用于基層治理并實(shí)現(xiàn)目標(biāo)與工具的高度契合，從廣度、速度、溫度等多個(gè)維度發(fā)揮出新的治理價(jià)值。同時(shí)，由于重組式創(chuàng)新是基于既有資源條件“往前一小步”的行動(dòng)策略，已有的協(xié)作關(guān)系和治理資源在新的治理場(chǎng)景中能夠繼續(xù)發(fā)揮原有的優(yōu)勢(shì)，因此，基層組織的行為模式往往具有漸進(jìn)性和延續(xù)性，可不斷迭代優(yōu)化。

綜上可見，當(dāng)面對(duì)一項(xiàng)新任務(wù)時(shí)，處于不同資源環(huán)境中的基層政府普遍在治理體系內(nèi)部挖掘能夠和新的治理目標(biāo)相契合或適配的可用資源，通過對(duì)手頭資源進(jìn)行重組賦能，使其發(fā)揮新的價(jià)值，從而在凈投入有限的條件下完成目標(biāo)任務(wù)，突破執(zhí)行情境的資源約束。概言之，“任務(wù)—資源”沖突困境下的基層政府能夠采用重組式執(zhí)行的策略完成任務(wù)，提升基層治理效能。

六、結(jié)論與啟示

本文基于資源依賴?yán)碚?、資源拼湊理論等研究，提出了重組式執(zhí)行這一基層政策執(zhí)行策略，試圖說明基層政府如何在資源稀缺的情境下完成任務(wù)。本研究表明，基層政府會(huì)通過充分挖掘治理體系內(nèi)已有的制度性資源和自致資源，并采取靈活方式將其和新的任務(wù)重新組合，通過使手頭資源發(fā)揮新的治理功能，進(jìn)而在避免新資源輸入的條件下完成了上級(jí)任務(wù)。在X市的案例中，基層政府成功挖掘并使用行政資源、自治資源、市場(chǎng)資源等手頭資源，探索出差異化的重組式執(zhí)行活動(dòng)，并漸進(jìn)式地提升了基層政務(wù)服務(wù)水平。采用重組式執(zhí)行策略并不完全由自上而下的壓力驅(qū)動(dòng)，更是基層行動(dòng)者堅(jiān)持“以人民為中心”理念下積極有為的主動(dòng)治理活動(dòng)。重組式執(zhí)行突破了已有研究中資源行動(dòng)“對(duì)內(nèi)”抑或“對(duì)外”的二元區(qū)分，將著眼點(diǎn)從狹義基層政府拓展到廣義基層治理體系中蘊(yùn)含的潛在資源，并經(jīng)由“重組”實(shí)現(xiàn)“執(zhí)行”目標(biāo)。

研究說明，基層治理不存在統(tǒng)一范式，各地可以結(jié)合實(shí)際需求和資源稟賦開展差異化創(chuàng)新活動(dòng)。因此，基層政府應(yīng)充分意識(shí)到治理體系內(nèi)已有資源的挖掘和運(yùn)用比資源占有更加重要，以開放態(tài)度積極尋求可以賦予新價(jià)值的自致資源并對(duì)其進(jìn)行重組，積極挑戰(zhàn)和突破資源環(huán)境約束。對(duì)于上級(jí)政府，一方面應(yīng)關(guān)注基層政府的需要并予以適當(dāng)?shù)馁Y源支持，另一方面也應(yīng)警惕基層治理中資源浪費(fèi)或是盆景式創(chuàng)新等政策執(zhí)行偏差，通過完善激勵(lì)和監(jiān)督機(jī)制，妥善引導(dǎo)和鼓勵(lì)基層采取重組式執(zhí)行策略，提升治理水平。

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［14］ 丁煌、衛(wèi)劭華：《中國(guó)政策執(zhí)行研究新發(fā)展——一項(xiàng)多重視角的比較分析》，《公共行政評(píng)論》2023年第6期，第68—90+197—198頁(yè)。

［15］ 周雪光：《基層政府間的“共謀現(xiàn)象”——一個(gè)政府行為的制度邏輯》，《社會(huì)學(xué)研究》2008年第6期，第1—21+243頁(yè)。

［16］ 王法碩：《“應(yīng)勢(shì)而動(dòng)”：持續(xù)增壓情境下基層政府如何完成任務(wù)？——基于X市A鎮(zhèn)推進(jìn)新冠疫苗接種工作的案例研究》，《公共管理學(xué)報(bào)》2022年第4期，第28—41+167頁(yè)。

［17］ 陳家建、張瓊文：《政策執(zhí)行波動(dòng)與基層治理問題》，《社會(huì)學(xué)研究》2015年第3期，第23—45+242—243頁(yè)。

［19］ 張新文、陸淵：《“土政策”：基層治理創(chuàng)新中的消極策略？——一項(xiàng)多案例的研究》，《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》2022年第10期，第99—110頁(yè)。

［20］ 柳立清：《政策多變與應(yīng)對(duì)失矩——基層易地扶貧搬遷政策執(zhí)行困境的個(gè)案解讀》，《中國(guó)農(nóng)村觀察》2019年第6期，第77—90頁(yè)。

［21］ 李卓、郭占鋒、鄭永君：《政策更迭與策略應(yīng)對(duì)：基層政府“反復(fù)整改”的邏輯及其治理——以A鎮(zhèn)精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行為例》，《中國(guó)行政管理》2022年第3期，第30—38頁(yè)。

［22］ 曾云敏、趙細(xì)康：《環(huán)境保護(hù)政策執(zhí)行中的分權(quán)和公眾參與：以廣東農(nóng)村垃圾治理為例》，《廣東社會(huì)科學(xué)》2018年第3期，第209—218頁(yè)。

［23］ 王詩(shī)宗、楊帆：《基層政策執(zhí)行中的調(diào)適性社會(huì)動(dòng)員：行政控制與多元參與》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2018年第11期，第135—155+205—206頁(yè)。

［24］ 葉敏、陳昌軍、張良：《創(chuàng)建示范：政策執(zhí)行中的控制性動(dòng)員》，《政治學(xué)研究》2023年第3期，第46—59+169頁(yè)。

［25］ 容志、張?jiān)葡瑁骸稄膶I(yè)生產(chǎn)到共同生產(chǎn)：城市社區(qū)公共服務(wù)供給的范式轉(zhuǎn)型》，《甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2020年第6期，第91—101+127—128頁(yè)。

［26］ 郁建興、黃飚：《超越政府中心主義治理邏輯如何可能——基于“最多跑一次”改革的經(jīng)驗(yàn)》，《政治學(xué)研究》2019年第2期，第49—60+126—127頁(yè)。

［27］ 寇浩寧、李平菊：《“過度化執(zhí)行”：基層政府與農(nóng)村低保政策的執(zhí)行邏輯》，《深圳大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》2017年第3期，第135—141頁(yè)。

［28］［29］ 曹海林、呂安麗：《鄉(xiāng)村振興視角下“項(xiàng)目進(jìn)村”政策執(zhí)行偏差及其矯正》，《江蘇社會(huì)科學(xué)》2023年第4期，第84—93頁(yè)。

［30］ 盧江陽、吳湘玲：《基層政府治理行為偏差的生成邏輯與矯正維度探析》，《中州學(xué)刊》2023年第2期，第19—23頁(yè)。

［31］［43］ 林仁鎮(zhèn)、唐煜金、文宏：《差異化協(xié)同：開放試點(diǎn)中縱向政府間資源整合的行動(dòng)邏輯——基于市域社會(huì)治理現(xiàn)代化試點(diǎn)工作的分析》，《公共管理學(xué)報(bào)》2023年第4期，第78—92+171—172頁(yè)。

［32］ 張新文、陸淵：《基層治理創(chuàng)新何以多樣化——基于創(chuàng)新過程中主體互動(dòng)的研究視角》，《求實(shí)》2023年第4期，第62—72+111頁(yè)。

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［35］ 劉偉紅：《城鎮(zhèn)化進(jìn)程中社區(qū)組織功能演化的行為策略分析——基于資源依賴?yán)碚摰囊暯恰?，《上海大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2018年第6期，第132—140頁(yè)。

［36］ 李鳳琴：《“資源依賴”視角下政府與NGO的合作——以南京市鼓樓區(qū)為例》，《理論探索》2011年第5期，第117—120頁(yè)。

［37］ 馮靜：《公共服務(wù)合作供給的中層理論述評(píng)》，《湖北社會(huì)科學(xué)》2019年第12期，第39—45頁(yè)。

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［51］ 崔晶：《政策執(zhí)行中的壓力傳導(dǎo)與主動(dòng)調(diào)適——基于H縣扶貧迎檢的案例研究》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2021年第3期，第129—138頁(yè)。

［52］ 李珒：《外源壓力、內(nèi)生動(dòng)力與基層政府政策執(zhí)行行為選擇——基于A市生態(tài)環(huán)境治理的案例比較分析》，《公共管理學(xué)報(bào)》2023年第3期，第53—63頁(yè)。

［53］ 李華胤、張海超：《積極官員：基層官員直播帶貨的群體政治影像》，《中南民族大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》2022年第3期，第92—100+184—185頁(yè)。

［54］ 倪星、王銳：《權(quán)責(zé)分立與基層避責(zé)：一種理論解釋》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2018年第5期，第116—135+206—207頁(yè)。

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［56］ 于曉宇、李雅潔、陶向明：《創(chuàng)業(yè)拼湊研究綜述與未來展望》，《管理學(xué)報(bào)》2017年第2期，第306—316頁(yè)。

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［59］ 人民網(wǎng)：《習(xí)近平：人民對(duì)美好生活的向往就是我們的奮斗目標(biāo)》，http：//cpc.people.com.cn/18/n/2012/1116/c350821-19596022.html。

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［61］ 丁依霞、徐倪妮、郭俊華：《資源優(yōu)勢(shì)能帶來更高的電子政務(wù)服務(wù)能力嗎？——基于31個(gè)省級(jí)政府的定性比較分析》，《甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2020年第1期，第25—35+125—126頁(yè)。

［62］ 祝振鐸、李新春：《新創(chuàng)企業(yè)成長(zhǎng)戰(zhàn)略：資源拼湊的研究綜述與展望》，《外國(guó)經(jīng)濟(jì)與管理》2016年第11期，第71—82頁(yè)。

［63］ 田先紅：《政黨如何引領(lǐng)社會(huì)？——后單位時(shí)代的基層黨組織與社會(huì)之間關(guān)系分析》，《開放時(shí)代》2020年第2期，第118—144+8頁(yè)。

［64］ 邸曉星、黎爽：《基層黨建與基層治理的雙重變奏——黨建引領(lǐng)基層治理創(chuàng)新研究綜述》，《中共天津市委黨校學(xué)報(bào)》2021年第1期，第13—20頁(yè)。

［65］ 石紹成、吳春梅：《適應(yīng)性治理：政策落地如何因地制宜？——以武陵大卡村的危房改造項(xiàng)目為例》，《中國(guó)農(nóng)村觀察》2020年第1期，第44—60頁(yè)。

Recombination-based Implementation： How is Grassroots Governance

Possible in the Context of Resources Scarcity？

YAN" Bo，ZHU" Heng

（School of Public Policy and Administration， Xi’an Jiaotong University， Xi’an 710049， Shaanxi， China）

Abstract： With the continuous downward shift of China’s governance focus， resource scarcity has become a common practical dilemma grassroots governments face. To explore how grassroots governments can improve governance efficiency in the context of resource scarcity， this study is based on policy implementation research， as well as Resource Dependence Theory and Resource Bricolage Theory， and proposes recombination-based implementation strategies from the perspective of resource action. Taking the construction of a “15-minute government service circle” in X city as an example， the study found that grassroots governments have adopted an action strategy of recombination-based implementation to break through resource environmental constraints， that is， fully tap into existing resources within the governance system， such as administrative resources， autonomous resources， market resources， etc.， and taking flexible ways to recombine existing resources with new tasks to enable them to play new functions. The study shows that the adoption of a strategy of recombination-based implementation is not entirely driven by top-down pressure but also a positive governance activity under the “people-centered” concept of grassroots governments. The study provides an innovative theoretical perspective for understanding grassroots government practices and practical inspiration for promoting the modernization of grassroots governance.

Key words：resource scarcity; grassroots governments; government services; recombination-based implementation

（責(zé)任編輯 編輯齊立瑤；責(zé)任校對(duì) 劉永俊）