論法律的生效時(shí)間及其影響因素

摘要：法律的生效時(shí)間決定了法律自何時(shí)起具有約束力，通常被規(guī)定在法律附則或文本末尾。在全國(guó)人大及其常委會(huì)的立法實(shí)踐中，法律生效時(shí)間的確定并非隨意為之，而是受到眾多因素的影響，主要包括盡快生效以滿足迫切的規(guī)則需求，延期生效以做好實(shí)施前準(zhǔn)備工作，與改革周期一致以適應(yīng)改革進(jìn)度，與相關(guān)法律同時(shí)生效以做好銜接，以及在特定日期生效以彰顯立法目的。為使法律生效時(shí)間的確定更具科學(xué)性，應(yīng)當(dāng)對(duì)法律生效時(shí)間確定的經(jīng)驗(yàn)做法進(jìn)行總結(jié)和提煉，并將其上升為立法技術(shù)規(guī)范。

關(guān)鍵詞：法律 生效時(shí)間 施行日期

中國(guó)分類(lèi)號(hào)：D921；D622 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A" 文章編號(hào)：1674-8557（2024）03-0062-16

一、問(wèn)題的提出

立法者在制定法律的同時(shí)，還應(yīng)為這部法律確定一個(gè)生效時(shí)間?！吨腥A人民共和國(guó)立法法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《立法法》）便要求法律文本必須載明生效時(shí)間，即第61條規(guī)定的“法律應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定施行日期”。此處的“施行日期”就是“法律的生效時(shí)間，是指法律何時(shí)開(kāi)始生效”?？梢哉f(shuō)，有關(guān)生效時(shí)間的規(guī)定，乃是我國(guó)法律文本的必備內(nèi)容和重要組成部分。在全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律中，常見(jiàn)的法律生效時(shí)間規(guī)定方式有以下兩種：一是規(guī)定“自公布之日起施行”，即法定主體依照法定程序公布法律后便生效；二是明確規(guī)定自何時(shí)起施行，即為法律的生效設(shè)定了一個(gè)具體的日期。通常情況下，法律生效時(shí)間被規(guī)定在法律文本的末尾，既可以是法律的附則，因?yàn)楦絼t的內(nèi)容往往是“法律文本中不便規(guī)定而又必須加以規(guī)范的”，而法律施行日期的規(guī)定并不直接調(diào)整社會(huì)關(guān)系，所以放在附則中更加合適。當(dāng)然，有些法律內(nèi)容相對(duì)簡(jiǎn)單、條文數(shù)目較少，因而在形式結(jié)構(gòu)上沒(méi)有章節(jié)的安排，此時(shí)，法律生效時(shí)間大多規(guī)定在法律文本的最后一個(gè)條文。

由于每部法律均需對(duì)施行日期作出明確規(guī)定，因此法律何時(shí)生效可謂是立法時(shí)必然會(huì)遇到的問(wèn)題。雖然我國(guó)法律對(duì)施行日期的規(guī)定僅有一個(gè)條文，且往往規(guī)定在法律文本的末尾，從外觀上看似乎無(wú)足輕重，以至于有論者將其稱(chēng)作“附屬性條文”，僅“起到配合正文中條文適用的作用”。但是，如何確定法律生效時(shí)間絕非簡(jiǎn)單的立法技術(shù)問(wèn)題。一方面，法律“規(guī)范調(diào)整人的行為，而人的行為是在時(shí)間和空間中發(fā)生的，那么，規(guī)范也就對(duì)一定時(shí)間和一定空間是有效力的”，故而有關(guān)生效時(shí)間的規(guī)定，在時(shí)間維度上決定了哪些行為將受到法律的調(diào)整。另一方面，法律實(shí)施是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要“從立法、執(zhí)法、司法、守法各環(huán)節(jié)發(fā)力”。立法者在制定法律時(shí)不僅要關(guān)注法律文本的合法性與科學(xué)性，還應(yīng)考慮所立之法在執(zhí)法、司法和守法等環(huán)節(jié)的潛在運(yùn)用情況。正是緣于此，立法者在規(guī)定法律生效時(shí)間的時(shí)候，必然會(huì)思量相應(yīng)的執(zhí)法力量是否到位，司法者能否熟練適用法律，以及守法者是否知曉法律的規(guī)定等多方面的因素。

盡管法律何時(shí)生效的問(wèn)題尤為重要，但因相關(guān)話題比較小眾，所以現(xiàn)有的研究并不多，大致而言可分為兩類(lèi)：一是整體研究，主要是把法律生效時(shí)間作為立法技術(shù)問(wèn)題加以對(duì)待，例如，有論者在探討法律的結(jié)構(gòu)時(shí)指出，“施行時(shí)間的規(guī)定是法案的必備內(nèi)容”。還有論者認(rèn)為，“在法律的公布日期到施行日期之間應(yīng)當(dāng)有一個(gè)間隔期，以便該法所涉及的法律關(guān)系主體為實(shí)現(xiàn)該法而能完成相應(yīng)工作”。亦有論者探討了生效時(shí)間的規(guī)定位置，即放置在法律文本篇首還是末尾。二是個(gè)案研究，因?yàn)槊坎糠删鶗?huì)對(duì)生效時(shí)間作出規(guī)定，故而在具體的立法活動(dòng)中，也會(huì)對(duì)法律何時(shí)生效的問(wèn)題展開(kāi)探討。比如在現(xiàn)行《刑法》制定過(guò)程中，便有論者提出“通過(guò)、公布、施行時(shí)間不宜‘三同一’”的觀點(diǎn)，認(rèn)為“通過(guò)到施行這個(gè)‘間隔’期限的長(zhǎng)短，可由立法機(jī)關(guān)根據(jù)該法的內(nèi)容、治安狀況、實(shí)施準(zhǔn)備情況等因素酌情決定”。還有論者批評(píng)了《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《監(jiān)察法》）中“本法自公布之日起施行”的規(guī)定，理由是“還有多部與監(jiān)察法相關(guān)聯(lián)的法律修改尚行進(jìn)在路上”，這可能致使“法律實(shí)施和法律執(zhí)行陷入某種矛盾之境”?？偟膩?lái)說(shuō)，整體研究更多的是一種靜態(tài)闡述，對(duì)立法過(guò)程中法律生效時(shí)間確定的動(dòng)態(tài)過(guò)程略有疏忽；而個(gè)案研究缺乏整體視野，難以提煉出法律何時(shí)生效問(wèn)題的規(guī)律性認(rèn)識(shí)。

很大程度上，法律生效時(shí)間的確定緣于立法者的集體判斷，即立法者認(rèn)為法律自何時(shí)起生效最為適宜，便會(huì)將該日期規(guī)定為法律的施行日期。如此一來(lái)，考察法律文本中有關(guān)施行日期的規(guī)定，首要任務(wù)便是借助于歷史解釋以探明立法原意?！度珖?guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》刊載的“法律草案說(shuō)明”、“法律草案修改情況的報(bào)告”和“法律草案審議結(jié)果報(bào)告”等立法背景資料，可以說(shuō)是立法原意的現(xiàn)實(shí)載體。當(dāng)然，此類(lèi)公開(kāi)的立法背景資料相對(duì)簡(jiǎn)略，對(duì)法律生效時(shí)間確定過(guò)程的介紹較少。例如，全國(guó)人大憲法和法律委員會(huì)建議把《期貨和衍生品法》的施行時(shí)間確定為2022年8月1日，上述立法背景資料披露的理由只是簡(jiǎn)單的“經(jīng)與有關(guān)方面研究”。相較而言，立法工作人員編寫(xiě)的“法律釋義”對(duì)法律生效時(shí)間的解讀更具體，且具有接近立法原意的優(yōu)勢(shì)。因此，本文嘗試整合兩類(lèi)不同的研究范式，以全國(guó)人大及其常委會(huì)的立法實(shí)踐為樣本，通過(guò)系統(tǒng)梳理《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》刊載的立法背景資料，以及“法律釋義”對(duì)法律施行日期條款的解讀，觀察全國(guó)人大及其常委會(huì)是如何確定法律生效時(shí)間的，以期對(duì)該問(wèn)題進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和反思。

二、盡快生效以滿足迫切的規(guī)則需求

法律是調(diào)整社會(huì)關(guān)系的行為規(guī)則，在這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，立法的功能便是為人們的行為提供準(zhǔn)則，滿足社會(huì)實(shí)踐對(duì)規(guī)則的需要。于是，當(dāng)社會(huì)實(shí)踐對(duì)規(guī)則的需求比較緊迫時(shí)，立法工作的節(jié)奏相應(yīng)必須加快。在改革開(kāi)放之初，社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)面臨較多的法制空白，鄧小平同志提出“有比沒(méi)有好，快搞比慢搞好”的立法思路，以及當(dāng)前立法工作中的“急用先行原則”，均是為了使迫切的規(guī)則需求得到盡可能快地滿足。如此一來(lái)，假若實(shí)踐中的規(guī)則需求尤為緊迫，立法者便會(huì)把法律生效時(shí)間確定為“自公布之日起施行”，或是在通過(guò)數(shù)天后施行，促使所立之法盡快生效以滿足迫切的規(guī)則需求。

讓三孩生育政策及配套支持措施盡快落地，及時(shí)回應(yīng)社會(huì)關(guān)切和群眾期盼。

表1呈現(xiàn)的是為滿足迫切的規(guī)則需求，立法者從而決定法律“自公布之日起施行”的典型例證。特別是《香港國(guó)安法》，其第一次審議的法律案即已明確“自公布之日起施行”，其他法律案在初次審議時(shí)的生效時(shí)間多為留白。這進(jìn)一步表明該法是“針對(duì)香港特別行政區(qū)在維護(hù)國(guó)家安全方面的迫切需要”。當(dāng)然，在《香港國(guó)安法》頒行前，全國(guó)人大已通過(guò)《關(guān)于建立健全香港特別行政區(qū)維護(hù)國(guó)家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制的決定》，為《香港國(guó)安法》“搭建好內(nèi)容框架”，這在客觀上預(yù)留了法律實(shí)施前的準(zhǔn)備時(shí)間。除此之外，在有些法律的制定過(guò)程中，曾在審議時(shí)預(yù)設(shè)了暫定的施行日期，考慮到法律仍應(yīng)盡快實(shí)效，故在法律最終通過(guò)時(shí)將生效時(shí)間提前。例如，在《中華人民共和國(guó)人口與計(jì)劃生育法》制定過(guò)程中，原本“考慮到計(jì)劃生育工作難度較大，實(shí)施本法還需要一段宣傳教育和實(shí)施準(zhǔn)備時(shí)間”，故將施行日期暫定為2003年1月1日。后因“有的常委會(huì)組成人員提出，法律的頒布日期與實(shí)施日期相隔時(shí)間不應(yīng)太長(zhǎng)”，最后在全國(guó)人大法律委員會(huì)的建議下，該法的生效時(shí)間提前到2002年9月1日。

誠(chéng)然，社會(huì)實(shí)踐對(duì)法律規(guī)則的迫切需求，可以作為法律通過(guò)后立即生效的原因，但依然要注意法律實(shí)施的條件是否具備。事實(shí)上，有些法律的出臺(tái)比較緊迫，可是考慮到實(shí)施條件尚不充分，而選擇將生效時(shí)間推遲。比如，在《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《勞動(dòng)法》）制定過(guò)程中，“各方面均認(rèn)為制定《勞動(dòng)法》十分必要和迫切，條件也已成熟”。不過(guò)，“有些委員提出，為了進(jìn)一步準(zhǔn)備本法的實(shí)施條件，可以適當(dāng)推遲本法的實(shí)施時(shí)間”，故施行日期由1994年9月1日推遲到1995年1月1日。如此一來(lái)，立法者決定法律“自公布之日起施行”，一方面應(yīng)當(dāng)以該法律必須立即實(shí)施為前提，例如，江蘇省人大2016年1月28日修改后的《江蘇省制定和批準(zhǔn)地方性法規(guī)條例》即明確規(guī)定，“除必須立即實(shí)施的外，地方性法規(guī)從公布到施行的日期不少于三十日”；另一方面，應(yīng)當(dāng)對(duì)法律實(shí)施條件進(jìn)行評(píng)估，確保立即生效的法律確實(shí)具有實(shí)施條件。其實(shí)全國(guó)人大2015年3月15日修改《立法法》，便新增了“法律案通過(guò)前評(píng)估制度”，目的是“使立法更加科學(xué)縝密，確保法律規(guī)定立得住、行得通、真管用”。比如，在《中華人民共和國(guó)人民陪審員法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《人民陪審員法》）制定過(guò)程中，立法者便開(kāi)展了通過(guò)前評(píng)估，認(rèn)為“人民陪審員制度改革經(jīng)過(guò)試點(diǎn)，實(shí)踐證明效果很好，有必要及時(shí)通過(guò)法律固定下來(lái)，在全國(guó)范圍內(nèi)推廣”，最終才決定“本法自公布之日起施行”。

三、延期生效以做好實(shí)施前準(zhǔn)備工作

盡管法律實(shí)施不屬于立法的范疇，但在立法時(shí)“眺望”法律實(shí)施的情境，理應(yīng)成為立法者必須完成的作業(yè)之一。立法者的此種“眺望”，就包括在確定法律施行日期時(shí)，要為法律實(shí)施前的各項(xiàng)準(zhǔn)備工作預(yù)留充裕的時(shí)間。表2呈現(xiàn)的便是為了做好實(shí)施前的準(zhǔn)備工作，立法者并沒(méi)有使法律“自公布之日起施行”，而是將法律生效時(shí)間盡可能延后。

考慮到這次修改刑事訴訟法涉及內(nèi)容較多，在實(shí)施前各方面都需要做充分準(zhǔn)備。

事實(shí)上，法律在通過(guò)之后延期生效，還是法不溯及既往原則的實(shí)質(zhì)要求。因?yàn)榉蓪?duì)其生效前所發(fā)生的事項(xiàng)不適用，這只是法不溯及既往原則在形式層面的要求?？紤]到人們對(duì)舊法已經(jīng)習(xí)以為常，乃至形成了一種應(yīng)受保護(hù)的信賴(lài)，此時(shí)新法假如在通過(guò)后即刻生效，很有可能構(gòu)成對(duì)法不溯及既往原則的實(shí)質(zhì)性突破，這客觀上要求法律通過(guò)后應(yīng)有相當(dāng)時(shí)長(zhǎng)的準(zhǔn)備期。

通常而言，法律實(shí)施前的準(zhǔn)備工作主要有以下三方面：一是法律的宣傳和普及，因?yàn)榉傻纳?，意味著“使用者必須清楚地理解他們的?quán)利和義務(wù)什么時(shí)候開(kāi)始，以及他們什么時(shí)候調(diào)整自己的行為以遵守新的法律”。特別是對(duì)法律執(zhí)行者而言，不通曉法律規(guī)定無(wú)疑會(huì)減損法律實(shí)施的效果。比如，在《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》通過(guò)之后，由于“許多行政機(jī)關(guān)工作人員對(duì)這一制度還不熟悉”，國(guó)務(wù)院曾專(zhuān)門(mén)印發(fā)通知，要求“認(rèn)真學(xué)習(xí)行政訴訟法”，“克服與行政訴訟制度不相適應(yīng)的思想觀念”。二是原有法律的清理，因?yàn)樵谀巢糠芍贫ê托薷暮?，原有法律中的“舊制度”將會(huì)變得不合時(shí)宜，因而要通過(guò)修改或廢止等方式加以清理。例如，《中華人民共和國(guó)出境入境管理法》通過(guò)至生效有長(zhǎng)達(dá)1年的間隔期，便是考慮到“目前出入境管理方面的配套規(guī)定量比較大，有的層次還比較高，相關(guān)的銜接和清理工作需要一定的時(shí)間”。三是配套規(guī)定的出臺(tái)，特別是在“宜粗不宜細(xì)”的立法方法論指導(dǎo)下，不少法律的規(guī)定比較原則，有賴(lài)于出臺(tái)相應(yīng)的配套規(guī)定加以細(xì)化。又如，在《中華人民共和國(guó)駐外外交人員法》制定過(guò)程中，全國(guó)人大法律委員會(huì)就建議，“國(guó)務(wù)院及其有關(guān)部門(mén)在本法頒布后，及時(shí)出臺(tái)配套性規(guī)定”。正是為了完成這些準(zhǔn)備工作，立法者才選擇在通過(guò)法律后使其延期生效。

更進(jìn)一步，如果法律修改時(shí)涉及的條文數(shù)目較多，或者對(duì)主要制度和基本原則進(jìn)行了修改，實(shí)施前的準(zhǔn)備時(shí)間自然會(huì)更長(zhǎng)。例如，全國(guó)人大常委會(huì)2011年2月25日通過(guò)了《中華人民共和國(guó)刑法修正案（八）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《刑法修正案（八）》），“本修正案對(duì)刑法部分條文修改的內(nèi)容較多，對(duì)刑法總則有關(guān)條文也作了調(diào)整，為確保修改后刑法準(zhǔn)確有效實(shí)施”，該修正案直至2011年5月1日才生效?！吨腥A人民共和國(guó)民法典》通過(guò)后預(yù)留了7個(gè)月的準(zhǔn)備時(shí)間，原因是“有些制度是對(duì)過(guò)去各個(gè)時(shí)期民事單行法的重大修改完善，有些制度是創(chuàng)設(shè)性的全新制度，關(guān)系平等主體的日常生活、生產(chǎn)，內(nèi)容豐富，涉及面廣”。與此相對(duì)應(yīng)的是，假若法律修改僅是一種“小修小補(bǔ)”，或者實(shí)施前的準(zhǔn)備工作在法律通過(guò)前便已完成，那么通過(guò)至施行的時(shí)間間隔便可以縮短，乃至規(guī)定“自公布之日起施行”。比較典型的是全國(guó)人大1998年11月4日通過(guò)的《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》，按照通常的理解，這部法律規(guī)定的村民自治制度屬于基本政治制度，有必要預(yù)留足夠的時(shí)間做好生效前的準(zhǔn)備工作。立法者“考慮《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法（試行）》已試行10年，試行期間，全國(guó)各地農(nóng)村普遍開(kāi)展了村民自治示范活動(dòng)，試行法中確立的基本原則和精神已經(jīng)深入民心。村民自治實(shí)踐已普遍開(kāi)展，新法立即施行不存在實(shí)踐上的困難”，故規(guī)定“本法自公布之日起施行”。

與此同時(shí)，實(shí)施前的準(zhǔn)備工作究竟需要耗費(fèi)多少時(shí)間，法律的直接執(zhí)行者最有發(fā)言權(quán)，這要求立法者在確定法律施行日期時(shí)，應(yīng)當(dāng)與執(zhí)法者充分溝通。例如，全國(guó)人大常委會(huì)2020年6月20日對(duì)《中華人民共和國(guó)人民武裝警察法》進(jìn)行修訂，全國(guó)人大憲法和法律法委員會(huì)之所以“建議修訂后的人民武裝警察法自2020年6月21日起施行”，便是“經(jīng)與中央軍委辦公廳軍委法制局、中央軍委改革和編制辦公室、中國(guó)人民武裝警察部隊(duì)研究”的結(jié)論。再如，在《中華人民共和國(guó)可再生能源法》制定過(guò)程中，原打算通過(guò)1年后才施行，有的常委會(huì)組成人員認(rèn)為“時(shí)間偏長(zhǎng)，應(yīng)盡可能早日施行”，全國(guó)人大法律委員會(huì)隨后與全國(guó)人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)、國(guó)務(wù)院法制辦、國(guó)家發(fā)展和改革委共同研究，最終決定將生效時(shí)間提前至2006年1月1日。在上述例證中，中央軍委、中國(guó)人民武裝警察部隊(duì)、國(guó)家發(fā)展和改革委等均系相關(guān)法律的直接執(zhí)行者，也是各類(lèi)準(zhǔn)備工作的主要承擔(dān)者，因而更清楚法律何時(shí)生效才能做好實(shí)施前的準(zhǔn)備工作。

四、與改革周期一致以適應(yīng)改革進(jìn)度

十一屆三中全會(huì)以來(lái)，改革開(kāi)放與法治建設(shè)成為當(dāng)代中國(guó)的鮮明主題，在此過(guò)程中，改革與法治的關(guān)系愈加緊密。此種關(guān)系既有宏觀層面的體現(xiàn)，比如有論者認(rèn)為，“立法經(jīng)歷了從‘確認(rèn)改革成果’到‘服務(wù)改革大局’再到‘引領(lǐng)改革發(fā)展’的角色轉(zhuǎn)變”。而在微觀層面，為了“堅(jiān)持改革決策和立法決策相銜接”，立法者在確定法律施行日期時(shí)，也會(huì)注重與改革周期保持一致，以便立法能夠適應(yīng)改革的進(jìn)度。表3中呈現(xiàn)的法律生效日期看似尋常和隨意，其實(shí)是充分考慮了改革試點(diǎn)工作進(jìn)度所進(jìn)行的精細(xì)安排。

隨著“凡屬重大改革都要于法有據(jù)”的重要論述，被作為處理改革與法治關(guān)系的基本原則，改革開(kāi)啟之時(shí)除了有執(zhí)政黨的改革決策，通常還會(huì)有國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的授權(quán)決定，后者的功能在于緩解改革與法治之間的緊張關(guān)系，為改革提供合法性依據(jù)。為了使這些授權(quán)決定達(dá)致實(shí)質(zhì)合法的要求，現(xiàn)行《立法法》第13條第1款明確規(guī)定，“授權(quán)決定應(yīng)當(dāng)明確授權(quán)的目的、事項(xiàng)、范圍、期限以及被授權(quán)機(jī)關(guān)實(shí)施授權(quán)決定應(yīng)當(dāng)遵循的原則等?！边@其實(shí)是對(duì)授權(quán)明確性原則的規(guī)定，其中，之所以要求有明確的授權(quán)期限，是“由于授權(quán)立法通常是試驗(yàn)性、先行性的事項(xiàng)，經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)條件成熟時(shí)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)制定法律，因此，授權(quán)立法應(yīng)當(dāng)有期限要求”。在以往的授權(quán)改革實(shí)踐中，授權(quán)期限屆滿時(shí)的處理方式概言之有三，或是因改革成效不彰而恢復(fù)法律原有的規(guī)定，或是因改革較為復(fù)雜而延長(zhǎng)授權(quán)期限，或是因固化改革的有益經(jīng)驗(yàn)而修改法律。假若改革成效顯著而需借由立法固化經(jīng)驗(yàn)，便要處理好改革授權(quán)期限與法律施行日期的關(guān)系，即在授權(quán)期限屆滿之時(shí)，相應(yīng)的法律便應(yīng)已經(jīng)生效，從而避免出現(xiàn)“無(wú)法可依”的“空檔期”。

例如，為了進(jìn)一步完善人民陪審員制度，全國(guó)人大常委會(huì)2015年4月24日作出《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)在部分地區(qū)開(kāi)展人民陪審員制度改革試點(diǎn)工作的決定》，經(jīng)延長(zhǎng)后的試點(diǎn)期限為3年，自試點(diǎn)辦法印發(fā)之日起算。根據(jù)該授權(quán)決定的規(guī)定，《中華人民共和國(guó)人民法院組織法》《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《民事訴訟法》）和《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《刑事訴訟法》）中的相關(guān)規(guī)定在試點(diǎn)地區(qū)暫時(shí)調(diào)整適用。后因“探索出許多可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)做法”，制定《人民陪審員法》的條件已經(jīng)具備，全國(guó)人大常委會(huì)2017年12月對(duì)法律草案進(jìn)行了初次審議。但隨之而來(lái)的問(wèn)題是，改革試點(diǎn)期限即將屆滿，如果不能順利通過(guò)法律并使之生效，將難以實(shí)現(xiàn)改革與立法的有效銜接。此時(shí)，一方面需要加快立法進(jìn)程，即在2018年4月召開(kāi)的全國(guó)人大常委會(huì)上，全國(guó)人大憲法和法律委員會(huì)“考慮到授權(quán)決定將于2018年5月期滿”，故“建議提請(qǐng)本次常委會(huì)會(huì)議審議通過(guò)”；另一方面則是在《人民陪審員法》中規(guī)定“本法自公布之日起施行”。與此類(lèi)似，為了固化民事訴訟程序繁簡(jiǎn)分流改革的經(jīng)驗(yàn)，全國(guó)人大常委會(huì)2021年12月24日修改《民事訴訟法》，修改決定之所以自2022年1月1日起施行，同樣是考慮到此次改革試點(diǎn)將于2022年1月到期。

五、與相關(guān)法律同時(shí)生效以做好銜接

中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系是一個(gè)有機(jī)整體，任何一部法律都不是孤立存在的，而是與其他法律在“上下左右”維度上產(chǎn)生關(guān)聯(lián)。因此，某些重要法律的制定和修改，往往是“牽一發(fā)而動(dòng)全身”，會(huì)引致一大批相關(guān)法律的調(diào)適。正是緣于此，立法者在制定或修改某部法律時(shí)，必須注重與現(xiàn)有其他法律的銜接問(wèn)題，既包括制度設(shè)計(jì)層面的銜接，例如，全國(guó)人大常委會(huì)2018年10月26日在修改《刑事訴訟法》時(shí)，對(duì)人民檢察院的偵查職權(quán)進(jìn)行調(diào)整，以便完善與《監(jiān)察法》的銜接機(jī)制。亦包括通過(guò)時(shí)間和施行日期等程序事項(xiàng)的銜接，比如在《中華人民共和國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理法》制定過(guò)程中，立法者認(rèn)為“制定銀行業(yè)監(jiān)督管理法，相應(yīng)修改中國(guó)人民銀行法、商業(yè)銀行法”，“由于三個(gè)法律草案關(guān)系密切，相互牽扯，需要同步審議，根據(jù)常委會(huì)組成人員的審議意見(jiàn)進(jìn)一步修改后一起通過(guò)”。

立法者不能只盯著正在制定的法律，還應(yīng)對(duì)法律體系中的其他法律進(jìn)行通盤(pán)考慮，這既關(guān)系到制度合力的形成與發(fā)揮，更是維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一的客觀要求。正如彭真同志指出的，“法律是有自己的體系的，必須照顧前后左右，不能自相矛盾”。表4中的法律緣何與其他法律選擇同樣的生效時(shí)間，便是立法者通盤(pán)考慮的結(jié)果，因?yàn)檫@些法律之間有著非常緊密的聯(lián)系，在同一時(shí)間生效有利于做好法律與法律之間的銜接工作。例如，2011年2月25日通過(guò)、2011年5月1日施行的《刑法修正案（八）》，把醉酒駕駛機(jī)動(dòng)車(chē)的行為作為犯罪加以處罰?！盀榱伺c這一規(guī)定相銜接，需要修改道路交通安全法的相關(guān)規(guī)定”，全國(guó)人大常委會(huì)2011年4月22日修改《中華人民共和國(guó)道路交通安全法》

為確保臺(tái)灣同胞投資同步享受到制度改革紅利，更好地鼓勵(lì)和促進(jìn)臺(tái)灣同胞投資，做好法律之間的銜接，有必要根據(jù)外商投資法的原則和精神，對(duì)臺(tái)灣同胞投資保護(hù)法的有關(guān)規(guī)定作相應(yīng)修改。

（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《道路交通安全法》），刪去了醉酒駕駛機(jī)動(dòng)車(chē)的行政處罰，并加大了對(duì)飲酒駕駛機(jī)動(dòng)車(chē)的行政處罰力度。此時(shí)，即便《道路交通安全法》在內(nèi)容上已與《刑法修正案（八）》保持一致，但如果這兩部法律未能同步實(shí)施，極易出現(xiàn)法律執(zhí)行陷入無(wú)所適從的尷尬境地，為此，《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)道路交通安全法〉的決定》與《刑法修正案（八）》一道，均自2011年5月1日起施行。

如果說(shuō)為銜接《刑法修正案（八）》而修改《道路交通安全法》是“一對(duì)一”，那么，近年來(lái)立法實(shí)踐中勃興的“打包立法”則是“多對(duì)一”，即在某部重要法律制定或修改后，會(huì)使得一系列相關(guān)法律要進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，基于提高立法效率、節(jié)約立法成本等因素的考量，立法者可以在一個(gè)“打包立法”決定中，對(duì)多部法律進(jìn)行修改或廢止。此時(shí)，立法者只需使“打包立法”決定與待銜接的法律同時(shí)生效，便可一次性解決法律之間前后不銜接的問(wèn)題。比如全國(guó)人大2012年3月14日修改《刑事訴訟法》后，為了解決《中華人民共和國(guó)監(jiān)獄法》《中華人民共和國(guó)律師法》《中華人民共和國(guó)未成年人保護(hù)法》等與《刑事訴訟法》不銜接、不一致的問(wèn)題，全國(guó)人大常委會(huì)2012年10月26日以“打包立法”的方式對(duì)相關(guān)法律進(jìn)行修改，并且在生效時(shí)間上與修改后的《刑事訴訟法》保持一致。需要注意的是，“打包立法”是為了銜接先前的立法，在相同的時(shí)間生效自然有利于此種銜接的達(dá)成，但這并非法律何時(shí)生效的唯一考量因素。例如，全國(guó)人大常委會(huì)2016年7月2日以“打包立法”的方式對(duì)《中華人民共和國(guó)節(jié)約能源法》等6部法律進(jìn)行修改，對(duì)《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》所作的修改“自2016年9月1日起施行”，其余5部則是“自公布之日起施行”。

六、在特定日期生效以彰顯立法目的

在法律何時(shí)生效的問(wèn)題上，“擇日而行”的傳統(tǒng)對(duì)立法者有著很大影響，即立法者將特定日期作為法律的施行日期。當(dāng)然，此類(lèi)特定日期并非隨意選擇的，主要是與待生效法律有密切關(guān)聯(lián)的紀(jì)念日和節(jié)日。因?yàn)椤肮?jié)日的時(shí)間是公共的時(shí)間”，這契合了法律為公共事務(wù)設(shè)定規(guī)則的意涵。表5呈現(xiàn)的便是立法者將特定的紀(jì)念日和節(jié)日作為法律施行日期，以及此舉背后的考慮因素。

一方面，重要立法活動(dòng)可以使一個(gè)普通的日子變得不尋常，最為典型的便是現(xiàn)行《中華人民共和國(guó)憲法》公布施行的1982年12月4日，這使得12月4日成為全國(guó)法制宣傳日和國(guó)家憲法日。另一方面，選擇一個(gè)特殊日期讓法律生效，也可以承載立法者的希冀，從而進(jìn)一步彰顯立法目的。因?yàn)榱⒎ㄕ咧贫ǚ桑菫榱俗尫傻玫絿?yán)格遵守和有效執(zhí)行，而這又以民眾知曉和信仰法律為前提。如果法律在特定紀(jì)念日和節(jié)日生效，那么便可借由一系列重大紀(jì)念和慶祝活動(dòng)，向廣大守法者和執(zhí)法者進(jìn)行集體普法。例如，全國(guó)人大常委會(huì)2017年2月24日對(duì)《中華人民共和國(guó)紅十字會(huì)法》進(jìn)行修訂，決定自2017年5月8日起施行，原因是“有的常委委員、中國(guó)紅十字會(huì)總會(huì)提出，5月8日是‘世界紅十字日’，每年這一天都要開(kāi)展相關(guān)的宣傳和紀(jì)念活動(dòng)，建議本法的實(shí)施日期確定為2017年5月8日”。再者，立法不是千篇一律，而是因人施策，即所立之法是調(diào)整特定主體的行為，此乃彭真同志所言的“立法時(shí)腦子里要有農(nóng)民、工人，要有十億人民，要面向他們，為了他們”。在這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，對(duì)于那些直指特定群體的法律，將特定紀(jì)念日和節(jié)日作為法律施行日期，可以使原本平平無(wú)奇的法律文本具有了“獨(dú)特靈魂”。

需要說(shuō)明的是，雖然在特定日期實(shí)施法律可以彰顯立法目的，但這對(duì)法律生效時(shí)間的選擇并不具有決定性?；蛘哒f(shuō)，立法者選擇把特定紀(jì)念日和節(jié)日作為法律的生效時(shí)間，是多重因素綜合作用的結(jié)果，紀(jì)念日和節(jié)日所承載的法政功能只是其中的一個(gè)方面。例如，全國(guó)人大常委會(huì)2013年10月25日對(duì)《中華人民共和國(guó)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》作出修改，修改決定草案規(guī)定的生效時(shí)間是2014年1月1日，后調(diào)整為2014年3月15日，該日期恰逢國(guó)際消費(fèi)者權(quán)益日，這無(wú)疑契合了“保護(hù)消費(fèi)者的合法權(quán)益”的立法目的。但是，這背后的考慮因素還包括“廣泛宣傳”和“制定或者修改配套規(guī)定”需要一定時(shí)間。與此同時(shí)，有些法律的施行日期剛好在特定紀(jì)念日和節(jié)日前后，二者僅間隔數(shù)日，可謂是非常臨近，比如全國(guó)人大常委會(huì)2016年3月16日通過(guò)《中華人民共和國(guó)慈善法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《慈善法》），自2016年9月1日起施行。事實(shí)上，9月5日便是中華慈善日，但《慈善法》并不因此而推后4天生效，這表明在法律何時(shí)生效的問(wèn)題上，紀(jì)念日和節(jié)日只是一種輔助性的考慮因素。

結(jié)語(yǔ)

有關(guān)生效時(shí)間的規(guī)定是法律文本的重要組成部分，可是相較于具體的條文而言，人們對(duì)生效時(shí)間的關(guān)注度要低得多。法律生效時(shí)間的重要性不僅表現(xiàn)為其在形式上必須具備，構(gòu)成法律時(shí)間效力的先決條件；而且生效時(shí)間的選取是否科學(xué)，會(huì)對(duì)法律實(shí)施的效果產(chǎn)生很大影響。為此有論者指出，“這一問(wèn)題沒(méi)有引起應(yīng)有的重視”。究其原因，一方面緣于生效時(shí)間通常被規(guī)定在法律的附則中，而附則只是“作為總則和分則的輔助性?xún)?nèi)容”，自然很難成為關(guān)注的重點(diǎn)。另一方面，現(xiàn)行《立法法》雖然要求法律應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定施行日期，公布法律的主席令也須載明施行日期，但這些要求顯然過(guò)于簡(jiǎn)略，即僅原則性要求“應(yīng)當(dāng)規(guī)定施行日期”，而對(duì)“施行日期如何規(guī)定”則只字未提。由此出現(xiàn)了“形式上規(guī)定了施行日期，實(shí)質(zhì)上施行日期并不明確”的問(wèn)題，因?yàn)橛行┓稍谏r(shí)間尚無(wú)準(zhǔn)確預(yù)判的情況下，立法者為了符合《立法法》提出的上述形式要求，依然對(duì)施行日期作出了規(guī)定，但卻借由其他安排使得既定的生效時(shí)間徒有其表。比如全國(guó)人大常委會(huì)2002年6月29日通過(guò)《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》，規(guī)定“本法自2003年1月1日起施行”，不過(guò)在審議時(shí)考慮到“當(dāng)前推行政府采購(gòu)制度，應(yīng)當(dāng)考慮其復(fù)雜性，逐步積累實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)”，于是增加了“本法實(shí)施的具體步驟和辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定”的內(nèi)容。

不可否認(rèn)的是，對(duì)于法律何時(shí)生效這一立法技術(shù)問(wèn)題，地方人大及其常委會(huì)可謂是走在前列。特別是全國(guó)人大2015年3月15日修改《立法法》后，新獲得立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市發(fā)揮主動(dòng)性和積極性，在“地方立法條例”中對(duì)法律何時(shí)生效的問(wèn)題作出規(guī)定。例如在《保山市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定地方性法規(guī)條例》當(dāng)中，地方性法規(guī)施行日期的確定，應(yīng)當(dāng)考慮實(shí)施前準(zhǔn)備工作需要耗費(fèi)的時(shí)間，即第45條規(guī)定“涉及公民、法人和其他組織重要權(quán)益或者需要做必要的實(shí)施準(zhǔn)備工作的，地方性法規(guī)從公布到施行的時(shí)間一般不少于30日”。再如，《唐山市地方立法條例》認(rèn)為那些修改幅度小的地方立法可以立即實(shí)施，即第46條第2款規(guī)定“修改內(nèi)容比較少的法規(guī)或者廢止的法規(guī)，可以自公布之日起施行”。但值得肯定的是，從上文梳理的情況來(lái)看，全國(guó)人大及其常委會(huì)對(duì)該問(wèn)題也形成了若干經(jīng)驗(yàn)性認(rèn)識(shí)。不過(guò)，為了使法律生效時(shí)間的確定更具科學(xué)性，此類(lèi)做法不能止步于經(jīng)驗(yàn)，還有待進(jìn)一步的研究、總結(jié)和提煉，繼而在《立法法》中作出原則性規(guī)定，并在“立法技術(shù)規(guī)范”中進(jìn)行具體安排。事實(shí)上，全國(guó)人大常委會(huì)早已提出“加強(qiáng)立法技術(shù)規(guī)范研究和應(yīng)用工作”，2023年3月13日修改后的《立法法》更是規(guī)定“全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)編制立法技術(shù)規(guī)范”，法律何時(shí)生效亦屬于一個(gè)立法技術(shù)問(wèn)題。于此層面而言，本文借助大量立法背景資料，較為系統(tǒng)地梳理了法律生效時(shí)間的確定過(guò)程及背后的考慮因素，盡管相關(guān)結(jié)論的得出或許有管中窺豹之嫌，但可視為一種有益的探索與嘗試。

（責(zé)任編輯：周 宇）