徐 翔, 王雨歡

(1.西北政法大學(xué) 行政法學(xué)院, 陜西 西安 710063; 2.西北政法大學(xué) 法治學(xué)院, 陜西 西安 710063)

引言

黨的二十大報(bào)告提出,要“堅(jiān)決打贏反腐敗斗爭(zhēng)攻堅(jiān)持久戰(zhàn)”。廉政建設(shè)一直是黨和國(guó)家工作的重要內(nèi)容,在反腐敗力度不斷加大之際,監(jiān)察權(quán)的集中運(yùn)行帶來(lái)了新的權(quán)力監(jiān)督與權(quán)利保障問(wèn)題。監(jiān)察賠償是規(guī)范監(jiān)察權(quán)力行使的重要制度。我國(guó)《監(jiān)察法》第67條首次確立了監(jiān)察賠償制度,《監(jiān)察法實(shí)施條例》再次明確和細(xì)化了該制度,這是保護(hù)公民權(quán)利的一大標(biāo)志性進(jìn)步。然而,不論是《監(jiān)察法》還是《監(jiān)察法實(shí)施條例》,對(duì)監(jiān)察賠償?shù)囊?guī)定都偏原則性,操作性較弱,《國(guó)家賠償法》也尚未修訂監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員侵權(quán)導(dǎo)致的賠償條款,客觀上導(dǎo)致了賠償請(qǐng)求人“求償無(wú)門(mén)”的問(wèn)題。監(jiān)察賠償保護(hù)受害人賠償權(quán)利的功用難以發(fā)揮,形成了反腐敗案例激增而監(jiān)察賠償案例鮮有見(jiàn)聞的巨大反差。

20世紀(jì)后,以富勒為代表的新自然法學(xué)派認(rèn)為法律與道德不可分離、立法具有價(jià)值取向的觀點(diǎn)逐漸被大多數(shù)國(guó)家接受。監(jiān)察賠償立法本身就含有人權(quán)保障、權(quán)利救濟(jì)的價(jià)值取向。法律的生命在于實(shí)施,實(shí)施的關(guān)鍵在于解釋,監(jiān)察賠償是對(duì)合法權(quán)益的保護(hù)和救濟(jì),所以監(jiān)察賠償?shù)慕忉寫(xiě)?yīng)當(dāng)始終以賠償請(qǐng)求人權(quán)利的便利實(shí)現(xiàn)為出發(fā)點(diǎn),即以有利于受害人原則為宗旨。為進(jìn)一步健全完善監(jiān)察體系,解決監(jiān)察賠償在實(shí)際運(yùn)用過(guò)程中可能面臨的問(wèn)題,厘清有利于受害人原則在監(jiān)察賠償中的適用對(duì)指導(dǎo)監(jiān)察賠償實(shí)踐至關(guān)重要。針對(duì)監(jiān)察賠償立法中不明確的規(guī)定,本文試圖使用有利于受害人原則予以釋明,探尋該原則在監(jiān)察賠償中的適用場(chǎng)域,以實(shí)現(xiàn)對(duì)監(jiān)察權(quán)力實(shí)質(zhì)制約的目的。

一、有利于受害人原則的確立基礎(chǔ)

(一)有利于受害人原則確立的根本法精神

公民基本權(quán)利是現(xiàn)代憲法不可或缺的部分。我國(guó)《憲法》第33條第3款明確了國(guó)家尊重和保障人權(quán),這以根本法的形式表明了人權(quán)既是國(guó)家權(quán)力的源泉,更為國(guó)家權(quán)力的運(yùn)行提供了價(jià)值指導(dǎo)。該條同樣蘊(yùn)含了國(guó)家權(quán)力和公民權(quán)利的關(guān)系?！稇椃ā访魑藱?quán)保障的另一層意涵是對(duì)國(guó)家權(quán)力之限制,即國(guó)家權(quán)力理應(yīng)受到合理限制,以防止其侵犯公民的權(quán)利。這昭示著我國(guó)從根本法層面約束公權(quán)對(duì)人權(quán)的侵害。

國(guó)家機(jī)關(guān)是國(guó)家權(quán)力運(yùn)作的主體。監(jiān)察機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、權(quán)力機(jī)關(guān)等國(guó)家機(jī)關(guān)理應(yīng)是“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”的義務(wù)主體、國(guó)家根本法責(zé)任的承擔(dān)者和落實(shí)者[1]。1954年《憲法》第99條明確規(guī)定了國(guó)家侵權(quán)后受害人有取得賠償?shù)臋?quán)利。1982年《憲法》第41條再次明確了國(guó)家賠償責(zé)任。監(jiān)察權(quán)在運(yùn)行過(guò)程中,不可避免地對(duì)被調(diào)查人的人身、財(cái)產(chǎn)等權(quán)利產(chǎn)生一定程度的影響,甚至于侵害被調(diào)查人及其親屬的基本權(quán)利[2]?！霸诟鞣N考量中,人民和公民權(quán)利具有優(yōu)先性?！盵3]人權(quán)保障是國(guó)家權(quán)力行使的重要指引,監(jiān)察權(quán)作為一種國(guó)家權(quán)力,其運(yùn)行應(yīng)當(dāng)有利于人權(quán)的實(shí)現(xiàn),對(duì)受害人合法權(quán)益造成損害的,國(guó)家應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償?shù)呢?zé)任。

有利于受害人原則強(qiáng)調(diào)國(guó)家權(quán)力對(duì)個(gè)人權(quán)利產(chǎn)生侵害后,受害人在尋求監(jiān)察賠償過(guò)程中,當(dāng)法律存在疑問(wèn)或者爭(zhēng)議時(shí),要從有利于受害人的角度去解釋法律和給予賠償。有利于受害人原則在監(jiān)察賠償中的適用強(qiáng)化了監(jiān)察賠償?shù)木葷?jì)功能,確保受害人的損失能夠得到充分的賠償,進(jìn)而保護(hù)監(jiān)察賠償申請(qǐng)人的合法權(quán)益。由此視之,人權(quán)保障是有利于受害人原則產(chǎn)生的邏輯起點(diǎn),有利于受害人原則與“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”的精神完全契合,有助于國(guó)家賠償責(zé)任的實(shí)現(xiàn)。因此,有利于受害人原則利于落實(shí)憲法的原則和精神,是人權(quán)保障的重要介入方式,應(yīng)在監(jiān)察賠償中適用。

(二)有利于受害人原則確立的理論體系

1.目的指向:監(jiān)察權(quán)規(guī)制的正當(dāng)性

監(jiān)察權(quán)是一種新型的國(guó)家權(quán)力,囊括了廉政教育權(quán)和監(jiān)督監(jiān)察權(quán)、調(diào)查權(quán),以及處置權(quán)[4]。集中統(tǒng)一行使監(jiān)察權(quán)是為建立權(quán)威的反腐敗機(jī)制,優(yōu)化監(jiān)督權(quán)力結(jié)構(gòu),避免其他因素的干擾,從而有效控制公權(quán)力[5]。然而,權(quán)力是把雙刃劍,任何權(quán)力都有被濫用的可能,當(dāng)這種監(jiān)督的權(quán)力過(guò)大時(shí),也會(huì)在行使職權(quán)過(guò)程中面臨風(fēng)險(xiǎn)與不確定性。為防止監(jiān)察權(quán)的擴(kuò)張性、強(qiáng)制性帶來(lái)的過(guò)度監(jiān)督、錯(cuò)誤監(jiān)督及侵害受害人合法權(quán)益等問(wèn)題,就需要對(duì)此種限制公權(quán)力的國(guó)家權(quán)力進(jìn)行再限制,以防止受害人的正當(dāng)權(quán)利遭到侵害。就此而言,建立被監(jiān)察對(duì)象權(quán)利的保障機(jī)制,防止監(jiān)察權(quán)的僭越與濫用,避免權(quán)利被權(quán)力遏制,是提升監(jiān)察效能、使監(jiān)察權(quán)在法治軌道平穩(wěn)運(yùn)行、構(gòu)建高效監(jiān)察體制的重要組成部分。

監(jiān)察賠償制度作為權(quán)利救濟(jì)體系的一部分,在保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益方面發(fā)揮著無(wú)以代之的作用。需要注意的是,目前我國(guó)監(jiān)察賠償制度構(gòu)建雖取得一定進(jìn)展,但總體尚未完成。在監(jiān)察賠償法律供給不足的情況下,需要通過(guò)解釋來(lái)“續(xù)造”監(jiān)察規(guī)范,銜接空白地帶。毋庸置疑的是,在監(jiān)察賠償法律存在重大疑問(wèn)時(shí),選擇何種解釋極可能影響受害人賠償請(qǐng)求權(quán)的實(shí)現(xiàn)與否。有利于受害人原則產(chǎn)生于保障人權(quán)、約束公權(quán)的土壤,能夠天然規(guī)制公權(quán),與此相隨,監(jiān)察賠償規(guī)制監(jiān)察權(quán)的目的指向則為有利于受害人原則的適用提供了生長(zhǎng)空間。一方面,有利于受害人原則符合法治精神,旨在實(shí)現(xiàn)受害人法益保護(hù)的目的;另一方面,有利于受害人原則契合監(jiān)察權(quán)運(yùn)行的規(guī)律,使監(jiān)察權(quán)在行使過(guò)程中保持謙抑,繼而達(dá)致監(jiān)察權(quán)在法治軌道運(yùn)行和監(jiān)察體制改革目標(biāo)最終實(shí)現(xiàn)的鵠的。是故,從監(jiān)察賠償逆向監(jiān)督和規(guī)制監(jiān)察權(quán)以及救濟(jì)公民權(quán)利的角度考量,有利于受害人原則應(yīng)當(dāng)在監(jiān)察賠償中適用。

2.價(jià)值層面:有利于實(shí)質(zhì)正義的實(shí)現(xiàn)

法律實(shí)證主義學(xué)說(shuō)認(rèn)為,只有相對(duì)公正之實(shí)在法才有法律拘束力,絕對(duì)正義往往會(huì)導(dǎo)致集權(quán)國(guó)家的出現(xiàn)[6]。正義一直以來(lái)都是一個(gè)聚訟不定的概念,不論是該概念的普遍特征還是個(gè)別情況下的適用,均存在諸多爭(zhēng)論。雖然正義觀的內(nèi)容在不斷變遷,但通過(guò)法律史和法律比較的研究,形成了能夠產(chǎn)生正義判斷尺度的核心標(biāo)準(zhǔn),包括體現(xiàn)人類尊嚴(yán)和個(gè)人自由的區(qū)域自治、平等和符合事實(shí)、相當(dāng)和公平性、法的安定性和國(guó)家行為的社會(huì)后果的權(quán)衡[7]。監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員在行使職權(quán)時(shí)與被監(jiān)察主體的地位并不平等,有利于受害人原則賦予后者更多的權(quán)利,可以限制監(jiān)察主體的權(quán)力擴(kuò)張,彌補(bǔ)雙方主體間地位的不平等,從而實(shí)現(xiàn)正義的核心部分——平等。

一般來(lái)說(shuō),法的價(jià)值都是在應(yīng)然意義上存在的[8]。在人權(quán)保障理念盛行的當(dāng)代,“國(guó)家無(wú)責(zé)任論”已被摒棄,以“特別犧牲理論”“風(fēng)險(xiǎn)理論”“危險(xiǎn)責(zé)任論”“社會(huì)保險(xiǎn)理論”“公共負(fù)擔(dān)平等”等為代表的國(guó)家無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任論,促進(jìn)了國(guó)家賠償責(zé)任的發(fā)展以及國(guó)家賠償法律制度的建立[9]。

國(guó)家賠償制度的構(gòu)建從保障受害人權(quán)益的立場(chǎng)出發(fā),認(rèn)為國(guó)家應(yīng)當(dāng)對(duì)因公權(quán)力行使而遭遇損失的受害人進(jìn)行賠償。所以,從監(jiān)察賠償應(yīng)然意義上的功能來(lái)看,作為國(guó)家賠償重要組成部分的監(jiān)察賠償,是受害人法益保護(hù)的最后盾牌,它不是價(jià)值中立的,而是以救濟(jì)公民權(quán)利為出發(fā)點(diǎn)的,就是要讓遭遇監(jiān)察權(quán)力侵害的受害人得到充分和公平的救濟(jì)。需要強(qiáng)調(diào)的是,有利于受害人原則不是凡事均追求有利于受害人,其適用于法律之疑的解釋方法,處于法律語(yǔ)詞的可能語(yǔ)義范圍內(nèi),基于立法不明所導(dǎo)致的解釋不清的后果不應(yīng)當(dāng)由受害人承擔(dān)。從價(jià)值層面來(lái)看,有利于受害人原則是在法律之內(nèi)尋求社會(huì)效果,是經(jīng)過(guò)形式正義的實(shí)質(zhì)正義,受害人取得賠償助推個(gè)案正義實(shí)現(xiàn),使權(quán)力行使具有同等的自由度,滿足實(shí)質(zhì)正義的要求。

二、有利于受害人原則的適用場(chǎng)域

(一)監(jiān)察程序中持續(xù)侵權(quán)場(chǎng)域的適用

《監(jiān)察法》及《監(jiān)察法實(shí)施條例》規(guī)定了監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員的監(jiān)察賠償義務(wù),受害人可以在法定范圍和期限內(nèi)依照法定程序提出國(guó)家賠償請(qǐng)求,但對(duì)法定期限并未作出規(guī)定。監(jiān)察賠償作為國(guó)家賠償?shù)闹匾M成部分,在監(jiān)察賠償制度尚未建立的前提下,可參考《國(guó)家賠償法》中訴訟時(shí)效的規(guī)定,以便更好地救濟(jì)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益?！秶?guó)家賠償法》第39條規(guī)定,國(guó)家賠償?shù)臅r(shí)效為2年,起算時(shí)間自知道或應(yīng)當(dāng)知道侵犯其人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)之日起,被羈押等限制人身自由期間不計(jì)算在內(nèi)。留置是監(jiān)察機(jī)關(guān)針對(duì)涉嫌職務(wù)違法或職務(wù)犯罪的被調(diào)查人所采取的調(diào)查措施,錯(cuò)誤留置是否屬于持續(xù)性侵權(quán)?扣押財(cái)物的行為是否屬于持續(xù)性侵權(quán)?若錯(cuò)誤留置和扣押行為被認(rèn)為是持續(xù)性侵權(quán),則受害人將較少受到時(shí)效限制。

留置措施是一種新型的監(jiān)察措施,與行政強(qiáng)制措施及刑事強(qiáng)制措施有著顯著差別?！侗O(jiān)察法》明確留置措施作為調(diào)查措施的范疇,留置權(quán)從屬于調(diào)查權(quán)。被留置人在特定場(chǎng)所,處于完全隔離的狀態(tài),因此,有觀點(diǎn)認(rèn)為留置實(shí)質(zhì)為羈押。然而,監(jiān)察留置與羈押有著實(shí)質(zhì)性的區(qū)別:一方面,留置屬于調(diào)查行為,而羈押屬于偵查行為,兩者種類不同;另一方面,羈押是由人民法院決定逮捕或人民檢察院批準(zhǔn)逮捕,具有司法權(quán)屬性。由此可見(jiàn),留置不符合羈押要素,也不具有司法權(quán)屬性,故而留置不屬于羈押[10]。就留置的執(zhí)行方式和執(zhí)行場(chǎng)所而言,僅要求留置在“特定場(chǎng)所”,監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)于留置方式和場(chǎng)所的選擇具有較大的裁量空間。實(shí)踐中,我國(guó)南方某市監(jiān)察機(jī)關(guān)創(chuàng)設(shè)出“走讀式留置”形式,即在每次訊問(wèn)后將被留置人釋放,并責(zé)令其保證下次訊問(wèn)時(shí)隨傳隨到(1)魏昌東:《〈監(jiān)察法〉監(jiān)察強(qiáng)制措施體系的結(jié)構(gòu)性缺失與重構(gòu)》,載《南京師大學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2020年第1期,第116頁(yè)。。這種新型“非羈押化”留置方式對(duì)被留置人的人身自由限制大大降低。留置在該“非羈押”的情形下是否還具有持續(xù)性侵權(quán)屬性?以上所述,留置的性質(zhì)在學(xué)界目前還存在爭(zhēng)議,實(shí)踐中新型留置方式的探索,使得留置是否屬于持續(xù)性侵權(quán)具有討論空間,有利于受害人原則存在適用可能性。

扣押是監(jiān)察機(jī)關(guān)常用的調(diào)查措施之一?！侗O(jiān)察法》第25條規(guī)定,經(jīng)查明與案件無(wú)關(guān)的,應(yīng)當(dāng)在查明后3日內(nèi)解除查封、扣押,予以退還。然而,《監(jiān)察法》并未對(duì)扣押的期限作出規(guī)定。錯(cuò)誤扣押在實(shí)踐過(guò)程中可能會(huì)歷經(jīng)較長(zhǎng)的時(shí)間跨度,即使扣押行為具有明確的時(shí)間點(diǎn),賠償請(qǐng)求人的權(quán)利也可能就此遭受長(zhǎng)期侵害。再者,《國(guó)家賠償法》第39條未對(duì)扣押行為作出規(guī)定,如果扣押行為侵害的是賠償申請(qǐng)人的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利而非人身自由權(quán),扣押行為能否被認(rèn)為是持續(xù)性侵權(quán)?有利于受害人原則在該問(wèn)題的適用上存在一定的空間。

(二)監(jiān)察程序中多主體侵權(quán)的場(chǎng)域適用

監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員為其侵權(quán)行為和侵權(quán)后果承擔(dān)賠償責(zé)任是監(jiān)察賠償?shù)谋举|(zhì)[11]?？紤]到國(guó)家是一個(gè)抽象的政治實(shí)體,申請(qǐng)人難以直接請(qǐng)求其承擔(dān)具體的賠償責(zé)任,因此需要具體的賠償義務(wù)機(jī)關(guān)代替抽象的國(guó)家履行賠償責(zé)任[12]。不論是行政賠償、刑事賠償,抑或是監(jiān)察賠償,賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的設(shè)置都需要決定是否賠償,以及界定具體的賠償義務(wù)機(jī)關(guān),避免個(gè)別賠償義務(wù)機(jī)關(guān)出現(xiàn)推諉責(zé)任的情況,從而影響受害人獲得賠償。

《監(jiān)察法實(shí)施條例》第281條規(guī)定了監(jiān)察賠償?shù)牧x務(wù)機(jī)關(guān),明確了違法行使職權(quán)的監(jiān)察機(jī)關(guān)為賠償義務(wù)機(jī)關(guān),即“誰(shuí)侵權(quán),誰(shuí)是賠償義務(wù)機(jī)關(guān)”,受理賠償申請(qǐng)的部門(mén)是違法行使職權(quán)的監(jiān)察機(jī)關(guān)中負(fù)責(zé)復(fù)審復(fù)核工作的部門(mén)。但是,在監(jiān)察權(quán)的運(yùn)行過(guò)程中往往涉及多個(gè)不同類型的機(jī)關(guān),尚有一些特殊情形下的賠償義務(wù)機(jī)關(guān)需要考量。上述情形主要包含以下幾種情況:一是上下級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)的賠償義務(wù)主體問(wèn)題。根據(jù)《監(jiān)察法實(shí)施條例》第47條第二款規(guī)定,上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)在必要時(shí),可以依法對(duì)所轄范圍內(nèi)有重大影響的案件直接調(diào)查,或者組織、指揮、參與調(diào)查。此種情形下發(fā)生監(jiān)察賠償,該如何在上級(jí)機(jī)關(guān)和下級(jí)機(jī)關(guān)間認(rèn)定賠償義務(wù)機(jī)關(guān)?二是派駐或者派出的監(jiān)察機(jī)構(gòu)的賠償義務(wù)主體問(wèn)題?！侗O(jiān)察法》第13條對(duì)派駐或者派出的監(jiān)察機(jī)構(gòu)的責(zé)任和義務(wù)進(jìn)行了規(guī)定,為其開(kāi)展工作提供了依據(jù)。派駐或者派出的監(jiān)察機(jī)構(gòu)、監(jiān)察專員若未履行好其法定職責(zé)造成侵權(quán)的,賠償義務(wù)機(jī)關(guān)該如何認(rèn)定?此種情況也未得以明晰。三是職務(wù)協(xié)助中的配合機(jī)關(guān)的賠償義務(wù)機(jī)關(guān)認(rèn)定問(wèn)題?！侗O(jiān)察法》第23條涉及監(jiān)察機(jī)關(guān)需要銀行或者金融機(jī)構(gòu)協(xié)助,第24條、第29條涉及監(jiān)察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)的合作,第26條涉及監(jiān)察機(jī)關(guān)需要具有專門(mén)知識(shí)的鑒定人協(xié)助等。在職務(wù)協(xié)助過(guò)程中,若因金融機(jī)構(gòu)、公安機(jī)關(guān)或鑒定人的錯(cuò)誤導(dǎo)致侵權(quán),此時(shí)的賠償義務(wù)機(jī)關(guān)又該如何界定?在上述三種情形中,侵權(quán)行為可能與多個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)相關(guān),損害賠償責(zé)任該由哪個(gè)機(jī)關(guān)承擔(dān)?這個(gè)問(wèn)題同樣需要予以明確。

侵權(quán)責(zé)任分配是監(jiān)察賠償責(zé)任分配中不可忽視的一個(gè)方面,受害人的權(quán)利被單一國(guó)家機(jī)關(guān)侵害時(shí),賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的確定較為容易。但在一些特殊情形下,涉及多個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān),賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的選擇就存在一定的爭(zhēng)議。因此,可以考慮從有利于受害人原則出發(fā),確定賠償義務(wù)機(jī)關(guān)。

(三)政務(wù)處分損害救濟(jì)場(chǎng)域的適用

從目前《國(guó)家賠償法》對(duì)行政賠償和刑事賠償范圍的規(guī)定來(lái)看,行政賠償和刑事賠償?shù)摹昂戏?quán)益”錨定于人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)。監(jiān)察權(quán)力是一種新型國(guó)家權(quán)力,如果當(dāng)監(jiān)察權(quán)力造成損害時(shí),受害人難以按照目前的行政賠償抑或是刑事賠償規(guī)定來(lái)申請(qǐng)賠償,那么,監(jiān)察賠償保護(hù)的權(quán)利是否要與行政賠償和刑事賠償相一致?政務(wù)處分適用于監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)職務(wù)犯罪的處置,政務(wù)處分造成損害的,是否屬于監(jiān)察賠償范圍?圍繞上述問(wèn)題也存在一定的爭(zhēng)議。

《監(jiān)察法》第45條規(guī)定,對(duì)職務(wù)違法的公職人員,監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)作出政務(wù)處分決定。政務(wù)處分是國(guó)家監(jiān)察體制改革的產(chǎn)物,在監(jiān)察處置措施中發(fā)揮著舉足輕重的作用。作為監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)的主要方式之一,政務(wù)處分被廣泛適用且效果顯著。根據(jù)《政務(wù)處分法》的規(guī)定,政務(wù)處分包括對(duì)公職人員做出警告、記過(guò)、記大過(guò)、降級(jí)、撤職、開(kāi)除的決定。這六種處分類型既可以適用于較輕的職務(wù)違法行為,也可以適用于較重的職務(wù)違法行為?！侗O(jiān)察法實(shí)施條例》第92條第2款將可能被給予撤職以上政務(wù)處分的職務(wù)違法行為視為“嚴(yán)重”,甚至可以采取留置措施。由此觀之,政務(wù)處分對(duì)公職人員的權(quán)益影響非常大,政務(wù)處分造成的損害能否納入監(jiān)察賠償范圍,將直接影響被處分者救濟(jì)權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

有學(xué)者認(rèn)為,政務(wù)處分所涉及的權(quán)利,從性質(zhì)來(lái)說(shuō)屬于政治性權(quán)利,而非財(cái)產(chǎn)權(quán)和人身權(quán),因而不應(yīng)屬于監(jiān)察賠償范圍,監(jiān)察機(jī)關(guān)無(wú)需承擔(dān)賠償責(zé)任[13]。《監(jiān)察法實(shí)施條例》第280條列舉了五項(xiàng)受害人可以申請(qǐng)國(guó)家賠償?shù)那樾?第5款是監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員對(duì)公民、法人和其他組織合法權(quán)益造成損害,受害人可申請(qǐng)國(guó)家賠償?shù)亩档仔砸?guī)定?！侗O(jiān)察法實(shí)施條例》對(duì)此處的“合法權(quán)益”是否僅限于人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)并未進(jìn)行說(shuō)明,監(jiān)察賠償?shù)姆秶颉昂戏?quán)益”的用語(yǔ)而未予明確,有利于受害人原則由此在監(jiān)察賠償范圍的適用中存在一定的空間。

三、有利于受害人原則適用的操作方式

(一)留置及扣押措施屬于持續(xù)性侵權(quán)

留置措施應(yīng)屬于持續(xù)性侵權(quán)。留置措施因其由監(jiān)察機(jī)關(guān)單方面決定而具有強(qiáng)制性。自留置發(fā)生后,留置行為表現(xiàn)為一種持續(xù)性狀態(tài),這種始終持續(xù)的侵權(quán)行為應(yīng)為持續(xù)性侵權(quán)。首先,從留置的特征看,留置雖不等同于羈押,但留置具有實(shí)質(zhì)限制人身自由的特點(diǎn),是對(duì)人身權(quán)的一種“強(qiáng)限制”。實(shí)踐中,留置場(chǎng)所的選擇既有繼續(xù)使用原“兩規(guī)”的紀(jì)委辦案基地,也有將看守所作為留置場(chǎng)所。如浙江省興寧市在看守所設(shè)立監(jiān)察留置區(qū),并對(duì)留置的全過(guò)程錄音錄像(2)甘新萍:《監(jiān)察留置場(chǎng)所法治化建設(shè)及規(guī)范化運(yùn)行芻議》,載《北京警察學(xué)院學(xué)報(bào)》2018年第3期,第3—4頁(yè)。;還有新建專門(mén)的留置場(chǎng)所及臨時(shí)指定或征用旅館、招待所作為留置場(chǎng)所等。監(jiān)察留置作為一種最為嚴(yán)厲的調(diào)查手段,被調(diào)查人員需要在特定場(chǎng)所內(nèi)交待、說(shuō)明涉嫌的違法行為或職務(wù)犯罪行為,監(jiān)察機(jī)關(guān)可以對(duì)被調(diào)查人進(jìn)行訊問(wèn),有極強(qiáng)的羈押隔離屬性[14]。其次,就留置的時(shí)間來(lái)說(shuō),《監(jiān)察法》第43條對(duì)留置的期限作出了規(guī)定,最長(zhǎng)可達(dá)6個(gè)月。留置有較為突出的人權(quán)侵犯性,留置行為發(fā)生后,對(duì)被調(diào)查人的侵權(quán)行為將持續(xù)不間斷地進(jìn)行,并且可持續(xù)較長(zhǎng)的時(shí)間。在留置期限內(nèi),被調(diào)查人的人身自由、健康權(quán)、生命權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等權(quán)利會(huì)因留置行為的持續(xù)性遭到不斷的侵害[15]。再次,新型“非羈押化”留置也屬于持續(xù)性侵權(quán)。這種新型留置雖然不必在看守所或是特定的辦案場(chǎng)所,但在留置措施未解除前,被調(diào)查人需要隨傳隨到,被調(diào)查人的人身自由因留置行為受到持續(xù)侵害,留置侵權(quán)行為并未中斷,仍處于持續(xù)侵權(quán)狀態(tài)。綜上,留置應(yīng)當(dāng)被納入持續(xù)性侵權(quán)。

扣押措施應(yīng)屬于持續(xù)性侵權(quán)。扣押是對(duì)涉案財(cái)產(chǎn)采取扣留、保管的調(diào)查措施,用以防止被調(diào)查人處分、轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)。其一,扣押行為的發(fā)生可以確定具體的時(shí)間節(jié)點(diǎn),但扣押行為作為調(diào)查措施并非終局性處分,《監(jiān)察法》第25條及《監(jiān)察法實(shí)施條例》第125條規(guī)定,扣押的財(cái)物既可能隨案移交也可能被退還,因此,扣押行為不應(yīng)被認(rèn)為是某個(gè)特定時(shí)間點(diǎn)發(fā)生的侵權(quán)行為[16]。其二,持續(xù)侵權(quán)是對(duì)同一權(quán)利客體持續(xù)、不間斷地進(jìn)行侵害的行為。自扣押行為發(fā)生,即表現(xiàn)為一種持續(xù)性的狀態(tài),扣押損害結(jié)果的發(fā)生時(shí)間不影響扣押行為的持續(xù)性認(rèn)定,并且扣押的時(shí)間在《監(jiān)察法》中沒(méi)有明確最長(zhǎng)期限,在事實(shí)上可能導(dǎo)致賠償請(qǐng)求人的財(cái)產(chǎn)權(quán)利遭受持續(xù)不間斷的侵害。此外,《監(jiān)察法實(shí)施條例》第130條規(guī)定了監(jiān)察機(jī)關(guān)查封、扣押涉案財(cái)物的后續(xù)處理,涉案款項(xiàng)和財(cái)物需要根據(jù)案件調(diào)查階段存入或移交?？垩贺?cái)物經(jīng)由多個(gè)機(jī)關(guān)移交或保管,可能存在相互推諉和缺乏賠償意愿的情況,賠償申請(qǐng)人的申請(qǐng)時(shí)間因拖延而錯(cuò)失訴訟時(shí)效。因此,從有利于被害人原則出發(fā),扣押行為應(yīng)被認(rèn)定為持續(xù)性侵權(quán)。鑒于侵權(quán)行為是持續(xù)發(fā)生的,訴訟時(shí)效應(yīng)當(dāng)從持續(xù)行為終了之日起計(jì)算。

(二)多主體侵權(quán)下監(jiān)察賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的合理確定

賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的認(rèn)定一般遵守“誰(shuí)侵權(quán),誰(shuí)為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)”的“行為標(biāo)準(zhǔn)”,即實(shí)施侵權(quán)行為的工作人員所歸屬的機(jī)關(guān)為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)。根據(jù)《監(jiān)察法實(shí)施條例》第281條的規(guī)定,監(jiān)察賠償同樣遵循該原則,受害人受到哪個(gè)監(jiān)察機(jī)關(guān)的侵害,該監(jiān)察機(jī)關(guān)即為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)。雖然如此,在一些特殊情形中,該原則難以直接適用,賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的確定成為實(shí)際操作中的一大難題。賠償義務(wù)機(jī)關(guān)設(shè)立的本意是為受害人實(shí)現(xiàn)其請(qǐng)求權(quán),基于此,賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的確定必須便宜于受害人。目前關(guān)于監(jiān)察賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的規(guī)定過(guò)于原則化,因此按照有利于受害人原則解釋監(jiān)察賠償糾紛中賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的識(shí)別,有助于暢通受害人救濟(jì)渠道,使其得到有效救濟(jì)。

具體來(lái)說(shuō),有利于受害人原則在監(jiān)察賠償機(jī)關(guān)認(rèn)定中的適用涉及以下幾種情形。其一,上級(jí)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)、備案后做出的監(jiān)察決定導(dǎo)致侵權(quán)的。有學(xué)者以對(duì)決定具有實(shí)質(zhì)控制權(quán)作為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn),若上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)決定具有實(shí)質(zhì)控制權(quán),則上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)為賠償義務(wù)機(jī)關(guān);若上級(jí)機(jī)關(guān)僅是形式性審查,則報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)、備案的下級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)為監(jiān)察賠償義務(wù)機(jī)關(guān)[17]。筆者認(rèn)為,在賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的實(shí)際認(rèn)定中采用“實(shí)質(zhì)控制權(quán)”標(biāo)準(zhǔn)仍存在一定困難,賠償請(qǐng)求人難以通過(guò)該標(biāo)準(zhǔn)識(shí)別和確定賠償義務(wù)機(jī)關(guān)。在監(jiān)察賠償制度尚待完善的情況下,考慮上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)在此境況下為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)更為合適。一方面,上下級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)屬于縱向領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系,上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)的審批是在其職權(quán)范圍內(nèi)的審批。另一方面,如果將下級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)作為賠償義務(wù)主體,受害人不服賠償決定申請(qǐng)復(fù)議的,此時(shí)復(fù)議機(jī)關(guān)為作出侵權(quán)決定的上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān),不利于監(jiān)督賠償義務(wù)機(jī)關(guān)和保障受害人的合法權(quán)益。因此,從有利于受害人原則出發(fā),應(yīng)以作出決定的上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)作為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)。其二,派駐的監(jiān)察機(jī)構(gòu)和派出專員的行為造成損害的。有學(xué)者認(rèn)為,派駐機(jī)構(gòu)和派出機(jī)關(guān)均應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任,作為共同賠償義務(wù)機(jī)關(guān)[13]。然而,基于派出機(jī)關(guān)授權(quán)開(kāi)展監(jiān)察工作的派駐機(jī)構(gòu)并非獨(dú)立的實(shí)體,且無(wú)獨(dú)立的財(cái)政預(yù)算[18],派駐機(jī)構(gòu)在法律未明確授權(quán)的情形下尚不能成為獨(dú)立承擔(dān)賠償義務(wù)的機(jī)關(guān),派駐監(jiān)察機(jī)構(gòu)和派出監(jiān)察專員侵權(quán)應(yīng)由其派出機(jī)關(guān)承擔(dān)較為合理。其三,職務(wù)協(xié)助中配合機(jī)關(guān)導(dǎo)致受害人損害的。有學(xué)者認(rèn)為,配合機(jī)關(guān)與監(jiān)察機(jī)關(guān)依據(jù)結(jié)果歸責(zé)和違法歸責(zé)原則,按各自過(guò)錯(cuò)單獨(dú)或共同成為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)。事實(shí)上,在國(guó)家賠償中共同賠償往往為各機(jī)關(guān)間的相互推諉留下空間,也制約了賠償案件的處理,使得賠償義務(wù)機(jī)關(guān)確定復(fù)雜化,不利于受害人及時(shí)取得國(guó)家賠償。反之,由監(jiān)察機(jī)關(guān)作為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)則簡(jiǎn)化了賠償程序,優(yōu)先保護(hù)賠償申請(qǐng)人的合法權(quán)益。監(jiān)察機(jī)關(guān)此后可以向配合機(jī)關(guān)進(jìn)行追償,如此也有利于發(fā)揮其對(duì)配合機(jī)關(guān)的監(jiān)督作用。

(三)政務(wù)處分損害應(yīng)有條件地納入監(jiān)察賠償范圍

政務(wù)處分取代了原“政紀(jì)處分”。對(duì)公務(wù)員在內(nèi)的違法公職人員進(jìn)行處置,是中國(guó)特色監(jiān)察制度和監(jiān)察立法的體現(xiàn)。一方面,政務(wù)處分附屬的薪酬發(fā)放、職級(jí)調(diào)整是政務(wù)處分決定威懾力的直接來(lái)源;另一方面,錯(cuò)誤的政務(wù)處分會(huì)對(duì)公職人員的財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益造成損害。政務(wù)處分涉及公職人員的職務(wù)、級(jí)別、薪酬等重要方面[19],不能籠統(tǒng)地定義為政治性權(quán)利。監(jiān)察機(jī)關(guān)作出政務(wù)處分的行權(quán)過(guò)程和行權(quán)結(jié)果客觀上存在侵犯公職人員人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的可能。例如,開(kāi)除決定會(huì)直接影響公職人員的收入。鑒于開(kāi)除決定本身包含對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的侵犯,被錯(cuò)誤開(kāi)除的受害人有權(quán)申請(qǐng)國(guó)家賠償。因錯(cuò)誤政務(wù)處分造成當(dāng)事人財(cái)產(chǎn)損害的,侵害了當(dāng)事人的財(cái)產(chǎn)權(quán),理應(yīng)屬于監(jiān)察賠償范圍。撤職決定的后果是公職人員被撤銷所擔(dān)任的職務(wù),而開(kāi)除決定則導(dǎo)致公職人員身份的消失,二者對(duì)公職人員都有重要影響,并非僅僅是對(duì)名譽(yù)的損害,還可能導(dǎo)致其人身權(quán)受到損害。政務(wù)處分致使公職人員人身權(quán)損害的,監(jiān)察機(jī)關(guān)除了要承擔(dān)消除影響、恢復(fù)名譽(yù)等一般侵權(quán)后果外,造成嚴(yán)重后果的,受害人可以申請(qǐng)國(guó)家賠償,要求支付相應(yīng)的撫慰金對(duì)其進(jìn)行精神慰藉[20]。以上所述,將違法政務(wù)處分造成的損害納入監(jiān)察賠償范圍,具有法理上的根據(jù)。

我國(guó)國(guó)家賠償?shù)男再|(zhì)是按照公權(quán)力的性質(zhì)劃分的。監(jiān)察委員會(huì)是區(qū)別于行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的新型國(guó)家機(jī)關(guān),監(jiān)察權(quán)力是一種新型的國(guó)家權(quán)力,監(jiān)察賠償既非刑事賠償,亦非司法賠償,而應(yīng)當(dāng)是一種獨(dú)立的賠償責(zé)任[21]。因此,監(jiān)察賠償范圍無(wú)須等同于行政賠償和刑事賠償范圍,因行政賠償和刑事賠償范圍類推監(jiān)察賠償范圍得出結(jié)論的方式有進(jìn)一步商榷的空間。從更宏觀的角度看,監(jiān)察賠償?shù)氖滓δ苁菍?duì)受害者的權(quán)利救濟(jì),有權(quán)利則應(yīng)當(dāng)有救濟(jì),權(quán)利和救濟(jì)是法益的必備要件。政務(wù)處分作為一種懲戒措施被廣泛應(yīng)用,是監(jiān)督職能中處置權(quán)能的重要部分,對(duì)公職人員的利益產(chǎn)生直接損害。從有利于受害人原則出發(fā),將錯(cuò)誤政務(wù)處分造成的損害納入監(jiān)察賠償范圍,有助于實(shí)現(xiàn)對(duì)受害者的救濟(jì),也符合國(guó)家賠償范圍擴(kuò)大的趨勢(shì)。此舉亦能倒逼人權(quán)保障,防止政務(wù)處分打擊效果的過(guò)度強(qiáng)化。誠(chéng)然,在政務(wù)處分侵權(quán)賠償?shù)某醪教剿麟A段,不宜將全部的政務(wù)處分納入監(jiān)察賠償范圍,否則可能增加賠償請(qǐng)求濫用的風(fēng)險(xiǎn)。撤職、開(kāi)除等極為嚴(yán)厲處分措施往往會(huì)對(duì)被處分者的權(quán)利義務(wù)關(guān)系產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的重大影響,且效力突破公權(quán)力機(jī)關(guān)內(nèi)部,將其納入監(jiān)察賠償范圍,賦予被處分者依照法律取得賠償?shù)臋?quán)利,既合乎法理,也于《憲法》有據(jù),符合《憲法》第41條第3款關(guān)于國(guó)家賠償?shù)囊?guī)定[22]。

四、余論:有利于受害人原則的柔性調(diào)適

有利于受害人原則的功能優(yōu)勢(shì)主要體現(xiàn)在其隱含天然的人權(quán)保障因素,符合監(jiān)察賠償立法實(shí)現(xiàn)賠償請(qǐng)求人權(quán)利救濟(jì)的鵠的。有利于受害人原則能夠有效限制監(jiān)察權(quán)力的擴(kuò)張,給予了受害人保護(hù),在推進(jìn)監(jiān)察賠償人權(quán)保障方面具有舉足輕重的價(jià)值意義。亞里士多德指出,應(yīng)當(dāng)允許用特殊的平衡手段來(lái)解釋法律,通過(guò)法律原則應(yīng)用對(duì)實(shí)踐中的利益沖突判斷、衡量來(lái)實(shí)現(xiàn)價(jià)值平衡(3)趙迪:《形式正義到實(shí)質(zhì)正義:法律適用理念的理論論爭(zhēng)與應(yīng)然選擇》,載《東岳論叢》2020年第5期,第26—27頁(yè)。。為消除打擊犯罪和保障公民權(quán)利之間的抵牾,有必要探尋有利于受害人原則在監(jiān)察賠償中的適用。正如上文所述,有利于受害人原則可適用于持續(xù)性侵權(quán)認(rèn)定、賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的確定,以及政務(wù)處分損害的救濟(jì)等場(chǎng)域。在監(jiān)察賠償尚僅存在概括性的法律規(guī)定的情況下,適用有利于受害人原則解釋監(jiān)察賠償規(guī)定,能夠切實(shí)保護(hù)賠償請(qǐng)求人的權(quán)利。有利于受害人原則在監(jiān)察賠償中適用,固然具備很多優(yōu)勢(shì),但其適用必須是在法律法規(guī)未明確規(guī)定的前提下,否則便不存在適用的可能。當(dāng)然,也不能用該原則貫穿監(jiān)察賠償立法的全部,忽略監(jiān)察賠償法律中涉及權(quán)利類型的多樣性和差異性,由此僵化有利于受害人原則的適用。