張 瑞

(南京師范大學(xué) 中國(guó)法治現(xiàn)代化研究院, 江蘇 南京 210023)

一、問(wèn)題的提出

“教育懲戒”是什么?在我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)范體系中,《教育法》《高等教育法》等相關(guān)法律并沒(méi)有對(duì)教育懲戒的概念和性質(zhì)作出明確闡釋。僅從字面意義上講,“教育懲戒”或可理解為教育主體為了實(shí)現(xiàn)教育目的而對(duì)接受懲戒的學(xué)生相對(duì)人施加的不利后果和減損權(quán)益的手段;或可理解為教育主體為了實(shí)現(xiàn)有效的行政管理、保障教育活動(dòng)的有序運(yùn)行,而實(shí)施的一種作為“必要之惡”存在的管理手段;或可理解為教育主體因獲得授權(quán)而被賦予的一種處分權(quán)力。2020年,教育部制定的《中小學(xué)教育懲戒規(guī)則》中首次出現(xiàn)了“教育懲戒”字樣,但這一適用于中小學(xué)的規(guī)則明顯不能類(lèi)推適用于高校。高校教育懲戒自然也不能作“高校+教育懲戒”所組成的主謂短語(yǔ)去理解。高校教育懲戒的功能和目的是什么?涂爾干認(rèn)為,懲罰的本質(zhì)功能,不是使違規(guī)者通過(guò)痛苦來(lái)贖罪,或者通過(guò)威脅去恐嚇可能出現(xiàn)的效仿者,而是維護(hù)良知[1]。在學(xué)生管理制度的文本表述中,高校實(shí)施教育懲戒所要維護(hù)的大多是“校風(fēng)學(xué)風(fēng)”和“良好育人環(huán)境”,學(xué)生相對(duì)人的權(quán)益幾未提及,學(xué)生相對(duì)人的權(quán)益似乎并非高校實(shí)施教育懲戒優(yōu)先考慮的事項(xiàng)。教育懲戒應(yīng)有的價(jià)值論是什么?基于實(shí)踐語(yǔ)境,這個(gè)問(wèn)題可以概括為,高校教育懲戒所要維護(hù)的價(jià)值究竟是秩序價(jià)值還是學(xué)生權(quán)益,抑或是正義價(jià)值?客觀來(lái)看,我國(guó)教育懲戒制度存在某些缺陷,即教育懲戒邊界模糊、主體范圍不明、自由裁量空間寬泛以及救濟(jì)途徑不足[2]。既然高校教育懲戒及其權(quán)利救濟(jì)存在一系列明確性困境,那么要解決這一系列問(wèn)題,就需要澄明高校教育懲戒的基本屬性和制度邏輯,立足高校教育懲戒的相關(guān)實(shí)踐進(jìn)行具體分析。

二、高校教育懲戒相關(guān)實(shí)踐分析

在全面推進(jìn)依法治國(guó)的今天,高校教育懲戒權(quán)之運(yùn)用較之以往漸趨規(guī)范,但部分高校教育懲戒實(shí)踐距離依法治校和依規(guī)治學(xué)的目標(biāo)要求仍有一定的差距。這一差距在高校教育懲戒的適用及權(quán)利救濟(jì)方面體現(xiàn)得尤為明顯。部分高校在教育懲戒的適用方面精細(xì)化不足而一刀切有余,教育懲戒要么不用乃至無(wú)用,要么亂用甚至濫用;在事關(guān)學(xué)生相對(duì)人切身利益和個(gè)人權(quán)利的救濟(jì)程序上,要么權(quán)利救濟(jì)停留紙面無(wú)從下手,要么制度空轉(zhuǎn)徒走流程白白期待。

(一)高校濫用教育懲戒權(quán)

從實(shí)踐層面來(lái)看,高校濫用教育懲戒權(quán)的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮,甚至一些高校因作出令人迷惑的教育懲戒行為引發(fā)網(wǎng)絡(luò)熱議。有些高校制定教育懲戒規(guī)則并非基于《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》的授權(quán),而是肆意擴(kuò)張校內(nèi)管理的權(quán)力邊界乃至侵犯學(xué)生個(gè)人隱私。例如,浙江某高?！秾W(xué)生違紀(jì)處理辦法》第二十五條規(guī)定:學(xué)生發(fā)生非婚性行為,造成不良后果的,給予記過(guò)或者留校察看處分;違反國(guó)家人口與計(jì)劃生育法規(guī)、政策以及《浙江省人口與計(jì)劃生育條例》的,視情節(jié)輕重,給予記過(guò)以上處分。有些高校則以“損害學(xué)校聲譽(yù)”“嚴(yán)重違背社會(huì)公德,造成不利影響”“損害大學(xué)生形象”為由對(duì)學(xué)生作出懲戒決定(1)戴國(guó)立:《析論高校教育懲戒權(quán)的法律控制》,載《東方法學(xué)》2019年第2期,第132頁(yè)。。例如,某高校以學(xué)生竇某某存在有損大學(xué)生形象、有悖公序良俗的行為,對(duì)學(xué)校聲譽(yù)造成不良影響為由,給予竇某某嚴(yán)重警告處分。有些高校在教育懲戒的適用范圍方面刻意留白。如青島某高?！秾W(xué)生管理規(guī)定》雖然規(guī)定了從警告到開(kāi)除學(xué)籍的五種紀(jì)律處分,卻只明確列舉了開(kāi)除學(xué)籍處分的幾種情形,而對(duì)其他紀(jì)律處分的適用范圍只字未提。有些高校則將教育懲戒權(quán)變相授予“大學(xué)生自律委員會(huì)”這類(lèi)學(xué)生組織,從而以學(xué)生自治自律為借口規(guī)避高校管理責(zé)任。從學(xué)理的角度講,教育懲戒作為會(huì)給學(xué)生相對(duì)人帶來(lái)不利后果和負(fù)面評(píng)價(jià)的類(lèi)行政行為應(yīng)具有嚴(yán)肅性。有些高校以公權(quán)力面孔窺探學(xué)生私域生活,以帶有強(qiáng)制性的懲戒處分代替不具約束力的道德評(píng)價(jià),不僅違背過(guò)罰相當(dāng)?shù)脑瓌t,而且缺乏對(duì)教育懲戒自由裁量的審慎把握。部分高校僅憑“損害大學(xué)生形象”“損害學(xué)校聲譽(yù)”這類(lèi)抽象和難以量化的危害后果就對(duì)學(xué)生相對(duì)人作出懲戒決定,實(shí)質(zhì)上使教育懲戒淪為高校濫用權(quán)力的工具。

高校濫用教育懲戒權(quán)大致有三個(gè)原因。第一,有些高?，F(xiàn)有的校規(guī)和相關(guān)學(xué)生管理規(guī)定大多成文于20世紀(jì)八九十年代,因其過(guò)于陳舊,已經(jīng)不符合上位法規(guī)定和當(dāng)前社會(huì)生活實(shí)際。第二,部分高校秉持的學(xué)生管理理念仍停留在“法不可知,則威不可測(cè)”的抽象理解階段,對(duì)于教育懲戒的運(yùn)行空間和裁量尺度刻意作模糊處理,從而留出操作空間。這就在某種意義上人為設(shè)置出類(lèi)似“尋釁滋事”概念的一個(gè)個(gè)新的“懲戒口袋”,凡是學(xué)校乃至有些老師認(rèn)為學(xué)生相對(duì)人應(yīng)當(dāng)被處分的,就借助“造成不良影響”“損害學(xué)校形象”這類(lèi)借口進(jìn)行懲戒處分。第三,有些高校濫用教育懲戒是面對(duì)洶涌輿情時(shí)進(jìn)行危機(jī)公關(guān)的需要。

(二)相對(duì)人權(quán)利難保障,救濟(jì)難實(shí)現(xiàn)

在理想狀態(tài)下,高校依據(jù)《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》對(duì)學(xué)生相對(duì)人進(jìn)行教育懲戒時(shí),應(yīng)做到教育與懲戒相結(jié)合,性質(zhì)和過(guò)錯(cuò)的嚴(yán)重程度相適應(yīng),做到證據(jù)充分、依據(jù)明確、定性準(zhǔn)確、程序正當(dāng)、處分適當(dāng),但是在教育懲戒的實(shí)踐中往往出現(xiàn)高校違反正當(dāng)程序的情形?！镀胀ǜ叩葘W(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》雖然在涉及學(xué)生相對(duì)人權(quán)利保障的陳述申辯、規(guī)范送達(dá)、權(quán)利救濟(jì)等程序上作了明確規(guī)定,但有些高校既不按照法律法規(guī)的規(guī)定,也不遵循高校自己制定的校規(guī)校紀(jì)所設(shè)定的教育懲戒程序。上述現(xiàn)象在最高人民法院司法案例研究院梳理的典型案例中可見(jiàn)一斑。在“譚某訴某高校不服退學(xué)處理決定案”(2)重慶市北碚區(qū)人民法院(2011)碚法行初字第14號(hào)行政判決書(shū)?！叭文巢环V東省教育廳取消學(xué)籍決定案”(3)廣州鐵路運(yùn)輸?shù)谝环ㄔ?2017)粵7101行初4162號(hào)行政判決書(shū)。中,高校作出退學(xué)處理/開(kāi)除學(xué)籍決定前,未實(shí)際保障受教育者的陳述權(quán)和申辯權(quán),退學(xué)處理決定非經(jīng)校長(zhǎng)會(huì)議研究決定,屬程序違法?！澳掣咝Ｏ盗虚_(kāi)除學(xué)籍案”(4)上海市楊浦區(qū)人民法院(2015)楊行初字第83號(hào)行政判決書(shū);上海市楊浦區(qū)人民法院(2015)楊行初字第84號(hào)行政判決書(shū);上海市楊浦區(qū)人民法院(2015)楊行初字第85號(hào)行政判決書(shū)。中,某高校制定的《學(xué)生違紀(jì)處分條例》明文規(guī)定“擬給予開(kāi)除學(xué)籍處分的學(xué)生有申請(qǐng)召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)的權(quán)利”。然而,學(xué)校在處分決定作出前未告知學(xué)生相對(duì)人有申請(qǐng)聽(tīng)證的權(quán)利,也未主動(dòng)組織召開(kāi)聽(tīng)證會(huì),違反正當(dāng)程序。同時(shí),每當(dāng)高校出現(xiàn)相關(guān)負(fù)面新聞報(bào)道或引發(fā)網(wǎng)上負(fù)面輿情關(guān)注時(shí),基于回應(yīng)輿情責(zé)難或者降低社會(huì)關(guān)注熱度的需要,有些高校往往會(huì)跳出制度和程序的合理框架,罔顧教育懲戒應(yīng)遵循的合理程序,迅速對(duì)涉事學(xué)生作出教育懲戒決定,以期立刻平息輿論、消除不良影響。在這種情況下,學(xué)生相對(duì)人的個(gè)人權(quán)利被考慮的優(yōu)先度是極低的,乃至學(xué)生權(quán)益成為高校回應(yīng)負(fù)面輿情的犧牲品。

由于學(xué)生相對(duì)人在高校面前處于天然劣勢(shì)地位,且從事件發(fā)生到學(xué)生相對(duì)人獲悉教育懲戒決定存在一定時(shí)間差,加之教育懲戒決定大多是以張貼公告或通知的方式公布,而不是當(dāng)面送達(dá)當(dāng)事人,因此,絕大多數(shù)學(xué)生相對(duì)人無(wú)法第一時(shí)間就高校教育懲戒決定直接提出異議、抗辯或申訴。這就導(dǎo)致面對(duì)來(lái)自學(xué)校的教育懲戒決定時(shí),或者學(xué)生相對(duì)人漠視自身權(quán)利乃至抵觸再次與學(xué)校接觸申請(qǐng)權(quán)利救濟(jì),或者學(xué)生相對(duì)人對(duì)校內(nèi)申訴程序缺乏信任,對(duì)權(quán)利救濟(jì)的結(jié)果不抱希望。此外,由于各地對(duì)于教育懲戒可訴性的司法實(shí)踐不同,以及高校的哪些教育懲戒可以納入訴訟范圍并沒(méi)有明確的指向性答案,大量的高校教育懲戒案件并沒(méi)有進(jìn)入司法程序。即便進(jìn)入司法程序,由于學(xué)生相對(duì)人在高校面前處于天然的弱勢(shì)地位,在受到學(xué)校施加的壓力時(shí)往往選擇撤訴或和解。在司法審查階段,人民法院往往也只作形式合法性審查,受到教育懲戒的學(xué)生相對(duì)人難以真正獲得司法救濟(jì)。學(xué)生相對(duì)人的合法權(quán)利處在既難以得到有效保障,也難以獲得有效救濟(jì)的尷尬處境。

三、高校教育懲戒澄明解構(gòu)

在對(duì)前述高校教育懲戒實(shí)踐中出現(xiàn)的種種問(wèn)題作出回應(yīng)并尋找解決方案之前,首先需要回溯高校教育懲戒制度本身。缺少上位法和制度架構(gòu)等上層建筑的整體把握,導(dǎo)致法律缺乏權(quán)威、法律制度核心價(jià)值迷糊與法律走向形式主義風(fēng)險(xiǎn)三大并發(fā)問(wèn)題[3]。高校教育懲戒實(shí)踐中的種種問(wèn)題同樣是這一問(wèn)題的具體體現(xiàn)。因此,更需要從制度解構(gòu)的層面對(duì)高校教育懲戒進(jìn)行系統(tǒng)剖析,厘清高校教育懲戒權(quán)力的性質(zhì),并對(duì)存在的爭(zhēng)議予以澄明。

在我國(guó),法律的發(fā)展并不完全依賴(lài)立法,司法同樣是生生不息的力量[4]。最高人民法院通過(guò)《關(guān)于案例指導(dǎo)工作的規(guī)定》確立了案例指導(dǎo)制度,全國(guó)法院在審理與指導(dǎo)性案例類(lèi)似的案件時(shí),應(yīng)當(dāng)參照指導(dǎo)性案例[5]。高校教育懲戒的澄明和共識(shí)的取得就是依靠具有典型意義的審判案例推動(dòng)的。

(一)高校教育懲戒權(quán)力來(lái)源于法律

從學(xué)術(shù)自由和高校自主治校意義上講,章程被譽(yù)為大學(xué)的“憲法”[6]。高校實(shí)施教育懲戒的權(quán)力就來(lái)源于高校基于自治原則所創(chuàng)設(shè)的章程。實(shí)證主義的觀點(diǎn)認(rèn)為,高校對(duì)學(xué)生進(jìn)行教育懲戒的權(quán)力來(lái)源于《中華人民共和國(guó)教育法》《中華人民共和國(guó)高等教育法》《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》等法律法規(guī)對(duì)高校的授權(quán)。通過(guò)授權(quán),法律法規(guī)把某些行政職權(quán)授予特定的社會(huì)組織行使[7]。在“某高校開(kāi)除林某杰學(xué)籍案”(5)甘肅省高級(jí)人民法院(2018)甘行終132號(hào)行政判決書(shū)。中,人民法院通過(guò)強(qiáng)調(diào)“無(wú)上位法依據(jù)的,人民法院不予支持”,明確了教育懲戒須有“上位法依據(jù)”,也即明確了高校實(shí)施教育懲戒的權(quán)力來(lái)源是法定的?！胺ǘā钡膽?yīng)有之義在于,教育懲戒的主體、適用對(duì)象、形式和內(nèi)容、程序、權(quán)利救濟(jì)等都須有明確的上位法依據(jù)。

(二)高校教育懲戒是特殊的行政行為

是否具有公共職能是判斷一個(gè)組織能否做出行政行為的重要標(biāo)準(zhǔn)[8]。最高人民法院第38號(hào)指導(dǎo)案例“田某訴某高校拒絕頒發(fā)畢業(yè)證書(shū)學(xué)位證書(shū)案”,明確了“在我國(guó)目前的情況下,某些事業(yè)單位、團(tuán)體與管理相對(duì)人之間不存在平等民事主體關(guān)系,而是特殊的行政法律關(guān)系”。(6)最高人民法院研究室:《田某訴某高校拒絕頒發(fā)畢業(yè)證、學(xué)位證行政訴訟案》,載《中華人民共和國(guó)最高人民法院公報(bào)》,1999年第4期,第142頁(yè)。故而,高校對(duì)學(xué)生進(jìn)行教育懲戒的行為,就是在這種特殊的行政法律關(guān)系框架下的特殊的行政行為。其主要特征是:第一,高校和學(xué)生相對(duì)人并不是平等的民事主體關(guān)系,而是管理者與被管理者的擬制行政關(guān)系;第二,高校有權(quán)依據(jù)法律法規(guī)和相應(yīng)職權(quán)為學(xué)生相對(duì)人設(shè)置其所必須遵守的特定義務(wù)和行為規(guī)范;第三,高?；诜墒跈?quán)和職權(quán),在學(xué)生相對(duì)人違反上述義務(wù)和規(guī)范時(shí),有權(quán)對(duì)學(xué)生相對(duì)人施加具有一定強(qiáng)制性的不利后果或進(jìn)行否定性評(píng)價(jià)。

(三)高校教育懲戒兼具內(nèi)部性與外部性

一般來(lái)說(shuō),高校的教育懲戒行為不具有外部性,而是具有近似“內(nèi)部行政行為”的外觀范疇。這一內(nèi)部性體現(xiàn)在,教育懲戒是高校在自主治校過(guò)程中,對(duì)作為學(xué)校內(nèi)部成員的在學(xué)學(xué)生作出的只在學(xué)校組織內(nèi)部產(chǎn)生約束效力的行為。高校教育懲戒在地域上無(wú)法翻越校園圍墻,在時(shí)間上不能溯及既往,在懲戒對(duì)象上管不了校外的社會(huì)閑雜。從這個(gè)意義上講,運(yùn)行邏輯具有內(nèi)部閉環(huán)屬性的教育懲戒行為所對(duì)應(yīng)的權(quán)利救濟(jì)理應(yīng)同樣囿于學(xué)校內(nèi)部。同時(shí),內(nèi)部性的關(guān)鍵在于學(xué)生是高校組織內(nèi)部的一員,而在特殊情況下,也即高校剝奪了相對(duì)人“學(xué)生身份”,那么教育懲戒這一特殊的行政行為也就不再具有內(nèi)部性。以開(kāi)除學(xué)籍為例,開(kāi)除學(xué)籍處分是高校學(xué)生紀(jì)律處分五種類(lèi)型中最為嚴(yán)厲的一種,對(duì)學(xué)生的受教育權(quán)影響巨大。學(xué)生相對(duì)人被開(kāi)除學(xué)籍后,也就不再具有“學(xué)生”的身份。以開(kāi)除學(xué)籍的懲戒決定生效作為時(shí)間點(diǎn),決定生效之后,學(xué)生相對(duì)人和高校就脫離了內(nèi)部隸屬關(guān)系,高校也就不再對(duì)其具有內(nèi)部管理權(quán)限,學(xué)生相對(duì)人作為“外人”通過(guò)“外部”渠道,如通過(guò)向人民法院提起訴訟等方式就高校教育懲戒尋求外部權(quán)利救濟(jì)也就具有了合理性。

四、建構(gòu)面向中國(guó)式現(xiàn)代化的教育懲戒及權(quán)利救濟(jì)體系

誠(chéng)然,《教育法》第四十三條第一款第(四)項(xiàng)規(guī)定,受教育者享有對(duì)學(xué)校給予的處分不服向有關(guān)部門(mén)提出申訴,對(duì)學(xué)校、教師侵犯其人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益,提出申訴或者依法提起訴訟的權(quán)利。《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》也在第五章“獎(jiǎng)勵(lì)與處分”和第六章“學(xué)生申訴”中,對(duì)高校教育懲戒的權(quán)利救濟(jì)途徑進(jìn)行了一定的闡述和說(shuō)明?？傮w來(lái)看,現(xiàn)有的權(quán)利救濟(jì)路徑分為內(nèi)部性的校內(nèi)申訴渠道,以及申訴或者提起訴訟兩種外部性渠道。就實(shí)踐來(lái)看,囿于教育懲戒價(jià)值論模糊這一問(wèn)題,對(duì)應(yīng)的權(quán)利救濟(jì)體系仍停留在“看起來(lái)很美”的狀態(tài)。因此,建構(gòu)高校教育懲戒的權(quán)利救濟(jì)體系并非旨在“重新發(fā)明輪子”,而是在以人民為中心的中國(guó)式現(xiàn)代化背景下的重構(gòu)和優(yōu)化,以期實(shí)現(xiàn)權(quán)力與權(quán)利的平衡。

(一)重塑教育懲戒價(jià)值

任何制度的邏輯出發(fā)點(diǎn)都應(yīng)回溯價(jià)值論本身。要探查教育懲戒價(jià)值論模糊的根源,就要回到立法者想要實(shí)現(xiàn)的法律價(jià)值和立法目的上來(lái)?！镀胀ǜ叩葘W(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》第一條規(guī)定:“為規(guī)范普通高等學(xué)校學(xué)生管理行為,維護(hù)普通高等學(xué)校正常的教育教學(xué)秩序和生活秩序,保障學(xué)生合法權(quán)益,……制定本規(guī)定?！睆淖置骓樞騺?lái)看,秩序價(jià)值排在個(gè)體權(quán)益所代表的正義價(jià)值之前,也即價(jià)值論模糊的問(wèn)題根源出在秩序價(jià)值和正義價(jià)值兩者的法律價(jià)值位階沖突。

正義是人類(lèi)獨(dú)有的價(jià)值判斷活動(dòng),也向來(lái)是人類(lèi)社會(huì)文明演進(jìn)中不變的價(jià)值追求。同時(shí),正義的概念也在社會(huì)變遷中不斷調(diào)整與祛魅,在獲得社會(huì)普遍價(jià)值認(rèn)同后成為調(diào)整社會(huì)關(guān)系和指引社會(huì)發(fā)展的核心價(jià)值觀。傳統(tǒng)社會(huì)的正義理論以羅爾斯的“無(wú)知之幕”為基礎(chǔ),即排除使人們陷入各種偶然因素的影響,僅僅在一般基礎(chǔ)上對(duì)原則進(jìn)行評(píng)價(jià)[9]136。在實(shí)現(xiàn)以人民為中心的中國(guó)式現(xiàn)代化道路上,教育現(xiàn)代化的價(jià)值錨點(diǎn)同樣是正義價(jià)值,以此促進(jìn)人的全面發(fā)展。

因此,教育懲戒的價(jià)值論定位應(yīng)是使正義得以實(shí)現(xiàn)。從這個(gè)意義上講,就“我們努力通過(guò)法律秩序予以實(shí)現(xiàn)的那種意義上的正義而言,正義意味著什么呢”[10]?正如羅爾斯所言:“正義是社會(huì)制度的首要德性?！盵9]3也即教育懲戒一是致力于實(shí)現(xiàn)個(gè)人德性(an individual virtue)的正義,二是實(shí)現(xiàn)調(diào)整關(guān)系和規(guī)制行為制度的正義。教育懲戒的目的在于讓每一個(gè)人都可以認(rèn)識(shí)到自己言行有應(yīng)有的報(bào)應(yīng)[11],在于經(jīng)由教育懲戒使作為被懲戒對(duì)象的學(xué)生回歸符合善意德性所期待的應(yīng)有狀態(tài)。

正義價(jià)值在權(quán)利救濟(jì)體系中具體表現(xiàn)為形式正義(formal justice)和實(shí)質(zhì)正義(substantive justice)的實(shí)現(xiàn)。形式正義要求權(quán)利救濟(jì)程序的公正性,即進(jìn)入救濟(jì)程序中的當(dāng)事人平等地享有權(quán)利,平等地履行義務(wù),既有的救濟(jì)流程不會(huì)因當(dāng)事人的特殊性而受到影響,以期形成馬克斯·韋伯所描述的以固定的和不可逾越的游戲規(guī)則為限的特殊類(lèi)型的和平競(jìng)爭(zhēng)。實(shí)質(zhì)正義在于合乎合法性和正當(dāng)性,兼顧法律和道德,強(qiáng)調(diào)結(jié)果的正當(dāng)合理與道德性,最終實(shí)現(xiàn)正義的終極狀態(tài)。

(二)補(bǔ)強(qiáng)校內(nèi)申訴程序

校內(nèi)申訴程序,即學(xué)生相對(duì)人在收到高校對(duì)其作出的教育懲戒決定后,依照《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》和所在高校制定的相關(guān)學(xué)生管理制度,通過(guò)上述規(guī)定所設(shè)置的權(quán)利救濟(jì)渠道提起申訴表示異議、要求復(fù)查、要求撤銷(xiāo)或者重新作出決定的過(guò)程?，F(xiàn)有的《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》已對(duì)學(xué)生申訴程序做了一定的制度設(shè)計(jì),因此可通過(guò)貫徹回避制度、推行聽(tīng)證制度和委員會(huì)集體決策等措施予以完善和補(bǔ)強(qiáng)。

1.貫徹回避制度

在現(xiàn)有《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》語(yǔ)境下,學(xué)生對(duì)于教育懲戒的權(quán)利救濟(jì)主要是通過(guò)向“學(xué)生申訴處理委員會(huì)”提起申訴進(jìn)行的。學(xué)生申訴處理委員會(huì)由學(xué)校相關(guān)負(fù)責(zé)人、職能部門(mén)負(fù)責(zé)人、教師代表、學(xué)生代表、負(fù)責(zé)法律事務(wù)的相關(guān)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人等組成,同時(shí)也可以聘請(qǐng)校外法律、教育等方面的專(zhuān)家參加。然而,在制度運(yùn)行實(shí)踐中,受到教育懲戒的學(xué)生相對(duì)人往往對(duì)學(xué)生申訴委員會(huì)并不信任,甚至抱有一定程度的抵觸和敵意,認(rèn)為其存在只是高校裝點(diǎn)門(mén)面或走過(guò)場(chǎng)的工具。

基于此,在制度補(bǔ)強(qiáng)設(shè)計(jì)上需要回應(yīng)的問(wèn)題在于,如何保障學(xué)生申訴處理委員會(huì)的獨(dú)立性和公正性以增強(qiáng)其公信力。由此,就有必要引入回避制度?；乇苤贫鹊倪壿嬈瘘c(diǎn)來(lái)自最基本的法學(xué)原則,即“不做自己的法官”。在具體的操作中,在學(xué)生申訴處理委員會(huì)成立之后,要公示相關(guān)信息(如申訴委員會(huì)委員的構(gòu)成、職務(wù)、簡(jiǎn)要介紹等)。作出被申訴教育懲戒決定的相關(guān)經(jīng)辦人、決策者和利益相關(guān)人員不應(yīng)成為學(xué)生申訴處理委員會(huì)的委員或作為成員參加申訴復(fù)查活動(dòng)。同時(shí),確立回避制度要賦予學(xué)生相對(duì)人申請(qǐng)委員會(huì)委員回避的權(quán)利。學(xué)生相對(duì)人既可以書(shū)面申請(qǐng)委員回避,也可以口頭申請(qǐng)委員回避;既可以提前申請(qǐng)委員回避,也可以當(dāng)場(chǎng)申請(qǐng)委員回避。由此可以保障學(xué)生申訴處理委員會(huì)的自然正義以杜絕偏私。

2.推行聽(tīng)證制度與委員會(huì)集體決策

在現(xiàn)行校內(nèi)申訴制度“學(xué)生提起申訴—學(xué)生申訴處理委員會(huì)進(jìn)行復(fù)查—得出復(fù)查結(jié)論—提交學(xué)?！獙W(xué)校作出復(fù)查決定”的運(yùn)行邏輯圖景中,形成了以書(shū)面形式為運(yùn)行載體的內(nèi)向閉環(huán),而這明顯不利于學(xué)生相對(duì)人直接充分地表達(dá)意見(jiàn)和行使陳述申辯權(quán)。

與此相對(duì)的是,聽(tīng)證制度的優(yōu)勢(shì)在于其公開(kāi)透明性和直接參與性,允許學(xué)生相對(duì)人對(duì)相關(guān)指控直接發(fā)表意見(jiàn)并進(jìn)行申辯,以面對(duì)面的控辯模式取代緘默無(wú)言的書(shū)面審理。因此,為了完善教育懲戒權(quán)利救濟(jì)體系,宜引入聽(tīng)證制度,在公開(kāi)、透明、參與的基礎(chǔ)上貫徹“以聽(tīng)證審理為原則,以書(shū)面審理為例外”的原則,建構(gòu)合理可行的聽(tīng)證程序。同時(shí),聽(tīng)證制度具有外向性和公開(kāi)性。在征得學(xué)生相對(duì)人同意的前提下應(yīng)允許旁聽(tīng),這既是高校貫徹管理和育人相結(jié)合教育方針的要求,也是高校廣大學(xué)生參與高校治理的重要過(guò)程。

同時(shí),基于“委員會(huì)”制度本身的工作機(jī)理,在教育懲戒權(quán)利救濟(jì)細(xì)節(jié)完善上,應(yīng)確立學(xué)生申訴處理委員會(huì)須基于多數(shù)一致原則、通過(guò)投票表決的方式進(jìn)行集體決策作出申訴復(fù)查結(jié)論的制度。這就要求學(xué)生申訴處理委員會(huì)的組成人員人數(shù)應(yīng)設(shè)定為單數(shù)。同時(shí),對(duì)申訴處理委員會(huì)委員的產(chǎn)生、委員身份的構(gòu)成比例也應(yīng)有明確的要求。如學(xué)生申訴處理委員會(huì)中的學(xué)生代表應(yīng)按照學(xué)號(hào)隨機(jī)抽取,而非由學(xué)校限縮身份范圍或指定特定學(xué)生會(huì)成員或?qū)W生干部參加。此外,也可邀請(qǐng)學(xué)校具有相關(guān)人大代表和政協(xié)委員身份的人員,作為委員會(huì)成員參加或作為旁聽(tīng)人員出席聽(tīng)證活動(dòng)以行使民主監(jiān)督權(quán)利。學(xué)生申訴處理委員會(huì)既可以在聽(tīng)證會(huì)現(xiàn)場(chǎng)根據(jù)相關(guān)事實(shí)認(rèn)定、證據(jù)依據(jù)材料、學(xué)生相對(duì)人的陳述申辯和相關(guān)方的抗辯理由,對(duì)得出的復(fù)查意見(jiàn)進(jìn)行投票表決當(dāng)場(chǎng)得出復(fù)查結(jié)論;也可以在聽(tīng)證會(huì)結(jié)束之后,綜合現(xiàn)有材料和聽(tīng)證會(huì)上新出現(xiàn)的證據(jù)依據(jù)材料,以同樣投票表決的方式進(jìn)行集體決策。由此得出的復(fù)查結(jié)論作為校內(nèi)申訴程序的終局結(jié)論,代表學(xué)生申訴委員會(huì)的集體意見(jiàn)。最后,學(xué)生申訴處理委員會(huì)委員的投票表決結(jié)果和擬作出的復(fù)查結(jié)論應(yīng)送達(dá)學(xué)生相對(duì)人并予以公開(kāi)。

(三)構(gòu)建外部權(quán)利救濟(jì)體系

除卻校內(nèi)申訴程序,《教育法》還賦予了受教育者“提出申訴或者依法提起訴訟的權(quán)利”。在司法審查層面,應(yīng)當(dāng)普遍承認(rèn)懲戒行為可審查,先行引入司法審查的平臺(tái)[12]。同時(shí),《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》明確,學(xué)生相對(duì)人不服學(xué)生申訴處理委員會(huì)作出的復(fù)查決定,可以向省級(jí)教育行政主管部門(mén)提出申訴。這里的“申訴”與高校內(nèi)部糾錯(cuò)性質(zhì)的校內(nèi)申訴程序不同,相對(duì)人是向高校外部的教育行政主管部門(mén)提出申訴尋求權(quán)利救濟(jì),具有外部糾錯(cuò)性質(zhì)。根據(jù)《行政復(fù)議法》的修訂精神,行政復(fù)議制度的價(jià)值應(yīng)錨定于行政相對(duì)人的權(quán)利救濟(jì),明確行政復(fù)議第一位的功能始終是為公民提供權(quán)利救濟(jì)[13]。行政復(fù)議制度作為化解行政爭(zhēng)議的主渠道,《行政復(fù)議法(修訂草案)》通過(guò)將總則中的“具體行政行為”修訂為“行政行為”,擴(kuò)大了行政復(fù)議的受案范圍。除明確不屬于行政復(fù)議受案范圍的行為外,相對(duì)人認(rèn)為行政行為侵犯其合法權(quán)益的,都可以申請(qǐng)行政復(fù)議,以期實(shí)現(xiàn)對(duì)行政爭(zhēng)議的應(yīng)收盡收。因此,就高校教育懲戒向教育行政主管部門(mén)提出申訴這類(lèi)外部性的權(quán)利救濟(jì)途徑,在修法精神層面也就具有了某種“行政復(fù)議類(lèi)似物”的權(quán)利外觀。為此,在建構(gòu)面向中國(guó)式現(xiàn)代化的教育懲戒權(quán)利救濟(jì)體系的過(guò)程中,需要暢通將教育懲戒的外部申訴途徑納入行政復(fù)議框架的通道。

1.申訴復(fù)議前置

“學(xué)校等事業(yè)單位所實(shí)施的‘行政’,雖不是國(guó)家行政,但與國(guó)家行政機(jī)關(guān)所實(shí)施的‘行政’同是‘公行政’?！?7)最高人民法院行政審判庭:《中國(guó)行政審判指導(dǎo)案例》第1卷,中國(guó)法制出版社2010年版,第44頁(yè)。前述新法修訂后將此類(lèi)“行政”納入行政復(fù)議范圍幾無(wú)爭(zhēng)議,但仍應(yīng)對(duì)高校自主治學(xué)、自主治校的權(quán)力予以最大限度的尊重。因此,學(xué)生相對(duì)人在訴諸行政復(fù)議和司法救濟(jì)這類(lèi)外部權(quán)利救濟(jì)渠道前,須窮盡校內(nèi)申訴程序。在校內(nèi)申訴制度前置的同時(shí),為降低訴訟成本和減少訴累,也應(yīng)相應(yīng)地規(guī)定復(fù)議前置。經(jīng)此形成周密的教育懲戒外部權(quán)利救濟(jì)的運(yùn)行路徑:經(jīng)由校內(nèi)申訴程序,相對(duì)人對(duì)學(xué)生申訴處理委員會(huì)作出的復(fù)查決定不服的,不能直接向人民法院提起訴訟,而須先向復(fù)議機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議,經(jīng)過(guò)行政復(fù)議之后,如果相對(duì)人對(duì)復(fù)議機(jī)關(guān)作出的復(fù)議決定仍不服的,方可向人民法院提起行政訴訟。

2.司法審查及審查強(qiáng)度

司法審查即人民法院在行政訴訟過(guò)程中對(duì)于行政行為合理性和合法性的審查。通常意義上,人民法院會(huì)對(duì)事實(shí)是否清楚、證據(jù)是否確鑿充分、程序是否合法進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查。學(xué)界將司法對(duì)行政行為干預(yù)的縱向范圍稱(chēng)為司法審查的強(qiáng)度[14]。在當(dāng)前的司法實(shí)踐中,人民法院對(duì)高校教育懲戒的司法審查強(qiáng)度停留在了最低限度,司法權(quán)僅限于對(duì)事實(shí)和學(xué)校處罰決定的合法性進(jìn)行審查,不對(duì)學(xué)校處罰的合理性作審查[15]。換言之,人民法院只對(duì)高校作出教育懲戒的形式合法性和程序合法性進(jìn)行審查,而沒(méi)有把高校作出教育懲戒的正當(dāng)性和實(shí)質(zhì)合法性納入司法審查的范圍。

從認(rèn)知科學(xué)的視野考量,較低的司法審查強(qiáng)度會(huì)將高校教育懲戒中的認(rèn)知缺陷和錯(cuò)誤判斷的影響延續(xù)到案件審理階段,甚至?xí)绊懛ü俚氖聦?shí)認(rèn)定和價(jià)值判斷,由此裹挾法官替高校懲戒行為的合法性背書(shū)。由于司法具有終局性,較低的司法審查強(qiáng)度必然導(dǎo)致案件公信力存疑。

綜上,進(jìn)入司法審查程序后,人民法院應(yīng)對(duì)高校教育懲戒是否存在事實(shí)認(rèn)定不清、證據(jù)不足、適用法律法規(guī)錯(cuò)誤、違反法定程序、超越職權(quán)、濫用職權(quán)等情況進(jìn)行全面審查。在“甘某訴某高校開(kāi)除學(xué)籍決定案”中,最高人民法院指出:“人民法院在審理高校開(kāi)除學(xué)籍處分案件時(shí),應(yīng)依據(jù)法律、參照規(guī)章,并可參考高等學(xué)校不違反上位法且已經(jīng)正式公布的校紀(jì)校規(guī)?！?8)最高人民法院(2011)行提字第12號(hào)行政判決書(shū)。“依據(jù)”法律、“參照”規(guī)章,“參考”校紀(jì)校規(guī),三個(gè)不同的用詞說(shuō)明了最高人民法院對(duì)審理相關(guān)案件時(shí)適用依據(jù)的位階傾向。同時(shí),最高人民法院也明確了可供參考的校規(guī)校紀(jì)是“不違反上位法且已經(jīng)正式公布”的,這就賦予了人民法院在案件審理過(guò)程中對(duì)高校校紀(jì)校規(guī)這類(lèi)規(guī)范性文件進(jìn)行合法性審查的權(quán)力。

結(jié)語(yǔ)

黨的二十大報(bào)告指出,“以中國(guó)式現(xiàn)代化全面推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興”[16]21,“堅(jiān)持以人民為中心發(fā)展教育”[16]34。建構(gòu)和完善高校教育懲戒及其權(quán)利救濟(jì)體系,既是推進(jìn)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化、構(gòu)建以人民為中心的中國(guó)式教育現(xiàn)代化的必然要求,也是新時(shí)代全面推進(jìn)依法治國(guó)、完善教育法治化治理體系的題中應(yīng)有之義。