吳英姿

為全面落實(shí)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳于2017 年12 月印發(fā)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》 (以下簡稱《改革方案》) 設(shè)計(jì)了生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商機(jī)制和通過司法確認(rèn)賦予磋商協(xié)議強(qiáng)制執(zhí)行力的制度。各地相繼制定了本地區(qū)磋商辦法。但是在學(xué)理層面,對磋商行為及磋商協(xié)議性質(zhì)的認(rèn)知仍存在較大分歧。關(guān)于磋商行為有民事行為與行政管理行為之爭?！?〕參見康京濤: 《生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的法律性質(zhì)及規(guī)范構(gòu)造》,載《蘭州學(xué)刊》 2019 年第4 期,第53 頁;張梓太: 《填補(bǔ)制度空白 力促損害擔(dān)責(zé): 對〈生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案〉 的解讀》,載《中國環(huán)境報(bào)》 2015 年12 月8 日,第2 版。至于磋商協(xié)議的性質(zhì),有民事合同〔2〕參見羅麗、王浴勛: 《生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商與訴訟銜接關(guān)鍵問題研究》,載《武漢理工大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版)》 2017 年第3 期,第123 頁;程雨燕: 《生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度構(gòu)想》,載《北方法學(xué)》 2017年第5 期,第87-88 頁。與行政合同〔3〕參見郭海藍(lán)、陳德敏: 《生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的法律性質(zhì)思辨及展開》,載《重慶大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版)》 2018 年第4 期,第182-184 頁;個別學(xué)者認(rèn)為是行政裁決。參見劉倩: 《生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商法律屬性探析》,載《環(huán)境保護(hù)》 2018 年第17 期,第50-51 頁。之爭。有持行政合同說者質(zhì)疑司法確認(rèn)程序適用于磋商協(xié)議的正當(dāng)性,認(rèn)為只能通過行政復(fù)議、行政訴訟解決磋商協(xié)議糾紛、賦予協(xié)議強(qiáng)制執(zhí)行力?！?〕參見劉學(xué)在、劉鋆: 《論生態(tài)損害賠償磋商協(xié)議的法律性質(zhì)及其爭議解決路徑》,載《南京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版)》 2020 年第2 期,第4-9 頁。觀察磋商協(xié)議司法確認(rèn)實(shí)踐可以發(fā)現(xiàn),自《改革方案》全面推行迄今已歷5 年,相對于為數(shù)眾多的生態(tài)環(huán)境賠償事件,申請司法確認(rèn)案例的數(shù)量明顯偏少,一定程度上表明司法確認(rèn)的制度效能不高。2020 年生態(tài)環(huán)境部等11 部委發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革若干具體問題的意見》 (環(huán)法規(guī)〔2020〕 44 號,以下簡稱《推進(jìn)意見》) 再次肯定了磋商協(xié)議司法確認(rèn)制度的適用性。2022 年生態(tài)環(huán)境部又聯(lián)合最高人民法院等其他13 部委發(fā)布《生態(tài)環(huán)境損害賠償管理規(guī)定》 (環(huán)法規(guī)〔2022〕 31 號,以下簡稱《管理規(guī)定》),進(jìn)一步明確了包括磋商協(xié)議司法確認(rèn)在內(nèi)的工作程序,旨在提高生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的規(guī)范性與正當(dāng)性。那么,究竟如何理解司法確認(rèn)在生態(tài)環(huán)境賠償制度中的地位(或者正當(dāng)性)? 它與現(xiàn)行民事訴訟法規(guī)定的司法確認(rèn)程序相比有無特殊之處? 是否有必要單獨(dú)為之設(shè)置程序規(guī)則? 本文擬站在公私法合作理論角度,審視磋商協(xié)議司法確認(rèn)的制度功能與價值目標(biāo),觀察其實(shí)踐運(yùn)行樣態(tài),分析制約其發(fā)揮制度效用的原因,在透視其獨(dú)特的制度邏輯的基礎(chǔ)上,研究其特有的程序規(guī)則。

一、公私法合作共治結(jié)構(gòu)中的磋商協(xié)議司法確認(rèn)

生態(tài)環(huán)境損害賠償制度是典型的現(xiàn)代社會風(fēng)險規(guī)制領(lǐng)域的立法?，F(xiàn)代社會風(fēng)險的公共性、雙面性、技術(shù)性特征決定了,對風(fēng)險的規(guī)制不可能單純通過私人自治處理,也不可能片面依賴公共管制。以制定排污標(biāo)準(zhǔn)與針對生態(tài)環(huán)境破壞行為行政執(zhí)法為核心的公法管制在事前預(yù)防、主動行權(quán)、及時制止損害行為方面的優(yōu)點(diǎn)是毋庸置疑的,但其局限也很明顯。首先是規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)缺乏靈活性,無法針對具體風(fēng)險行為進(jìn)行識別;其次是信息短缺造成行政規(guī)制程序啟動障礙;三是“委托—代理” 運(yùn)行機(jī)制難以避免執(zhí)法人員投機(jī)行動策略,濫用職權(quán)與怠于履行職責(zé)都可能折損生態(tài)環(huán)境公法規(guī)制的效能;〔5〕參見宋亞輝: 《風(fēng)險立法的公私法融合與體系化構(gòu)造》,載《法商研究》 2021 年第3 期,第64 頁。四是無權(quán)處置生態(tài)環(huán)境修復(fù)和損害填補(bǔ)問題,也不能責(zé)令加害人承擔(dān)政府為調(diào)查、評估、修復(fù)所付出的成本,出現(xiàn)“企業(yè)污染,民眾受害,政府買單” 的不合理現(xiàn)象;五是在責(zé)任落實(shí)階段則存在賠償義務(wù)人權(quán)益保障與利益表達(dá)機(jī)制不足的可能?！?〕參見張梓太、李晨光: 《生態(tài)環(huán)境損害政府索賠的路徑選擇》,載《社會科學(xué)輯刊》 2018 年第3 期,第119 頁。而私法救濟(jì)主要是依靠司法途徑,即因生態(tài)環(huán)境破壞事件利益受損者以提起訴訟的方式,追究加害人法律責(zé)任。司法程序中證據(jù)調(diào)查與事實(shí)發(fā)現(xiàn)規(guī)則在判斷加害行為與損害結(jié)果事實(shí)方面有信息優(yōu)勢,可以直接地、精準(zhǔn)地標(biāo)定加害行為人,有針對性地發(fā)揮威懾、激勵作用。通過個案的法院裁判與執(zhí)行將抽象的規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)與行為規(guī)范具體化,實(shí)現(xiàn)規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)與行為規(guī)范的再生產(chǎn),以此矯正破壞生態(tài)環(huán)境的行為。但事后救濟(jì)的缺陷也不容忽視: 一則防范生態(tài)環(huán)境損害風(fēng)險的預(yù)防性保護(hù)作用不強(qiáng);二則因生態(tài)環(huán)境的公共利益性質(zhì),受害人起訴激勵不足,往往出現(xiàn)原告缺位的狀態(tài);三則因?qū)I(yè)技術(shù)事項(xiàng)判斷困難、關(guān)聯(lián)系列訴訟的規(guī)模不經(jīng)濟(jì),或者被告財(cái)產(chǎn)不足以承擔(dān)高額賠償責(zé)任導(dǎo)致裁判不能真正獲得實(shí)現(xiàn)等問題,或多或少地降低了司法在防控風(fēng)險方面的功效。越來越多的人承認(rèn)生態(tài)環(huán)境破壞風(fēng)險的治理必須超越公法與私法二元分立的立法模式與法解釋框架,建立公私法合作共治的“第三領(lǐng)域”,〔7〕參見宋亞輝: 《風(fēng)險控制的部門法思路及其超越》,載《中國社會科學(xué)》 2017 年第10 期,第140 頁。公法管制與私法救濟(jì)取長補(bǔ)短,相互治愈各自的結(jié)構(gòu)性缺陷,形成“預(yù)防—救濟(jì)” 一體化風(fēng)險規(guī)制體系?！?〕參見竺效: 《論生態(tài)損害綜合預(yù)防與救濟(jì)的立法路徑——以法國民法典侵權(quán)責(zé)任條款修改法案為借鑒》,載《比較法研究》 2016 年第3 期,第24 頁;邢鴻飛、尚世源: 《水生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度: 功能、困境及完善》,載《水利經(jīng)濟(jì)》 2020 年第3 期,第46-48 頁。在運(yùn)行機(jī)制上采取行政實(shí)施(公權(quán)執(zhí)法) 和司法實(shí)施(私人訴訟) 并行的“雙軌制” 運(yùn)行模式,遵循“執(zhí)法優(yōu)先、司法補(bǔ)充” 的運(yùn)行原則?！?〕參見彭中遙: 《生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)機(jī)制的體系化構(gòu)建——以公私法協(xié)動為視角》,載《北京社會科學(xué)》2021 年第9 期,第82 頁。行政執(zhí)法優(yōu)先,有助于發(fā)揮行政權(quán)主動、專業(yè)、賠償資金到位快的優(yōu)勢,提高風(fēng)險規(guī)制的效益。司法審查與訴訟救濟(jì)殿后,起到輔助、補(bǔ)位、監(jiān)督的作用,發(fā)揮客觀、中立、價值判斷專長,確保風(fēng)險規(guī)制決策的正當(dāng)性。在這個意義上,司法制度成為私人行動發(fā)揮公共規(guī)制作用的平臺?！?0〕參見同前注〔5〕,宋亞輝文,第58 頁。

《改革方案》 設(shè)計(jì)的生態(tài)環(huán)境損害賠償法律制度,正是在打破公法、私法二元分立的界限基礎(chǔ)上構(gòu)建起的源頭預(yù)防、過程控制、責(zé)任追究的公私法融合治理結(jié)構(gòu)。該制度包含三個維度的公私法合作機(jī)制: 一是責(zé)任追究上行政法、刑法與民法結(jié)合適用,協(xié)調(diào)運(yùn)用責(zé)令停止損害、罰款、修復(fù)、損害賠償、懲罰性賠償、罰金或自由刑等性質(zhì)和威懾程度不同的責(zé)任手段(例如,對依法持證排污者可以免除賠償責(zé)任,主動承擔(dān)賠償責(zé)任的義務(wù)人可以在行政處罰、刑事責(zé)任承擔(dān)上獲得從寬處理等),〔11〕《推進(jìn)意見》 提出,對積極參與生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商,并及時履行賠償協(xié)議、開展生態(tài)環(huán)境修復(fù)的賠償義務(wù)人,賠償權(quán)利人指定的部門或機(jī)構(gòu)可將其履行賠償責(zé)任的情況提供給相關(guān)行政機(jī)關(guān),在作出行政處罰裁量時予以考慮,或提交司法機(jī)關(guān),供其在案件審理時參考?！豆芾硪?guī)定》 第18 條規(guī)定,經(jīng)核查,賠償義務(wù)人依法持證排污,符合國家規(guī)定的,以及環(huán)境污染或者生態(tài)破壞行為造成的生態(tài)環(huán)境損害顯著輕微,且不需要賠償?shù)?可以不啟動索賠程序。形成鼓勵賠償義務(wù)人積極擔(dān)責(zé)的激勵機(jī)制。二是索賠機(jī)制上訴訟與非訴訟方式銜接?！陡母锓桨浮?以窮盡行政執(zhí)法方式作為行使民事索賠權(quán)的前提條件,把磋商作為提起損害賠償訴訟的前置程序,鼓勵盡可能通過非訴訟途徑解決損害賠償問題。而藉由司法確認(rèn)引入司法審查機(jī)制,發(fā)揮司法機(jī)關(guān)中立性優(yōu)勢和司法程序正當(dāng)化作用,確保磋商結(jié)果的合法性,反向制約賠償權(quán)利人的機(jī)會主義傾向。作為磋商與索賠訴訟平行的救濟(jì)途徑,環(huán)境行政公益訴訟可以督促政府履行職責(zé);環(huán)境民事公益訴訟作為兜底選項(xiàng),彌補(bǔ)政府索賠不足。三是在參與主體上,初步建立以政府為求償主體,以司法機(jī)關(guān)為監(jiān)督主體,以公益組織、技術(shù)專家和民意代表為主要參與主體的“三位一體” 生態(tài)環(huán)境損害求償機(jī)制,形成公權(quán)力為主導(dǎo),社會力量協(xié)同的“參與式治理”〔12〕參見竺效: 《生態(tài)損害公益索賠主體機(jī)制的構(gòu)建》,載《法學(xué)》 2016 年第3 期,第5 頁;同前注〔5〕,宋亞輝文,第63 頁。新型生態(tài)環(huán)境治理結(jié)構(gòu)。該結(jié)構(gòu)的特征可以概括為: 政府主導(dǎo),發(fā)揮專長;執(zhí)法優(yōu)先,司法補(bǔ)充;社會參與,多元共治。

《改革方案》 和《管理規(guī)定》 沒有直接賦予磋商協(xié)議強(qiáng)制執(zhí)行力,也沒有把訴訟方式獲取執(zhí)行名義作為索賠的唯一路徑,而是嫁接了民事訴訟法上的司法確認(rèn)程序,作為對磋商協(xié)議進(jìn)行司法審查及賦予其強(qiáng)制執(zhí)行力的制度方案,是總結(jié)我國生態(tài)環(huán)境損害賠償實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上的制度創(chuàng)新,內(nèi)含濃厚的實(shí)踐理性。2011 年蓬萊19-3 油田溢油造成海洋環(huán)境污染和生態(tài)損害協(xié)議令責(zé)任方付出了18.43 億元的巨額賠償金,但由于處理過程信息不公開、程序不規(guī)范,一度引發(fā)社會質(zhì)疑。有人質(zhì)疑農(nóng)業(yè)部、海洋局談判主體資格,認(rèn)為政府及其職能部門未經(jīng)法律授權(quán)就直接向責(zé)任方提出賠償主張,違反了行政權(quán)的法律保留原則,且所達(dá)成的協(xié)議是否具有排除其他主體主張賠償權(quán)利的效力也不明確。再者,磋商主體地位與權(quán)利義務(wù)實(shí)際上不對等,難以杜絕強(qiáng)制磋商行為的發(fā)生,削弱磋商協(xié)議的合法性、有效性,直接造成磋商協(xié)議的執(zhí)行力欠缺正當(dāng)性?！?3〕參見杜群: 《海洋資源用益損失和生態(tài)損害的賠償和救濟(jì)——以渤海溢油污染事故為案例》,載《中國環(huán)境法治》 2013 年卷(下),第11-24 頁;胡正良、劉暢、張運(yùn)鑫: 《海洋生態(tài)資源損害賠償制度的不足與完善——從蓬萊19-3 油田溢油事故談起》,載《中國海商法研究》 2012 年第4 期,第47-51 頁?；谏鲜龇此?2015 年在部分地方試點(diǎn)由國務(wù)院授權(quán)地方政府以索賠權(quán)利人的身份啟動磋商程序,與賠償義務(wù)人就賠償問題進(jìn)行協(xié)商,確定修復(fù)和賠償方案。試點(diǎn)實(shí)踐證明,這種融合公私法救濟(jì)因素的索賠機(jī)制成本低、效率高,可以激勵賠償義務(wù)人主動履行義務(wù),收到很好的實(shí)效?！陡母锓桨浮?在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上,進(jìn)一步優(yōu)化磋商機(jī)制,增設(shè)司法確認(rèn)程序作為行政執(zhí)法與司法審查的鏈接機(jī)制,借助司法機(jī)關(guān)中立裁判者角色和司法程序的正當(dāng)化機(jī)能,消弭社會對政府主導(dǎo)的磋商活動的不信任,提高磋商協(xié)議的可接受性。司法確認(rèn)裁定賦予磋商協(xié)議強(qiáng)制執(zhí)行力,還可以排除修復(fù)方案實(shí)現(xiàn)的后顧之憂?！陡母锓桨浮?制度創(chuàng)新的基本精神在于打破公法—私法二元對立的治理格局,構(gòu)建起行政執(zhí)法與私法救濟(jì)相融合的“公私法共治” 架構(gòu)。

總之,只有同時站在公法和私法合作的高度,才能準(zhǔn)確理解生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商協(xié)議司法確認(rèn)的功能定位?！?4〕參見劉莉、胡攀: 《生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度的雙階構(gòu)造解釋論》,載《甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào)》 2019年第1 期,第41 頁;胡肖華、熊煒: 《生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的現(xiàn)實(shí)困境與制度完善》,載《江西社會科學(xué)》2021 年第11 期,第176-177 頁。司法確認(rèn)在生態(tài)環(huán)境損害賠償制度中最為重要的作用,是在索賠機(jī)制中引入司法審查。通過法院對磋商協(xié)議進(jìn)行合法性審查,確保生態(tài)環(huán)境賠償方案的正當(dāng)性與可接受性。

二、磋商協(xié)議司法確認(rèn)制度運(yùn)行實(shí)證觀察

如果司法確認(rèn)能夠有效發(fā)揮作用,應(yīng)當(dāng)能夠藉由個案裁判向磋商機(jī)制持續(xù)發(fā)出“合法化激擾”,有助于激發(fā)磋商主體的反思理性,按照法律、政策和正當(dāng)程序要求實(shí)施磋商行為,提高磋商機(jī)制的制度化水平。這是磋商協(xié)議獲得社會信任的制度保障。但是,對生態(tài)環(huán)境損害賠償制度運(yùn)行情況的實(shí)證觀察發(fā)現(xiàn),磋商協(xié)議司法確認(rèn)制度未能發(fā)揮足夠的制度效能。具體表現(xiàn)為以下幾個方面:

(一) 司法確認(rèn)制度利用不足

實(shí)踐證明,生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商機(jī)制在解決生態(tài)環(huán)境修復(fù)問題上是行之有效的。根據(jù)生態(tài)環(huán)境部統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù),截至2020 年底,全國共辦理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件4300 余件,涉及金額超過78 億元,其中進(jìn)入磋商程序的案件有3300 多件,以磋商方式結(jié)案的占總結(jié)案數(shù)量的比例超過94%。〔15〕參見生態(tài)環(huán)境部: 《關(guān)于政協(xié)十三屆全國委員會第四次會議第2812 號(政治法律類091 號) 提案答復(fù)的函》,載中華人民共和國生態(tài)環(huán)境部官網(wǎng)2021 年8 月19 日,https://www.mee.gov.cn/xxgk2018/xxgk/xxgk13/202112/t20211201_962479.html。另據(jù)生態(tài)環(huán)境部2022 年9 月發(fā)布的消息,截至2021 年底,全國累計(jì)辦理案件1.13 萬件,涉及的賠償金額超過117 億元?！?6〕參見生態(tài)環(huán)境部: 《累計(jì)辦理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件超萬件》,載中華人民共和國生態(tài)環(huán)境部官網(wǎng),https://www.mee.gov.cn/ywdt/spxw/202209/t20220929_995281.shtml,2022 年12 月2 日訪問。但是,為磋商機(jī)制配套的司法確認(rèn)程序發(fā)揮的作用卻頗為有限。在中國裁判文書網(wǎng)上用“生態(tài)環(huán)境損害賠償” 為關(guān)鍵詞進(jìn)行搜索,截至2023 年2 月26 日,搜索到874 篇裁判文書,其中民事案件261 件。加上“裁定” “司法確認(rèn)” 兩個關(guān)鍵詞后,剔除重復(fù)上傳和判決類案件,僅檢索到83 份磋商協(xié)議司法確認(rèn)裁定書,占生態(tài)環(huán)境損害賠償民事案件的31.8%?！?7〕上列83 件司法確認(rèn)案件均為《改革方案》 實(shí)施后作出裁定的。2018 年1 件,2019 年3 件,2020 年18 件,2021 年41 件,2022 年20 件。據(jù)江蘇省環(huán)保廳提供的數(shù)據(jù),截至2022 年11 月底,全省累計(jì)啟動生態(tài)環(huán)境損害賠償案件3297 件,辦結(jié)生態(tài)環(huán)境損害賠償案件1979 件。僅2021 年啟動的生態(tài)環(huán)境損害賠償案件就達(dá)1600 件,占全國總數(shù)的20%以上?！?8〕參見江蘇省生態(tài)環(huán)境廳: 《2021 年度江蘇省生態(tài)環(huán)境狀況公報(bào)》,載江蘇省政府官網(wǎng),http://sthjt.jiangsu.gov.cn/col/col84802/index.html,2022 年12 月3 日訪問。江蘇省實(shí)行“9+1” 環(huán)境資源審判機(jī)制,〔19〕根據(jù)《江蘇環(huán)境資源審判白皮書(2019 年—2022 年)》,所謂“9+1” 環(huán)境資源審判機(jī)制是指,全省以生態(tài)功能區(qū)為單位,設(shè)立長江流域、太湖流域等9 個基層法院環(huán)境資源法庭,跨設(shè)區(qū)市集中管轄全省基層法院涉環(huán)境類案件;設(shè)立南京環(huán)境資源法庭,集中管轄9 個基層法院環(huán)資法庭上訴案件和全省中級法院一審環(huán)境資源案件,形成江蘇環(huán)境資源審判“9+1” 格局。2019 年7 月1 日江蘇環(huán)境資源審判“9+1” 機(jī)制正式啟動運(yùn)行。參見江蘇法院網(wǎng),http://www.jsfy.gov.cn/article/93832.html,2022 年11 月28 日訪問。有關(guān)生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)脑V訟案件的主要數(shù)據(jù)都匯總至南京環(huán)境資源審判庭(以下簡稱“南京環(huán)資庭”)。據(jù)南京環(huán)資庭的數(shù)據(jù),自2019 年6 月28 日最高人民法院批準(zhǔn)在南京市中級法院設(shè)立環(huán)資庭以來,全省法院只受理了5 件司法確認(rèn)案件。目前審結(jié)1 件(尚未上傳裁判文書網(wǎng)),另外4 件還在處理中,其中有2 件處于中止?fàn)顟B(tài)。在中國裁判文書網(wǎng)上江蘇省法院審理的司法確認(rèn)案件只有1 件,是南京環(huán)資庭成立以前作出的裁定?！?0〕參見蘇州國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)管理委員會與毅嘉電子(蘇州) 有限公司申請司法確認(rèn)生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商協(xié)議案,蘇州市姑蘇區(qū)人民法院(2019) 蘇0508 民特字第86 號民事裁定書。

(二) 司法審查難是主要原因

調(diào)查發(fā)現(xiàn),司法確認(rèn)案件數(shù)量少不是因?yàn)楫?dāng)事人申請意愿低,而是法院不敢受理。法院的顧慮主要是: 生態(tài)損害評估、修復(fù)方編制、賠償金計(jì)算包含復(fù)雜的技術(shù)事項(xiàng),司法確認(rèn)程序形式審理方式和較低水平的程序保障標(biāo)準(zhǔn)難以甄別磋商協(xié)議可能存在的不科學(xué)、不合理成分。同時,考慮到很多磋商是在公安機(jī)關(guān)對賠償義務(wù)人立案偵查、檢察院準(zhǔn)備提起刑事公訴或者民事公益訴訟的背景下進(jìn)行的,而且檢察院、公安機(jī)關(guān)通常是磋商小組主要成員,難免令人對賠償義務(wù)人磋商自愿性存疑。還有一些案件的賠償義務(wù)人是當(dāng)?shù)丶{稅主力,不能排除地方政府為保留稅源而不當(dāng)“讓利” 的可能性。法院適用司法確認(rèn)程序很難甄別是否存在強(qiáng)制磋商、虛假磋商的情形。在這種情況下法院裁定協(xié)議有效,恐對生態(tài)環(huán)境公共利益造成二次損害;如果裁定不予確認(rèn)協(xié)議效力,又苦于沒有確鑿的事實(shí)作為裁定理由的依據(jù)。鑒于《改革方案》 沒有把司法確認(rèn)程序作為必經(jīng)程序,對于這種事實(shí)比較復(fù)雜的磋商案件,法官會勸說當(dāng)事人按照普通程序提起索賠訴訟來獲得執(zhí)行名義。就中國裁判文書網(wǎng)上83 件案件的標(biāo)的額來看,絕大多數(shù)是小額賠償案件,多在幾萬、十幾萬之間。有的案件賠償額還不及鑒定費(fèi)、評估費(fèi)等“事務(wù)性費(fèi)用”多?！?1〕例如汕頭市生態(tài)環(huán)境局與汕頭市澄海區(qū)捷英玩具廠申請司法確認(rèn)生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商協(xié)議案,賠償金額為27.291 萬元,其中生態(tài)環(huán)境損害9.291 萬元,委托司法鑒定工作費(fèi)用18 萬元。參見廣東省汕頭市中級人民法院(2021) 粵05 民特字第10 號民事裁定書。還有一部分案件當(dāng)事人約定的是“水土保持” “異地復(fù)綠” “等值提標(biāo)改造” 之類的修復(fù)方案,不涉及金錢賠償。目前南京環(huán)資庭唯一審結(jié)的司法確認(rèn)案件就屬于這種情形。〔22〕參見張家港市人民政府與江蘇沙鋼集團(tuán)有限公司申請司法確認(rèn)生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商協(xié)議案,江蘇省南京市中級人民法院(2021) 蘇01 民特字第64 號民事裁定書。由此看來,司法審查難是影響司法確認(rèn)程序發(fā)揮作用的“腸梗阻”。全國范圍內(nèi)司法確認(rèn)案件數(shù)量不多、多數(shù)案件標(biāo)的額較小的情況,從一個側(cè)面印證了此問題的普遍性。

(三) 磋商程序缺陷加劇了司法審查難

磋商機(jī)制賦予行政機(jī)關(guān)選擇協(xié)商形式解決生態(tài)環(huán)境損害賠償問題的行政自由權(quán)。面對這種行政自由權(quán)所隱含的“向私法逃遁” 導(dǎo)致公法約束失效的危險,〔23〕參見何源: 《德國行政形式選擇自由理論與實(shí)踐》,載《行政法學(xué)研究》 2015 年第4 期,第136 頁?，F(xiàn)代行政法解決問題的出路是依托“正當(dāng)程序原則”,即通過法律程序確保政府在依據(jù)私法采取行政行為時不背離保護(hù)公共利益的職責(zé)。其核心在于設(shè)置平等協(xié)商、公開聽證、公開招標(biāo)、保護(hù)相對人平等競爭、規(guī)范格式條款等程序規(guī)則,加重政府論證義務(wù),限制雙方意思自治,以實(shí)現(xiàn)合同自由與公益最大化的平衡?！豆芾硪?guī)定》 規(guī)定的磋商程序以平等協(xié)商為理念,通過“政府與賠償義務(wù)主體的交往對話”,〔24〕別濤、季林云: 《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度化的新階段——〈生態(tài)環(huán)境損害賠償管理規(guī)定〉 解讀》,載《環(huán)境保護(hù)》 2022 年第9 期,第13 頁。發(fā)揮法律程序正當(dāng)化機(jī)能,讓修復(fù)方案不僅具有科學(xué)性、可行性,而且讓當(dāng)事人感覺公平,為社會所接受,在目的、方式等核心要素上初步具備了正當(dāng)程序結(jié)構(gòu)。但是對照正當(dāng)程序原則,目前的磋商程序還存在一些不足,集中表現(xiàn)在兩個方面:

一是第三方參與機(jī)制剛性不足?！陡母锓桨浮?《管理規(guī)定》 和地方政府的磋商辦法都規(guī)定索賠人“可以” 邀請第三方參與,實(shí)踐中第三方參與的正當(dāng)程序機(jī)能發(fā)揮不夠理想。有學(xué)者研究發(fā)現(xiàn),磋商實(shí)踐中存在社會參與不規(guī)范、第三方角色失調(diào)的問題,表現(xiàn)為第三方參與不是強(qiáng)制性要求,是否參與取決于索賠權(quán)利人;公民個人、社會公益組織普遍缺位;第三方意見對磋商結(jié)果沒有實(shí)質(zhì)影響等問題。〔25〕參見康京濤、何麗: 《生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商第三人的角色失調(diào)與定位——基于15 省份磋商辦法與十大典型案例的分析》,載《中國環(huán)境管理》 2022 年第3 期,第120-122 頁。有的磋商辦法規(guī)定社會參與程序不合理,可能影響到社會參與的便利性。生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的兩批20 件生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商典型案例也沒有關(guān)于中立第三方參與磋商的細(xì)節(jié)描述。江蘇省生態(tài)環(huán)境廳遴選的十大典型案例中,只有兩件邀請了社區(qū)代表、環(huán)保志愿者、專業(yè)律師參加磋商會議?！?6〕參見江蘇省生態(tài)環(huán)境廳: 《江蘇省生態(tài)環(huán)境損害賠償十大典型案例》,載江蘇省政府官網(wǎng),http://sthjt.jiangsu.gov.cn/art/2021/6/15/art_84025_10212386.html,2022 年12 月4 日訪問。觀察收集到的83 件裁定書樣本,鮮有描述磋商過程。賠償協(xié)議會列舉專業(yè)機(jī)構(gòu)的鑒定意見、評估報(bào)告,但沒有提及中立第三方參與的情況。即便是賠償標(biāo)的額超過1 個億的通遼市人民政府與內(nèi)蒙古霍林河露天煤業(yè)股份有限公司申請確認(rèn)生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商協(xié)議案、〔27〕參見內(nèi)蒙古自治區(qū)通遼市中級人民法院(2019) 內(nèi)05 民特字第4 號民事裁定書。海西蒙古族藏族自治州生態(tài)環(huán)境局與青海鹽湖能源有限公司申請確認(rèn)生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商協(xié)議案〔28〕參見青海省海西蒙古族藏族自治州中級人民法院(2021) 青28 民特字第30 號民事裁定書。的裁定書都沒有社會參與的記載。有的案件因沒有第三方參與,磋商程序的正當(dāng)性受到賠償義務(wù)人質(zhì)疑,影響到協(xié)議達(dá)成。〔29〕參見李桂、曹一凡: 《河南環(huán)境損害賠償首案宣判: 市長出庭索賠成功,企業(yè)不服提起上訴》,載中國網(wǎng),https://m.china.com.cn/appshare/doc_1_39_1788820.html,2022 年12 月2 日訪問。

二是缺少磋商會議的議事規(guī)則,賠償義務(wù)人參與權(quán)保障不足。磋商會議是索賠權(quán)利人與義務(wù)人溝通對話的核心環(huán)節(jié),是各參與主體須依據(jù)公共理由提出訴求、進(jìn)行辯論的主要程序。為保證會議有序、有效進(jìn)行,應(yīng)當(dāng)按照民主議事規(guī)范要求事先制定并公布磋商程序規(guī)則,明確利益相關(guān)方參與的機(jī)會和充分陳述意見、進(jìn)行辯論、提出異議的權(quán)利,規(guī)定異議處理程序等。但《管理規(guī)定》 沒有對磋商會議的議事規(guī)則作出規(guī)定。因缺少議事行為規(guī)范的約束,實(shí)踐中的磋商會議隨意性比較大。有些磋商會議變成了索賠權(quán)利人唱“獨(dú)角戲” 的行政工作會議,議程內(nèi)容主要是磋商小組成員關(guān)于修復(fù)方案編制過程的說明,檢察院、公安機(jī)關(guān)、司法局、法院作為監(jiān)督者、指導(dǎo)者的點(diǎn)評,上級生態(tài)環(huán)境部門領(lǐng)導(dǎo)的總結(jié)指示等。賠償義務(wù)人的意見被忽略不提,沒有體現(xiàn)平等參與、充分對話、求同存異的民主協(xié)商要求。這樣的磋商程序合法性值得懷疑。

(四) 司法確認(rèn)程序的理論誤區(qū)與運(yùn)行困境

長期以來理論和司法解釋誤將司法確認(rèn)程序理解為非訟程序,導(dǎo)致該制度的程序規(guī)則不能滿足磋商協(xié)議司法審查的需要。法院依司法確認(rèn)程序?qū)徖淼陌讣菍γ袷?調(diào)解) 合同合法性、有效性的確認(rèn)。合同標(biāo)的權(quán)利與義務(wù)的對應(yīng)關(guān)系,意味著此類案件存在對立雙方當(dāng)事人,且可能發(fā)生爭議。法院在適用這種程序作出裁定或發(fā)出命令時必須進(jìn)行實(shí)體判斷,包括調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容是否違反法律強(qiáng)制性規(guī)定,是否出于當(dāng)事人自愿和真實(shí)意思表示,是否損害國家利益、公共利益、他人利益,還要判斷當(dāng)事人是否真實(shí)地就解決爭議達(dá)成了協(xié)議,是否還存在沒有解決的爭議等。因此,用非訟程序法理無法對司法確認(rèn)的制度目的、程序標(biāo)的、審查方式、裁定效力等問題進(jìn)行一以貫之的解釋,導(dǎo)致理論研究上的無所適從?！?0〕參見占善剛: 《人民調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)之定性分析》,載《法律科學(xué)(西北政法大學(xué)學(xué)報(bào))》 2012 年第3 期,第143-144 頁。由于非訟程序的程序保障達(dá)不到司法審查的正當(dāng)程序要求,被當(dāng)事人利用進(jìn)行虛假調(diào)解、騙取執(zhí)行名義的制度風(fēng)險較大,法官和當(dāng)事人利用司法確認(rèn)制度的積極性不高?！?1〕參見潘劍鋒: 《民訴法修訂背景下對“訴調(diào)對接” 機(jī)制的思考》,載《當(dāng)代法學(xué)》 2013 年第3 期,第103 頁;王帆: 《存廢之間: 調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)程序的功能續(xù)造——基于X 市法院司法確認(rèn)程序?qū)嵶C調(diào)查分析》,載劉貴祥主編: 《審判體系和審判能力現(xiàn)代化與行政法律適用問題研究》,人民法院出版社2021 年版,第1036 頁;胡學(xué)軍、孫亮: 《系統(tǒng)論視角下調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)的內(nèi)在機(jī)理與制度優(yōu)化》,載《江西社會科學(xué)》 2021年第10 期,第147-148 頁;孟婷婷: 《訴調(diào)對接機(jī)制的發(fā)展探析》,載《中國司法》 2021 年第2 期,第110 頁。

三、磋商協(xié)議司法確認(rèn)的制度邏輯

雖然司法確認(rèn)程序在制度實(shí)踐中出現(xiàn)了堵點(diǎn),但不能因噎廢食、質(zhì)疑其在生態(tài)損害賠償制度中的價值,也不能為提高制度利用率而強(qiáng)制當(dāng)事人申請司法確認(rèn)。湖北、福建等少數(shù)地方把申請司法確認(rèn)規(guī)定為當(dāng)事人的強(qiáng)制性義務(wù),要求法院必須受理,值得商榷。并非所有磋商協(xié)議都有必要申請司法確認(rèn)。例如賠償義務(wù)人主動履行義務(wù)、積極采取修復(fù)措施的情形;再如小額賠償案件,當(dāng)事人已經(jīng)即時履行義務(wù)的等。強(qiáng)制要求當(dāng)事人申請司法確認(rèn),反而浪費(fèi)司法資源,增加生態(tài)修復(fù)成本。因此,《改革方案》 將申請司法確認(rèn)規(guī)定為當(dāng)事人的權(quán)利而非義務(wù)。要激活并妥當(dāng)發(fā)揮司法確認(rèn)的作用,必須準(zhǔn)確把握此種程序的制度邏輯。

司法確認(rèn)的核心是對磋商協(xié)議進(jìn)行司法審查。因此,決定磋商協(xié)議司法確認(rèn)制度邏輯的核心要素有二: 一是磋商協(xié)議的法律屬性,二是司法確認(rèn)程序的法律屬性。二者共同決定了法院審查磋商協(xié)議所遵循的原則與方法。

(一) 磋商協(xié)議的法律屬性

磋商協(xié)議既不是民事調(diào)解協(xié)議,也不同于一般民事和解契約,而是一種兼具公法與私法雙重法律屬性的和解協(xié)議。

1.磋商協(xié)議不是調(diào)解協(xié)議

調(diào)解協(xié)議是糾紛當(dāng)事人在中立第三方調(diào)解、斡旋下,就解決糾紛達(dá)成的合意。實(shí)踐證明,磋商程序基本上依靠索賠權(quán)利人主導(dǎo)推動,而且需要協(xié)調(diào)多個管理部門協(xié)同進(jìn)行,由人民調(diào)解委員會之類的群眾性組織主導(dǎo)可操作性不強(qiáng)?！陡母锓桨浮?采取“主動磋商,司法保障” 工作原則,要求賠償權(quán)利人在生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生后,及時組織開展生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查、鑒定評估、修復(fù)方案編制等工作,經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害需要修復(fù)或賠償?shù)?主動與賠償義務(wù)人磋商。達(dá)成磋商協(xié)議的,由當(dāng)事人決定是否申請司法確認(rèn);磋商不成的,應(yīng)當(dāng)提起賠償訴訟?！爸鲃印?磋商包含“直接” 和“主導(dǎo)” 兩個特點(diǎn)。索賠權(quán)利人直接與義務(wù)人磋商,無需第三方調(diào)解,〔32〕《改革方案》 實(shí)施后仍然有采用第三方調(diào)解的方式進(jìn)行磋商的案例。如生態(tài)環(huán)境部2021 年12 月發(fā)布的“第二批生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商十大典型案例” 中,河北省三河市某公司超標(biāo)排放污水生態(tài)環(huán)境損害賠償案,當(dāng)事人是在第三方調(diào)解機(jī)構(gòu)的主持下召開磋商會議的。且賠償權(quán)利人作為公共利益的代表在磋商過程中始終居主導(dǎo)地位,負(fù)責(zé)組織磋商前事實(shí)調(diào)查、損害結(jié)果鑒定、修復(fù)可能性評估、修復(fù)方案初擬等準(zhǔn)備工作,根據(jù)查明的事實(shí)和鑒定評估意見決定是否啟動磋商程序。即便采用政府或其指定部門牽頭、邀請第三方參與組成磋商小組主持磋商活動的形式,磋商小組也不是調(diào)解人,而是主持人角色?！?3〕例如在蘇州市政府與江蘇某鋼集團(tuán)有限公司申請司法確認(rèn)生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商協(xié)議案中,蘇州市政府指定張家港市人民政府為辦理機(jī)構(gòu),成立由生態(tài)環(huán)境、司法、公安、財(cái)政、資規(guī)、應(yīng)急、審計(jì)等單位人員構(gòu)成的磋商專項(xiàng)工作小組,辦理磋商事宜。由于生態(tài)環(huán)境破壞事件所影響的公共利益多數(shù)分布地域廣、波及要素多、受害領(lǐng)域多元,不可能單靠賠償權(quán)利人與賠償義務(wù)人雙方協(xié)商就可以完成磋商,需要多個行政職能部門協(xié)同配合開展工作,即磋商參與主體具有多元性?！陡母锓桨浮?要求賠償權(quán)利人“指定相關(guān)部門參與磋商工作”,并對初步編制的磋商協(xié)議方案審核把關(guān)。磋商不是調(diào)解過程,磋商的結(jié)果是達(dá)成和解協(xié)議,而不是調(diào)解協(xié)議。

2.磋商協(xié)議不同于民事和解契約

磋商協(xié)議雖然在本質(zhì)上屬于和解協(xié)議,但以下幾個方面不同于普通民事和解契約: ①與民事和解契約以解決民事權(quán)利義務(wù)糾紛為目的不同,磋商的最終目的在于實(shí)現(xiàn)修復(fù)生態(tài)環(huán)境的治理目標(biāo)。因此,磋商協(xié)議內(nèi)容的重心放在解決實(shí)際問題上,即落實(shí)案涉生態(tài)環(huán)境修復(fù)、綜合填補(bǔ)措施,還要達(dá)到警示教育、激勵賠償義務(wù)人主動預(yù)防風(fēng)險發(fā)生的目的。②與民事和解契約是當(dāng)事人意思自治的結(jié)果不同,磋商協(xié)議標(biāo)的公共利益屬性限制各方意思自治。生態(tài)環(huán)境修復(fù)公共利益的“不可恣意處置性” 決定了磋商行為無法完全歸入私法自治范疇?！?4〕參見武建華: 《從五個方面完善生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商機(jī)制》,載《人民法院報(bào)》 2018 年9 月12 日,第8 版。磋商不是在損害事實(shí)和賠償責(zé)任問題上的討價還價,而是就落實(shí)責(zé)任的方式、期限、進(jìn)度等方案進(jìn)行討論,重點(diǎn)在于保證方案成本控制、科學(xué)可行,爭取效益最大化的修復(fù)效果。在磋商過程中,行政監(jiān)管權(quán)始終在場。因此,索賠權(quán)的主張、處分的任意空間都非常有限。而民事和解契約強(qiáng)調(diào)雙方互相讓步來消除糾紛、確認(rèn)法律上的權(quán)利義務(wù)?！?5〕參見莊加園: 《和解合同的實(shí)體法效力——基于德國法視角的考察》,載《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》 2015年第5 期,第128-133 頁。③與民事和解契約主體是平等民事主體不同,磋商協(xié)議雙方當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)并不對等。索賠人是單純的權(quán)利方,賠償人是單純的義務(wù)方。政府不得免除責(zé)任人的賠償責(zé)任,也不得降低生態(tài)修復(fù)的標(biāo)準(zhǔn)?！?6〕參見同前注〔6〕,張梓太、李晨光文,第121 頁。④兩種合同的法律效力不盡相同。和解合同發(fā)生純實(shí)體法上的效力,即根據(jù)當(dāng)事人一致的意思表示發(fā)生合同變更、債務(wù)免除、新債設(shè)立、物權(quán)移轉(zhuǎn)或債權(quán)移轉(zhuǎn)等純私法上的效果。當(dāng)事人違反和解合同將承擔(dān)違約責(zé)任,不涉及公法責(zé)任。當(dāng)事人自行協(xié)商達(dá)成的和解協(xié)議一般沒有強(qiáng)制執(zhí)行力?！兜聡袷略V訟法》 只允許律師參與的和解協(xié)議可以申請法院確認(rèn)并賦予強(qiáng)制執(zhí)行力?！?7〕參見《德國民事訴訟法》 第796 條之一規(guī)定,獲得當(dāng)事人授權(quán)的律師,以當(dāng)事人的名義與對方當(dāng)事人達(dá)成和解協(xié)議,且債務(wù)人明確表示愿意接受即時強(qiáng)制執(zhí)行的,經(jīng)當(dāng)事人一方向法院報(bào)告并由法院記錄,法院可以依當(dāng)事人申請作出宣告執(zhí)行裁定的程序。而磋商協(xié)議對責(zé)任主體約定的修復(fù)生態(tài)環(huán)境和補(bǔ)償損失的義務(wù)具有公法性質(zhì),一旦生效將發(fā)生的公法上的效力,當(dāng)事人違反約定義務(wù)會產(chǎn)生公法上的后果。

3.磋商協(xié)議的公私法雙重屬性

磋商協(xié)議法律屬性的雙重性體現(xiàn)在以下幾個方面: 首先,磋商權(quán)的公私法雙重屬性。磋商權(quán)是生態(tài)環(huán)境損害索賠權(quán)的權(quán)能,〔38〕參見同前注〔6〕,張梓太、李晨光文,第121 頁。是國家履行環(huán)境保護(hù)義務(wù),借用商談途徑、通過民主議事程序履行公共職責(zé)、保護(hù)公共利益的方式,是索賠權(quán)的程序表達(dá)。而生態(tài)環(huán)境損害賠償索賠權(quán)具有“公法性質(zhì),私法操作” 的雙重法律屬性: 其行政權(quán)屬性要求賠償權(quán)利人主動履行職責(zé),依職權(quán)判斷是否有必要啟動磋商程序;適時行使裁量權(quán),防止久磋不決;對于弄虛作假破壞磋商活動、規(guī)避賠償責(zé)任的行為追究行政責(zé)任。其民事權(quán)利屬性要求索賠權(quán)利人在磋商過程中保持平等對話姿態(tài),確保磋商協(xié)議建立在賠償義務(wù)人自愿和意思表示真實(shí)的基礎(chǔ)之上?！?9〕參見同前注〔24〕,別濤、季林云文,第13 頁。

其次,磋商行為要同時受公法、私法雙重約束。磋商行為是一種跨越公、私法的復(fù)合型法律行為。磋商過程包括索賠權(quán)利人作出啟動磋商程序的決定和磋商協(xié)議的簽訂、履行兩個階段:第一個階段是作出行政決定,該行為受公法調(diào)整,屬于公法性質(zhì);第二個階段是與賠償義務(wù)人平等協(xié)商達(dá)成和解協(xié)議,該行為受私法調(diào)整,屬于私法行為?！?0〕德國行政法學(xué)上的雙階理論認(rèn)為,政府補(bǔ)貼、公共財(cái)物許可適用等服務(wù)型行政行為可以分為兩個階段: 第一個階段是作出行政決定。該行為受公法調(diào)整,屬于公法性質(zhì);第二個階段是與私人簽訂協(xié)議和履行協(xié)議。該行為受私法調(diào)整,屬于私法行為。參見同前注〔23〕,何源文,第133-134 頁。磋商行為雙重性的另一面是,行使磋商權(quán)的主體具有雙重身份。生態(tài)環(huán)境的公共利益屬性決定了賠償權(quán)利人既是行使生態(tài)環(huán)境保護(hù)監(jiān)管職責(zé)的公權(quán)力主體,又是生態(tài)環(huán)境民事責(zé)任請求權(quán)和提起損害賠償之訴的訴權(quán)的主體。地方政府以賠償權(quán)利人的身份與賠償義務(wù)人進(jìn)行磋商,本質(zhì)上是履行國家對全體國民所承擔(dān)的憲法責(zé)任,〔41〕參見劉衛(wèi)先: 《從“環(huán)境權(quán)” 的司法實(shí)踐看環(huán)境法的義務(wù)本位——以“菲律賓兒童案” 為例》,載《浙江社會科學(xué)》 2011 年第4 期,第65 頁。是特殊情況下通過私法途徑、借用損害賠償?shù)拿袷乱?guī)則實(shí)現(xiàn)國家環(huán)境保護(hù)義務(wù)的特別形式,可謂“在公法支配權(quán)下適用私法制度的行為”?！?2〕陳海嵩: 《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的反思與重構(gòu)——憲法解釋的視角》,載《東方法學(xué)》 2018 年第6期,第27 頁。如此安排既有憲法依據(jù),也有實(shí)用主義的考慮: 賠償權(quán)利人與公權(quán)力機(jī)關(guān)二合一的角色,有助于行政規(guī)范與政策要求同民事法律銜接適用,繼而傳遞到后續(xù)的訴訟程序與司法裁判中,實(shí)現(xiàn)公私法融合治理的目標(biāo)?！?3〕陳海嵩認(rèn)為,《改革方案》 中“國務(wù)院授權(quán)” 應(yīng)當(dāng)理解為“特定職權(quán)的委托”,即中央政府委托地方政府處理索賠和修復(fù)生態(tài)環(huán)境事宜,不能望文生義地把“賠償權(quán)利人” 簡單等同于私法上的民事權(quán)利主體。參見同上注,陳海嵩文,第25 頁。索賠權(quán)利人在磋商程序中起主導(dǎo)作用,根據(jù)調(diào)查評估結(jié)論決定是否需要磋商,負(fù)責(zé)初擬修復(fù)方案、起草磋商協(xié)議,主持或委托第三方主持磋商會議,不能達(dá)成協(xié)議的終止磋商等,對程序啟動、進(jìn)行與終止有決定權(quán)。

再次,磋商協(xié)議權(quán)利義務(wù)關(guān)系包含“行政機(jī)關(guān)—行政相對人” 與“賠償權(quán)利人—賠償義務(wù)人” 復(fù)合法律關(guān)系?！?4〕參見同前注〔14〕,劉莉、胡攀文,第43 頁。磋商內(nèi)容是生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任及其落實(shí)方案,指向生態(tài)環(huán)境保護(hù)公共利益。但公共利益不同于行政法上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系,磋商行為的公共性并不意味著賠償權(quán)利人調(diào)查、磋商等處理索賠事宜的行為屬于行政裁決行為,也不是為作出行政裁決而進(jìn)行的準(zhǔn)備工作。磋商協(xié)議既要體現(xiàn)各方平等主體的意志,又要反映生態(tài)環(huán)境保護(hù)的國家意志,其標(biāo)的不是單純的行政法律關(guān)系,因此不是行政合同,而是兼具行政性和民事性的特殊合同。賠償義務(wù)人不履行磋商協(xié)議的,應(yīng)同時承擔(dān)違約責(zé)任和行政責(zé)任。

最后,磋商協(xié)議的標(biāo)的即生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任是具有“私法外形,公法本質(zhì)” 雙重屬性的責(zé)任。生態(tài)環(huán)境損害是針對生態(tài)環(huán)境本身的損害,是對人類共同享有的生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境利益的損害,具有公共性、社會性。生態(tài)環(huán)境損害賠償制度屬于環(huán)境公共利益保護(hù)法律制度的有機(jī)組成部分。按照《民法典》 第1234 條、第1235 條的規(guī)定,生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任本質(zhì)上是民事責(zé)任,承擔(dān)責(zé)任的方式與普通民事責(zé)任接近,主要是實(shí)物補(bǔ)救即修復(fù);在無法修復(fù)或難以修復(fù)時,也可以采用金錢賠償、賠禮道歉等。但是,從公私法合作共治角度理解生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任,應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到其價值目標(biāo)并非單純的私益損害填補(bǔ),而是與加害人承擔(dān)行政責(zé)任、刑事責(zé)任一樣具有公共目的,用于彌補(bǔ)行政責(zé)任、刑事責(zé)任所不能填補(bǔ)的那部分損害;其制度邏輯不再是單純追求矯正正義,而更多體現(xiàn)分配正義的價值訴求。因此,生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任被認(rèn)為是體現(xiàn)公法與私法雙重制度邏輯的相對獨(dú)立的新型責(zé)任。〔45〕參見竺效: 《生態(tài)環(huán)境責(zé)任編的比較法借鑒及編纂思路》,載《中國法律評論》 2022 年第2 期,第33-34 頁;晉海、許正豪: 《生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟法律性質(zhì)新論》,載《河海大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會科學(xué)版)》 2022年第4 期,第110 頁。

(二) 司法確認(rèn)程序的法律屬性

司法確認(rèn)程序不是非訟程序,而是略式訴訟程序(簡稱“略式程序”)。所謂略式程序,是指省略了實(shí)質(zhì)審理環(huán)節(jié),法院主要審查申請材料即作出裁判的一種簡式訴訟程序。該種程序的目的不在于解決民事糾紛,而是快速形成執(zhí)行名義。法院適用略式程序處理的是那些當(dāng)事人對權(quán)利義務(wù)關(guān)系不爭議,只要求實(shí)現(xiàn)權(quán)利或臨時救濟(jì)的案件。司法確認(rèn)程序是當(dāng)事人就民事權(quán)利義務(wù)爭議的解決達(dá)成調(diào)解或和解協(xié)議后,請求法院審查確認(rèn)協(xié)議效力的程序。法院在司法確認(rèn)程序中并不審理當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)爭議本身,即不需要調(diào)查爭議的事實(shí)經(jīng)過,也不需要對爭議作出是與非、權(quán)利與義務(wù)/責(zé)任的判斷,而是適用法律對協(xié)議本身的合法性、有效性作出評價。因此,司法確認(rèn)程序一般不必開庭審理,法院根據(jù)審查需要采用簡式言詞辯論方式即可作出裁判。此種程序的裁判通常以裁定或命令的方式作出,一經(jīng)送達(dá)即發(fā)生法律效力。法院在對調(diào)解或和解協(xié)議司法審查過程中,如果發(fā)現(xiàn)當(dāng)事人對權(quán)利義務(wù)關(guān)系存在實(shí)質(zhì)爭議,即當(dāng)事人并未真正達(dá)成和解的,會裁定駁回申請,并告知當(dāng)事人可以按普通程序提起訴訟的方式解決糾紛。〔46〕參見吳英姿: 《論“確權(quán)型” 案件的正當(dāng)程序——略式程序的法理與規(guī)則》,載《法制與社會發(fā)展》2023 年第2 期,第152-153 頁。

磋商協(xié)議司法審查難,與司法確認(rèn)程序的特點(diǎn)有關(guān)。由于法院不對主訴案件法律關(guān)系爭議進(jìn)行實(shí)質(zhì)審理和判斷,僅對申請人確認(rèn)和實(shí)現(xiàn)權(quán)利的請求進(jìn)行形式審查,故而難以對當(dāng)事人磋商協(xié)議內(nèi)容的合理性或科學(xué)性等進(jìn)行實(shí)質(zhì)評判。同時,略式程序采用簡式程序保障標(biāo)準(zhǔn),不經(jīng)過嚴(yán)格的開庭審理、言詞辯論環(huán)節(jié),法院可以根據(jù)需要采取征求意見、聽證等方式詢問當(dāng)事人。〔47〕參見吳英姿: 《民事略式訴訟程序初論》,載《中外法學(xué)》 2022 年第6 期,第1499-1500 頁。形式審理方式和較低水平的程序保障標(biāo)準(zhǔn),使得司法確認(rèn)程序在查明事實(shí),防止虛假磋商、強(qiáng)制磋商方面無法與普通程序相提并論。但是,不需要開庭審理即作出裁判的方式令程序進(jìn)展快捷、成本低廉。賠償權(quán)利人申請司法確認(rèn)磋商協(xié)議的目的不在于解決糾紛,而在于為高效實(shí)現(xiàn)生態(tài)修復(fù)目標(biāo)提供強(qiáng)制執(zhí)行保證,司法確認(rèn)的制度目標(biāo)與運(yùn)行方式與之高度契合,相對于普通訴訟程序有明顯的優(yōu)勢。

要解決司法審查難的問題,需要在準(zhǔn)確把握磋商協(xié)議司法確認(rèn)的制度邏輯的基礎(chǔ)上,就完善磋商程序與司法確認(rèn)規(guī)則兩個方面進(jìn)行研究。而司法確認(rèn)嚴(yán)格遵循磋商協(xié)議司法審查的原則,準(zhǔn)確把握司法審查的重點(diǎn),將促進(jìn)磋商程序向正當(dāng)法律程序演化,提高磋商協(xié)議的正當(dāng)性。

(三) 司法審查的原則

磋商協(xié)議的公私法雙重性質(zhì),令以它為標(biāo)的的司法確認(rèn)具有不同于普通調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)的特點(diǎn),即法院適用司法確認(rèn)程序?qū)Υ枭虆f(xié)議進(jìn)行司法審查時,不僅要遵循自愿原則、合法原則,還要遵循下列兩個原則:1.實(shí)質(zhì)尊重原則

該原則要求法院應(yīng)當(dāng)實(shí)質(zhì)尊重當(dāng)事人達(dá)成磋商協(xié)議的目的,以最大限度發(fā)揮磋商機(jī)制作用為目標(biāo)進(jìn)行司法審查。這是由司法確認(rèn)程序在生態(tài)環(huán)境損害賠償制度中的功能定位決定的。司法作為生態(tài)環(huán)境損害賠償制度中的事后救濟(jì)機(jī)制,其作用是補(bǔ)充性的: 磋商是前置程序,司法確認(rèn)是當(dāng)事人自愿選擇利用的程序;只有在磋商協(xié)議的效力和強(qiáng)制執(zhí)行力需要司法裁判的補(bǔ)強(qiáng)的情況下,才有必要啟動司法確認(rèn)程序。司法審查不是替代磋商就損害事實(shí)和賠償責(zé)任作出全新的判決,也不是法院重新組織當(dāng)事人進(jìn)行談判、調(diào)解,而是僅就磋商協(xié)議的合法性進(jìn)行審查評價。換句話說,司法確認(rèn)與普通程序在制度目的上的差異就在于,其所追求實(shí)現(xiàn)的不是法律上的定分止?fàn)?、公平正義的目標(biāo),而是當(dāng)事人所希望的通過簽訂合同來實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。該原則要求司法審查實(shí)質(zhì)尊重磋商雙方當(dāng)事人的合意,以實(shí)現(xiàn)當(dāng)事人協(xié)議目的為宗旨,盡可能發(fā)揮磋商機(jī)制的作用。只要當(dāng)事人的協(xié)議內(nèi)容沒有違反法律禁止性規(guī)定,法院在對磋商協(xié)議進(jìn)行司法審查時,就不能單純地用“法律上認(rèn)為” 的正確替當(dāng)事人作出新的決定。雖然涉及生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法律規(guī)范有強(qiáng)行法性質(zhì),但不等于行政強(qiáng)制。磋商協(xié)議內(nèi)容不得違背當(dāng)事人自愿與真實(shí)意思表示。這項(xiàng)原則體現(xiàn)了司法權(quán)對行政裁量權(quán)的謙讓,也是對賠償義務(wù)人真實(shí)意愿與處分權(quán)的尊重。

2.公共利益最大化原則

磋商的目的在于生態(tài)環(huán)境損害賠償和修復(fù)方案的落實(shí),指向公共利益保護(hù),而非私權(quán)利爭議解決。不僅如此,磋商的目的因面向未來而有開放性。磋商是預(yù)防與救濟(jì)一體化生態(tài)環(huán)境保護(hù)機(jī)制的構(gòu)成部分,既要實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境修復(fù)的救濟(jì)目標(biāo),也要考慮到預(yù)防損害風(fēng)險的長遠(yuǎn)目標(biāo),提升當(dāng)事人主動預(yù)防的積極性,形成生態(tài)環(huán)境風(fēng)險治理的長效機(jī)制。因此,磋商的目的不是個體利益最大化,而是公共利益最大化。普通的司法確認(rèn)也要審查調(diào)解協(xié)議是否損害公共利益,但其重點(diǎn)在于調(diào)解協(xié)議所確認(rèn)的私權(quán)利的實(shí)現(xiàn)是否會對公共利益產(chǎn)生不利影響。而磋商協(xié)議司法審查則直接以生態(tài)環(huán)境公共利益為對象,以實(shí)現(xiàn)公共利益最大化為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行判斷,不僅要審查當(dāng)事人達(dá)成協(xié)議的自愿性、所表達(dá)意志的真實(shí)性,而且要在生態(tài)修復(fù)與公平對待賠償義務(wù)人之間進(jìn)行利益衡量。這種利益平衡的復(fù)雜性與困難度顯然更大。

(四) 以磋商程序正當(dāng)性為司法審查重點(diǎn)

司法確認(rèn)程序無需對本案爭議問題作出實(shí)質(zhì)判斷。因此,法院對磋商協(xié)議司法審查的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)放在程序問題上。磋商程序包括調(diào)查程序、通知程序、磋商機(jī)會、磋商過程。對磋商程序的司法審查主要采用客觀標(biāo)準(zhǔn),即以磋商程序是否符合法律規(guī)定作為判斷程序是否合法的標(biāo)尺。具體包括:

第一,磋商準(zhǔn)備程序的充分性。磋商的目的在于索賠權(quán)利人與賠償義務(wù)人嘗試就生態(tài)環(huán)境損害賠償方案達(dá)成共識。真正的共識以確保雙方有效對話為前提。為此必須保障賠償義務(wù)人充分參與的機(jī)會,尊重其磋商意愿。充實(shí)的磋商前準(zhǔn)備工作是保證對話實(shí)質(zhì)化和提高磋商效率不可缺少的程序,主要包括調(diào)查評估、編制方案等工作。索賠權(quán)利人作為主導(dǎo)磋商程序、主動提出修復(fù)方案的一方,承擔(dān)了較重的論證義務(wù)。而擬定磋商方案的過程,也是政府履行論證義務(wù)的過程?！豆芾硪?guī)定》 要求索賠權(quán)利人應(yīng)當(dāng)在扎實(shí)做好證據(jù)調(diào)查、損害鑒定、損失評估等工作的基礎(chǔ)上,提出詳細(xì)的修復(fù)方案,并就修復(fù)費(fèi)用、修復(fù)期限、啟動時間和賠償?shù)呢?zé)任承擔(dān)方式、預(yù)期效果等具體問題進(jìn)行分析,綜合考量修復(fù)方案技術(shù)可行性、效益最優(yōu)化、賠償義務(wù)人賠償能力、第三方治理可行性進(jìn)行論證,編制生態(tài)環(huán)境損害賠償意見書。

第二,磋商過程的真實(shí)性與有效性。磋商以“參與—對話” 為基本方式,以“共識—合意”為最終目標(biāo),呈現(xiàn)出法律程序的基本形態(tài)。法律程序是用足夠的理由和說服技術(shù)來使程序結(jié)果獲得正當(dāng)性的過程。即便是沒有提出相反的訴求、只是單純否定對方主張,也需要用理由來支撐,且用于論證的理由必須具有公共性。任何程序主體不能以私人利益或偏好、情緒等非理性主張為論據(jù)?；诠怖碛傻臏贤ú拍芸朔鲌?zhí)己見,從而收斂分歧、緩和對立,進(jìn)而在不同意見中發(fā)現(xiàn)重疊共識?；诠怖碛傻恼撟C還有助于防止權(quán)力或技術(shù)權(quán)威的專斷,避免最終決策背離社會正義甚至違反常識。〔48〕參見吳英姿: 《用程序思維破解政治與法治關(guān)系難題——對習(xí)近平關(guān)于程序法治論述的研讀》,載《法治現(xiàn)代化研究》 2021 年第6 期,第39 頁。法院審查磋商過程的真實(shí)性與有效性,著重調(diào)查賠償義務(wù)人有沒有提出不同意見,索賠權(quán)利人是否對此進(jìn)行了充分回應(yīng),磋商協(xié)議是否建立在雙方充分對話所達(dá)成的共識之上。這是發(fā)現(xiàn)虛假磋商、強(qiáng)迫磋商的最佳途徑。

第三,社會參與的實(shí)質(zhì)性。磋商標(biāo)的的公共利益屬性要求保障社會參與,發(fā)揮民主協(xié)商“不斷的正當(dāng)性鏈條” 作用?！?9〕參見同前注〔23〕,何源文,第130 頁。生態(tài)環(huán)境保護(hù)屬于現(xiàn)代社會公共治理中的主要議題之一,因?yàn)樯鷳B(tài)環(huán)境損害往往涉及較大區(qū)域、波及眾多社會成員,單靠國家機(jī)關(guān)履行環(huán)境保護(hù)義務(wù)難以完成修復(fù)工作。世界范圍內(nèi),圍繞生態(tài)環(huán)境治理的公共權(quán)力呈多元化、社會化趨勢,表現(xiàn)為公益組織和社會公眾行使公益保護(hù)的社會權(quán)力,以及國家履行環(huán)境保護(hù)義務(wù)的方式多元化,包括授權(quán)或委托其他主體行使特定公權(quán)力,發(fā)揮專家系統(tǒng)優(yōu)勢,優(yōu)化公權(quán)力行使方式與效果。事實(shí)證明,生態(tài)環(huán)境損害賠償方案的形成過程不能僅限于索賠主體與賠償義務(wù)人之間的協(xié)商,必須設(shè)置社會參與機(jī)制,邀請當(dāng)事人以外的中立第三方參與磋商過程,防止生態(tài)環(huán)境公共利益受到二次損害?！?0〕參見同前注〔42〕,陳海嵩文,第25 頁。為此,《改革方案》 強(qiáng)調(diào)要保障公眾知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)?！豆芾硪?guī)定》 鼓勵賠償權(quán)利人創(chuàng)新公眾參與方式。常見的社會參與形式主要是邀請中立第三方(環(huán)境公益組織、專業(yè)第三方、利益相關(guān)者、人大代表等技術(shù)專家、法律專家、利益相關(guān)人) 參加磋商會議。社會公益組織代表公眾參與磋商程序,發(fā)揮監(jiān)督磋商活動依法進(jìn)行,防止強(qiáng)制磋商、惡意磋商、怠于磋商的作用,還可以平衡雙方磋商能力,保證磋商雙方實(shí)質(zhì)平等。專業(yè)第三方接受委托介入調(diào)查、鑒定、評估與方案擬定,確保方案專業(yè)性、科學(xué)性與可行性,提高達(dá)成協(xié)議的成功率。社會參與的間接方式是磋商信息公開。利益相關(guān)方把他們的利益考量帶入磋商過程,幫助修復(fù)方案更加周全、合理,獲得更廣泛的信任與支持?！豆芾硪?guī)定》 第22 條要求磋商過程應(yīng)當(dāng)依法公開透明,即生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查、鑒定評估、修復(fù)方案編制、磋商進(jìn)展、損害賠償協(xié)議等信息應(yīng)當(dāng)依法向社會公開,保障公眾知情權(quán),接受公眾監(jiān)督。

強(qiáng)調(diào)司法審查的客觀標(biāo)準(zhǔn)并非排斥任何實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。法院要對磋商協(xié)議是否符合公共利益最大化原則進(jìn)行評估,著重審查協(xié)議內(nèi)容是否符合法律與政策對保護(hù)生態(tài)環(huán)境、履行國家生態(tài)文明建設(shè)義務(wù)的要求,審查賠償方案及其實(shí)施措施是否存在損害公共利益和第三人合法權(quán)益的問題。在判斷所依據(jù)的法律規(guī)范方面,法院除了要依據(jù)民法典等民事實(shí)體法的相關(guān)規(guī)定,還要適用環(huán)境保護(hù)法等行政法律、部門規(guī)章,同時要貫徹落實(shí)生態(tài)文明體制改革的政策要求。

重點(diǎn)審查磋商程序合法性并不會把司法審查變成“橡皮圖章”。如同現(xiàn)代行政藉由司法審查發(fā)展了行政程序法,推動行政由“合法” 邁向“正義” 一樣,〔51〕參見周佑勇: 《行政法的正當(dāng)程序原則》,載《中國社會科學(xué)》 2004 年第4 期,第116-117 頁。司法審查對正當(dāng)法律程序的強(qiáng)調(diào)也會激發(fā)磋商權(quán)主體的反思理性,逐步接受乃至自覺按照正當(dāng)法律程序要求完善磋商程序,包括明確磋商會議的議事規(guī)則、保障賠償義務(wù)人參與權(quán)、擴(kuò)大公眾參與范圍、強(qiáng)化索賠權(quán)利人論證能力等,提高磋商對話的有效性,把磋商機(jī)制打造成為生態(tài)環(huán)境保護(hù)議題的公共領(lǐng)域,讓生態(tài)環(huán)境損害賠償問題得以在民主、公開、平等、規(guī)范的制度化平臺上,在全社會范圍內(nèi)進(jìn)行理性商談,保證磋商協(xié)議的公共理性,提高修復(fù)方案的可接受性和社會信任力。如此將大大減輕法院實(shí)體判斷負(fù)擔(dān),而也有助于法官克服“不敢審查” “不愿受理” 的心理障礙。

四、磋商協(xié)議司法確認(rèn)程序的特殊規(guī)則

對磋商協(xié)議的司法確認(rèn)超出了現(xiàn)行民事訴訟法關(guān)于司法確認(rèn)適用的范圍,且在制度邏輯上具有特殊性,應(yīng)當(dāng)有針對性地設(shè)置一些特殊的程序規(guī)則。

(一) 當(dāng)事人

索賠權(quán)利人和賠償義務(wù)人都是申請主體,雙方應(yīng)當(dāng)共同向法院提出申請,表明協(xié)議的自愿性與真實(shí)性。值得討論的是,檢察院是否可以充當(dāng)磋商權(quán)利人并申請司法確認(rèn)? 上海市人大會常委員會2020 年6 月18 日通過的《上海市人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于加強(qiáng)檢察公益訴訟工作的決定》 (上海市人民代表大會常務(wù)委員會公告第39 號) 第3 條規(guī)定,檢察機(jī)關(guān)在開展檢察公益訴訟工作過程中,侵害人“自行糾正違法行為,采取補(bǔ)救措施,或者承諾整改的,檢察機(jī)關(guān)可以就民事責(zé)任的承擔(dān)與侵權(quán)行為人進(jìn)行磋商。經(jīng)磋商達(dá)成協(xié)議的,可以向?qū)徟袡C(jī)關(guān)申請司法確認(rèn)”?！?2〕已經(jīng)有數(shù)起以上海崇明區(qū)人民檢察院為申請人的磋商協(xié)議司法確認(rèn)案例。如上海市崇明區(qū)人民檢察院與施磊申請確認(rèn)生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商協(xié)議案,上海市崇明區(qū)人民法院(2021) 滬0151 民特字第70 號民事裁定書。檢察機(jī)關(guān)充當(dāng)索賠權(quán)利人顯然超出了《改革方案》 確定的索賠權(quán)利人的范圍,并且與其法律監(jiān)督者的角色存在沖突。檢察院不宜直接行使磋商權(quán),而應(yīng)及時通知相關(guān)政府部門并督促賠償權(quán)利人啟動磋商程序或提起損害賠償訴訟。在相關(guān)政府部門不及時履行職責(zé),或經(jīng)索賠程序不足以保護(hù)公共利益時,檢察院可以提起公益訴訟。

與調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)程序主體一般不會涉及第三人不同,磋商協(xié)議司法確認(rèn)程序可能會出現(xiàn)第三人。此處所謂“第三人” 不是社會參與機(jī)制意義上的“中立第三方”,而是指民事訴訟法上的無獨(dú)立請求權(quán)第三人,即對本案訴訟標(biāo)的沒有獨(dú)立請求權(quán),但與本案處理結(jié)果有利害關(guān)系,因而申請參加或經(jīng)法院通知參加訴訟的人。由于生態(tài)環(huán)境修復(fù)的專業(yè)技術(shù)性,多數(shù)情況下采取責(zé)任人承擔(dān)相關(guān)修復(fù)費(fèi)用、第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)代為治理的方式?！?3〕參見呂忠梅、竇海陽: 《修復(fù)生態(tài)環(huán)境責(zé)任的實(shí)證解析》,載《法學(xué)研究》 2017 年第3 期,第141 頁。這樣就會在磋商和司法確認(rèn)程序中出現(xiàn)第三人?！栋不帐∩鷳B(tài)環(huán)境損害賠償制度改革實(shí)施方案》 (皖辦發(fā)〔2018〕 42 號) 第31 條規(guī)定: “與生態(tài)環(huán)境損害賠償有利害關(guān)系的單位或者個人作為生態(tài)環(huán)境損害第三人,可以申請參加磋商會議?！?第三人不是申請人,但因司法確認(rèn)裁定結(jié)果與他有利害關(guān)系,特別是協(xié)議的執(zhí)行與他有密切關(guān)聯(lián),因此有必要以當(dāng)事人身份參加司法確認(rèn)程序,保障其參與權(quán)?！?4〕參見貴陽市生態(tài)環(huán)境局與貴州省清鎮(zhèn)市森偉房地產(chǎn)有限公司等申請確認(rèn)生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議案,貴州省貴陽市中級人民法院(2021) 黔01 民特字第367 號民事裁定書。

(二) 管轄法院與審判組織形式

生態(tài)環(huán)境破壞的影響一般規(guī)模比較大,修復(fù)成本比較高,執(zhí)行磋商協(xié)議需要多部門、跨區(qū)域協(xié)調(diào)配合,法院管轄權(quán)的設(shè)定應(yīng)當(dāng)與之相匹配?？梢詤⒖妓髻r權(quán)利人的行政級別設(shè)置級別管轄。原則上由索賠權(quán)利人所在地同級人民法院管轄。省高級人民法院管轄跨省域、省域內(nèi)跨地級市行政區(qū)劃的生態(tài)環(huán)境損害案件,以及在全國有重大影響或者生態(tài)環(huán)境損害范圍在省域內(nèi)跨市地的案件。另外,磋商協(xié)議內(nèi)容具有專業(yè)性強(qiáng)的特點(diǎn),應(yīng)鼓勵各地法院根據(jù)本地生態(tài)環(huán)境特點(diǎn),設(shè)立專門審判法庭,集中管轄磋商協(xié)議司法確認(rèn)案件。江蘇環(huán)境資源審判“9+1” 機(jī)制改革實(shí)踐,為磋商協(xié)議司法確認(rèn)案件專門管轄提供了可復(fù)制的范本。

民事訴訟法沒有規(guī)定調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)的審判組織形式,實(shí)踐中多用獨(dú)任制形式。有學(xué)者建議生態(tài)環(huán)境磋商協(xié)議司法確認(rèn)采用獨(dú)任制即可?！?5〕參見孫佑海、閆妍: 《如何建立生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商協(xié)議的司法確認(rèn)制度》,載《環(huán)境保護(hù)》 2018年第5 期,第34 頁。然而,磋商協(xié)議標(biāo)的是對受損生態(tài)環(huán)境修復(fù)的公共利益問題,且對協(xié)議內(nèi)容的合法性判斷可能出現(xiàn)不同意見,原則上應(yīng)當(dāng)適用合議制。不僅如此,磋商機(jī)制對社會參與有特殊要求,吸納人民陪審員參加合議庭顯得非常有必要。在有重大影響、社會關(guān)注度高的案件中,還有必要采用7 人以上大合議庭的形式。中國裁判文書網(wǎng)上的磋商協(xié)議司法確認(rèn)案件,適用合任制的超過70%,有16 件吸納人民陪審員參加,其中6件采用了3 位審判員加4 位人民陪審員組成大合議制的形式。

(三) 審理方式

依據(jù)略式程序原理,司法確認(rèn)程序不對申請確認(rèn)協(xié)議的事實(shí)基礎(chǔ)進(jìn)行實(shí)質(zhì)審理,司法審查的重點(diǎn)是磋商程序是否合法,法院對磋商協(xié)議的司法審查方法主要是以書面審查為主的形式審查,輔之以簡式言詞辯論方式。因此對申請資料(尤其是證據(jù)材料) 要求較高,要求當(dāng)事人提供表面證據(jù),證明磋商行為符合正當(dāng)法律程序要求,磋商協(xié)議是當(dāng)事人真實(shí)意思表示,沒有違反強(qiáng)制性、禁止性法律規(guī)定的情形。所謂表面證據(jù),也稱為“外部證據(jù)”,是指證據(jù)直觀性很強(qiáng),法官據(jù)此可以直接進(jìn)行調(diào)查并當(dāng)即作出判斷的證據(jù),也即“疏明” 證明方法所要求的證據(jù),〔56〕參見周翠: 《中外民事臨時救濟(jì)制度比較研究》,清華大學(xué)出版社2014 年版,第25 頁。以確保法官經(jīng)形式審查即可直接作出判斷?！锻七M(jìn)意見》 指出,申請司法確認(rèn)時,當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)提交司法確認(rèn)申請書、賠償協(xié)議。賠償協(xié)議書應(yīng)當(dāng)寫明索賠權(quán)利人查明的生態(tài)環(huán)境損害的事實(shí),寫明雙方就生態(tài)修復(fù)或支付賠償金所達(dá)成的方案內(nèi)容,并寫明賠償義務(wù)人對本協(xié)議載明的案件事實(shí)、鑒定意見、評估報(bào)告和有關(guān)修復(fù)要求無異議,同意按修復(fù)方案要求進(jìn)行修復(fù)的意思表示。申請書須附上鑒定評估報(bào)告或?qū)＜乙庖姷炔牧稀１疚恼J(rèn)為,為表明磋商過程的合法性,申請人還應(yīng)當(dāng)提交記載了磋商會議召開情況并有各方參與主體簽字的會議紀(jì)要。

如果當(dāng)事人一方就法院管轄權(quán)、協(xié)議內(nèi)容合法性等程序上或?qū)嶓w上的問題提出抗辯時,〔57〕《民訴法解釋》 第355 條、第358 條規(guī)定的法院不予受理和應(yīng)當(dāng)裁定駁回申請的事由均可能成為當(dāng)事人抗辯事由。法院應(yīng)當(dāng)如何審查? 有學(xué)者主張按照普通訴訟程序,遵循言詞辯論原則進(jìn)行審查判斷,〔58〕參見王亞新: 《〈民事訴訟法〉 修改與調(diào)解協(xié)議的司法審查》,載《清華法學(xué)》 2011 年第3 期,第24-27 頁;周翠: 《司法確認(rèn)程序之探討——對〈民事訴訟法〉 第194-195 條的解釋》,載《當(dāng)代法學(xué)》 2014 年第2 期,第94 頁。由法官視對抗情況賦予相應(yīng)程序結(jié)果,使得該程序能在一定程度范圍內(nèi)容納和處理紛爭?！?9〕參見馬丁: 《論司法確認(rèn)程序的結(jié)構(gòu)性優(yōu)化》,載《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)(法學(xué)版)》 2021 年第4 期,第135 頁。有學(xué)者出于防范當(dāng)事人虛假調(diào)解騙取司法確認(rèn)裁定,主張法院既要形式審查也要實(shí)質(zhì)審查,〔60〕參見劉敏: 《論優(yōu)化司法確認(rèn)程序》,載《當(dāng)代法學(xué)》 2021 年第4 期,第80-81 頁。或者根據(jù)具體個案發(fā)生虛假訴訟的可能性靈活確定審查力度。〔61〕參見劉加良: 《司法確認(rèn)程序的功能詮釋》,載《政法論叢》 2018 年第4 期,第70 頁。但這樣處理不僅超出了司法確認(rèn)程序可以處理的事項(xiàng)范圍,而且導(dǎo)致司法審查的程序不具有正當(dāng)性。按照略式程序法理,當(dāng)事人的抗辯構(gòu)成實(shí)質(zhì)爭議的,表明當(dāng)事人對民事權(quán)利義務(wù)沒有真正達(dá)成合意,法院不能簡單地適用“調(diào)解協(xié)議效力等同于民事合同” 原則對爭議作出判決,也不能直接作出協(xié)議無效的判定,而應(yīng)當(dāng)終止確認(rèn)程序,告知當(dāng)事人繼續(xù)磋商,或者通過訴訟程序解決。如果用司法確認(rèn)程序處理實(shí)質(zhì)爭議,將損害當(dāng)事人的訴權(quán)。

(四) 程序保障與程序轉(zhuǎn)換機(jī)制

按照略式程序簡式程序保障要求,法院審理磋商協(xié)議司法確認(rèn)案件,雖然不必進(jìn)行嚴(yán)格的開庭審理、言詞辯論,但不能突破最低限度程序保障標(biāo)準(zhǔn),要保障當(dāng)事人的基本程序權(quán)利——法定聽審權(quán),包括受合法通知權(quán)和陳述辯論權(quán)。尤其要保障賠償義務(wù)人程序異議權(quán)和實(shí)體抗辯權(quán)。如果磋商協(xié)議及其所附的證據(jù)材料具有顯著性,當(dāng)事人的抗辯不足以動搖法官內(nèi)心確信的,不會影響法院作出協(xié)議有效的裁定。反之,當(dāng)事人的異議或抗辯讓法官對磋商協(xié)議的合法性產(chǎn)生合理懷疑,表明雙方對協(xié)議存在實(shí)質(zhì)爭議的,法院應(yīng)終結(jié)司法確認(rèn)程序,告知當(dāng)事人可以通過訴訟程序解決爭議。當(dāng)事人對部分協(xié)議有爭議的,法院可以確認(rèn)無爭議部分,有爭議部分留待當(dāng)事人訴訟解決,除非協(xié)議內(nèi)容及其執(zhí)行具有不可分的整體性。有學(xué)者著眼于當(dāng)事人合意的整體性,認(rèn)為法院要么對磋商協(xié)議全部內(nèi)容進(jìn)行確認(rèn),要么全部不予確認(rèn),即便當(dāng)事人只是對部分協(xié)議內(nèi)容有爭議。〔62〕參見同前注〔55〕,孫佑海、閆妍文,第34 頁。這種觀點(diǎn)沒有考慮到修復(fù)方案執(zhí)行內(nèi)容的個性化特征,不利于最大限度發(fā)揮磋商機(jī)制的作用。

應(yīng)當(dāng)設(shè)置司法確認(rèn)與訴訟程序的銜接與轉(zhuǎn)化機(jī)制。法院經(jīng)審查認(rèn)為磋商協(xié)議存在違反法律強(qiáng)制性規(guī)定的情形,應(yīng)當(dāng)不予確認(rèn)協(xié)議效力,裁定駁回申請。為最大限度發(fā)揮磋商機(jī)制的作用,如果滿足磋商條件,且雙方當(dāng)事人同意重新磋商的,法院可以建議當(dāng)事人重新磋商。重新磋商達(dá)成的新協(xié)議,可以再次向法院申請司法確認(rèn)?；谒痉ù_認(rèn)程序與訴訟程序相通性原理,法院也可以在索賠權(quán)利人同意的前提下,將司法確認(rèn)程序轉(zhuǎn)為訴訟程序。適合調(diào)解的,法院可以組織當(dāng)事人進(jìn)行調(diào)解,達(dá)成協(xié)議的應(yīng)制作調(diào)解書。

(五) 裁定效力與救濟(jì)機(jī)制

人民法院經(jīng)審查認(rèn)為協(xié)議的內(nèi)容不違反法律法規(guī)強(qiáng)制性規(guī)定且不損害國家利益、社會公共利益的,裁定確認(rèn)協(xié)議有效。司法確認(rèn)裁定是否有既判力是學(xué)界爭議最大的問題,出現(xiàn)了全然相反的觀點(diǎn)。有學(xué)者主張區(qū)分司法確認(rèn)結(jié)果賦予裁定不同的法律效力: 法院裁定不予確認(rèn)協(xié)議效力的,當(dāng)事人可以重新達(dá)成調(diào)解協(xié)議或提起民事訴訟,即裁定不具有形式既判力;法院裁定確認(rèn)協(xié)議效力的,應(yīng)當(dāng)承認(rèn)一事不再理的效力和形成力?！?3〕參見郝振江: 《論人民調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)裁判的效力》,載《法律科學(xué)(西北政法大學(xué)學(xué)報(bào))》 2013年第2 期,第173-175 頁。還有觀點(diǎn)主張對當(dāng)事人和法院產(chǎn)生不同性質(zhì)的約束力?！?4〕參見最高人民法院民事訴訟法修改研究小組編著: 《〈中華人民共和國民事訴訟法〉 修改條文理解與適用》,人民法院出版社2012 年版,第406 頁。這些觀點(diǎn)不僅在學(xué)理上難以自圓其說,而且在實(shí)踐中不具有可操作性。如前所述,作為略式程序的一種,司法確認(rèn)不處理實(shí)體權(quán)利義務(wù)關(guān)系爭議問題,磋商協(xié)議司法確認(rèn)裁定不具有既判力。司法確認(rèn)裁定所具有的效力包含兩個方面,一是形式確定力,即司法審查程序經(jīng)過所產(chǎn)生的程序效力;二是執(zhí)行力,即本質(zhì)是磋商協(xié)議民事合同法律效力及其拘束力、實(shí)現(xiàn)力。磋商協(xié)議司法確認(rèn)裁定一經(jīng)作出立即生效。當(dāng)事人在履行協(xié)議過程中發(fā)生爭議的,如果協(xié)議對爭議事項(xiàng)有明確約定,索賠權(quán)利人可以直接申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。如果爭議標(biāo)的屬于磋商協(xié)議遺漏的內(nèi)容,且不宜適用簡易磋商程序處理的,索賠人可以決定追加磋商,但不影響無爭議部分協(xié)議內(nèi)容的執(zhí)行。

在事后救濟(jì)機(jī)制上,與簡式程序保障相對應(yīng),磋商協(xié)議司法確認(rèn)程序適用簡式救濟(jì)途徑,即比再審程序門檻低得多的“異議—撤銷” 程序。在司法確認(rèn)裁定生效后,當(dāng)事人或案外人有證據(jù)證明協(xié)議存在強(qiáng)制磋商、虛假磋商損害公共利益,或者司法確認(rèn)程序嚴(yán)重違法的,有權(quán)向法院提出撤銷確認(rèn)裁定的申請。因司法確認(rèn)裁定對磋商協(xié)議權(quán)利義務(wù)關(guān)系爭議并無既判力,當(dāng)事人也有權(quán)以磋商協(xié)議無效為由另案提起訴訟。但因司法確認(rèn)裁定的形式確定力,當(dāng)事人另訴并不導(dǎo)致原裁定當(dāng)然失效。法院審理賠償之訴后認(rèn)為原裁定確有錯誤的,可以在作出判決的同時,裁定撤銷司法確認(rèn)裁定,應(yīng)當(dāng)在裁定書中說明理由并公告。

五、結(jié)語

生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商協(xié)議司法確認(rèn)利用率不高的癥結(jié)在于司法審查難——形式審查方式難以防范強(qiáng)制磋商、虛假磋商的發(fā)生。提高磋商協(xié)議合法性與可接受性的關(guān)鍵在于按照法律正當(dāng)程序要求完善磋商程序。把社會參與磋商過程作為強(qiáng)制性要求,明確參與者范圍,把磋商機(jī)制打造成生態(tài)環(huán)境保護(hù)議題的公共領(lǐng)域;為磋商會議制定議事規(guī)則,保障當(dāng)事人充分參與、有效對話,約束當(dāng)事人依據(jù)公共理由提出訴求和異議,確保磋商協(xié)議的公共理性。經(jīng)磋商達(dá)成協(xié)議的應(yīng)簽署《生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議》,協(xié)議書中不僅要載明損害事實(shí)與證據(jù)、賠償方案與理由、雙方對賠償意見書的意見、修復(fù)效果評估方法等實(shí)體內(nèi)容,還應(yīng)當(dāng)載明磋商程序,包括會議主持人、參與人、磋商過程、異議處理經(jīng)過等。法院依司法確認(rèn)程序?qū)彶樯鷳B(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議,應(yīng)當(dāng)遵循實(shí)質(zhì)尊重和公共利益最大化原則,審查重點(diǎn)放在磋商程序與協(xié)議內(nèi)容兩個方面的合法性上,盡可能發(fā)揮磋商機(jī)制在實(shí)現(xiàn)生態(tài)恢復(fù)目標(biāo)上的制度優(yōu)勢。應(yīng)當(dāng)設(shè)置程序轉(zhuǎn)換機(jī)制,即法院經(jīng)審理發(fā)現(xiàn)當(dāng)事人對磋商協(xié)議主體內(nèi)容存在實(shí)質(zhì)爭議的,經(jīng)索賠權(quán)利人同意,可以轉(zhuǎn)為訴訟程序;認(rèn)為具備磋商條件的,可以建議當(dāng)事人繼續(xù)磋商,當(dāng)事人重新磋商達(dá)成協(xié)議的,可以再次申請司法確認(rèn)。未來修改民事訴訟法需要對其中一些特殊的程序規(guī)則作出補(bǔ)充規(guī)定。