土地儲備計劃編制和執(zhí)行中的問題及對策

周曉虹

（吉安市自然資源局國土空間調(diào)查規(guī)劃中心，吉安 343000）

引 言

土地儲備計劃的科學(xué)編制和有效執(zhí)行是土地儲備工作的重要環(huán)節(jié)，是發(fā)揮土地儲備對房地產(chǎn)市場宏觀調(diào)控和自然資源資產(chǎn)保護(hù)利用功能的基礎(chǔ)?？茖W(xué)編制并有效執(zhí)行土地儲備計劃，有利于土地資源資產(chǎn)的保護(hù)和利用，保障城鄉(xiāng)建設(shè)用地需求，促進(jìn)土地市場平穩(wěn)運行，扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。

一、科學(xué)編制并有效執(zhí)行土地儲備計劃的重要作用

（一）有利于土地資源資產(chǎn)的保護(hù)和利用

通過科學(xué)編制土地儲備計劃，合理確定未來一定時期的土地儲備規(guī)模，特別是優(yōu)先儲備閑置、低效等存量建設(shè)用地，有利于土地資源的合理、有效、集約利用，控制資源浪費。通過有效執(zhí)行土地儲備計劃，對可收儲的土地資源，在總量、結(jié)構(gòu)、布局、時序等方面做出統(tǒng)籌安排，依法依規(guī)收儲入庫。對入庫儲備土地統(tǒng)一前期開發(fā)、統(tǒng)一供前管理、統(tǒng)一實施供應(yīng)，有利于資源保護(hù)，杜絕資源破壞，能充分保障土地資源資產(chǎn)權(quán)益和價值實現(xiàn)?？茖W(xué)編制并有效執(zhí)行土地儲備計劃，有利于促進(jìn)自然資源的高質(zhì)量發(fā)展，助推經(jīng)濟(jì)社會的健康、穩(wěn)步、可持續(xù)發(fā)展，服務(wù)于國家發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域發(fā)展目標(biāo)。

（二）有利于保障城鄉(xiāng)建設(shè)用地需求

科學(xué)編制并有效執(zhí)行土地儲備計劃，能夠有效保障城鄉(xiāng)建設(shè)用地需求。在對區(qū)域土地市場進(jìn)行現(xiàn)狀分析和未來發(fā)展趨勢預(yù)測的基礎(chǔ)上，結(jié)合區(qū)域后備土地資源的情況，對未來短期、中期、長期土地供應(yīng)做出布局、結(jié)構(gòu)和時序規(guī)劃，并根據(jù)土地供應(yīng)規(guī)劃配套編制土地儲備計劃，確定土地儲備計劃的總量、布局、結(jié)構(gòu)和時序。有效執(zhí)行土地儲備計劃，有序?qū)嵤┩恋貎?，最終為城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展提供各類建設(shè)用地保障。

二、土地儲備計劃編制和執(zhí)行的基本要求及原則

（一）依法依規(guī)，規(guī)范實施

土地儲備計劃的編制和執(zhí)行要在《中華人民共和國房地產(chǎn)管理法》《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國土地管理法實施條例》《土地儲備辦法》《國有土地上房屋征收與補償條例》《土地儲備資金財務(wù)管理辦法》等法律法規(guī)規(guī)定和政策要求的框架下，依法依規(guī)組織實施。以國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、國土空間規(guī)劃及相關(guān)規(guī)劃等為基本依據(jù)，以規(guī)劃為引領(lǐng)，不得突破相關(guān)要求[1]。

（二）以供定儲，規(guī)模適度

土地儲備計劃的編制應(yīng)以預(yù)測城鄉(xiāng)建設(shè)用地需求為基礎(chǔ)，兼顧現(xiàn)有土地資源的使用情況和后備土地資源情況，綜合考慮財政的可承受力和債務(wù)風(fēng)險，合理確定未來一定時期需要儲備的土地規(guī)模。過度收儲或收儲不足都不符合土地儲備科學(xué)合理的基本要求。

（三）優(yōu)先存量，集約利用

土地儲備計劃應(yīng)優(yōu)先考慮儲備閑置或者低效利用狀態(tài)的建設(shè)用地，切實轉(zhuǎn)變粗放型發(fā)展理念，走內(nèi)涵豐富、高質(zhì)量的發(fā)展道路，避免資源浪費，實現(xiàn)資源的最佳利用。不斷提高土地集約利用水平，實現(xiàn)土地資產(chǎn)保值增值，促進(jìn)土地資源的可持續(xù)利用，為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展持續(xù)提供基礎(chǔ)保障。

（四）防范風(fēng)險，保障安全

土地儲備工作具有資金需求大、涉及范圍廣、實施周期長、地塊差異大等特點。因此，在編制土地儲備計劃時，應(yīng)充分考慮各土地儲備項目的資金收支平衡和資金使用效益等問題，合理制定融資組合和資金使用方案，完善項目實施的評估和考核機(jī)制。在執(zhí)行土地儲備計劃時，必須嚴(yán)格遵守法律法規(guī)和政策規(guī)定，嚴(yán)格遵循財經(jīng)紀(jì)律和資金使用規(guī)定，加強(qiáng)對土地儲備項目資金撥付和使用的監(jiān)管，防止土地儲備工作領(lǐng)域出現(xiàn)違法、違規(guī)和違紀(jì)行為，防范金融風(fēng)險，保障資金安全。

三、土地儲備計劃編制與執(zhí)行中存在的問題

（一）土地儲備計劃有待優(yōu)化

1.土地市場分析預(yù)測片面

土地市場分析預(yù)測在土地儲備計劃編制中具有基礎(chǔ)性和指導(dǎo)性的作用，是土地儲備計劃編制科學(xué)性、合理性的主要影響因素。土地市場需求預(yù)測不足主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是調(diào)研工作不足。市場調(diào)研工作不夠充分和深入，限制了市場預(yù)測的完整性和準(zhǔn)確性。二是信息收集不全。受主觀因素和客觀因素的影響，市場信息收集針對性不強(qiáng)，覆蓋范圍不全，不足以支撐儲備計劃編制的科學(xué)性和合理性要求。三是預(yù)測方法粗略。對未來一定時期經(jīng)濟(jì)、人口和產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢的預(yù)測方法比較粗略，影響因素分析不夠全面和精準(zhǔn)，土地市場需求預(yù)測結(jié)果與市場狀態(tài)匹配程度不高。

2.土地儲備用途與實際需求不夠匹配

一方面，城市發(fā)展規(guī)劃和土地儲備計劃通常由多方負(fù)責(zé)，存在信息不對稱的情況。城市發(fā)展規(guī)劃和土地儲備計劃的政策制定與執(zhí)行分離，導(dǎo)致規(guī)劃編制者不夠了解實際執(zhí)行情況，難以及時調(diào)整規(guī)劃。另一方面，城市發(fā)展受到多種因素的影響，包括市場需求、經(jīng)濟(jì)狀況、政策變化等。這些因素的不確定性導(dǎo)致規(guī)劃變得困難，土地儲備計劃難以準(zhǔn)確預(yù)測未來需求。而且在土地儲備計劃中考慮到地方財政收入、土地出讓收益等，不一定優(yōu)先考慮城市可持續(xù)發(fā)展的長遠(yuǎn)利益。在這一背景下，土地儲備計劃與城市發(fā)展規(guī)劃并不一致，土地儲備用途和實際需求也存在不匹配現(xiàn)象[2]。例如：城市發(fā)展規(guī)劃可能強(qiáng)調(diào)生態(tài)保護(hù)和綠地建設(shè)，而土地儲備計劃卻儲備了大量的商業(yè)或工業(yè)用地；某些地區(qū)可能過度儲備土地，而其他地區(qū)可能缺乏適當(dāng)?shù)耐恋貎?，這會導(dǎo)致城市發(fā)展規(guī)劃的不均衡和資源分配的不合理。

（二）儲備資金相對較少

土地儲備工作從土地收儲入庫到儲備土地供應(yīng)出庫，所涉及的集體建設(shè)用地征收、國有建設(shè)用地收購、儲備土地前期開發(fā)、儲備土地日常管護(hù)各個環(huán)節(jié)，都需要巨額資金支持。在實際工作中，土地儲備資金的來源主要為財政預(yù)算資金、土地儲備基金、政策性或商業(yè)信貸資金等，資金不足的情況較為普遍且長期存在。

（三）土地資源利用率有待提升

土地資源浪費是土地儲備計劃編制與執(zhí)行中的一個重要問題。部分地區(qū)在儲備土地時，未能充分開發(fā)和利用這些土地資源，導(dǎo)致部分土地資源處于閑置狀態(tài)，或是用途不當(dāng)；部分儲備土地由于市場需求不匹配或資金不足等原因而閑置，未能及時開發(fā)和利用；部分土地被規(guī)劃為某一用途，但由于市場需求變化等原因未能用于其規(guī)劃用途，導(dǎo)致資源的浪費，增加了財政資金回收難度[3]。另外，除資源限制或是未被充分利用外，部分土地儲備區(qū)域位于生態(tài)敏感區(qū)域，長期未開發(fā)和保護(hù)不力可能導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境的破壞，如水土流失、生態(tài)系統(tǒng)失衡等。而且，未被妥善管理的土地可能存在污染風(fēng)險。例如，廢棄工業(yè)用地可能積累有害物質(zhì)，對周邊環(huán)境和居民健康構(gòu)成威脅。

（四）土地儲備計劃缺乏透明度

土地儲備計劃的編制和執(zhí)行過程通常缺乏透明度，未充分公開相關(guān)信息，包括土地用途、規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)、土地成本等，缺乏對公眾和利益相關(guān)方的信息披露，難以為公眾提供決策的合法性和合理性的解釋。另外，公眾和利益相關(guān)方通常缺乏參與土地儲備計劃編制和執(zhí)行的機(jī)會，他們的聲音未能被充分聽取和考慮。缺乏透明度會導(dǎo)致土地資源分配不夠公平合理，有可能使一些人受益，而另一些人受到損害，從而引發(fā)社會不滿，并增加腐敗風(fēng)險。

四、土地儲備計劃編制與執(zhí)行的優(yōu)化策略

（一）做好土地儲備計劃工作

1.提高市場調(diào)研水平，市場預(yù)測力求精準(zhǔn)

要進(jìn)一步提高市場調(diào)研水平，土地市場預(yù)測力求符合土地市場環(huán)境的變化趨勢，為決策提供可靠依據(jù)。一是要建立系統(tǒng)化市場調(diào)研機(jī)制。明確責(zé)任主體，落實工作職責(zé)，細(xì)化內(nèi)容分類，確定標(biāo)準(zhǔn)目標(biāo)。深入進(jìn)行土地市場運行現(xiàn)狀調(diào)查和發(fā)展趨勢分析、預(yù)測，充分進(jìn)行經(jīng)濟(jì)、人口、產(chǎn)業(yè)等多方面影響因素的數(shù)據(jù)采集和分析。在此基礎(chǔ)上，力求全面預(yù)測未來一定時期的土地市場需求，為土地儲備計劃的科學(xué)編制提供基礎(chǔ)支持。二是要合理制定市場分析模型。分析模型制定是否合理，直接影響預(yù)測結(jié)果的準(zhǔn)確性。建議細(xì)化各影響因素分析模型，從不同維度進(jìn)行土地市場運行變化走勢分析，如結(jié)構(gòu)需求分析、區(qū)域需求分析、時序需求分析，宏觀經(jīng)濟(jì)形勢分析、微觀經(jīng)濟(jì)形式分析，土地市場整體環(huán)境分析、土地市場區(qū)域環(huán)境分析，常住人口分析、人口流動特點分析，等等。三是要完善管理聯(lián)動協(xié)同和信息共享機(jī)制，實行數(shù)據(jù)共享，增強(qiáng)數(shù)據(jù)獲取的及時性、準(zhǔn)確性和完整性，提升工作效率，提高土地儲備計劃編制的科學(xué)性。四是注重土地儲備計劃執(zhí)行過程的效果評價和經(jīng)驗總結(jié)。樹立“以實踐促提升”的管理理念，將土地儲備工作具體實施過程中形成的經(jīng)驗總結(jié)反饋至儲備計劃編制環(huán)節(jié)，不斷提升土地儲備計劃的編制質(zhì)量。

2.基于城市發(fā)展設(shè)計土地儲備計劃

土地儲備計劃必須與城市總體規(guī)劃相一致，需將土地用途、區(qū)域發(fā)展方向、環(huán)境保護(hù)和生態(tài)平衡等因素納入考慮，確保土地儲備的用途符合城市發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)[4]。在實際管理中，首先，需明確城市發(fā)展的長期和短期目標(biāo)，如人口增長、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)、社會公平等各個方面的目標(biāo)，用以指導(dǎo)土地儲備計劃的編制。其次，需對城市及周邊地區(qū)的土地資源進(jìn)行全面評估，收集土地的類型、用途、質(zhì)量、土地所有權(quán)、環(huán)境特征等信息。再次，基于城市發(fā)展目標(biāo)和土地資源評估的結(jié)果，制訂土地用途規(guī)劃，確定不同區(qū)域的用地用途。根據(jù)土地用途規(guī)劃，結(jié)合城市的發(fā)展趨勢、用地需求變化和城市更新等因素，確定未來需要儲備的土地數(shù)量和類型。最后，基于土地儲備需求，在考慮土地市場情況、土地成本和財政可行性的基礎(chǔ)上，編制具體的土地儲備計劃，包括選擇儲備地點、土地用途、儲備時間表等。

（二）開源節(jié)流并舉，實現(xiàn)資金運轉(zhuǎn)良性循環(huán)

關(guān)于儲備資金安排方面，應(yīng)重點處理好以下兩個方面的問題：一是開源，即拓展資金供給渠道，為土地儲備實施提供充足資金；二是節(jié)流，即做好資金使用分配，實現(xiàn)最佳經(jīng)濟(jì)效益。對此，提出以下措施建議：首先，除做好財政資金預(yù)算、土地儲備基金、銀行或非銀行金融機(jī)構(gòu)融資外，可考慮引進(jìn)社會資本參與土地收儲、儲備土地前期開發(fā)、儲備土地管護(hù)等工作，在緩解財政資金壓力、減輕信貸壓力的同時，還能分散資金風(fēng)險。另外，引進(jìn)市場化監(jiān)管機(jī)制，有助于資源的最佳利用，繼而提高土地儲備項目實施的經(jīng)濟(jì)效益。其次，強(qiáng)化土地儲備資金賬戶管理，根據(jù)土地儲備計劃擬定資金分配、使用和監(jiān)管方案，嚴(yán)格資金使用效益評價，確保資金使用合法合規(guī)、有理有據(jù)。最后，建立土地儲備計劃執(zhí)行情況報告制度。定期報告土地儲備計劃執(zhí)行效果、資金使用情況和儲備項目效益評估，接受監(jiān)督和考核。

只有開源和節(jié)流并舉，實現(xiàn)土地儲備資金運轉(zhuǎn)的良性循環(huán)，才能促進(jìn)土地儲備工作不斷完善提升，為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供有力支撐。

（三）加快土地流轉(zhuǎn)，提倡土地的復(fù)合利用和綠色建設(shè)

提高土地資源利用效率是土地管理中的重要目標(biāo)。針對土地儲備區(qū)域，組織重新評估土地用途和規(guī)劃，合理調(diào)整用地，確保用地規(guī)劃與城市發(fā)展需求相匹配。同時，鼓勵土地市場化流轉(zhuǎn)，促使土地所有者將土地出租或出售給有更好開發(fā)計劃的開發(fā)商，或是采用公開拍賣和招標(biāo)等方式出讓土地使用權(quán)，確保土地使用的透明性和市場化。另外，提倡土地復(fù)合利用和綠色建設(shè)，即鼓勵在同一塊土地上實現(xiàn)多功能的復(fù)合利用。例如：將住宅、商業(yè)設(shè)施和公共設(shè)施結(jié)合在一起，減少土地浪費；引導(dǎo)開發(fā)商采用可持續(xù)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，包括綠色建筑、節(jié)能設(shè)施和水資源管理，以減少資源浪費和環(huán)境負(fù)擔(dān)；在土地儲備區(qū)域內(nèi)建設(shè)綠色基礎(chǔ)設(shè)施，如城市公園、自行車道、雨水收集系統(tǒng)等，以提高土地的生態(tài)效益；針對開發(fā)項目可能對自然環(huán)境產(chǎn)生的負(fù)面影響，實施生態(tài)補償措施，如植樹造林、濕地保護(hù)等，以保護(hù)生態(tài)平衡；提供稅收激勵和獎勵計劃，鼓勵開發(fā)商采用綠色建筑和可持續(xù)開發(fā)實踐。

（四）及時公開土地儲備計劃及相關(guān)信息，增加透明度

建立專門的在線信息平臺，用于公開土地儲備計劃和項目信息，以便于對土地儲備計劃進(jìn)行管控、監(jiān)督。該平臺可以整合土地用途、規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)、開發(fā)計劃、項目進(jìn)展等相關(guān)信息，以便公眾隨時訪問。同時，制定法規(guī)和政策，必須按照一定標(biāo)準(zhǔn)和時間表公開土地儲備計劃和項目信息，違反規(guī)定者將受到處罰[5]。另外，定期發(fā)布土地儲備計劃和項目的報告和更新，以確保信息的及時性和準(zhǔn)確性；鼓勵公眾參與土地儲備計劃和項目的討論和決策，通過舉行公眾聽證會、座談會等形式，收集公眾的意見和建議。

結(jié) 語

綜上所述，目前我國土地儲備計劃的編制和執(zhí)行中還存在不足，產(chǎn)生資源浪費、土地市場供給保障不足、土地市場運行不穩(wěn)定等問題。為解決這些問題，建議提高市場調(diào)研水平，土地市場預(yù)測力求精準(zhǔn)；開源節(jié)流并舉，實現(xiàn)資金運轉(zhuǎn)良性循環(huán)；加快土地流轉(zhuǎn)速度，提倡土地的復(fù)合利用和綠色建設(shè)；及時公開土地儲備計劃及相關(guān)信息，增加透明度。土地儲備計劃編制和執(zhí)行是一項系統(tǒng)性工作，需要建立、健全并持續(xù)改進(jìn)、創(chuàng)新相關(guān)制度機(jī)制，不斷提升土地儲備工作水平，為調(diào)控房地產(chǎn)市場提供依據(jù)，保障土地資源資產(chǎn)的合理利用，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。