劉怡寧

河北大學(xué)法學(xué)院，河北 保定 071002

近年來(lái)，關(guān)于失信懲戒制度的討論熱度日益攀升，如何有效對(duì)失信行為進(jìn)行法律層面的懲戒引起廣泛關(guān)注，規(guī)范、健全的行政失信懲戒制度在信用體系構(gòu)建中不可或缺。在中央和地方的不斷推動(dòng)下，社會(huì)信用體系建設(shè)向著完備的方向前進(jìn)，然而失信懲戒制度卻反映出許多不容忽視的新問(wèn)題。2021 年修訂的《中華人民共和國(guó)行政處罰法》（以下簡(jiǎn)稱《行政處罰法》）對(duì)行政處罰的種類(lèi)進(jìn)行了擴(kuò)充，增加了通報(bào)批評(píng)、降低資質(zhì)等級(jí)、限制開(kāi)展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)、責(zé)令關(guān)閉、限制從業(yè)五種方式，更有助于實(shí)踐中行政違法問(wèn)題的處理。但法律中尚缺乏關(guān)于行政處罰界定標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，導(dǎo)致實(shí)踐中的某些行政管理措施是否應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為行政處罰存在爭(zhēng)議，行政處罰界定標(biāo)準(zhǔn)的空缺，以致越來(lái)越多的行政管理措施難以定性，現(xiàn)有的法律法規(guī)無(wú)法提供應(yīng)有的保障，其中行政失信懲戒備受關(guān)注。因此，明確行政失信懲戒的法律概念，推動(dòng)其融入現(xiàn)行法律體系，鞏固正當(dāng)性基礎(chǔ)，進(jìn)一步促進(jìn)行政失信懲戒制度的良性發(fā)展，具有重要意義。

一、行政失信懲戒的概念與特征

行政失信懲戒制度又被稱為“黑名單”制度，通過(guò)在征信數(shù)據(jù)庫(kù)中記錄相關(guān)信用信息并公開(kāi)，借助多種手段，警示被列入失信名單的行為人，限制其部分權(quán)益，在信用體系的發(fā)展中起到關(guān)鍵作用，具有設(shè)定主體多、措施靈活有效、震懾力較強(qiáng)、更貼近實(shí)際的特征，并涉及各類(lèi)行政主體，在實(shí)踐中的應(yīng)用日益頻繁。區(qū)別于日常生活中對(duì)信用缺失的道德譴責(zé)和約束，行政失信懲戒具有行政法的屬性，而相較金融意義上的失信懲戒機(jī)制，其又具有涉及范圍更加廣泛、種類(lèi)措施更為多樣、規(guī)范依據(jù)更靈活、威懾力更強(qiáng)、懲戒力度更嚴(yán)厲等特點(diǎn)。

對(duì)行政失信懲戒進(jìn)行法律認(rèn)定，本質(zhì)上，行政機(jī)關(guān)將特定當(dāng)事人列入“嚴(yán)重失信主體名單”的行為，是行使行政權(quán)對(duì)相對(duì)人聲譽(yù)或人格進(jìn)行的負(fù)面評(píng)價(jià)。［1］具體而言，第一，失信懲戒是一種針對(duì)失信行為而作出的負(fù)面措施，該失信行為往往是已經(jīng)發(fā)生的，并且具有重大、違法的特性；第二，失信懲戒能夠起到威懾、警醒相對(duì)人的效果，是相關(guān)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行價(jià)值判斷與衡量后的結(jié)果；第三，失信懲戒所帶來(lái)的客觀法律效果，也展現(xiàn)了其與普通監(jiān)管措施的不同，在名譽(yù)上對(duì)相對(duì)人造成不利影響，在結(jié)果上作出具有制裁性的行政懲戒。

二、行政處罰與行政失信懲戒的法律關(guān)系

關(guān)于行政處罰與失信懲戒的法律關(guān)系、是否應(yīng)當(dāng)在《行政處罰法》中規(guī)定失信懲戒問(wèn)題，以及由于行政機(jī)關(guān)對(duì)公民進(jìn)行失信懲戒的情況非常復(fù)雜，實(shí)踐中具體應(yīng)當(dāng)如何定性等問(wèn)題，一直以來(lái)存在廣泛的爭(zhēng)議。本文認(rèn)為，失信懲戒作為一種行政管理措施，其與行政處罰雖具有差異，但是二者之間無(wú)論是法律屬性，還是本質(zhì)特征，都存在諸多相似之處，行政機(jī)關(guān)因公民的失信違法行為而作出的對(duì)公民合法權(quán)益帶來(lái)不利影響的懲戒措施，限制或剝奪公民的名譽(yù)、人身、財(cái)產(chǎn)等權(quán)益，就是一種行政處罰，應(yīng)當(dāng)在《行政處罰法》中對(duì)失信懲戒予以明確的法律規(guī)定。本文將從行政處罰的特征入手，探討將失信懲戒納入行政處罰的理由和依據(jù)。

行政處罰具有以下三個(gè)基本特征：一是主體的特定性，即以行政機(jī)關(guān)為主體。行政處罰是以行政機(jī)關(guān)以及經(jīng)依法授權(quán)、委托的具有管理公共事務(wù)職能的組織為實(shí)施主體的行為。二是對(duì)象的特定性，即以違反行政義務(wù)的行為為對(duì)象。行政處罰針對(duì)公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序但尚未構(gòu)成犯罪的行為。三是內(nèi)容的懲罰性、制裁性，即行政處罰懲戒那些違反行政法律規(guī)范的行為。行政處罰主要是針對(duì)違法主體的精神、財(cái)產(chǎn)、行為、資格、人身等所作出的不利性、減損性措施，其中所體現(xiàn)的懲罰性和制裁性是其根本要義。［2］雖然行政處罰還具有其他特征，但是根據(jù)上述三項(xiàng)基本特征，可以對(duì)行政處罰進(jìn)行法律界定。

將行政處罰的基本特征與行政失信懲戒對(duì)應(yīng)，可以發(fā)現(xiàn)二者之間具有多項(xiàng)共性：第一，二者適用主體相同，都是行政機(jī)關(guān)或者法律法規(guī)授權(quán)的組織，實(shí)質(zhì)上是對(duì)公權(quán)力的行使；第二，二者針對(duì)的懲罰對(duì)象相同，信用主體失信將直接侵害對(duì)方的信用權(quán)益，危害社會(huì)信用，失信懲戒中的失信行為的方式是欺騙和違約，其危害社會(huì)信用并違反行政管理秩序，二者針對(duì)的都是公民、法人或者其他組織違反行政義務(wù)的行為；第三，二者都為相對(duì)人帶來(lái)負(fù)面限制，在結(jié)果上處分當(dāng)事人的權(quán)益，給當(dāng)事人增加負(fù)擔(dān)，懲戒性是行政處罰特別具有的一項(xiàng)重要標(biāo)志。

行政機(jī)關(guān)通過(guò)將失信公民、法人或者其他組織列入“黑名單”進(jìn)行限制和制裁，是在相對(duì)人存在違反行政義務(wù)行為的前提下，產(chǎn)生新的法律上的權(quán)利和義務(wù)，對(duì)相對(duì)人具有極強(qiáng)的制裁性和懲戒性，與行政處罰基本特征相同。并且二者所追求的行政目的也相同，都是為維護(hù)社會(huì)運(yùn)行秩序，通過(guò)懲罰相對(duì)人違法行為達(dá)到消除違法狀態(tài)，表達(dá)對(duì)其的反對(duì)態(tài)度，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)預(yù)防和抑制違法行為的重要目的。行政處罰所包括的精神罰、財(cái)產(chǎn)罰、資格罰和人身罰等處罰功能，“黑名單”行為都兼而有之。［3］例如，向大眾公開(kāi)“黑名單”的相關(guān)信息，給相對(duì)人的聲譽(yù)帶來(lái)負(fù)面影響，屬于聲譽(yù)罰；限制“黑名單”中的失信人員進(jìn)行貸款活動(dòng)、消費(fèi)購(gòu)物等，屬于資格罰。綜上，失信懲戒與行政處罰在基本特征、行政目的、實(shí)施手段多個(gè)方面，都相互重合，行政失信懲戒制度應(yīng)屬于行政處罰的一種。

三、將行政失信懲戒納入《行政處罰法》的必要性

在我國(guó)的社會(huì)信用體系建設(shè)中，行政失信懲戒制度已成為進(jìn)行失信監(jiān)管、構(gòu)建社會(huì)信用體系的重要工具，但這一制度也面臨治理失靈、功能過(guò)載、擴(kuò)張過(guò)度的問(wèn)題，對(duì)個(gè)人及其他市場(chǎng)主體的合法權(quán)益構(gòu)成威脅。［1］隨著行政失信懲戒不斷發(fā)展，其實(shí)施手段也不斷創(chuàng)新、涉及范圍也更加廣泛，要求其受到法治的約束，納入法治框架之中。行政機(jī)關(guān)對(duì)失信被執(zhí)行人進(jìn)行失信懲戒，將其列入“黑名單”之中，導(dǎo)致公民的合法權(quán)益受到限制或者剝奪，其中相當(dāng)一部分程序已經(jīng)具備了行政處罰的性質(zhì)。若僅僅因?yàn)椤缎姓幜P法》第八條規(guī)定的范圍中，未包含行政失信懲戒這一名稱，就不在《行政處罰法》中對(duì)其進(jìn)行治理和規(guī)范，不利于法治的建設(shè)與完善。

《行政處罰法》沒(méi)有對(duì)作為該法核心概念的行政處罰給出一個(gè)立法上的明確定義，這導(dǎo)致法律的調(diào)整對(duì)象存在很大的不確定性。［4］一直以來(lái)，《行政處罰法》中關(guān)于行政處罰種類(lèi)的規(guī)定，采取的都是例如警告、罰款等具體的方式進(jìn)行規(guī)定，而未采用人身罰、財(cái)產(chǎn)罰、資格罰等概括式分類(lèi)方法。此種規(guī)定方式雖然更加明了、具體，但是由于難以準(zhǔn)確界定行政處罰的概念，容易造成部分種類(lèi)的遺漏，實(shí)踐中難以準(zhǔn)確認(rèn)定行政處罰，面對(duì)某些具有懲戒性的管理手段，如行政失信懲戒機(jī)制，部分行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行失信懲戒時(shí)，以法律法規(guī)中沒(méi)有相關(guān)的具體規(guī)定，而將具有處罰性質(zhì)的行為排除在行政處罰種類(lèi)之外，導(dǎo)致無(wú)法對(duì)其進(jìn)行限制和約束。綜上，將這類(lèi)具有負(fù)擔(dān)性、制裁性的懲戒措施，在《行政處罰法》中予以整合并入，是確有必要的。

四、構(gòu)建完善的行政失信懲戒機(jī)制

社會(huì)信用體系正在大力發(fā)展，然而失信懲戒制度的實(shí)踐問(wèn)題層出不窮。例如，與失信懲戒相關(guān)的法律法規(guī)內(nèi)容不完善，難以明確和具體應(yīng)用；失信懲戒概念模糊，相關(guān)法律法規(guī)有待完善；各地失信行為懲戒標(biāo)準(zhǔn)不一，未實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一規(guī)范；在失信行為已經(jīng)發(fā)生后，才作出相應(yīng)處罰的治理模式較為落后，難以起到制裁作用。為解決實(shí)踐中的各類(lèi)問(wèn)題，增強(qiáng)失信懲戒對(duì)公眾的警示作用，提高其震懾力，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)工作更加高效，建立完善的社會(huì)信用體系，對(duì)行政失信懲戒機(jī)制的完善必不可少。

（一）明確概念界定，完善法律法規(guī)

行政失信懲戒概念的界定，是其法治化的前提，解決紛繁復(fù)雜的失信懲戒問(wèn)題，首先應(yīng)當(dāng)對(duì)“失信”的概念進(jìn)行法律層面的規(guī)定，行政失信懲戒中的“失信”與日常中道德意義上的“失信”不可簡(jiǎn)單一概而論，二者的概念、特征等都存在區(qū)別。日常中人們所說(shuō)的失信，是指因不遵守協(xié)議或違背諾言，而失去信用，對(duì)于失信者往往也只是受到道德上的譴責(zé)；而根據(jù)《最高人民法院關(guān)于公布失信被執(zhí)行人名單信息的若干規(guī)定》第一條，被執(zhí)行人受到信用懲戒，應(yīng)當(dāng)是由于未履行法律文書(shū)確定的義務(wù)，并且具有規(guī)定中六種具體情形的，并不是簡(jiǎn)單的日常失信行為。可見(jiàn)失信懲戒中的失信，是對(duì)法律義務(wù)的違背，受到的也是法律上的懲戒。在解決實(shí)踐問(wèn)題中，為更好區(qū)分行政法律概念與社會(huì)道德意義，即需要在制定法中明確其法律含義。

任何一項(xiàng)制度的發(fā)展，都離不開(kāi)法律法規(guī)的保障，行政失信懲戒制度亦是如此，為有效制裁失信行為，應(yīng)在《行政處罰法》中列舉規(guī)范、詳盡的行政失信懲戒制度，并將其納入行政處罰的種類(lèi)之中。準(zhǔn)確完備的法律法規(guī)，是推進(jìn)行政失信懲戒制度完善發(fā)展、妥善應(yīng)對(duì)實(shí)踐中復(fù)雜的情況、健全公眾的信用體系、促進(jìn)社會(huì)各項(xiàng)制度發(fā)展的關(guān)鍵所在。在構(gòu)建法律體系的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)在充分切合實(shí)際的基礎(chǔ)上，綜合考量實(shí)踐中的各種案例，逐步完善失信懲戒行為的范圍和認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，建立規(guī)定明確、運(yùn)作有效的法律規(guī)范體系，為失信懲戒制度的規(guī)范適用和發(fā)展完善提供保障，并以此推動(dòng)社會(huì)治理模式的優(yōu)化，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。

（二）建立原則規(guī)制，確保懲戒均衡

行政合法、行政合理、行政程序正當(dāng)三大行政法基本原則，蘊(yùn)藏于法律規(guī)則之中，指導(dǎo)行政法的制定、運(yùn)行以及遵循。面對(duì)行政失信懲戒這一問(wèn)題，對(duì)上述三項(xiàng)基本原則的遵守毋庸置疑，但是針對(duì)其法律特性，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)突出強(qiáng)調(diào)比例原則，作為規(guī)制失信懲戒問(wèn)題應(yīng)注意的重要法律原則。

比例原則重在平衡各方法益，限制自由裁量權(quán)的運(yùn)用，維護(hù)和發(fā)展公民權(quán)，是法律運(yùn)行過(guò)程中不可或缺的重要原則。該原則又分為合目的性原則、最小侵害性原則、均衡性原則三個(gè)子原則。合目的性原則要求失信懲戒手段為追求行政目的的實(shí)現(xiàn)采取的所有懲戒措施，只有為追求懲罰信用缺失、打擊失信行為、減輕失信危害、彌補(bǔ)失信損失，最終維護(hù)社會(huì)信用秩序的正當(dāng)目的才可以實(shí)施。其中要求失信懲戒的對(duì)象必須是直接失信主體，并且失信懲戒的懲戒事項(xiàng)必須與失信行為具有客觀必然聯(lián)系；最小侵害性原則，要求在諸多能夠達(dá)成行政目的的失信懲戒手段中綜合進(jìn)行考量分析，選擇造成侵害最小、最為必要的措施。此原則在行使行政權(quán)力的同時(shí)，采取了侵害最小的方式，在結(jié)果上盡可能平衡并減輕相對(duì)人所受到的不利影響；均衡性原則，要求比較個(gè)人利益和公共利益，對(duì)相對(duì)人進(jìn)行失信懲戒時(shí)，均衡比較后采取適當(dāng)?shù)氖侄?，把握懲戒的合理力度。需在期限與范圍上，都應(yīng)當(dāng)依失信程度決定，既不能懲戒過(guò)輕，難以規(guī)制失信行為，也不能處罰過(guò)重，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出相對(duì)人的違法程度。

（三）細(xì)化懲戒程序，完善救濟(jì)制度

完善的法律法規(guī)，是優(yōu)化失信懲戒制度的有力支撐，從事先的、外在的方面為其提供法律保障。第一，應(yīng)注重對(duì)失信行為的認(rèn)證，對(duì)照法律規(guī)定的概念與特征，對(duì)該行為是否構(gòu)成行政失信進(jìn)行判斷，結(jié)合具體實(shí)際制定合理的失信認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)，促使對(duì)失信行為的認(rèn)證全面、高效，避免認(rèn)證的紕漏。第二，應(yīng)強(qiáng)化失信懲戒程序的規(guī)范性。行政機(jī)關(guān)及其工作人員應(yīng)嚴(yán)格按照法律規(guī)定的程序，對(duì)存在失信行為的相對(duì)人，及時(shí)通知其已經(jīng)出現(xiàn)失信情況，并予以警告。對(duì)于受到警告仍未停止失信行為的相對(duì)人，根據(jù)其具體失信情況和程度，進(jìn)行失信懲戒。在此過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)保障失信者陳述、申辯、申請(qǐng)信用修復(fù)等程序性權(quán)利。

在對(duì)失信行為進(jìn)行懲戒的同時(shí)，注重對(duì)相對(duì)人合法利益的保障，構(gòu)建權(quán)利救濟(jì)制度，完善失信懲戒撤銷(xiāo)機(jī)制，在相對(duì)人對(duì)其失信行為進(jìn)行改正、彌補(bǔ)后，相應(yīng)地修改懲戒力度，確保懲戒措施與失信行為相平衡，既確保其威懾力，又符合比例原則的要求，避免過(guò)度影響相對(duì)人的生活，在失信行政聯(lián)合懲戒措施開(kāi)始發(fā)揮效用時(shí)，此階段失信人的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)活動(dòng)會(huì)受到很大的限制，為此承擔(dān)較嚴(yán)重的失信代價(jià)，為保證失信人正當(dāng)合法權(quán)益不被侵害，需要在執(zhí)行行政聯(lián)合懲戒時(shí)，給予失信人正當(dāng)?shù)姆杀Ｗo(hù)。［5］以實(shí)現(xiàn)行政失信懲戒的法律目的。無(wú)論是相關(guān)法律的制定工作，還是失信行為認(rèn)證時(shí)，都應(yīng)當(dāng)打破相應(yīng)行政機(jī)關(guān)的壟斷與閉塞，結(jié)合行政公開(kāi)制度，聽(tīng)取社會(huì)公眾的意見(jiàn)，提高行政失信懲戒機(jī)制的公信力，保障其在實(shí)踐中的高效運(yùn)行。