理解我國地方債問題的三個維度

徐高

數(shù)據(jù)的維度

從數(shù)據(jù)上來看，我國政府債務(wù)有總量上不算大，以及中央政府債務(wù)占比顯著偏低兩個特點。

截至2022年底，我國有中央政府債務(wù)（國債口徑）25.9萬億元，中央政府代發(fā)的地方政府債券（國債口徑）35.1萬億元，地方政府融資平臺發(fā)行的“城投債”12.4萬億元。這三項中，后兩項應(yīng)該被算成地方政府債務(wù)（簡稱“地方債”）。這三項加起來，占到我國2022年GDP的約60%。除此之外，其他還有哪些債務(wù)要計算在地方債口徑內(nèi)，進(jìn)而算成政府債務(wù)，不同人有不同看法，因而也就得出了我國總債務(wù)規(guī)模的不同估計數(shù)字。

在不同的寬口徑下，我國政府總債務(wù)率（債務(wù)占GDP比重）的估計數(shù)字從低到高，低的有國際清算銀行（BIS）估計的2022年78%，高的有國際貨幣基金組織（IMF）估計的2022年110%。

大家估計的數(shù)值雖然有差異，但呈現(xiàn)出來的圖景是一致的。以國際清算銀行給的國際債務(wù)數(shù)據(jù)作為參照對象，我國總債務(wù)規(guī)模不算高，處于新興市場國家平均水平和發(fā)達(dá)國家平均水平之間。即使IMF給出的最高估計數(shù)值，也不過是發(fā)達(dá)國家的平均水平（更別提日本228%的政府債務(wù)率了）。而我國政府遠(yuǎn)超別國政府的資產(chǎn)持有量，以及我國幾乎是其他各國平均水平兩倍的儲蓄率，都表明我國的政府債務(wù)規(guī)模處于安全水平。

事實上，政府債務(wù)可持續(xù)性的緊約束并不在債務(wù)規(guī)模本身，而是在于通脹和國際收支。只要通脹沒有起來，國際收支保持健康，就表明國內(nèi)需求沒有超過供給能力，國內(nèi)政府債務(wù)就是可持續(xù)的。

總體來看，盡管我國政府債務(wù)在總量上沒什么問題，但部分地區(qū)的地方政府卻有不小的債務(wù)風(fēng)險。從2020年開始，部分地區(qū)的城投債利率顯著上升，信用利差明顯走闊，反映了這些地區(qū)地方債問題的暴露。

“中國模式”的維度

要理解中國的地方債，僅僅做些數(shù)據(jù)上的跨國對比還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。必須要把地方債放到中國特色的發(fā)展模式中，才能更深刻理解地方債的成因。我國地方政府借債的主要目的是搞地區(qū)建設(shè)，進(jìn)而推動地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展?？梢哉f，地方債的擴張很大程度上來自地方政府對GDP的渴求。

地方政府追求GDP增長沒有錯。GDP不僅僅是一個經(jīng)濟總量的數(shù)量指標(biāo)，更是反映人民群眾對經(jīng)濟發(fā)展成果評價的質(zhì)量指標(biāo)。GDP是用市場價格加總得到的各類最終產(chǎn)出的總價值。而價格是在市場中交易形成的，反映了人民群眾的偏好。人民群眾越是需要的東西，價格就越高。這樣，用市場價格加總各類最終產(chǎn)出后，得到的就是人民群眾對最終產(chǎn)出的總體價值評價。當(dāng)前我國正在推進(jìn)“高質(zhì)量發(fā)展”，在評價何為“高質(zhì)量”時，沒有人比全國人民這個整體更有發(fā)言權(quán)，沒有指標(biāo)比GDP這個人民群眾用手中真金白銀投票投出來的指標(biāo)更準(zhǔn)確。

在追求GDP增長的過程中，我國地方政府官員之間形成了對我國經(jīng)濟發(fā)展有重要意義的“晉升錦標(biāo)賽”。地方債作為地方政府官員進(jìn)行“GDP錦標(biāo)賽”的重要支撐資源，在中國經(jīng)濟發(fā)展中功不可沒。

事實上，地方債正是“中國模式”的必要一環(huán)。在我國改革開放40多年的輝煌中，一項為國人所稱道，外國所艷羨的成就是我國基礎(chǔ)設(shè)施水平的突飛猛進(jìn)?；ㄋ降目焖偬嵘辛Φ刂瘟宋覈?jīng)濟發(fā)展。在這里面，地方債居功至偉?；A(chǔ)設(shè)施多為公益性，基建投資的回報很大程度上是為社會創(chuàng)造的外部性，難以轉(zhuǎn)化成為項目本身的財務(wù)回報。于是，基建雖好，但不掙錢。這使得包括發(fā)達(dá)國家在內(nèi)的很多國家，在做基建投資時都會碰到融資瓶頸，因而很難大規(guī)模推進(jìn)。

與許多國家不同，我國城市市區(qū)土地由政府所有。這樣一來，基建投資創(chuàng)造的社會效益雖難以轉(zhuǎn)化為項目本身的財務(wù)回報，卻能夠以地價增值的形式為政府所獲取。于是，土地財政加地方債的“經(jīng)營城市”的商業(yè)模式就可形成。地方政府借債搞基建投資（主要通過地方政府融資平臺來做投融資），再通過賣地來變現(xiàn)基建投資的社會效益，并償還之前借的債。這樣，基建投資雖然在微觀項目層面有收益難以覆蓋成本的問題，但在政府層面卻能夠把成本收益賬給算平。

不明就里的人只會把基建投資和土地財政分割孤立地看，只看到它們的問題。但理解“中國模式”的人卻知道，這兩者合起來，是成功的且可持續(xù)的基建投資商業(yè)模式，是別國求之不得的成為“基建狂魔”的法寶。在這法寶中，地方債是關(guān)鍵一環(huán)。

當(dāng)然，正是因為地方債要與土地財政結(jié)合起來才能發(fā)揮效力，所以在過去兩年房地產(chǎn)行業(yè)因為融資緊縮而深陷惡性循環(huán)難以自拔時，地方債才會變成一個大問題。但這當(dāng)然不能成為否定地方債的理由。

?央地關(guān)系的維度

對地方債的分析不能缺失中央政府和地方政府財政關(guān)系的維度。我國地方債問題的暴露和未來的解決，都與央地關(guān)系有關(guān)聯(lián)。

有人認(rèn)為要通過平衡地方政府財權(quán)事權(quán)的方式來解決地方債問題。其潛臺詞是，只要地方政府財政收入和支出匹配了，不再有收入小于支出的情況，地方政府就不需要再發(fā)債了。這是缺乏對現(xiàn)狀和歷史理解的想當(dāng)然。

一方面，正如前文所論述的，地方債是地方政府“經(jīng)營城市”模式中的必要一環(huán)，跟地方政府財權(quán)事權(quán)是否平衡沒有必然聯(lián)系。當(dāng)然，地方政府財政收小于支，會加強地方政府發(fā)地方債的動力。另一方面，地方政府財權(quán)事權(quán)本就不該平衡，并且未來也不會平衡。

我國分稅制改革就是要增強中央政府財力，從而讓中央政府可以在地區(qū)間做更有力的財政轉(zhuǎn)移支付，從而平衡地區(qū)間發(fā)展差異。分稅制改革之后，我國中央政府在財政轉(zhuǎn)移支付中大量向中西部地區(qū)傾斜。經(jīng)濟越落后的地區(qū)，財政支出中由中央支持的比例就越高。這縮小了地區(qū)間差異，保證了我國的統(tǒng)一和安定。

可以說，地方政府財權(quán)小于事權(quán)，以及對應(yīng)的中央政府財權(quán)大于事權(quán)，是我國這么一個大一統(tǒng)國家的傳統(tǒng)政治智慧。正因為有幾千年大一統(tǒng)國家的歷史傳承，我國才是一個“單一制”的國家。

在我國這么一個單一制國家中，中央政府和地方政府之間相互負(fù)有的無限責(zé)任，不是用道德風(fēng)險、預(yù)算約束硬化這些概念就可以撇開的。一個樸素的問題是：如果在地方債處置上中央政府堅持要“誰家的孩子誰抱”，那么以后地方政府是不是可以不抱中央政府的“孩子”？

最后，在央地關(guān)系中，中央政府還得清楚自己有“管理者”和“兜底者”的雙重身份。作為地方政府的上級，中央政府當(dāng)然有領(lǐng)導(dǎo)管理地方政府的權(quán)力。但另一方面，地方政府真碰到了自己解決不了的問題，中央政府也必須出手來兜底。這樣才能阻斷風(fēng)險的蔓延，穩(wěn)定社會信心。

（摘自《清華金融評論》）

根據(jù)財政部最新發(fā)布的數(shù)據(jù)，2023年1-10月累計，全國共銷售彩票4758.76億元，同比增加1649.16億元，增長53.0%。對于這一增長的出現(xiàn)，年輕人群體近來對彩票的青睞“功不可沒”，其背后反映出的年輕人心理需求值得關(guān)注。

——北京大學(xué)教育學(xué)院助理教授魏然