黨內(nèi)法規(guī)實施后評估制度的地方實踐探索與思考

田振洪

內(nèi)容摘要：黨內(nèi)法規(guī)實施后評估是黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的一項重要內(nèi)容，就目前而言，如何科學(xué)有效地開展評估工作仍處于研究探索階段。黨的十八大以來，在黨中央的推動下，部分省市以立法后評估理論和制度為參考，進行了黨內(nèi)法規(guī)實施后評估的實踐活動，開展了黨內(nèi)法規(guī)實施后評估制度的實踐探索，涉及評估主體、評估標(biāo)準(zhǔn)、評估成果應(yīng)用等方面的具體要素，相關(guān)評估實踐取得了有益成果。高質(zhì)量發(fā)展是新時代黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的鮮明主題，黨內(nèi)法規(guī)實施后評估需要緊緊圍繞服務(wù)于高質(zhì)量發(fā)展這一核心要旨， 在準(zhǔn)確把握黨內(nèi)法規(guī)實施后評估自身特性的基礎(chǔ)上，從充實完善評估主體結(jié)構(gòu)、優(yōu)化調(diào)整評估標(biāo)準(zhǔn)體系、健全完善評估結(jié)果應(yīng)用機制等方面改進與完善評估制度，提高黨內(nèi)法規(guī)實施后評估效能。

關(guān)鍵詞：自我革命 依規(guī)治黨 黨內(nèi)法規(guī) 實施后評估 評估制度 評估主體

中圖分類號：DF0 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1674-4039-（2024）01-0158-165

黨的二十大報告對完善黨的自我革命制度規(guī)范體系作出部署，強調(diào)要“堅持制度治黨、依規(guī)治黨”，“完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系，增強黨內(nèi)法規(guī)權(quán)威性和執(zhí)行力”?！?"〕黨內(nèi)法規(guī)實施后評估有著增強黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力的重要功能，對于完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)具有重要意義。黨內(nèi)法規(guī)實施后評估是指黨內(nèi)法規(guī)實施后，由制定機關(guān)或其授權(quán)主體按照規(guī)定的程序、標(biāo)準(zhǔn)和方式，對黨內(nèi)法規(guī)的制定質(zhì)量、執(zhí)行情況、實施效果等進行跟蹤調(diào)查和分析評價，并提出有針對性的改進意見建議的活動。〔2"〕要使黨內(nèi)法規(guī)實施后評估工作發(fā)揮其應(yīng)有的作用和功能，需要科學(xué)構(gòu)建與黨內(nèi)法規(guī)自身特性相適應(yīng)的評估制度。

從功能主義視角看，黨內(nèi)法規(guī)實施后評估制度的技術(shù)性質(zhì)大于理論性質(zhì)，〔3"〕因此對于黨內(nèi)法規(guī)實施后評估制度構(gòu)建的研討，只有根植于實踐基礎(chǔ)的理論研究，才更具有現(xiàn)實指導(dǎo)意義。近年來，一些省市相繼開展了黨內(nèi)法規(guī)實施后評估的嘗試和探索，有關(guān)實踐信息也見諸媒體報端，但學(xué)界少有從整體上展開相關(guān)精細化的總結(jié)反思，進行深層次的實證研究?！?"〕顯然，這種情況不利于黨內(nèi)法規(guī)實施后評估制度構(gòu)建研討在理論上的提升。為此，本文將立足于各地評估實踐活動，主要從實證研究的角度揭示和反映評估制度在地方實踐探索的實際情況，并進行一定的總結(jié)和反思，旨在為完善評估制度提供更科學(xué)的思路方案。

一、當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)實施后評估的制度遵循

治國必先治黨，治黨務(wù)必從嚴(yán)，從嚴(yán)必依法度。加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，事關(guān)黨要管黨、全面從嚴(yán)治黨，“源于政黨本性的黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)需要，具有現(xiàn)實緊迫性。對當(dāng)下而言，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)也是全面從嚴(yán)治黨的內(nèi)在要求”?！?"〕黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央把黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)擺在更加突出位置，就制度治黨、依規(guī)治黨作出了一系列重大決策部署，統(tǒng)籌推進法規(guī)制度建設(shè)各項工作。為加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，黨中央高度重視黨內(nèi)法規(guī)實施后評估工作，早在2012年印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》就將黨內(nèi)法規(guī)實施后評估作為黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的一項重要內(nèi)容和必要環(huán)節(jié)。2014年12月，習(xí)近平總書記在江蘇考察工作時也強調(diào)推進黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，要加強理論研究和宏觀設(shè)計，“形成定期評估、清理、修訂機制”?！?）〕

由于黨內(nèi)法規(guī)實施后評估在黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)中的重要地位，為了推動評估工作的開展，黨中央從宏觀上對評估工作進一步提出了部署和要求。2013年黨中央在《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013—2017年）》中要求有關(guān)部門積極進行探索評估活動，“開展黨內(nèi)法規(guī)實施后評估工作，并根據(jù)評估反饋情況及時修改完善相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)”，〔7）〕明確將黨內(nèi)法規(guī)實施后評估作為提升法規(guī)文本質(zhì)量的重要舉措， 促進法規(guī)制度的修改完善。2021年黨中央印發(fā)了《法治中國建設(shè)規(guī)劃（2020—2025年）》，強調(diào)要堅定不移依規(guī)治黨，把提高黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力擺在更加突出位置，并要求“開展黨內(nèi)法規(guī)實施評估工作，推動黨內(nèi)法規(guī)實施”。〔8）〕

為了促進評估工作的制度化、規(guī)范化、程序化，黨中央還對相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制度進行補充、完善。2019年黨中央印發(fā)了修訂后的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（以下簡稱《制定條例》）和新制定的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任制規(guī)定（試行）》（以下簡稱《執(zhí)行責(zé)任制度規(guī)定》），對黨內(nèi)法規(guī)實施后評估工作作出更為具體的規(guī)范和要求。《制定條例》著眼于確保黨內(nèi)法規(guī)的貫徹實施問題，明確了實施后評估工作的功能定位，規(guī)定“對黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行情況、實施效果開展評估，加強監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)，確保黨內(nèi)法規(guī)得到有效實施”，〔9）〕將評估制度納入黨內(nèi)法規(guī)實施體系中，以評估工作促進黨規(guī)制度實施，凸顯和強化了實施評估環(huán)節(jié)在制度建設(shè)的地位和作用。根據(jù)上述定位和要求，《執(zhí)行責(zé)任制規(guī)定》將實施后評估制度視為解決黨內(nèi)法規(guī)“重制定輕執(zhí)行”等問題的重要手段，通過實施后評估及時發(fā)現(xiàn)法規(guī)實施中存在的問題與不足，以此推動執(zhí)規(guī)責(zé)任落實、提高黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力?！?0）〕為了壓實各級各類黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的執(zhí)規(guī)責(zé)任，該法規(guī)要求黨內(nèi)法規(guī)制定機關(guān)“視情對黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行情況、實施效果開展評估，督促黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部履行執(zhí)規(guī)責(zé)任，推動黨內(nèi)法規(guī)實施”，〔11"〕還對黨內(nèi)法規(guī)實施評估工作提出更為具體的規(guī)定，包括評估計劃、評估范圍、評估對象、評估報告等內(nèi)容。這些規(guī)范要求為評估工作初步建立了基本框架，使評估工作有較為明確的操作依據(jù)，有利于推動評估活動的進一步開展。

總之，自黨的十八大以來，黨中央在加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的過程中，把實施評估擺在重要位置，并逐步推進評估的制度化、規(guī)范化、程序化。不過從總體上看，目前評估制度供給還不夠完善，這是因為黨內(nèi)法規(guī)實施后評估制度是由評估主體、評估對象、評估標(biāo)準(zhǔn)、評估程序、評估方法、評估結(jié)果運用等要素形成的有機整體?！?2"〕在前述有關(guān)中央黨內(nèi)法規(guī)文件中，僅就評估計劃安排、評估對象范圍、評估方式、評估報告形成等要素進行了初步的制度設(shè)計，而對于一些關(guān)鍵環(huán)節(jié)要素尤其是評估主體模式、評估標(biāo)準(zhǔn)體系、評估結(jié)果運用方面，尚缺乏具體的規(guī)范和統(tǒng)一的要求，評估制度體系尚未健全，因此需要相關(guān)部門結(jié)合自身情況、具體實際就這些制度要素的構(gòu)建作出自己的探索。

二、評估主體模式的選擇

評估主體，是指評估活動的決定者或?qū)嵤┱?。從立法后評估理論看，評估主體分為評估責(zé)任主體和評估實施主體，評估責(zé)任主體是法規(guī)制定主體，有權(quán)主動開展評估活動，履行評估責(zé)任，而評估實施主體是具體承擔(dān)評估實施工作的機構(gòu)或組織?！?3"〕如上所述，《執(zhí)行責(zé)任制規(guī)定》第15條的規(guī)定明確賦予黨內(nèi)法規(guī)制定機關(guān)實施評估的職權(quán)。同時又根據(jù)《制定條例》的相關(guān)規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市黨委擁有地方黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)，是評估責(zé)任主體。從各地評估實踐活動看，對評估主體模式的選擇大體有兩種：評估責(zé)任主體自己組織實施開展評估，屬于內(nèi)部評估模式；評估責(zé)任主體委托有條件的社會機構(gòu)實施評估，屬于外部評估模式。

一種是內(nèi)部評估模式。這是黨內(nèi)法規(guī)制定部門直接組織實施評估活動的模式。從立法評估經(jīng)驗看，由于法規(guī)制定部門在立法起草、制定、通過等一系列過程中就掌握了大量的相關(guān)立法信息，對法規(guī)的制定有詳盡的認識和了解，因此該模式具有效率高、權(quán)威性強等方面的優(yōu)勢。目前各地開展的黨內(nèi)法規(guī)實施后評估活動較多借鑒采用這種模式，在具體實踐中，一般由法規(guī)制定機關(guān)授權(quán)起草部門或相關(guān)執(zhí)規(guī)部門、單位組織實施評估。其操作方式又有三種類型：一是由法規(guī)起草部門實施評估。例如2016年湖北省委授權(quán)起草部門湖北省紀(jì)委對《湖北省黨風(fēng)廉政建設(shè)主體責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任追究暫行辦法（試行）》開展了實施后評估工作。由于法規(guī)起草部門直接參與了黨內(nèi)法規(guī)制定過程，對法規(guī)制定目的、立法意圖和制度設(shè)計比較熟悉，同時也具有較強的組織優(yōu)勢，因此這種類型主體開展評估有利于提高評估效率。二是由有關(guān)執(zhí)規(guī)部門進行評估。2016年重慶市以《關(guān)于黨政機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)班子主要負責(zé)人不直接分管人財物等工作的暫行規(guī)定》（以下簡稱《暫行規(guī)定》）為對象開展的執(zhí)行效果評估，就是由重慶市委辦公廳、紀(jì)委、組織部等法規(guī)執(zhí)行機關(guān)組織實施的。法規(guī)執(zhí)行機關(guān)是黨內(nèi)法規(guī)的具體實施者，對黨內(nèi)法規(guī)的實施效果和執(zhí)行情況能夠有較全面的體會和把握，因此執(zhí)規(guī)部門作為評估實施主體，更便于及時發(fā)現(xiàn)法規(guī)在實踐中存在的問題，從而提出切實可行的解決方案。三是由黨委部門聯(lián)合相關(guān)社會機構(gòu)共同開展評估。〔14"〕在一些評估活動中，考慮到目標(biāo)法規(guī)的重要性、復(fù)雜性，或基于評估民主化、科學(xué)化的需求，黨委部門還會引入第三方力量（主要是具有智庫性質(zhì)的社會機構(gòu)或高等院校），并在前者的主導(dǎo)下共同開展評估活動。從實踐看，有的聯(lián)合了具有法律服務(wù)背景的機構(gòu)進行評估，如2018年四川省委辦公廳與機關(guān)事務(wù)管理局、省委黨校等實施機關(guān)，聯(lián)合四川明鏡法律研究所對《四川省機關(guān)事務(wù)管理辦法》《四川省黨政機關(guān)國內(nèi)公務(wù)接待管理辦法》的實施情況進行評估。也有聯(lián)合具有專業(yè)研究優(yōu)勢的高等學(xué)校共同開展，例如2021年內(nèi)蒙古自治區(qū)黨委編辦與自治區(qū)黨委辦公廳組織，聯(lián)合內(nèi)蒙古大學(xué)黨內(nèi)法規(guī)研究教育中心開展《內(nèi)蒙古自治區(qū)事業(yè)單位機構(gòu)編制管理辦法》實施效果評估。這種類型可以發(fā)揮起草單位、實施機關(guān)和第三方機構(gòu)的各自優(yōu)勢，實現(xiàn)優(yōu)勢互補，從而為提高評估質(zhì)量提供較好的保障。

另一種是外部評估模式。該模式一般由黨內(nèi)法規(guī)制定機關(guān)委托高等院校、科研院所、社會團體等具備專業(yè)條件的社會機構(gòu)擔(dān)當(dāng)評估實施主體，獨立承擔(dān)評估工作，也稱為第三方評估模式。如前所言，從立法評估實踐看，內(nèi)部評估模式有效率較高、權(quán)威性較強的優(yōu)勢，但也面臨一些困境，尤其是由于法律法規(guī)的制定部門、實施部門和評估機關(guān)身份重疊，受到部門利益驅(qū)使，難以做到中立，容易給評估的客觀公正性帶來影響?！?5（〕為彌補這一弊端，一些立法后評估工作也委托給具有專業(yè)優(yōu)勢的高等院校、科研院所等社會機構(gòu)開展?！?6（〕這種評估模式的優(yōu)勢在于可以提高評估過程的科學(xué)性、增強評估結(jié)果的公正性等。借鑒立法后評估的相關(guān)經(jīng)驗，一些地方的黨內(nèi)法規(guī)實施后評估也采取這種主體模式，目前在福建省已經(jīng)進行嘗試。2017年由中共福建省委辦公廳和福建師范大學(xué)合作共建成立了福建省黨內(nèi)法規(guī)實施評估中心，該中心的重要職能在于“組織開展黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件實施后的評估工作”?！?7（〕在實踐中，采取的具體做法是：評估責(zé)任主體在確定了評估對象以后，委托評估中心具體組織實施評估活動，包括獨立擬定評估方案、確定評估方法、進行評估調(diào)研以及撰寫評估報告等；評估責(zé)任主體負責(zé)協(xié)調(diào)評估工作、提供調(diào)研便利條件，同時驗收評估報告。從實際效果看，這種評估模式能夠使第三方機構(gòu)站在相對中立的角度，充分發(fā)揮自身的專業(yè)特長，利用自己的理論優(yōu)勢，深入分析目標(biāo)法規(guī)在實施中存在的問題并提出可行性建議，在此意義上形成了相對于內(nèi)部評估模式的比較優(yōu)勢。

三、評估標(biāo)準(zhǔn)的構(gòu)建

評估標(biāo)準(zhǔn)是評估主體對法律文本及其實施效果等進行評估時所依據(jù)的準(zhǔn)則與尺度?！?8（〕科學(xué)合理地構(gòu)建評估標(biāo)準(zhǔn)、準(zhǔn)確有效地制定指標(biāo)體系是評估工作順利開展的前提和基礎(chǔ)。當(dāng)前在中央黨內(nèi)法規(guī)文件尚未對評估標(biāo)準(zhǔn)進行統(tǒng)一的規(guī)范的情況下，各地一般借鑒參考立法評估的相關(guān)做法，探索構(gòu)建科學(xué)合理的評估標(biāo)準(zhǔn)。從立法后評估理論上看，評估標(biāo)準(zhǔn)的選擇一般取決于“評估主體對評估所要達到的效果”?！?9（〕也就是說評估目標(biāo)是設(shè)定評估標(biāo)準(zhǔn)的首要考量。2017年6月，黨中央印發(fā)《關(guān)于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》要求黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)不僅必須“牢牢抓住質(zhì)量這個關(guān)鍵”，同時還要“提高黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力”。〔20（〕根據(jù)這一意見，2019年黨中央相繼印發(fā)《制定條例》《執(zhí)行責(zé)任制規(guī)定》等黨內(nèi)法規(guī)文件，要求黨內(nèi)法規(guī)制定機關(guān)對黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行情況、實施效果開展評估，以督促黨員領(lǐng)導(dǎo)干部履行執(zhí)規(guī)責(zé)任，推動黨內(nèi)法規(guī)有效實施。綜合可見，黨中央強調(diào)要積極開展黨內(nèi)法規(guī)實施效果和執(zhí)行情況的評估活動，建立黨內(nèi)法規(guī)實施后評估制度，其主要目標(biāo)在于推動黨內(nèi)法規(guī)制度的進一步完善和落實。

根據(jù)上述黨中央有關(guān)評估目標(biāo)和要求，各地在開展黨內(nèi)法規(guī)實施后評估活動中，結(jié)合自身實際情況建構(gòu)評估標(biāo)準(zhǔn)。通過公開途徑所獲取的信息看，目前各地對于評估標(biāo)準(zhǔn)的建構(gòu)，無論從形式上還是從內(nèi)容上均有一定差別。從建構(gòu)形式上，存在兩種不同思路：一是建構(gòu)普遍適用的評估標(biāo)準(zhǔn)體系。評估主體在總結(jié)、衡量地方黨內(nèi)法規(guī)共有屬性或共同要求的基礎(chǔ)上，設(shè)計出一套可以統(tǒng)一適用的評估標(biāo)準(zhǔn)體系，作為評估工作所依據(jù)的普遍準(zhǔn)則或要求。這種思路比較適合于大規(guī)?；虺B(tài)化的評估活動，在實踐中多數(shù)地方采用這種建構(gòu)模式。例如四川省委主要借鑒了立法后評估標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容和操作經(jīng)驗，明確要求評估主體按照“政治性、合法性、合理性、協(xié)調(diào)性、操作性、實效性、規(guī)范性和必要性”八項標(biāo)準(zhǔn)，〔21#〕從制定質(zhì)量、執(zhí)行情況、實施效果等方面對實施后的省委黨內(nèi)法規(guī)進行常態(tài)化評估。福建省黨內(nèi)法規(guī)實施評估中心自成立以來，以“規(guī)范建設(shè)和標(biāo)準(zhǔn)確立”“規(guī)范實施和落實”“保障和監(jiān)督機制”作為通用性的評估標(biāo)準(zhǔn)體系，對地方黨內(nèi)法規(guī)的實施效果開展了多輪評估活動。北京市在2020年對《北京市貫徹〈中國共產(chǎn)黨黨委（黨組）理論學(xué)習(xí)中心組學(xué)習(xí)規(guī)則〉的實施辦法》等三部地方黨內(nèi)法規(guī)評估活動中，評估標(biāo)準(zhǔn)基本參照“執(zhí)行情況、實施效果、主要問題”進行設(shè)計，然后再進一步細化為有關(guān)指標(biāo)體系，例如在執(zhí)行情況標(biāo)準(zhǔn)方面，主要細化為“學(xué)習(xí)宣傳、制度配套、制度執(zhí)行、監(jiān)督檢查考核等情況”?！?2%〕二是建構(gòu)單獨適用的評估標(biāo)準(zhǔn)體系。評估主體根據(jù)目標(biāo)法規(guī)的自身特性或評估活動的個性需求，有針對性地構(gòu)建一定的評估標(biāo)準(zhǔn)，沒有固定的模式。重慶市開展的實施后評估活動，就是針對目標(biāo)法規(guī)不同的特性和要求，分別設(shè)定評估標(biāo)準(zhǔn)。如2016年在對《暫行規(guī)定》的評估活動中，圍繞“全面檢視制度的科學(xué)性、合理性和貫徹執(zhí)行的有效性、持久性”這一評估目的，設(shè)計評估標(biāo)準(zhǔn)，評析這部黨內(nèi)法規(guī)的文本質(zhì)量和實施效果?！?3%〕而在2019年開展對《重慶市貫徹實施〈黨政機關(guān)厲行節(jié)約反對浪費條例〉辦法》的評估實踐，則主要針對“資源節(jié)約”的執(zhí)行情況、存在問題設(shè)置指標(biāo)體系，進行量化評估?！?4#〕

而從建構(gòu)內(nèi)容看，多數(shù)評估標(biāo)準(zhǔn)按照黨中央有關(guān)評估目標(biāo)和要求進行設(shè)計，包含立法質(zhì)量、執(zhí)行情況、法規(guī)實效等方面的評價要素。同時，由于各地政治、經(jīng)濟、社會發(fā)展等實際狀況的差異，以及地方黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)具體需求的差別，因此對評估標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容設(shè)計的側(cè)重方向有所不同?？傮w上可以區(qū)分為兩種類別，分別是：其一，側(cè)重文本質(zhì)量評價的評估標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容。這種類型的標(biāo)準(zhǔn)側(cè)重于對黨內(nèi)法規(guī)文本本身的評估，例如四川省所設(shè)計的上述八個評估標(biāo)準(zhǔn)中，除了實效性標(biāo)準(zhǔn)考察的是黨內(nèi)法規(guī)制度的實施效果，其他幾項標(biāo)準(zhǔn)主要考察黨內(nèi)法規(guī)文本是否把握正確的政治方向、內(nèi)容是否清晰、制定程序是否合規(guī)等問題，顯然這種評估標(biāo)準(zhǔn)模式關(guān)注較多的是法規(guī)文本制定質(zhì)量，偏向于對法規(guī)文本質(zhì)量的評估。其二，側(cè)重實施效果評價的評估標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容。此類標(biāo)準(zhǔn)主要考察法規(guī)制度在實際政治生活中的執(zhí)行效果，例如上文所述的北京市設(shè)計的評估標(biāo)準(zhǔn)，從內(nèi)容上看較少關(guān)注法規(guī)文本，而是將法規(guī)制度放到實際運行中，觀察黨內(nèi)法規(guī)制定是否達到預(yù)期目的、各項制度規(guī)定是否務(wù)實可行、是否得到普遍遵守和執(zhí)行，從而對評估法規(guī)的執(zhí)行情況和實施效果進行調(diào)查和評價。

四、評估成果的應(yīng)用

評估成果的應(yīng)用是評估活動的最后環(huán)節(jié)，是指通過起草評估報告等形式對評估成果加以總結(jié)和固化，并由特定主體對評估結(jié)果開展有針對性的應(yīng)用?！?5#〕評估工作本身不是目的，評估的最終目的是要通過評估發(fā)現(xiàn)問題和改進工作。立法后評估工作經(jīng)驗表明，評估工作能夠客觀評價法律制度實施效果、準(zhǔn)確發(fā)現(xiàn)法律制度的設(shè)計和實施存在的問題，充分利用評估成果不但可以幫助提高立法質(zhì)量，而且對于促進相關(guān)法律法規(guī)的有效實施具有重要作用?！秷?zhí)行責(zé)任制度規(guī)定》明確規(guī)定評估報告作為評估成果的主要體現(xiàn)形式，“實施評估結(jié)束后應(yīng)當(dāng)形成評估報告”?！?6，〕然而，完成評估報告并非評估活動的結(jié)束，要達到評估目的，需要在此基礎(chǔ)上對評估報告進行有效地處理、轉(zhuǎn)化與應(yīng)用。但目前中央有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)文件對評估報告的處理方式，包括評估報告的效力、報告提出的意見建議如何落實以及不落實整改應(yīng)當(dāng)承擔(dān)何種責(zé)任等問題，均沒有進一步的規(guī)范要求。

由于評估成果應(yīng)用在評估活動中的重要地位，各地在開展黨內(nèi)法規(guī)實施后評估實踐中，對評估成果應(yīng)用機制建設(shè)方面進行了不同程度的探索。不少省市在評估實踐中注意將實施中出現(xiàn)的新情況新問題及時反饋給法規(guī)制定與實施部門，促進修訂完善，推動法規(guī)執(zhí)行。為避免評估活動“走過場”，部分省市還在制定的地方黨內(nèi)法規(guī)評估規(guī)范中專門規(guī)定了評估成果運用機制，例如四川省委在制定的《省委黨內(nèi)法規(guī)實施評估辦法（試行）》中，強調(diào)要“在進行評估分析后，形成實事求是、有參考價值的評估報告”，并要求有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)評估成果及時修訂、廢止或者新制定出臺相關(guān)法規(guī)文件?！?7，〕

從評估實踐看，各地對于評估成果應(yīng)用的具體途徑，在如何為黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)提供實踐意見和評估信息的問題上，較多著眼于應(yīng)用在黨內(nèi)法規(guī)制度的完善工作，為黨內(nèi)法規(guī)的創(chuàng)制、修改、解釋提供直接的決策參考或依據(jù)。主要有三種不同類型：一是將其作為有關(guān)部門制定新的黨內(nèi)法規(guī)文件的重要依據(jù)。一些地方在實施評估過程中，通過調(diào)查分析發(fā)現(xiàn)法規(guī)制度某一方面、某一領(lǐng)域的空白或缺位，提出制定新制度的意見建議，為相關(guān)部門出臺新的黨內(nèi)法規(guī)或配套性規(guī)范文件提供重要依據(jù)。例如湖北省將《湖北省黨風(fēng)廉政建設(shè)主體責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任追究暫行辦法（試行）》的實施評估成果運用于相關(guān)新法規(guī)文件制定工作，為新制定出臺的《湖北省實施〈中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例〉辦法》提供了參考依據(jù)，促進了黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量的提高。〔28，〕而重慶市針對《暫行規(guī)定》評估中發(fā)現(xiàn)的主要問題，通過制定、完善配套管理制度，細化有關(guān)規(guī)定，促進法規(guī)制度執(zhí)行。〔29，〕二是將其作為修改完善相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)文件的重要參考。有些地方的實施評估活動通過調(diào)查分析發(fā)現(xiàn)一些制度不適應(yīng)形勢發(fā)展、社會需要等方面的滯后性問題，提出及時修改完善的意見建議，作為有關(guān)部門啟動修改程序的重要參考。例如廣西壯族自治區(qū)在對貫徹落實中央八項規(guī)定精神實施辦法開展評估時，針對基層反映有關(guān)部門把制定文件作為考核硬指標(biāo)的問題，相關(guān)部門按程序進行了修改，增加了“不得將發(fā)文作為硬性指標(biāo)”的規(guī)定?！?0，〕福建省黨內(nèi)法規(guī)實施評估中心對《福建省弘揚“馬上就辦、真抓實干”優(yōu)良傳統(tǒng)作風(fēng)若干規(guī)定（試行）》開展實施評估工作后，提出了關(guān)于增加“明確信息共享的種類、標(biāo)準(zhǔn)、范圍、流程”“干部容錯糾錯制度”等相關(guān)內(nèi)容的修改建議，得到了有關(guān)制定部門的采納。三是將其作為出臺相關(guān)解釋性規(guī)定的重要思路。對于評估實踐發(fā)現(xiàn)的一些制度條款含義不明確、前后不協(xié)調(diào)問題，影響到法規(guī)的理解和適用，提出通過合理解釋或充分闡釋來彌補的建議，促使有關(guān)部門進行黨內(nèi)法規(guī)解釋。例如重慶市在對《暫行規(guī)定》實施評估后，除了前述的促進有關(guān)部門出臺配套管理制度之外，還針對實施中的突出問題，按照黨內(nèi)法規(guī)解釋工作有關(guān)規(guī)定，對該法規(guī)的“適用范圍”“主要負責(zé)人不直接分管的特殊情況”等條文內(nèi)容進行明確解釋，推動解決實踐問題，促進相關(guān)制度落到實處?！?1，〕

五、改進和完善評估制度的思考

筆者以為，準(zhǔn)確、深入把握黨內(nèi)法規(guī)實施后評估的內(nèi)在規(guī)律需要注意兩個方面的問題：一是應(yīng)當(dāng)注意黨內(nèi)法規(guī)具有強烈的政治屬性。黨內(nèi)法規(guī)作為中國共產(chǎn)黨管黨治黨需要而制定和實施的制度規(guī)范，必然具有強烈的政治屬性、鮮明的政治性特征。與此相應(yīng)的是，黨內(nèi)法規(guī)相關(guān)工作亦要將政治性“作為融入血脈的質(zhì)的規(guī)定，貫穿黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)始終”?！?2（〕二是應(yīng)當(dāng)注意黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的階段性需求。當(dāng)前我國黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)已經(jīng)邁入高質(zhì)量發(fā)展新階段， 要把握黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)進入新的發(fā)展階段的新特征新要求，“進一步增強制度的實效性”，在抓黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行上下功夫?！?3（〕為此除了加強對黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行的督促檢查之外，還要更加注重發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)實施后評估在推動法規(guī)執(zhí)行方面的功能。有鑒于此，應(yīng)當(dāng)從以下方面改進和完善評估制度，使之與黨內(nèi)法規(guī)的自身特性、內(nèi)在發(fā)展需求更加適應(yīng)。

其一，評估主體結(jié)構(gòu)需要進一步充實完善。正如上述，當(dāng)前階段的黨內(nèi)法規(guī)實施后評估要充分發(fā)揮其在推動法規(guī)執(zhí)行方面的效能，為此應(yīng)當(dāng)發(fā)動廣大黨員尤其是基層黨員、普通黨員參與評估工作，這是因為廣大黨員既是黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范對象，也是黨內(nèi)法規(guī)的踐行主體，吸收廣大黨員參與評估工作，廣泛聽取基層黨員的評判看法，有利于深入了解黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行情況，客觀評估黨內(nèi)法規(guī)的實施效果。從各地黨內(nèi)法規(guī)實施后評估實踐活動看，黨員參與多數(shù)僅體現(xiàn)在實地調(diào)研程序，存在參與范圍不廣、有效度不強等方面的問題。究其原因主要在于廣大基層黨員在評估主體結(jié)構(gòu)中的地位不夠明確。為此應(yīng)當(dāng)明確廣大黨員的參與主體資格，把參與主體納入評估主體結(jié)構(gòu)中，充分發(fā)揮參與主體的重要作用?！?4（〕為了充分發(fā)揮參與主體作用，可以從以下方面拓寬廣大黨員參與渠道，增強廣大黨員參與實效。首先，在目標(biāo)法規(guī)的選擇上。當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)實施后評估，根據(jù)“誰制定誰評估”的原則，目標(biāo)法規(guī)的選擇一般由制定機關(guān)根據(jù)現(xiàn)實情況、自身需求、法規(guī)效果等因素進行綜合考慮，而主動進行評估。為了促進基層黨員積極參與，可以借鑒立法后評估的“應(yīng)請求被動評估模式”，〔35（〕探索基層黨員申請評估的機制，賦予基層黨員一定的評估請求權(quán)，即基層黨員可以按照一定程序，向制定主體對某些黨內(nèi)法規(guī)提出評估的申請，由制定主體根據(jù)具體情況決定是否對其開展評估。其次，在評估指標(biāo)的設(shè)計上。黨內(nèi)法規(guī)實施后評估的重要內(nèi)容是法規(guī)的執(zhí)行情況、實施效果，各級黨組織和黨員作為黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整對象，對此具有重要發(fā)言權(quán)，他們的有關(guān)評價應(yīng)成為評估的重要指標(biāo)。因此在評估指標(biāo)設(shè)計中，除了要體現(xiàn)廣大黨員對法規(guī)的知曉、熟悉程度，他們對法規(guī)內(nèi)容的接受程度、對法規(guī)執(zhí)行和落實情況的滿意度也需要反映在指標(biāo)體系中，將這些內(nèi)容變成可以量化測度的指標(biāo)，從而讓普通黨員在法規(guī)評估中有更多的話語權(quán)。最后，在評估報告信息的反饋上。為了提高基層黨員參與的積極性，還應(yīng)當(dāng)建立健全評估活動信息反饋機制。具體來說就是在評估實施中，評估主體在廣泛聽取廣大黨員的訴求信息、充分收集廣大黨員意見建議的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)認真總結(jié)和歸納這些信息和建議，并體現(xiàn)在評估報告中。與此同時，按照程序公開原則，建立信息反饋制度，評估主體可以將這些意見建議的采納情況對外公開發(fā)布，及時反饋給廣大黨員群眾。

其二，評估標(biāo)準(zhǔn)體系需要進一步優(yōu)化調(diào)整。如前所言，在地方黨內(nèi)法規(guī)實施后評估活動探索實踐中，各地所設(shè)計的評估標(biāo)準(zhǔn)在形式、內(nèi)容上有不同的做法。從實踐看，這些做法各有優(yōu)劣。筆者以為，考慮到當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)對黨內(nèi)法規(guī)實施后評估的常態(tài)化需求， 黨內(nèi)法規(guī)實施后評估標(biāo)準(zhǔn)體系從形式上應(yīng)主要以建構(gòu)通用性的標(biāo)準(zhǔn)體系為宜。而在內(nèi)容上，黨內(nèi)法規(guī)實施后評估標(biāo)準(zhǔn)體系的科學(xué)建構(gòu)應(yīng)當(dāng)充分考慮黨內(nèi)法規(guī)的自身特性，體現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)實施后評估的內(nèi)在發(fā)展要求。申言之，一方面，由于黨內(nèi)法規(guī)具有鮮明的政治性，而“政治性集中體現(xiàn)為突出的‘黨性”，要求黨內(nèi)法規(guī)必須姓“黨”、堅持正確的政治方向?！?6R〕這種要求在評估標(biāo)準(zhǔn)體系中要有所體現(xiàn)，有必要將政治標(biāo)準(zhǔn)作為評估首要標(biāo)準(zhǔn)。另一方面，如前所及，當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的關(guān)注重點已從法規(guī)創(chuàng)制向法規(guī)實施過渡，實施后評估工作要自覺地將推動法規(guī)制度有效落實作為主要功能定位，在關(guān)注法規(guī)文本質(zhì)量的同時，需要更加注重法規(guī)內(nèi)容的實效性和執(zhí)行性，注意全面和深入總結(jié)黨內(nèi)法規(guī)實施的有效經(jīng)驗和創(chuàng)新做法?；谏鲜鲆蛩氐目剂?，黨內(nèi)法規(guī)實施后評估在設(shè)置的通用性評估標(biāo)準(zhǔn)中，應(yīng)著重從政治性、規(guī)范性、執(zhí)行性、實效性這四個方面來考慮，使評估更符合黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的需求。因此通用性的基本評估標(biāo)準(zhǔn)主要包括以下四個：一是政治性標(biāo)準(zhǔn)，主要考察法規(guī)制度建設(shè)全面準(zhǔn)確把握正確的政治方向問題，包括是否貫徹落實習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想，是否全面落實全面從嚴(yán)治黨要求，是否樹牢“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”等。二是規(guī)范性標(biāo)準(zhǔn)，主要從技術(shù)性、合理性、操作性評估黨內(nèi)法規(guī)文本質(zhì)量問題，涉及法規(guī)體例結(jié)構(gòu)是否合理、文字表述是否嚴(yán)謹明確、法規(guī)調(diào)整對象范圍是否清晰確定、內(nèi)容是否符合黨員群眾的期盼等。三是執(zhí)行性標(biāo)準(zhǔn)，著重關(guān)注黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行情況，從法規(guī)宣傳教育機制的建立健全程度、檢查督查機制的落實情況、違規(guī)違紀(jì)問題的查處力度以及相關(guān)配套制度的完善程度進行分析評價。四是實效性標(biāo)準(zhǔn)，側(cè)重評價黨內(nèi)法規(guī)制定實施后所產(chǎn)生的社會影響，主要調(diào)查評估黨員干部對黨內(nèi)法規(guī)的知曉率、黨員干部對黨內(nèi)法規(guī)實施效果的滿意度、黨內(nèi)法規(guī)實施后相關(guān)黨風(fēng)政風(fēng)的改善程度、黨內(nèi)法規(guī)實施后的社會效益等方面。

其三，評估成果的運用機制需要進一步健全完善。正如上述，高質(zhì)量發(fā)展是當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的鮮明主題，評估成果運用的落實要緊緊圍繞推動黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展這一核心要旨，充分發(fā)揮評估在強化黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行的功能。如前所析，目前評估成果的實踐應(yīng)用多在于與黨內(nèi)法規(guī)的“立改釋”等規(guī)范建設(shè)環(huán)節(jié)的銜接聯(lián)動，較少應(yīng)用于黨內(nèi)法規(guī)實施運行建設(shè)，評估制度的價值未能得到充分體現(xiàn)。為此今后應(yīng)健全完善評估結(jié)果的應(yīng)用機制，以效能為導(dǎo)向，除了服務(wù)于黨內(nèi)法規(guī)制度的規(guī)范建設(shè)，還應(yīng)當(dāng)充分運用于黨內(nèi)法規(guī)實踐運行，多重落實黨內(nèi)法規(guī)評估成果，在黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的各個層次和不同方向中體現(xiàn)出來，實現(xiàn)實施后評估與其他各項制度或環(huán)節(jié)之間有機聯(lián)動、融會貫通。

本文系國家社科基金重大項目“黨的自我革命引領(lǐng)社會革命的理論建構(gòu)與實證研究”（項目批準(zhǔn)號：23ZDA129）； 中國法學(xué)會2021年部級法學(xué)研究重點課題項目“黨內(nèi)法規(guī)實施效果評估機制的實踐探索與研究”（項目批準(zhǔn)號：CLS（2021）B02）的階段性研究成果。