靳思昌（副教授）

經(jīng)過70 多年的制度建設(shè)，中國已經(jīng)初步建立了特色社會主義制度與治理體系，但并沒有完全達(dá)到預(yù)期的治理效果，原因是多方面的，其中制度因缺乏有效的監(jiān)督而沒有得到有效執(zhí)行是其中一個重要原因。而國家治理能力的提升要求加大對制度執(zhí)行的監(jiān)督，以提高制度的執(zhí)行力。黨的十八屆四中全會提出推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。國家治理現(xiàn)代化要求既要建好“制度的籠子”，又要把“權(quán)力”有效地關(guān)進(jìn)籠子里。科技發(fā)展日新月異不僅給公眾的生產(chǎn)生活帶來了便利，而且為實現(xiàn)國家治理能力的提升提供了有力的科技支撐。國家審計作為國家治理體系中重要的監(jiān)督機(jī)制，通過“制度+科技”揭露和查處制度執(zhí)行中存在的制度不執(zhí)行、執(zhí)行走樣、歪曲執(zhí)行等問題，增強(qiáng)制度的執(zhí)行力和有效性，消除或降低國家治理相關(guān)的風(fēng)險、矛盾和沖突，推進(jìn)制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為國家治理效能，提升國家治理能力。

一、文獻(xiàn)回顧

（一）國家治理能力

劉家義（2015）認(rèn)為，國家治理能力集中反映了國家政策執(zhí)行力的高低及國家治理的效果。李榮生（2016）認(rèn)為，治理能力是指通過國家制度的安排和技術(shù)運(yùn)用，控制、管理公共事務(wù)，以確保國家安全、捍衛(wèi)國家權(quán)益、促進(jìn)民生權(quán)益、保持社會穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展等。上官澤明和吳秋生（2017）通過縱向比較發(fā)現(xiàn)，國家審計治理能力呈現(xiàn)出不斷上升的趨勢，尤其是其預(yù)防和抵御功能能適應(yīng)不斷變化的國家治理環(huán)境。郭沛廷（2017）認(rèn)為，提高政府汲取能力是現(xiàn)代國家制度建設(shè)的中心任務(wù)，汲取能力不僅要重視國家對既定資源的汲取水平，還應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注國家從社會汲取資源的機(jī)制。吳雨桐（2018）從審計執(zhí)行能力、審計處理處罰能力、審計糾正能力和審計協(xié)作能力四個方面衡量國家審計的治理能力。謝柳芳等（2019）認(rèn)為國家治理能力很大程度上取決于其預(yù)算能力。賀雪霞和李明輝（2019）認(rèn)為，國家審計在提高公共資金使用和管理的效率、保障黨和政府各項政策的執(zhí)行、防范經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中的風(fēng)險等方面發(fā)揮了重大作用，極大地提高了國家治理能力。陸茜（2019）認(rèn)為，“互聯(lián)網(wǎng)+”的增量效應(yīng)和“大數(shù)據(jù)×”的乘積效應(yīng)已成為新時代國家治理能力現(xiàn)代化的重要戰(zhàn)略引擎。晏維龍（2020）提出，建立公共信息審計監(jiān)督制度，推動各類公共信息生產(chǎn)、發(fā)布的規(guī)范與有效，不僅有助于宏微觀決策，而且有助于國家治理現(xiàn)代化。

（二）“制度+技術(shù)”提升國家治理能力

劉宗洪（2010）提出運(yùn)用信息技術(shù)實現(xiàn)對權(quán)力的全面監(jiān)控，提高制度的執(zhí)行力。張宇同（2014）通過“制度+科技”的監(jiān)管模式，實現(xiàn)有機(jī)結(jié)合、良性互動，提高防治腐敗的能力。唐衍軍和肖長春（2020）認(rèn)為，以區(qū)塊鏈網(wǎng)絡(luò)傳輸廉政數(shù)據(jù)能夠提升腐敗案件查處效率、加大腐敗線索獲取力度、提升隱性腐敗治理效果。呂童（2021）建議通過完善技術(shù)設(shè)計規(guī)劃、優(yōu)化建設(shè)結(jié)構(gòu)布局及構(gòu)建系統(tǒng)規(guī)約制度等路徑，強(qiáng)化治理能力建設(shè)。付翠蓮和張慧（2022）提出通過技術(shù)賦能重點(diǎn)解決轉(zhuǎn)型中發(fā)展失衡、信息安全等問題，為推動基層治理現(xiàn)代化提質(zhì)增效。劉紹航（2022）從加強(qiáng)政府采購制度建設(shè)和技術(shù)支撐兩方面，對強(qiáng)化采購人主體責(zé)任提出了一些參考建議。

綜上所述，這些研究成果為本文研究提供了理論和方法方面的有益借鑒，但將國家審計與以“制度+技術(shù)”提升國家治理能力協(xié)同起來的研究較少，致使國家審計提升國家治理能力的效果不明顯。其實，國家治理能力的提升既需要從制度層面予以約束，又需要用科技手段加以監(jiān)督。面對嚴(yán)峻的國家治理形勢，國家審計亟需在以制度為本的基礎(chǔ)上輔以科技利器，提升國家治理能力，服務(wù)國家治理現(xiàn)代化。

二、國家審計基于“制度+科技”提升國家治理能力的內(nèi)在機(jī)理

制度的特征體現(xiàn)在其長期性、縝密性和相對穩(wěn)定性，科技的特征體現(xiàn)在其及時性、程序性和精準(zhǔn)性。制度與科技相輔相成、互為支撐，不可分割，協(xié)同提升國家治理能力。

（一）國家審計基于制度提升國家治理能力內(nèi)在機(jī)理

國家治理能力的提升要靠制度。制度執(zhí)行能力形成國家治理能力，而制度不折不扣地執(zhí)行要依靠監(jiān)督。國家審計把制度執(zhí)行和監(jiān)督貫穿于國家治理全過程，通過監(jiān)督檢查各項政策是否已經(jīng)執(zhí)行、政策執(zhí)行的程度、政策執(zhí)行的效果、政策執(zhí)行的偏差、政策執(zhí)行中存在的問題等，了解政策執(zhí)行情況和執(zhí)行效果，揭示有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)等問題，深挖現(xiàn)象背后深層次的制度缺陷，提出改進(jìn)和完善政策的建議，推動相關(guān)政策的建立完善，以保障公共政策目標(biāo)的有效實現(xiàn)，把制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，最終提升國家治理能力。

1.國家審計基于制度監(jiān)督經(jīng)濟(jì)政策提升國家治理能力。國家審計通過跟蹤審計經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行情況、執(zhí)行結(jié)果、執(zhí)行偏差，不僅可以發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行中存在的問題，而且還可以發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)政策制定上的缺陷。對于經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行中存在的問題：國家審計監(jiān)督經(jīng)濟(jì)政策的執(zhí)行情況，抓住經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行的重點(diǎn)項目、重點(diǎn)環(huán)節(jié)、重點(diǎn)內(nèi)容等，發(fā)現(xiàn)和揭露經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行中的突出問題和重大偏差，責(zé)令其糾正有令不行、有禁不止的行為，依法處理背離經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的違法違規(guī)行為，推動政令暢通、一貫到底、令行禁止。對于經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行上的缺陷：國家審計發(fā)現(xiàn)和揭示經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行中存在的體制機(jī)制障礙、制度缺陷與漏洞，提出建設(shè)性建議，及時反饋給政策制定者以修復(fù)政策漏洞，從而倒逼經(jīng)濟(jì)政策的完善和執(zhí)行，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。

2.國家審計基于制度監(jiān)督環(huán)境政策提升國家治理能力。國家審計以污染防治、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等專項資金的分配使用為切入點(diǎn)，通過審查環(huán)境政策的目標(biāo)是否實現(xiàn)、國家污染防治的任務(wù)是否完成、環(huán)境資金的使用和管理是否高效、地方環(huán)境政策配套措施是否被嚴(yán)格執(zhí)行等（夏榕，2020），即國家審計向前追溯至環(huán)境政策制定的疏漏，向后延伸至環(huán)境政策調(diào)整的意見和建議，揭示環(huán)境政策執(zhí)行中的突出問題和偏差，為環(huán)境政策制定者提供前瞻性的意見和建議，促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部切實履行環(huán)境保護(hù)責(zé)任，推動環(huán)境政策的有效實施。

3.國家審計基于制度監(jiān)督反腐敗政策提升國家治理能力。腐敗問題是國家治理亟待解決的突出問題。國家審計加強(qiáng)對反腐敗政策執(zhí)行的監(jiān)督，查處重大違法違紀(jì)問題，重點(diǎn)揭示反腐敗政策存在的缺陷和執(zhí)行偏差等問題，健全制度、規(guī)范機(jī)制，提高反腐敗政策的執(zhí)行效果，促進(jìn)政令暢通。國家審計開展反腐敗政策執(zhí)行力審計，應(yīng)關(guān)注反腐敗政策自身的合理性，審查反腐敗政策體系是否完整、是否科學(xué)地預(yù)見腐敗的發(fā)展態(tài)勢、是否具有可操作性、是否具有靈活性，從而完善腐敗治理政策，提升腐敗治理能力。

4.國家審計基于制度監(jiān)督民生政策提升國家治理能力。民生政策體現(xiàn)了國家治理能力，關(guān)系到政府的公信力。國家審計跟蹤民生政策的執(zhí)行情況，審查民生政策執(zhí)行的為民性、是否改善公眾生存的條件、是否保障公眾生命財產(chǎn)安全等，披露各項民生政策的執(zhí)行情況和效果，科學(xué)分析社會矛盾背后的深層次體制性障礙和制度性缺陷，提出有針對性、可操作、見實效的審計建議，促進(jìn)民生政策的不斷完善和各項惠民、利民政策落到實處，推動民生資金的有效使用、民生項目的有效落地、民生政策的有效落實，守好群眾的“菜籃子”“米袋子”等，保障和滿足公眾不斷增長的民生需求，維護(hù)公眾利益，實現(xiàn)民生政策的預(yù)期目標(biāo)。

（二）國家審計基于科技提升國家治理能力內(nèi)在機(jī)理

科技可以突破時間、空間及部門與層級之間的限制，發(fā)揮規(guī)范政府行為、強(qiáng)化政府職能、樹立政府權(quán)威等功能，以動態(tài)監(jiān)控來解決監(jiān)督難的問題，有效保證制度執(zhí)行力的剛性，提高國家治理能力。國家治理能力包括汲取能力、有效支出能力等?！敖鸲悺惫こ讨饕岣叨愂占橙∧芰?，“金財”工程主要提高財政有效支出能力。隨著科技進(jìn)步對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的推動作用日益突顯，先進(jìn)的科技可以有效提升審計獲取數(shù)據(jù)的能力。審計機(jī)關(guān)從海量的數(shù)據(jù)中挖掘違法違紀(jì)線索，形成相互印證的審計證據(jù)鏈，從而為審計結(jié)果提供有力支撐（朱殿驊，2019），有效地提高國家治理能力。國家審計基于科技一方面降低公共權(quán)力行使者與監(jiān)督者之間的信息不對稱，另一方面降低國家治理成本。

1.國家審計基于科技監(jiān)督財政收入提升國家治理能力。國家治理能力離不開治理資源，財政收入是政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的治理資源，取決于財政的汲取能力。國家通過征收稅收等形式，汲取治理資源，形成權(quán)力運(yùn)行的物質(zhì)基礎(chǔ)，汲取太多或太少均意味著汲取能力存在瑕疵。從實際工作來看，我國的財政收入汲取存在著寅吃卯糧的現(xiàn)象，征收效率不高。國家審計通過利用“科技”手段檢查有無坐收坐支、收入不入賬的問題，檢查是否存在未完成任務(wù)虛增收入的問題、人為調(diào)節(jié)收入進(jìn)度、違規(guī)減免稅、違規(guī)稅收返還等（李榮生，2016），大幅提升監(jiān)督工作效率與精準(zhǔn)度，推動國家治理能力提升。如果缺乏國家審計監(jiān)督，財政收入就難以及時全部入庫。

2.國家審計基于科技監(jiān)督財政支出提升國家治理能力。財政是國家治理的基石。財政的分配及使用績效是國家治理能力的重要因素。財政支出反映政府配置資金的能力，如果財政支出缺乏國家審計監(jiān)督，就難以節(jié)制。國家審計基于“科技”監(jiān)督財政支出，審查政府的經(jīng)費(fèi)開支是否合理、合法，政府部門對于批準(zhǔn)的項目及其撥款是否達(dá)到預(yù)期的效果，發(fā)現(xiàn)財政資源配置不合理的現(xiàn)象以及浪費(fèi)和腐敗，迅速督促糾正完善，促使政府部門把有限的財政資金配置在刀刃上，提升財政資金使用績效以及國家治理能力。

3.國家審計基于科技保障公眾權(quán)利提升國家治理能力。在集權(quán)國家，對國家治理構(gòu)成首要威脅的是來自公眾的不滿、反對甚至反抗風(fēng)險。審計機(jī)關(guān)借助各種技術(shù)性的方法、規(guī)范的程序、細(xì)化的操作流程等，拓展監(jiān)督的時間和空間，延伸其監(jiān)控范圍和領(lǐng)域，加強(qiáng)對權(quán)力運(yùn)行全過程、全天候、全方位的監(jiān)督，不斷提高國家治理能力，確保稅收用之于民。一旦公眾舉報，國家審計就會及時開展調(diào)查取證工作，并盡快向社會反饋結(jié)果，從而提升國家治理能力。

4.國家審計基于科技強(qiáng)化監(jiān)督提升國家治理能力。國家審計運(yùn)用科技手段，把權(quán)力運(yùn)行的全過程進(jìn)行流程再造、細(xì)化和固化，覆蓋所有部門及領(lǐng)域，使公職人員只能按照規(guī)定的程序履行崗位職責(zé)，最大限度地限制自由裁量權(quán)，促進(jìn)行政主體提高行政效率，降低行政成本。

三、國家審計基于制度與科技提升國家治理能力的比較分析

（一）相互關(guān)系分析

在提高國家治理能力方面，制度與科技之間具有很強(qiáng)的互補(bǔ)性，好比車之兩輪、鳥之雙翼，二者缺一不可。無論是運(yùn)用科技治理的方式提升國家治理能力，還是運(yùn)用制度治理的方式提升國家治理能力，均可以看到科技與制度是新時代提升國家治理能力的兩種重要手段，需要更好地進(jìn)行頂層設(shè)計和制度安排，使科技與制度形成優(yōu)勢互補(bǔ)、相互協(xié)作的良性互動（程宇，2014）。

1.相互聯(lián)系。制度建設(shè)是國家治理之要義，先進(jìn)科技是國家治理之利器。制度促進(jìn)科技進(jìn)步，科技推動制度變革。如果沒有好的制度，好的科技難以發(fā)揮實效；如果不借助科技的作用，好的制度難以落實。在提升國家治理能力的過程中，將先進(jìn)科技與完善的規(guī)章制度有機(jī)結(jié)合，可以彌補(bǔ)彼此不足，形成相互補(bǔ)充、相互促進(jìn)的機(jī)制，達(dá)到事半功倍的效果。將制度固化在流程中，把科技手段融入制度設(shè)計之中，借助科技手段實現(xiàn)對權(quán)力運(yùn)行的有效制約監(jiān)督，不斷提高國家治理能力。制度與科技相互補(bǔ)充、相互依存、相輔相成、相互促進(jìn)，共同提高國家治理能力。

（1）目標(biāo)趨同。制度和科技是國家治理體系的重要組成部分，國家審計基于“制度+科技”推進(jìn)依法行使權(quán)力，防治各種腐敗，提高國家治理能力。由于制度約束往往偏重于事前約束和事后監(jiān)督，而科技約束可以實現(xiàn)權(quán)力運(yùn)行的事中和事后監(jiān)督。因此，國家審計基于“制度”與“科技”將國家治理的關(guān)口前移，實現(xiàn)了事前、事中、事后的權(quán)力監(jiān)督全覆蓋，防止公共權(quán)力的濫用，提高權(quán)力監(jiān)督的效力。

（2）業(yè)務(wù)重合。國家審計主要監(jiān)督政府部門、國有企事業(yè)單位發(fā)生的經(jīng)濟(jì)腐敗問題，科技主要制約政府部門、國有企事業(yè)單位的權(quán)力運(yùn)行情況。因此，業(yè)務(wù)方面具有較多重合。這就使得“制度+科技”通過同部署、同推進(jìn)、同考核，實現(xiàn)線上審計指引方向、現(xiàn)場審計“按圖索驥”，形成層層抓落實、合力統(tǒng)籌推進(jìn)的良好氛圍，大幅提升審計的覆蓋面、時效性和精準(zhǔn)度，進(jìn)而提高國家治理能力。

（3）結(jié)合主體相同。無論是制度還是科技都必須結(jié)合國家審計，才能有效提升國家治理能力。由于制度有效的執(zhí)行要求在制度設(shè)計中更多地增加科技含量、在制度運(yùn)行中更多地借助科技手段，形成制度與科技的良性互動，對權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督效果好。國家審計機(jī)關(guān)通過創(chuàng)新審計手段，提升審計科技水平，有效提高審計工作效能。國家審計依靠科技手段進(jìn)行全樣本分析，對審計對象實時監(jiān)督、動態(tài)監(jiān)督、全過程監(jiān)督，利用科技優(yōu)勢提升國家治理能力。

（4）強(qiáng)調(diào)制度變遷與科技創(chuàng)新的協(xié)同演進(jìn)。制度建設(shè)是國家治理的基石，制度建設(shè)的關(guān)鍵在于執(zhí)行。隨著科技的不斷發(fā)展，違法違規(guī)手段也在不斷翻新，并往往披著合法的“外衣”，單一的審計手段很難有效發(fā)現(xiàn)問題。既要以科技的適用性來改造制度，使之在技術(shù)層面上變得可執(zhí)行、可實現(xiàn)；又要以制度反腐的主旨引導(dǎo)現(xiàn)代反腐科技的發(fā)展（張毅強(qiáng)，2012）。國家審計基于“制度+科技”，通過動態(tài)的追蹤、挖掘和分析，及時發(fā)現(xiàn)、懲處違法違規(guī)行為。

2.相互區(qū)別。制度側(cè)重于規(guī)范，科技側(cè)重于執(zhí)行。制度只有在嚴(yán)密的科技監(jiān)控下，才能得到有效執(zhí)行，發(fā)揮其應(yīng)有的效力。

（1）監(jiān)督的側(cè)重點(diǎn)不同。國家審計基于“制度+科技”從過去的事后監(jiān)督為主向事前、事中、事后全流程監(jiān)督轉(zhuǎn)變，及時發(fā)現(xiàn)苗頭性、傾向性問題，促進(jìn)糾正，防患于未然，提高國家治理能力。通過電子程序?qū)⒈O(jiān)督嵌入權(quán)力運(yùn)行之中并進(jìn)行有機(jī)融合，實現(xiàn)對權(quán)力運(yùn)行的實時、全程、自動監(jiān)控，有效解決權(quán)力運(yùn)行中的隨意性、操作不規(guī)范問題（黃威威，2017）。把審計監(jiān)督貫穿于國家治理的各個環(huán)節(jié)。例如，政府投資審計前移關(guān)口，從目前的工程決算、結(jié)算環(huán)節(jié)向項目投資的規(guī)劃、設(shè)計、招標(biāo)、采購等全流程環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)對腐敗行為的事前預(yù)防、事中監(jiān)控和事后懲處，推進(jìn)“橫向到邊、縱向到底”的審計全覆蓋，有效預(yù)防腐敗。

（2）將“治已病”和“防未病”相結(jié)合。審計機(jī)關(guān)通過審計監(jiān)督，不僅要及時高效地“查已病”，更要發(fā)揮“治已病”“防未病”的功能，及時揭示和查處違反制度的違法違規(guī)問題及重大風(fēng)險隱患，督促被審計單位認(rèn)真整改，并根據(jù)風(fēng)險漏洞及時優(yōu)化政策，促使制度完善、保障制度落實，提高國家治理能力。國家審計基于“制度+科技”能夠克服二者自身的缺陷，放大技術(shù)優(yōu)勢，造就“新的力量”，實現(xiàn)協(xié)同治理的效果。

（二）制度與科技在國家審計提升國家治理能力中的權(quán)重

1.制度與科技提升國家治理能力的現(xiàn)實選擇。制度與科技是實現(xiàn)國家治理的兩只“翅膀”，只有二者有效協(xié)同才能高效提升國家治理能力。在完善制度的同時，注重把電子監(jiān)督、網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控等現(xiàn)代科技手段有機(jī)融入權(quán)力運(yùn)行的各個方面，固化管理要求，減少制度執(zhí)行中的人為干擾，提升國家治理能力。在提升國家治理能力上，制度與科技都存在一定的局限性，制度與科技的糅合才是解決之道。國家審計基于“制度+科技”通過開展跨領(lǐng)域、跨部門、跨層次的數(shù)據(jù)挖掘，快速預(yù)警苗頭性、傾向性問題，促進(jìn)早預(yù)防、早化解、早處置。

2.動態(tài)監(jiān)督權(quán)力要求制度與科技并重。面對當(dāng)前腐敗的日益多樣化、隱蔽化、智能化，傳統(tǒng)的反腐手段已經(jīng)難以為繼。而監(jiān)督與制約權(quán)力運(yùn)行，既需要從制度層面予以約束，又需要運(yùn)用科技手段加以監(jiān)督，將“制度監(jiān)督”和“科技監(jiān)督”有機(jī)結(jié)合、良性互動、相互協(xié)調(diào)、相互促進(jìn)，實現(xiàn)制度與科技的無縫對接，延伸監(jiān)控的內(nèi)容、范圍和領(lǐng)域，提高腐敗治理能力?！鞍褭?quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”的核心之一是“怎么關(guān)”的問題，而科技是對“怎么關(guān)”最有效的回答。國家審計不斷增強(qiáng)審計風(fēng)險科技防控能力，提升審計監(jiān)督持續(xù)性和穿透性，推進(jìn)審計方式的自動化、實時化、智能化，將大部分違規(guī)行為制止在萌芽階段，有效地提高監(jiān)管效率，保證公共權(quán)力的正常運(yùn)行。

3.國家審計基于制度與科技提升國家治理能力的必然性。

（1）腐敗治理要堅持制度監(jiān)督與科技監(jiān)督雙輪驅(qū)動。腐敗治理是國家治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。隨著現(xiàn)代科技的快速發(fā)展，一些腐敗分子在進(jìn)行腐敗時，把高新技術(shù)運(yùn)用到腐敗行為中，使腐敗行為變得“智能化”“高科技化”“隱秘化”，使得單一的制度反腐難以實現(xiàn)，亟需制度與科技的協(xié)同實施，用科技手段來強(qiáng)化制度的剛性約束，將隱藏的腐敗行為挖掘出來，并予以嚴(yán)懲。監(jiān)督是遏制腐敗的重要手段，制度與科技作為國家治理的兩種手段，單純從制度角度治理腐敗問題具有局限性，單純從科技角度治理腐敗問題也有局限性，因此把科技手段融入反腐敗的制度設(shè)計和執(zhí)行流程中，實現(xiàn)制度與科技反腐優(yōu)勢互補(bǔ)、效率提高，發(fā)揮其內(nèi)在的預(yù)防腐敗的潛力，實現(xiàn)“1+1＞2”的協(xié)同效應(yīng)。國家審計運(yùn)用“制度+科技”對權(quán)力進(jìn)行適度分權(quán)和合理配置，對流程進(jìn)行重構(gòu)和優(yōu)化，將嚴(yán)格的操作規(guī)范貫穿于權(quán)力運(yùn)行全過程，提升源頭反腐制度的科學(xué)性，最大限度地減少腐敗的發(fā)生，從而產(chǎn)生科技助力、制度如虎添翼的效果。

（2）制度的有效執(zhí)行要求制度與科技并重?？茖W(xué)的制度加上現(xiàn)代科技的支撐，是解決制度不執(zhí)行的有效手段。首先，對現(xiàn)有制度進(jìn)行科學(xué)梳理、有效整合，通過對權(quán)力的科學(xué)分解和合理配置，對流程的優(yōu)化和固化，使制度從制定到執(zhí)行全流程都融入現(xiàn)代科技元素，從而倒逼制度的有效執(zhí)行。其次，更新現(xiàn)有的科技手段，將制度與防腐敗形勢的變化及時反映在科技建設(shè)中。制度的效力在于執(zhí)行，國家審計基于“制度+科技”，防止制度執(zhí)行的人為干擾和走樣變味，使制度設(shè)計真正落地，提高制度的執(zhí)行力，實現(xiàn)預(yù)期的制度設(shè)計效果。

（3）市場秩序的維護(hù)要求制度與科技并重?，F(xiàn)代科技打造出一個公開、公平、公正和有序的市場競爭環(huán)境，市場配置資源的基礎(chǔ)性作用顯著提高，市場機(jī)制優(yōu)勝劣汰的功能得到有效發(fā)揮（申恩威，2012）。但是，近年來的電信詐騙呈高發(fā)態(tài)勢，不僅給直接受害者帶來財產(chǎn)損失，擾亂了正常的生產(chǎn)生活秩序，加劇了人與人之間的不信任，增加了社會運(yùn)行成本，損害社會信任的基石，而且嚴(yán)重影響我國國際聲譽(yù)。治理電信詐騙必須制度和科技雙管齊下，開展源頭治理、協(xié)同治理、綜合治理（金江軍，2016），全面落實“打防管控”措施，減少影響市場經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行的“陳雜”“垃圾”，使有限的公共財政資源發(fā)揮更大的作用，形成社會良風(fēng)良俗。

（4）制約權(quán)力要求制度監(jiān)督與科技監(jiān)督相結(jié)合。制度與科技是有效監(jiān)督公共權(quán)力運(yùn)行的兩個重要因素，把科技手段融入制度執(zhí)行和管理流程之中，減少自由裁量權(quán)的空間和范圍，保證權(quán)力沿著制度化和法制化的軌道推進(jìn)。隨著政府權(quán)力清單制度的推進(jìn)，不同部門和崗位有了明確的責(zé)任和義務(wù)，通過建立“網(wǎng)絡(luò)辦事系統(tǒng)”“網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督系統(tǒng)”“網(wǎng)絡(luò)預(yù)警系統(tǒng)”“風(fēng)險防控系統(tǒng)”等，將制約權(quán)力的觸角延伸到每個崗位人員，依靠科技手段強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督。國家審計基于“制度+科技”突破監(jiān)督的時空限制，緊盯權(quán)力運(yùn)行的各個環(huán)節(jié)，動態(tài)監(jiān)控權(quán)力運(yùn)行，從而規(guī)范各種治理行為，橫向覆蓋各個部門，縱向貫穿各個管理層級，實現(xiàn)對權(quán)力行為的全程監(jiān)督和異常監(jiān)控。

（5）防范風(fēng)險要求制度和科技并重?，F(xiàn)代社會是一個風(fēng)險社會，國家審計是風(fēng)險預(yù)警、風(fēng)險處置、風(fēng)險防范的有力工具。國家審計基于“制度+科技”能夠突破時空限制，延伸風(fēng)險管控的范圍和領(lǐng)域，大幅提升識別風(fēng)險、發(fā)現(xiàn)風(fēng)險的能力，通過科學(xué)的在線監(jiān)控實現(xiàn)對權(quán)力的全程監(jiān)控和實時預(yù)警，及時找準(zhǔn)權(quán)力運(yùn)行的“關(guān)鍵點(diǎn)”和問題易發(fā)多發(fā)的“風(fēng)險點(diǎn)”，提升風(fēng)險防控水平。國家經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、社會轉(zhuǎn)型，增加了國家治理的難度，也增加了國家治理的風(fēng)險，因此，國家審計密切關(guān)注財政、金融等方面存在的薄弱環(huán)節(jié)和風(fēng)險隱患，跟蹤重大項目或重大政策開展，及時揭示風(fēng)險隱患，提出防范化解風(fēng)險的建議，制定風(fēng)險防控措施，發(fā)揮審計提前預(yù)警功能，盡早將風(fēng)險控制在前端，避免形成系統(tǒng)風(fēng)險，服務(wù)國家治理現(xiàn)代化。

（6）破解信息不對稱的難題要求制度和科技并重。信息不透明是腐敗滋生的溫床。為了有效消除“信息不透明”，從制定上規(guī)定公開的程序和內(nèi)容，同時借助先進(jìn)的科技手段提高信息透明度。國家審計通過“制度+科技”推行審計信息公開，促進(jìn)公眾與政府信息對稱，滿足公眾對公共信息的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，提高外部監(jiān)控的制度效力，進(jìn)而促進(jìn)國家治理的改善。

（7）實施國家審計全覆蓋要求制度和科技并重。國家審計業(yè)務(wù)范圍廣泛，國家治理的邊界就是國家審計業(yè)務(wù)的邊界（張軍等，2021）。2015年12月，國家審計提出全覆蓋。審計全覆蓋的實現(xiàn)有兩條路徑：一是增加審計資源，二是提高審計效率。在審計資源短期內(nèi)不會大規(guī)模增長的背景下，提高審計效率成為必然選擇。而國家審計基于“制度+科技”，尤其是運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)，可以挖掘分析“全樣本”數(shù)據(jù)，從形式、內(nèi)容、質(zhì)量方面滿足審計全覆蓋的要求，防止因手段所限導(dǎo)致的“漏網(wǎng)之魚”。

（8）結(jié)果與過程的協(xié)同治理要求制度與科技并重。國家治理包括過程治理和結(jié)果治理。國家治理強(qiáng)調(diào)結(jié)果的同時不能忽視過程，好的結(jié)果是因為有好的過程。所以提高國家治理能力需要關(guān)注國家治理過程。而且有一個好的國家治理過程才能保證好的國家治理結(jié)果（蔣小華，2008）。治理結(jié)果孕育于治理過程之中，僅僅審計治理結(jié)果難以達(dá)到理想的審計效果，只有對治理過程實施全程審計，才能深化結(jié)果審計，提高運(yùn)作效率。目前國家審計監(jiān)督大多是事后監(jiān)督，僅能對未來起作用，而對已經(jīng)執(zhí)行的政策無法調(diào)整。因此，國家審計應(yīng)加大過程監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)政策執(zhí)行等治理活動偏差，有針對地性調(diào)整治理策略，從而提高治理能力（張曉瑜，2015）。國家審計基于“制度+科技”不僅能夠監(jiān)督國家治理過程，而且可以監(jiān)督國家治理結(jié)果，從而提高國家治理能力。

四、國家審計基于“制度+科技”提升國家治理能力的路徑選擇

國家治理的核心是合理配置公共資金、公共權(quán)力、公共政策等。國家審計把制度監(jiān)督和科技監(jiān)督結(jié)合起來，有機(jī)融入公共資金監(jiān)控、公共權(quán)力監(jiān)督、公共政策監(jiān)督等各個方面，通過科技優(yōu)化業(yè)務(wù)流程，固化管理要求，最大限度地壓縮自由裁量空間，確保制度的有效執(zhí)行。

1.國家審計基于“制度+科技”監(jiān)控公共資金提升國家治理能力。腐敗產(chǎn)生的原因之一是公共資金監(jiān)管不力造成的制度性漏洞，而制度性的漏洞僅僅依靠制度本身是難以彌補(bǔ)的（劉杰，2010），需要科技的有力支持和配合。而且大部分的腐敗旨在獲取不義之財，審計工作能夠在第一時間發(fā)現(xiàn)公共資金的異常走向。以信息技術(shù)為代表的科技的廣泛運(yùn)用，使公共資金都有跡可循、有底可查。國家審計基于“制度+科技”，可以通過電腦隨時調(diào)閱，追根溯源，及時了解公共資金的來源和是否按規(guī)章運(yùn)行，動態(tài)監(jiān)控公共資金流向、流量和流速，對發(fā)現(xiàn)的疑點(diǎn)或線索，及時進(jìn)行核實，提高反腐敗的前瞻性、預(yù)警性。對經(jīng)核實的疑點(diǎn)線索及時按有關(guān)規(guī)定和程序向有關(guān)部門通報。及時糾正公共資金運(yùn)用中的違規(guī)現(xiàn)象，進(jìn)而規(guī)范公共資金審批和運(yùn)行程序，做到發(fā)現(xiàn)問題及時追查、及時整改，實現(xiàn)制度與科技的橫向互補(bǔ)與縱向互動，增強(qiáng)公共資金的運(yùn)用效率，提升國家治理能力。

2.國家審計基于“制度+科技”監(jiān)督公共權(quán)力提升國家治理能力。國家治理能力提升的一項重要內(nèi)容是制約和監(jiān)督權(quán)力。制度給權(quán)力行使者運(yùn)用權(quán)力規(guī)定了時間空間范圍。將現(xiàn)代科技運(yùn)用于權(quán)力運(yùn)行的各個環(huán)節(jié)，對違規(guī)行為自動進(jìn)行記錄和預(yù)警，約束和規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力，預(yù)防有關(guān)人員違規(guī)插手干預(yù)問題的發(fā)生，確保權(quán)力正確行使，防止權(quán)力濫用?！爸贫?科技”模式能夠突破時空限制，再造業(yè)務(wù)流程，將監(jiān)督貫穿于權(quán)力運(yùn)行全過程，延伸監(jiān)督控制的范圍和領(lǐng)域，對權(quán)力運(yùn)行和業(yè)務(wù)操作形成約束，實施全程化、全方位的動態(tài)監(jiān)督，大大提高了監(jiān)督的效能和威懾力。利用科技實時掌握權(quán)力運(yùn)行情況，及時對各項制度進(jìn)行查漏補(bǔ)缺，以科技創(chuàng)新推動制度完善，進(jìn)而提升監(jiān)督制約權(quán)力的實效性（“廣州廉潔城市建設(shè)”課題組，2015）。國家審計基于“制度+科技”對各單位的主要領(lǐng)導(dǎo)干部及重點(diǎn)領(lǐng)域、關(guān)鍵環(huán)節(jié)的權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督，不僅有助于及早發(fā)現(xiàn)公共權(quán)力使用中的違法違規(guī)行為，識別被監(jiān)督對象內(nèi)部管理或者制度、體制等方面存在的缺陷，通過實時反饋促進(jìn)其健全制度（唐衍軍和肖長春，2020），增強(qiáng)權(quán)力配置的科學(xué)性、規(guī)范權(quán)力運(yùn)行的程序化，能夠?qū)崿F(xiàn)全員防控、全領(lǐng)域防控、全程防控，提高監(jiān)督效能和威懾力，進(jìn)而提升國家治理能力。

3.國家審計基于“制度+科技”監(jiān)控公共政策執(zhí)行提升國家治理能力。公共政策是國家治理的基石。要實現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化，必須提高公共政策的執(zhí)行力。通過制度與科技相互配合、優(yōu)勢互補(bǔ)，共同監(jiān)督，及時揭示嚴(yán)重違背公共政策初衷的行為，及時察覺并給予懲戒，確保公共政策的有效執(zhí)行。借助網(wǎng)絡(luò)和信息技術(shù)的剛性約束，以電腦來輔助公共政策的執(zhí)行，較好地解決了公共政策設(shè)計不夠科學(xué)和公共政策執(zhí)行不夠有力的問題，最大限度地減少體制障礙、制度漏洞和執(zhí)行制度中的人為因素干擾，提升公共政策執(zhí)行的有效性，縮小公共政策制定與執(zhí)行之間的差距，杜絕公共政策落實中“合意的執(zhí)行，不合意的不執(zhí)行”等現(xiàn)象的發(fā)生。另外，電腦程序可以壓縮人工辦理時經(jīng)辦人員的“自由裁量空間”，確保公共政策執(zhí)行的剛性，讓各級領(lǐng)導(dǎo)干部養(yǎng)成依法辦事的習(xí)慣。在完善制度的同時推動科技創(chuàng)新，通過制度監(jiān)督和科技監(jiān)督雙管齊下，相輔相成，有利于找到公共政策執(zhí)行“打折”“走樣”“減弱”癥結(jié)所在，針對性地提出解決辦法，有效打破阻礙，推動公共政策有效執(zhí)行，從而提升國家治理能力。

4.國家審計基于“制度+科技”督促整改提升國家治理能力。審計的目的是解決問題，審計發(fā)現(xiàn)問題后需要進(jìn)行及時整改，沒有審計查出問題的整改，審計治理功能就難以充分發(fā)揮，效果等于零。審計機(jī)關(guān)對審計查出的問題提出針對性的、建設(shè)性的審計意見和建議，督促整改，做到發(fā)現(xiàn)問題及時追查和整改，實現(xiàn)件件有落實、事事有著落，并通過對大量數(shù)據(jù)的挖掘和分析，為領(lǐng)導(dǎo)決策、精細(xì)化管理提供重要依據(jù)，提升國家治理能力。同時，建立審計查出問題整改長效機(jī)制，督促有關(guān)部門從制度層面整改審計發(fā)現(xiàn)問題，與時俱進(jìn)地完善和發(fā)展制度。通過督促制度整改與問題整改并重，推動問題整改到位，防止鑄成大錯，提升國家治理能力。

5.國家審計基于“制度+科技”積極回應(yīng)公共需求提升國家治理能力。高新科技的廣泛運(yùn)用，為政府與公眾提供了溝通交流的平臺，為政府收集社情民意、引導(dǎo)公眾有序參與及回應(yīng)公眾需求創(chuàng)造了條件。國家審計根據(jù)網(wǎng)絡(luò)上的線索，基于“制度+科技”在第一時間對在網(wǎng)絡(luò)及其他媒體上的民意進(jìn)行分析，依法調(diào)查取證，并追究問題官員，回應(yīng)公眾的審計關(guān)切，有效防止“暗箱操作”及以權(quán)謀私等行為的發(fā)生。通過設(shè)立政府熱線、公民論壇等窗口，及時、廣泛地認(rèn)真聽取公眾的意見和建議，公眾通過便捷的互聯(lián)網(wǎng)，隨時隨地地發(fā)表自己的觀點(diǎn)，可以無時無刻、無處不在地監(jiān)督權(quán)力的行使。審計機(jī)關(guān)收集和吸納民情民意民智，并及時、準(zhǔn)確地反饋給相關(guān)部門，使政府在制定、調(diào)整或修正相關(guān)決策時充分了解公眾的訴求，并以完善相關(guān)制度的形式予以回應(yīng)，從而既促進(jìn)了審計回應(yīng)能力的提高，又提高了社會回應(yīng)度。同時，審計機(jī)關(guān)要及時通過網(wǎng)絡(luò)平臺公示所收到的腐敗舉報案件的處理情況，讓舉報者及公眾及時得到信息反饋，不斷提高公眾滿意度，進(jìn)而提升國家治理能力。

6.國家審計基于“制度+科技”實施問責(zé)提升國家治理能力。“凡權(quán)力行使的地方就有責(zé)任”。國家審計基于“制度+科技”延伸了監(jiān)督監(jiān)控的范圍和領(lǐng)域，動態(tài)監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行全過程，實現(xiàn)審批規(guī)范有序、監(jiān)督及時精準(zhǔn)到位，有效防范腐敗行為的發(fā)生。國家審計通過實施問責(zé)把預(yù)防腐敗的責(zé)任落實到具體崗位和具體責(zé)任人，確保腐敗風(fēng)險防控措施到位、執(zhí)行到位、效能到位。對整改不到位的，要約談被審計單位相關(guān)負(fù)責(zé)人；對整改不力、屢審屢犯的，要嚴(yán)肅追究相關(guān)責(zé)任人責(zé)任，及時糾正有令不行、有禁不止的行為，從而不斷提升國家治理能力。

五、小結(jié)

“制度+科技”順應(yīng)了國家治理現(xiàn)代化的發(fā)展趨勢，國家審計把科技手段融入制度設(shè)計和執(zhí)行全過程，構(gòu)建橫向到邊縱向到底的“制度+科技”治理體系，以科技促進(jìn)管理的科學(xué)化，以科技保障監(jiān)控的動態(tài)化，發(fā)揮“制度+科技”監(jiān)督合力，形成制度與科技協(xié)同互促、相得益彰的新局面，提升國家治理能力。

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