摘要：債務(wù)的本質(zhì)是信用的背書。政信債務(wù)是主要依托于政府信用而產(chǎn)生的債務(wù)，包括以城投公司為載體的城投債務(wù)。本文圍繞政信債務(wù)，溯源城投公司成因與演進(jìn)，針對(duì)城投公司現(xiàn)狀及問題，探討經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展背景下城投公司轉(zhuǎn)型的路徑與方案，并通過對(duì)成功案例的分析，為政信債務(wù)化解與城投公司轉(zhuǎn)型提供有益參考。

關(guān)鍵詞：政信 債務(wù)化解 城投公司 城投轉(zhuǎn)型

政信債務(wù)定義與分類

（一）政信債務(wù)與政府信用

對(duì)于政信債務(wù)的定義學(xué)界有不同觀點(diǎn)，本文將其定義為主要依托于政府信用而產(chǎn)生的債務(wù)。城投債務(wù)是以城投公司為載體的政信債務(wù)。根據(jù)財(cái)政部等四部委發(fā)布的《關(guān)于貫徹〈國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問題的通知〉相關(guān)事項(xiàng)的通知》（財(cái)預(yù)〔2010〕412號(hào)，以下簡稱“412號(hào)文”），城投公司是由地方政府及其部門和機(jī)構(gòu)、所屬事業(yè)單位等通過財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立的公司。金融機(jī)構(gòu)向城投公司提供融資，會(huì)將政府信用作為重要考量。城投公司依托政府信用進(jìn)行融資，融資資金也大多運(yùn)用于屬地地方政府投資等項(xiàng)目?？梢哉f，政信債務(wù)與政府信用存在較深程度的聯(lián)系。

（二）政信債務(wù)的性質(zhì)與分類

根據(jù)地方政府是否具有償還義務(wù)或救助責(zé)任，本文參考有關(guān)政策及實(shí)踐，將政信債務(wù)劃分為以下三類：

一是有償還義務(wù)的政信債務(wù)。這是指地方政府及其職能部門、機(jī)關(guān)、公用事業(yè)單位、政府融資平臺(tái)公司舉借，確定由財(cái)政資金償還的債務(wù)，即“一類債務(wù)”。

二是地方政府的或有債務(wù)。這是指因地方政府提供直接或間接擔(dān)保、承諾等形成的債務(wù)，當(dāng)債務(wù)人無法償還債務(wù)時(shí)，政府負(fù)有連帶償債責(zé)任的債務(wù)，即“二類債務(wù)”。

三是有一定救助責(zé)任的或有債務(wù)。這是指政府融資平臺(tái)公司、政府及其職能部門、機(jī)關(guān)和公用事業(yè)單位為公益性項(xiàng)目舉借，由非財(cái)政資金償還，地方政府雖未提供擔(dān)保，在法律上對(duì)該類債務(wù)不承擔(dān)償債責(zé)任，但當(dāng)債務(wù)人出現(xiàn)債務(wù)危機(jī)時(shí)，政府不得不承擔(dān)救助責(zé)任的債務(wù)，即“三類債務(wù)”。

城投公司的發(fā)展與現(xiàn)狀

（一）城投公司發(fā)展回顧

1.分稅制改革背景下財(cái)權(quán)與事權(quán)匹配不足

1993年，《國務(wù)院關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》（國發(fā)〔1993〕85號(hào)）和《國務(wù)院關(guān)于分稅制財(cái)政管理體制稅收返還改為與本地區(qū)增值稅和消費(fèi)稅增長率掛鉤的通知》（國發(fā)

〔1994〕47號(hào)）發(fā)布，將統(tǒng)收統(tǒng)支的稅收體制分為“地稅”和“國稅”，實(shí)行分稅制改革。此后，我國初步形成了適合市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制的公共財(cái)政體制框架，政府間財(cái)政關(guān)系也基本理順，但存在事權(quán)劃分不夠清晰、財(cái)力與事權(quán)匹配不足等

問題。

2.經(jīng)營城市思路促進(jìn)城投公司大量出現(xiàn)

為平衡事權(quán)與財(cái)權(quán)，大力推動(dòng)地方建設(shè)與發(fā)展，在充分發(fā)揮市場作用的思路下，“經(jīng)營城市”概念出現(xiàn)。其要求轉(zhuǎn)變政府職能、實(shí)現(xiàn)政企分離，將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的主體由地方政府轉(zhuǎn)變?yōu)楣尽Ｕ沾怂悸?，各種形式的城投公司紛紛出現(xiàn)。

3.城投公司成為地方政府重要融資來源

1993年，上海城市建設(shè)開發(fā)投資總公司發(fā)行我國首只5億元城市建設(shè)債券。2008年，為應(yīng)對(duì)全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)，我國出臺(tái)了大規(guī)模投資政策。《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見》（銀發(fā)〔2009〕92號(hào)）提出鼓勵(lì)地方政府通過增加地方財(cái)政貼息、完善信貸獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制、設(shè)立合規(guī)的政府融資平臺(tái)等多種方式，支持有條件的地方政府組建融資平臺(tái)，發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具，拓寬中央政府投資項(xiàng)目的配套資金融資渠道?！蛾P(guān)于加快落實(shí)中央擴(kuò)大內(nèi)需投資項(xiàng)目地方配套資金等有關(guān)問題的通知》（財(cái)建〔2009〕631號(hào)）提出，地方政府配套資金可利用政府融資平臺(tái)，通過市場機(jī)制籌措。隨著一系列城投公司融資支持政策出臺(tái)，城投公司逐漸成為地方政府的重要融資來源。

4.一攬子嚴(yán)監(jiān)管政策出臺(tái)與城投轉(zhuǎn)型

2010年以來，隨著一攬子嚴(yán)監(jiān)管政策出臺(tái)，城投轉(zhuǎn)型日益緊迫。

一是政策明確提出分類管理。2010年，《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問題的通知》（國發(fā)〔2010〕19號(hào)）出臺(tái)，要求：“地方各級(jí)政府要對(duì)融資平臺(tái)公司債務(wù)進(jìn)行一次全面清理，并按照分類管理、區(qū)別對(duì)待的原則，妥善處理債務(wù)償還和在建項(xiàng)目后續(xù)融資問題?！蓖?12號(hào)文明確：“納入此次清理核實(shí)范圍的融資平臺(tái)公司是指截至2010年6月30日，由地方政府及其部門和機(jī)構(gòu)、所屬事業(yè)單位等通過財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，具有政府公益性項(xiàng)目投融資功能，并擁有獨(dú)立企業(yè)法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。”412號(hào)文還明確融資平臺(tái)公司債務(wù)經(jīng)清理核實(shí)后按以下原則分類：融資平臺(tái)公司因承擔(dān)公益性項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營舉借、主要依靠財(cái)政性資金償還的債務(wù)，融資平臺(tái)公司因承擔(dān)公益性項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營舉借、項(xiàng)目本身有穩(wěn)定經(jīng)營性收入并主要依靠自身收益償還的債務(wù)，融資平臺(tái)公司因承擔(dān)非公益性項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營舉借的

債務(wù)。

二是一系列嚴(yán)監(jiān)管政策出臺(tái)。自2010年起，原銀保監(jiān)會(huì)、國家發(fā)展改革委先后出臺(tái)多項(xiàng)規(guī)章，對(duì)融資平臺(tái)貸款清查、發(fā)行債券等進(jìn)行規(guī)范。2014年《中華人民共和國預(yù)算法》修訂，同年《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號(hào)，以下簡稱“43號(hào)文”）發(fā)布，要求：“剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能，融資平臺(tái)公司不得新增政府債務(wù)，把地方政府債務(wù)分門別類納入全口徑預(yù)算管理?！彪S后《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財(cái)預(yù)

〔2017〕50號(hào)）發(fā)布，要求：“加快政府職能轉(zhuǎn)變，處理好政府和市場的關(guān)系，進(jìn)一步規(guī)范融資平臺(tái)公司融資行為管理，推動(dòng)融資平臺(tái)公司盡快轉(zhuǎn)型為市場化運(yùn)營的國有企業(yè)、依法合規(guī)開展市場化融資，地方政府及其所屬部門不得干預(yù)融資平臺(tái)公司日常運(yùn)營和市場化融資?！?/p>

三是一系列市場化轉(zhuǎn)型舉措推出，改革一直在路上。43號(hào)文提出“剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能”，地方國有平臺(tái)公司開始市場化轉(zhuǎn)型。2020年國有企業(yè)改革三年行動(dòng)計(jì)劃系列轉(zhuǎn)型改革啟動(dòng)，2023年國務(wù)院國資委再次推動(dòng)中央企業(yè)、國有企業(yè)深化改革，推動(dòng)國有資本實(shí)現(xiàn)“三個(gè)集中”1，當(dāng)好“三個(gè)資本”2角色。

（二）城投公司的現(xiàn)狀及問題

經(jīng)過多年發(fā)展，城投公司已經(jīng)成為我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程中的重要市場主體，但也面臨債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解等問題。根據(jù)萬得（Wind）及中誠信國際相關(guān)數(shù)據(jù)，2023年全年共發(fā)行城投債9725只，同比增加22.99%；發(fā)行總額為69091.77億元，同比增加24.41%。2023年末城投債存量余額近12萬億元（見圖1）。

在政策推動(dòng)下，城投公司市場化轉(zhuǎn)型一直處于進(jìn)行時(shí)，目前還存在以下問題。

1.“政企”邊界不夠清晰，法人治理結(jié)構(gòu)不夠健全

一些城投公司在產(chǎn)生、發(fā)展過程中與地方政府存在較復(fù)雜的關(guān)系，市場化運(yùn)作能力不足。還有一些地方政府根據(jù)融資需要設(shè)立了多家城投公司，法人治理結(jié)構(gòu)不夠健全。

2.主責(zé)主業(yè)聚焦不充分

部分城投公司充當(dāng)政府工程的代建主體，沒有自己的核心主要職責(zé)和產(chǎn)業(yè)，也沒有可持續(xù)發(fā)展的穩(wěn)定現(xiàn)金流。

3.資產(chǎn)整合度差，融資擔(dān)保能力弱

城投公司資源資產(chǎn)的整合度不夠，存量國有資源資產(chǎn)盤活不充分。部分城投公司被注入一些無效資產(chǎn)，沒有構(gòu)建存量資產(chǎn)的經(jīng)營流動(dòng)性，不僅沒有壯大資產(chǎn)，反而增加了成本。部分城投公司資產(chǎn)規(guī)模不足，資產(chǎn)負(fù)債率偏高，缺乏融資擔(dān)保能力。

政信債務(wù)化解與城投公司轉(zhuǎn)型的路徑選擇

城投公司曾經(jīng)是地方政府融資的重要平臺(tái)，城投公司的融資在一定程度上依托政府信用背書。因此，政信債務(wù)化解與城投轉(zhuǎn)型必須同步推進(jìn)。

2023年以來，《關(guān)于金融支持融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2023〕35號(hào)）與《重點(diǎn)省份分類加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目管理辦法（試行）》（國辦發(fā)〔2023〕47號(hào)）等文件提出一攬子化債措施與方案，通過上下聯(lián)動(dòng)、分類施策、突出重點(diǎn)的方式，穩(wěn)步推動(dòng)政信債務(wù)化解。

梳理政策，下一步的重點(diǎn)措施主要包括：多措并舉，通過債務(wù)重組與置換、展期、融資融券接續(xù)；壓縮非標(biāo)債務(wù)、重組和置換高息債務(wù)，降低利率水平；設(shè)立中央應(yīng)急流動(dòng)性借款等措施化解存量債務(wù)；對(duì)重點(diǎn)省份政府投資項(xiàng)目融資加強(qiáng)管控；嚴(yán)控對(duì)融資平臺(tái)新增融資；嚴(yán)控通過信托、資管、融資租賃、私募基金、民間借貸等非標(biāo)方式進(jìn)行增量融資。

本文認(rèn)為城投轉(zhuǎn)型的路徑探索有以下四個(gè)要點(diǎn)。

（一）厘清政企邊界，重塑政信關(guān)系

首先要去平臺(tái)化，去權(quán)力化，進(jìn)一步完善法人治理結(jié)構(gòu)，分類推進(jìn)城投轉(zhuǎn)型。通過清理重組、撤并注銷，按照“1+N+X”或者“2+N+X”3（見圖2）的模式，搭建區(qū)域城投管理架構(gòu)，將城投轉(zhuǎn)為公益類國企和商業(yè)類國企。其次要理順政府和市場的關(guān)系，剝離城投公司的政府融資職能，減少對(duì)政府信用的背書依賴，建立公共企業(yè)與政府的新型契約關(guān)系，重塑政信關(guān)系。

（二）聚焦主責(zé)主業(yè)，凝聚核心產(chǎn)業(yè)

要樹立市場化運(yùn)作理念，平衡好公共性、公益性和市場化的關(guān)系。聚焦關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要產(chǎn)業(yè)；聚焦提供公共服務(wù)、應(yīng)急能力建設(shè)和公益性行業(yè)等關(guān)系國計(jì)民生的重要產(chǎn)業(yè)；聚焦前瞻性、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，圍繞產(chǎn)業(yè)進(jìn)行市場化投資、融資、建設(shè)、營運(yùn)，通過市場化營運(yùn)實(shí)現(xiàn)收益，獲得可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)金流（見圖3）。

（三）盤活資源資產(chǎn)，提升投融資能力

我國是公共資源、基礎(chǔ)設(shè)施等固定資產(chǎn)項(xiàng)目投資大國，在能源、交通、水利、環(huán)保和市政基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域形成了大批存量資產(chǎn)。城投公司可以從國有自然資源、國有存量固定資產(chǎn)、國有公共設(shè)施收費(fèi)權(quán)入手，盤活存量、挖掘增量，做大做強(qiáng)國有資產(chǎn)總量，降低資產(chǎn)負(fù)債率，增大凈資產(chǎn)和實(shí)收資本。

（四）優(yōu)化“四個(gè)體制”，建立“兩個(gè)機(jī)制”

城投公司轉(zhuǎn)型改革是一項(xiàng)系統(tǒng)化工程，關(guān)系到政府與社會(huì)、行政與市場、社會(huì)與民生等方方面面。應(yīng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，優(yōu)化“四個(gè)體制”，即國家資本結(jié)構(gòu)、公共供給、公共財(cái)政和金融市場體制；建立“兩個(gè)機(jī)制”，即有效的公共產(chǎn)品投融資和有序的城投債務(wù)運(yùn)行約束機(jī)制。

政信債務(wù)化解與城投轉(zhuǎn)型實(shí)踐案例簡析

西部某省轄市代管縣級(jí)某市，人口70多萬，2023年地區(qū)生產(chǎn)總值506.8億元，財(cái)政一般預(yù)算收入36億元，可支配財(cái)力55億元，在該市20個(gè)區(qū)縣中排名第九位。

2015年，該市地方政信債務(wù)余額達(dá)520多億元，其中城投債（有息債務(wù)）350多億元。該市當(dāng)時(shí)有83家城投公司，資產(chǎn)較分散，資產(chǎn)負(fù)債率高，主責(zé)主業(yè)缺失，基本是融資平臺(tái)和代建主體，缺乏可持續(xù)現(xiàn)金流和融資擔(dān)保能力。

為化解政府債務(wù)、重塑政信關(guān)系，該市政府著力推動(dòng)城投公司轉(zhuǎn)型與改革，有序化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，并出臺(tái)了一系列文件，設(shè)定了國企改革三年攻堅(jiān)目標(biāo)，推出一攬子化債舉措，從以下幾方面推動(dòng)債務(wù)化解。

一是剝離政府融資職能，完善法人治理結(jié)構(gòu)。做好重組頂層設(shè)計(jì)，將83家城投公司通過重組、撤并，按照“1+N+X”的模型，重新構(gòu)建城投公司管理架構(gòu)（見圖4）。

二是盤活存量資產(chǎn)，做強(qiáng)國有企業(yè)。從自然資源、存量資產(chǎn)、營運(yùn)收費(fèi)權(quán)等方面入手，盤活存量資源資產(chǎn)，通過營運(yùn)賦能，授予經(jīng)營權(quán)25項(xiàng)。截至2022年末，該集團(tuán)資產(chǎn)總量達(dá)1050億元，凈資產(chǎn)近500億元。

三是聚焦主責(zé)主業(yè)，產(chǎn)業(yè)賦能。充分發(fā)揮資源稟賦和優(yōu)勢，根據(jù)城鄉(xiāng)發(fā)展功能需要，聚焦產(chǎn)業(yè)投資、建設(shè)投資、城建營運(yùn)、工業(yè)投資和文旅農(nóng)投五大核心產(chǎn)業(yè)，通過實(shí)體產(chǎn)業(yè)營運(yùn)，確保可持續(xù)的現(xiàn)金流。

四是促進(jìn)政府與市場結(jié)合。該市財(cái)政每年按照不低于全市一般公共預(yù)算收入增量的30%和土地出讓收入的25%注入重組后的投資發(fā)展集團(tuán)，并邀請(qǐng)全國100家金融機(jī)構(gòu)到該市召開政銀企座談會(huì)，與近10家金融機(jī)構(gòu)簽訂戰(zhàn)略合作協(xié)議，獲得金融支持。

通過一系列改革轉(zhuǎn)型措施，城投轉(zhuǎn)型順利升級(jí)，創(chuàng)造了更多的市場化營業(yè)收入和現(xiàn)金流。2022年，該集團(tuán)經(jīng)營性現(xiàn)金流為正，旗下5家子公司，有4家能達(dá)到市場化收入超過50%。該集團(tuán)主體信用評(píng)級(jí)達(dá)到AA+，旗下有8家AA級(jí)市場化企業(yè)。城投公司發(fā)展的同時(shí)實(shí)現(xiàn)了政信債務(wù)危機(jī)化解，處置到期債務(wù)300多億元，確保未發(fā)生逾期風(fēng)險(xiǎn)。相較2015年，2022年末該市公開債務(wù)余額下降了17.84%，城投債余額下降了32.43%，地方政府負(fù)債率下降了118.11%。

該市以城投轉(zhuǎn)型為抓手，有力推動(dòng)城投公司轉(zhuǎn)型和健康發(fā)展，并合理處置了地方政府到期債務(wù)，實(shí)現(xiàn)了地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和風(fēng)險(xiǎn)化解。通過產(chǎn)業(yè)賦能和城投公司轉(zhuǎn)型，突破了地方財(cái)政困境，區(qū)域信用逐步修復(fù)，步入良性循環(huán)，有力推動(dòng)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展，為我國政信債務(wù)化解與城投公司轉(zhuǎn)型起到了較好的示范作用。

參考文獻(xiàn)

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