綠色港口法規(guī)與政策：國際經(jīng)驗與中國措施

高賢杰

（甘肅政法大學，蘭州 730070）

港口是全球貿(mào)易和物流體系中不可或缺的重要組成部分。作為連接陸地和海洋的紐帶，它扮演著促進貿(mào)易和發(fā)展經(jīng)濟的關鍵角色。港口作為貨物運輸?shù)臉屑~，承載著海上航運的重要功能，保障貨物裝卸、倉儲、物流和運輸?shù)拳h(huán)節(jié)的順暢運行[1]。同時，港口也是國際供應鏈的關鍵節(jié)點，為全球商品流通提供了高效、可靠的基礎設施。港口與地區(qū)的經(jīng)濟密切相關，它們是貿(mào)易和投資的門戶，為進出口業(yè)務和國際經(jīng)濟活動提供了便利條件。

港口在給沿海國家?guī)砭薮蠼?jīng)濟利益的同時，也是全球環(huán)境污染最嚴重的地方。據(jù)估計，若歐洲港口不采取有效環(huán)保措施，歐洲港口的硫氧化物和氮氧化物的排放量將超過陸地相關物質(zhì)的總排放量[2]。港口的污染主要來源于船舶，船舶在港口及港口周邊排放的溫室氣體約是港口自身溫室氣體排放量的10倍[3]。因此，綠色港口的建立和發(fā)展，并不是僅僅針對港口自身溫室氣體排放，還涉及水污染、海洋生態(tài)系統(tǒng)保護、噪聲處理、廢物處理、能源利用等[4]。

對于全球運輸系統(tǒng)而言，港口是全球貿(mào)易不可或缺的關節(jié)點，也是各種海洋活動最直接的接觸點和連接點。港口自身的綠色發(fā)展，對于整個海洋環(huán)境至關重要。

1 綠色港口的國際經(jīng)驗

1.1 國際性相關組織、法規(guī)和政策

國際海事組織（International Maritime Organization，簡稱IMO）是聯(lián)合國負責海上航行安全和防止船舶造成海洋污染的一個專門機構(gòu)，主要職責包括：提高海上安全，保護海洋環(huán)境，提高全球海事合作，推動技術創(chuàng)新和研發(fā)，為發(fā)展中國家提供支持等。IMO在全球海事領域扮演著重要的角色，推動世界范圍內(nèi)的航運安全、環(huán)保和可持續(xù)發(fā)展。該組織頒布的《國際防止船舶造成污染公約》（簡稱MARPOL公約）涵蓋了各種海洋污染如壓載水、溢油、排放和入侵物種的防范措施。另外，IMO還倡導船舶排放控制區(qū)域（ECA）的設立，用以限制船舶氮氧化物、硫氧化物以及顆粒物的排放，該內(nèi)容主要在MARPOL公約附則Ⅵ中體現(xiàn)。值得注意的是，MARPOL公約附則Ⅵ中還包含了船舶能源效率管理計劃（SEEMP）和船舶能效設計指數(shù)（EEDI），目的是鼓勵船舶使用能效更高的發(fā)動機技術，減少港口溫室氣體排放。

2004年2月，IMO召開的壓載水管理國際會議通過《國際船舶壓載水和沉積物控制與管理公約》（簡稱《壓載水管理公約》）。該公約在通過13年后的2017年9月生效，反映了全球環(huán)境治理面臨的嚴峻挑戰(zhàn)。2023年7月，國際海事組織海洋環(huán)境保護委員會（MEPC）第80屆會議召開，其中減少溫室氣體排放、提高船舶能源效率、壓載水問題的解決以及生物污染等主要議題的討論，與綠色港口的建設和發(fā)展密切相關。

此外，國際船級社協(xié)會（International Association of Classification Societies，簡稱IACS）在綠色港口方面也發(fā)揮著重要作用。它致力于促進船舶和港口的可持續(xù)發(fā)展，推動并參與了多個關于船舶設計和操作方面的指導原則，并在綠色航運和港口方面推動了多項倡議，包括綠色船舶認證和生態(tài)船級社認證等。

1.2 區(qū)域性組織與政策

歐洲海港組織（The European Sea Ports Organization，簡稱ESPO）。該機構(gòu)于1999年成立的生態(tài)環(huán)保港口基金會（EcoPorts Foundation）是一個能夠有效鼓勵對方改善環(huán)境績效的主要平臺，ESPO的環(huán)境標準（PERS）是被公認為的港口行業(yè)的主要質(zhì)量標準之一。

亞太港口服務組織（Apec Port Services Network，簡稱APSN）。APSN一直致力于推動亞太港口的可持續(xù)發(fā)展，并通過亞太綠色港口獎勵計劃（Green Port Award System，簡稱GPAS），為亞太地區(qū)港口提供綜合評估機制[5]。該評估機制涵蓋了港口環(huán)境保護、能源效率、低碳排放、廢物管理、社會責任等多個方面。通過參與GPAS評估，港口可以獲得有關其綠色發(fā)展水平的系統(tǒng)性反饋和評價，并根據(jù)評估結(jié)果制定改進措施和行動計劃。

美洲港務局協(xié)會（American Association of Port Authorities，簡稱AAPA）。1998年，AAPA發(fā)布了《環(huán)境管理手冊》（Environmental Management Handbook）。發(fā)布該手冊的主要目的是幫助港口管理機構(gòu)制定和實施環(huán)境管理計劃，并指導他們在開展港口活動時有效地識別和管理環(huán)境風險，實現(xiàn)港口可持續(xù)發(fā)展。

2 中國綠色港口

2.1 中國綠色港口的現(xiàn)狀

中國是全球最大的發(fā)展中國家和制造業(yè)大國，其港口產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展，世界十大港口中有7個位于中國。聯(lián)合國貿(mào)易和發(fā)展會議（UNCTAD）提供的國際海運貿(mào)易數(shù)據(jù)表明，中國近年來在集裝箱進出口方面的海運貿(mào)易量和增長率居全球第1。盡管如此，中國在推動綠色港口發(fā)展方面仍面臨著諸多挑戰(zhàn)，包括資源限制、生產(chǎn)效率不高、貿(mào)易增速放緩以及競爭同質(zhì)化等。此外，中國港口治理的分散化也導致港口之間的競爭日益加劇，港口產(chǎn)能過剩和港口設施利用不足。港口是一個屬性復雜的利益體，在港口整合過程中，政府通過多樣化路徑解決了港口發(fā)展過程中的一些問題，但多樣化的解決模式又使得港口很難建立統(tǒng)一的綠色發(fā)展模式，容易引發(fā)港口的無序擴張。

2.2 中國綠色港口的政策和法規(guī)

我國綠色港口的相關法律法規(guī)或部門規(guī)章主要有《交通部環(huán)境監(jiān)測工作條例實施細則》《船舶油污染事故等級標準》《防治海洋工程建設項目污染損害海洋環(huán)境管理條例》《港口溢油應急計劃編制指南》《港口建設項目環(huán)境影響評價規(guī)范（JTJ—97）》《港口危險貨物安全管理規(guī)定》《港口溢油應急設備配備要求（JT/T 451—2001）》《港口環(huán)境保護設計規(guī)范（JTJ—94）》《港口環(huán)境保護管理規(guī)定》等。中國船級社相繼推出的《綠色生態(tài)船舶規(guī)范》《純電池動力船舶檢驗指南》等技術指導文件，也有力推動了中國綠色船舶的建設與發(fā)展。相關政策文件還有《綠色港口等級評價指南（JTS/T 105T—2020）》《加快推進綠色循環(huán)低碳交通運輸發(fā)展指導意見》《公路水路交通運輸節(jié)能減排“十二五”規(guī)劃》《“十二五”水運節(jié)能減排總體推進實施方案》等。由此可見，我國在綠色港口建設和發(fā)展的指導層面，既有政策性質(zhì)的指引又有相應的法律性文件進行約束，體系相對完備。

3 國內(nèi)外綠色港口具體問題分析

港口的主要污染源來自船舶，因此，解決船舶在港口排放的問題，成為綠色港口的首要問題。

3.1 港口節(jié)能減排具體措施

港口節(jié)能減排主要包括3個方面：岸電系統(tǒng)的使用，降低港口船舶航行速度以及液化天然氣的使用。2006年，美國在港口設立了減速區(qū)（RSZ），獎勵在港口37 km內(nèi)減速的船舶運營商。此外，在航運領域，鹿特丹、安特衛(wèi)普和新加坡在價格控制方面非常積極。這些港口同時采用懲罰性定價和激勵性定價，以提高工作效率與效果。2010年，為減少空氣污染，鹿特丹港與勒阿弗爾港、不來梅港、漢堡港、安特衛(wèi)普港、阿姆斯特丹港制定并推行了環(huán)境船舶指數(shù)（ESI）計劃——航運公司可以在國際港口協(xié)會（IAPH）、世界港口氣候倡議（WPCI）設計的網(wǎng)站上為其船舶注冊該指數(shù)。因此，ESI對于船舶來說，是一種與港口相關的成本節(jié)約獎勵。從2011年開始，鹿特丹港對使用硫含量接近上限的燃料的駁船運營商征收10%的?？抠M。

中國也非常重視減少港口生產(chǎn)活動的排放。2018年11月30日，中華人民共和國交通運輸部發(fā)布《船舶大氣污染物排放控制區(qū)實施方案》，旨在設立船舶大氣污染物排放控制區(qū)，降低船舶硫氧化物、氮氧化物、顆粒物和揮發(fā)性有機物等大氣污染物的排放，持續(xù)改善沿海和內(nèi)河港口城市空氣質(zhì)量。該方案指出，2019年1月1日起，海船進入排放控制區(qū)，應使用硫含量不大于0. 5%m/m 的船用燃油；適時評估船舶使用硫含量不大于0.1%m/m的船用燃油的可行性，確定是否要求自2025年1月1日起，海船進入沿?？刂茀^(qū)使用硫含量不大于0.1%m/m的船用燃油。2022年修訂的《大氣污染防治法》第六十三條規(guī)定“遠洋船舶靠港后應當使用符合大氣污染物控制要求的船舶用燃油”“船舶靠港后應當優(yōu)先使用岸電”。

3.2 港口壓載水的治理

壓載水（BW）是船舶為保證穩(wěn)定性和結(jié)構(gòu)完整性而攜帶的水。全球每年有近100億t壓載水。壓載水造成的最大潛在危險是會將入侵物種輸送到其他水體，從而對當?shù)睾Ｑ笊鷳B(tài)系統(tǒng)構(gòu)成威脅[6]。2004年，IMO為此制定了《國際船舶壓載水和沉積物控制與管理公約》，以減少或避免由此帶來的環(huán)境破壞。但是，沒有單一的技術可以解決所有壓載水污染的問題。目前，港口對壓載水采取的主要處理方式有：①港口對海水進行清潔，為船舶提供清潔的壓載水；②船舶通過機械處理或熱處理等方式對壓載水進行清潔?？偠灾?，壓載水如何處理仍然需要國際社會共同努力研究。

值得注意的是，日本排放核污染水的決定引起了國際社會的擔憂，這一行為對海洋環(huán)境以及壓載水管理帶來了新的挑戰(zhàn)。核污染水含有放射性物質(zhì)，如銫-137、鍶-90和碘-131等，這些放射性同位素在海洋環(huán)境中不會立即降解，會通過食物鏈積累，最終對港口國的生態(tài)環(huán)境造成難以估計的損害[7]。由此可見，如何應對船舶航運中帶來的核污染，將成為壓載水管理的新的研究課題。

3.3 港口疏浚

疏浚棄土對海洋環(huán)境的影響主要取決于棄土本身的物理和化學特性，包括考慮泥土的土壤力學性質(zhì)、黏土礦物成分以及有毒有害污染物的含量等因素。此外，還應考慮棄土的排放方式和管理措施。

波蘭利用提煉的疏浚廢土來加固海岸。在1948—2015年間，波蘭沿海用于岸上填土的疏浚材料年均占開采材料的69%，而沉積在海上傾倒場的疏浚材料約占31%。用于海岸填埋的疏浚材料主要是從路岸和通往港口的水道中提取的沉積物，約占80%，而從港口提取的材料中只有20%用于填埋，其余被運往海上傾棄場[8]。

3.4 港口腹地運輸?shù)陌l(fā)展以及噪聲控制

與船舶相比，內(nèi)陸多式聯(lián)運非常規(guī)律，相同的車輛（火車和駁船）在專用基礎設施上定期往返于港口，因此所需的任何大筆投資都將獲得比海邊更大的回報。相關數(shù)據(jù)也表明，港口采用多式聯(lián)運并提高其腹地運輸效率，對于降低港口噪聲，減少溫室氣體排放以及緩解港口交通擁堵發(fā)揮著重要作用。在噪聲控制方面，悉尼港設立了噪聲三方委員會和噪聲投訴熱線，這2個措施極大控制了港口的噪聲污染，提高了港口居民的生活質(zhì)量。

從環(huán)境和社會的角度來看，海港是運輸系統(tǒng)中的關鍵角色，許多港口制定了企業(yè)社會責任計劃書。港口的企業(yè)社會責任指的是港口經(jīng)營者在其商業(yè)運作中積極履行社會責任，超越純粹的經(jīng)濟利益追求，關注社會、環(huán)境和利益相關者的福祉，主要包括：環(huán)境保護責任、社區(qū)參與責任、員工福利責任、財務透明度、可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)新。港口的企業(yè)社會責任旨在實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，在經(jīng)濟、環(huán)境和社會利益之間實現(xiàn)平衡，以促進港口運營和社會責任的履行。目前，政府在港口運營中的工作逐漸淡化。人們普遍認為，以企業(yè)為基礎的港口服務和運營將帶來更大的靈活性、更多的競爭、更高的市場效率，并可以更好地響應港口用戶的需求[9]。

4 中國綠色港口法規(guī)和政策的改進和創(chuàng)新

2020年，交通運輸部頒布了《綠色港口等級評價指南》，它將港口的環(huán)境管理、資源利用、能源效率、廢物管理、碳排放等納入考量，并通過審核和評估來確認綠色港口的認證資格，在推動中國港口綠色發(fā)展以及促進港口環(huán)境保護、資源節(jié)約、能源效率方面發(fā)揮了重要作用。

在中國“雙碳”政策的指引下，港口和碼頭通過智能化和智慧化轉(zhuǎn)型實現(xiàn)了節(jié)能減排，其中集裝箱的智能化管理得到了物聯(lián)網(wǎng)技術的加持，朝更廣泛的生態(tài)鏈發(fā)展。2021年底，煙臺港成功打造了世界首個全自動化的干散貨碼頭，“中集飛瞳”的智能化管理系統(tǒng)為集裝箱全程的數(shù)據(jù)提供了可視化處理，有效提升了檢測與通關的效率[10]。

中國綠色港口要想更快更好發(fā)展，政府應制訂包括財政支持、稅收優(yōu)惠、制度獎勵、綠色技術研發(fā)和應用支持等激勵政策，與此同時，應建立更健全的法規(guī)體系和標準，明確綠色港口的要求，并督促港口管理者履行綠色轉(zhuǎn)型的責任。政府可建立生態(tài)補償和轉(zhuǎn)移支付制度，提高均衡性和環(huán)境保護的權重；建立功能區(qū)劃分和考核機制，加強對負面影響的糾正；鼓勵社會資本參與生態(tài)環(huán)境建設；加強轉(zhuǎn)移支付資金的監(jiān)督和績效評估，并鼓勵公眾參與生態(tài)環(huán)境建設[11-12]。

5 結(jié)語

國際海事組織（IMO）在推動全球航運安全、環(huán)保和可持續(xù)發(fā)展中扮演著重要角色；國際船級社（IACS）推動綠色船舶設計和操作指導原則的制訂；歐洲海港組織（ESPO）、美國港務局協(xié)會（AAPA）、亞太港口服務組織（APSN）等區(qū)域組織制定了環(huán)境管理政策和計劃。中國是全球最大的發(fā)展中國家和制造業(yè)大國，面臨綠色港口發(fā)展的挑戰(zhàn)，包括資源限制、生產(chǎn)效率不高、競爭同質(zhì)化等。

國內(nèi)外綠色港口的發(fā)展表明，推行可持續(xù)性管理和倡導企業(yè)社會責任能夠促進港口全面發(fā)展：岸電系統(tǒng)的使用、降低航速、液化天然氣的使用等措施可以減少港口的能源消耗和環(huán)境污染。中國可以完善和創(chuàng)新綠色港口標準和認證體系，制訂激勵政策，提高法規(guī)體系的健全性和標準的明確性。此外，應提升綠色港口的經(jīng)濟效益和社會價值，推行可持續(xù)性框架的整體方法和適應性管理。政府、港口和運輸系統(tǒng)需要合作，加強環(huán)保意識，實現(xiàn)環(huán)境保護、經(jīng)濟利益和社會效益的三方共贏。