李洪蕾

摘要：鄉(xiāng)村土地閑置問(wèn)題不僅有礙于耕地質(zhì)量的提高，還反映出農(nóng)民生產(chǎn)積極性低的現(xiàn)狀，不利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，并造成諸多農(nóng)村社會(huì)問(wèn)題的發(fā)生。本文結(jié)合山東省無(wú)棣縣土地整治工作實(shí)際情況，闡述了土地閑置現(xiàn)狀，分析了其原因，并對(duì)鄉(xiāng)村閑置土地的開(kāi)發(fā)與利用提出對(duì)策和建議，以期為鄉(xiāng)村閑置土地開(kāi)發(fā)與利用提供一定參考。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村；閑置土地；開(kāi)發(fā)；利用

在城市化發(fā)展速度快、城鄉(xiāng)差距大的大情況下，大量農(nóng)村人口涌入城市，導(dǎo)致許多土地耕種被放棄，形成撂荒地，土地日漸荒蕪，雖然部分農(nóng)民尚留在農(nóng)村經(jīng)營(yíng)土地，但由于文化水平有限、新技術(shù)掌握不夠等，導(dǎo)致土地實(shí)際利用率不高[1]。為了盡量避免浪費(fèi)土地資源，推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，提高鄉(xiāng)村閑置土地開(kāi)發(fā)與利用率的策略非常必要，也是治理村莊、促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的重要途徑。

1 鄉(xiāng)村閑置土地的界定及成因

1.1 閑置土地界定

閑置土地的界定可從閑置率、閑置時(shí)間與使用率3個(gè)方面來(lái)分析。（1）土地閑置率指的是土地未能被充分利用甚至是未被利用，結(jié)合不同類型的土地，又可以劃分為閑置的耕地、林地、房屋和其他土地。在鄉(xiāng)村常發(fā)生土地一開(kāi)始被開(kāi)發(fā)利用了，但過(guò)一段時(shí)間后，土地經(jīng)營(yíng)者拋耕，從而出現(xiàn)閑置情況。（2）從土地閑置時(shí)間上看，根據(jù)時(shí)間周期來(lái)判定并不十分明確，因?yàn)橥恋匦枰莞修r(nóng)時(shí)安排或是種植結(jié)構(gòu)的調(diào)整等。若按照作物的生長(zhǎng)周期來(lái)算，一塊農(nóng)田有超過(guò)6個(gè)月的時(shí)間是荒蕪狀態(tài)，則可判定為是閑置土地。（3）從土地實(shí)際使用率上看，除了從形式上看土地是否被利用，還要對(duì)實(shí)際利用與否以及效益產(chǎn)生與否進(jìn)行判斷，通常排除掉不能利用和非常貧瘠的問(wèn)題，若是可用于生產(chǎn)、但實(shí)際卻是荒蕪的，可以認(rèn)定

為閑置土地。

1.2 閑置的原因

首先是經(jīng)濟(jì)方面。在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展之下，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格不斷下降，而經(jīng)營(yíng)成本較高，潛在的成本加大了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱。無(wú)論是人們離開(kāi)農(nóng)村去城鎮(zhèn)打工、求學(xué)還是經(jīng)商等，都會(huì)導(dǎo)致土地閑置等問(wèn)題。其次是制度方面。雖然政府部門(mén)不斷出臺(tái)在強(qiáng)農(nóng)、惠農(nóng)方面的政策，大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，但由于農(nóng)村土地持續(xù)分散的耕種現(xiàn)狀，加大了流轉(zhuǎn)難度、生產(chǎn)效率持續(xù)降低，無(wú)一不對(duì)農(nóng)民收入產(chǎn)生影響，同時(shí)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)這一根本缺陷，使鄉(xiāng)村閑置土地的機(jī)制弊端暴露無(wú)遺[2]。最后是文化心理方面。多數(shù)農(nóng)村年輕人都會(huì)通過(guò)打工或求學(xué)的途徑離開(kāi)農(nóng)村，在學(xué)業(yè)有成或者是經(jīng)濟(jì)水平提高后自然留在城市安家落戶并接子女、父母進(jìn)城，全家的遷出導(dǎo)致土地和房屋閑置甚至荒廢。

2 無(wú)棣縣農(nóng)村閑置土地現(xiàn)狀

2.1 概況

無(wú)棣縣行政區(qū)域總面積208 977 hm2，轄區(qū)10鎮(zhèn)2個(gè)街道辦事處，571個(gè)自然村。截至2022年末，轄區(qū)人口45.12萬(wàn)人，其中農(nóng)村戶籍人口為21.7萬(wàn)人。無(wú)棣縣現(xiàn)有耕地面積7.33萬(wàn)hm2，基本農(nóng)田6.13萬(wàn)hm2，鹽堿地4.67萬(wàn)hm2。

2.2 閑置土地情況

除集體建設(shè)用地和宅基地外，剩余的即為閑置耕地。隨機(jī)對(duì)10個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的502戶展開(kāi)問(wèn)卷調(diào)查，結(jié)果如表1～3所示。

表1統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，無(wú)棣縣全年不種植、處于拋荒狀態(tài)的有171戶，占比34.06%；而一年種植兩季的只有34戶，占比6.77%?？傮w來(lái)看，大部分土地并未得到充分利用。

表2統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，無(wú)棣縣土地閑置率達(dá)到31%～60%及≥61%的分別有175戶和108戶，整體來(lái)看土地閑置率普遍偏高。

表3統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，無(wú)棣縣在閑置的土地中，占比較高的是耕地與宅基地，且尤其以耕地占據(jù)了絕大部分。

3 無(wú)棣縣閑置土地成因分析

鄉(xiāng)村土地閑置問(wèn)題不是短時(shí)間形成的，是多因素、長(zhǎng)時(shí)間造成的后果。通過(guò)對(duì)無(wú)棣縣閑置土地現(xiàn)狀的調(diào)查，分析造成土地閑置的成因有以下幾個(gè)方面。

3.1 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益低

近年來(lái)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本花費(fèi)越來(lái)越高（除種子費(fèi)用、化肥和農(nóng)藥費(fèi)用等外，也包括由于水災(zāi)等各種自然災(zāi)害造成的作物產(chǎn)量降低、相應(yīng)的成本增高），導(dǎo)致生產(chǎn)獲得與付出不成正比，影響農(nóng)民種地的積極性。因此，農(nóng)民棄耕的情況越來(lái)越多，或?qū)⑼恋亓鬓D(zhuǎn)給種田大戶，即使如此，也難逃糧食價(jià)格逐漸降低之勢(shì)，也使得很多種田大戶縮減了規(guī)模，土地流轉(zhuǎn)受阻，出現(xiàn)土地閑置的情況。還有些農(nóng)戶由于家里人手不足，只選擇種一季，土地荒蕪的時(shí)間超過(guò)半年，導(dǎo)致土地發(fā)生“隱形”閑置。

3.2 城鄉(xiāng)發(fā)展不均

為了拉近城鄉(xiāng)之間發(fā)展差距、促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，國(guó)家不斷出臺(tái)惠農(nóng)、強(qiáng)農(nóng)相關(guān)政策，雖然和以往比較，農(nóng)村條件確實(shí)有所好轉(zhuǎn)，同時(shí)受到國(guó)家政策的鼓舞與扶持，一些有志青年回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)發(fā)展，包括大學(xué)生村官、西部志愿者計(jì)劃等，都切實(shí)幫助了農(nóng)村農(nóng)民脫貧致富、加快了創(chuàng)業(yè)增收步伐。但在一些民生問(wèn)題上，如教育水平、醫(yī)療條件等仍不能與城市相比，經(jīng)濟(jì)上的差距短時(shí)間內(nèi)也無(wú)法解決。

3.3 土地供需矛盾突出

根據(jù)土地利用總體規(guī)劃及政府安排，調(diào)整規(guī)劃了耕地、農(nóng)田和建設(shè)用地，但仍然存在一些問(wèn)題。首先，缺乏對(duì)土地利用的科學(xué)規(guī)劃。一些用地項(xiàng)目因前期未能充分調(diào)研，其性質(zhì)發(fā)生改變，政府與用地方未能第一時(shí)間溝通，出現(xiàn)土地批而未征、供而未建之事。其次，征地拆遷的難度大，有些農(nóng)民在自家土地被征時(shí)，試圖通過(guò)土地被征用作為發(fā)財(cái)?shù)耐緩蕉髶埔还P，由于不能滿足其欲望，即使土地已經(jīng)被批準(zhǔn)征收，但實(shí)際卻無(wú)法從農(nóng)民手中征回，此段時(shí)間即造成了土地的閑置[3]。再次，因土地成本高（土地地形陡峭閑置、土地鹽堿度高閑置等），使用單位不愿投入很高的成本進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)，導(dǎo)致閑置。最后，存在圈地而不用的問(wèn)題，可能是由于政府的招商政策不完善，后續(xù)未能有效監(jiān)管或約束企業(yè)開(kāi)發(fā)利用土地，導(dǎo)致企業(yè)鉆空子，以投機(jī)的行為圈占更多土地但又不利用，只是為了時(shí)機(jī)成熟獲得更大利潤(rùn)，導(dǎo)致已供土地的閑置。

3.4 人口流失缺少農(nóng)業(yè)人才

由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后、重視度不足、資金少、培養(yǎng)力度不夠等，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)人才越來(lái)越緊缺，農(nóng)民們逐漸走出農(nóng)村外出打工，大量勞動(dòng)力流失，土地被閑置。缺乏人才是使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后的關(guān)鍵原因，如何才能“留住人、引進(jìn)人”，是亟須解決的大問(wèn)題。

4 閑置土地開(kāi)發(fā)與利用的對(duì)策

4.1 力求解決土地供需矛盾

大力開(kāi)展農(nóng)村閑置土地的清理處置工作，目的是重新規(guī)整與利用農(nóng)村土地，解決土地供需矛盾。為了將土地盤(pán)活，優(yōu)化配置土地資源，把閑置的土地充分利用起來(lái)，首要任務(wù)就是把農(nóng)村閑置土地的類型、數(shù)量、面積和土地產(chǎn)權(quán)所有人等相關(guān)信息進(jìn)行調(diào)查、記錄[4]。由于土地?cái)?shù)量多、面積廣，一定要包村、包戶、落實(shí)到個(gè)人，保證調(diào)查的全面覆蓋與準(zhǔn)確性。有關(guān)部門(mén)結(jié)合登記的閑置土地調(diào)查情況，針對(duì)性地制定農(nóng)村閑置土地利用方案和盤(pán)活計(jì)劃，并跟進(jìn)、監(jiān)督這一過(guò)程，既要保證與土地發(fā)展規(guī)劃相符，又要確保符合相關(guān)規(guī)定，使土地閑置問(wèn)題得到解決。同時(shí)也要注重遵循環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)發(fā)展相協(xié)調(diào)的原則，不能以犧牲生態(tài)環(huán)境作為盤(pán)活土地的代價(jià)。

4.2 提高農(nóng)業(yè)效益增加農(nóng)民積極性

要搭建“綠色通道”，實(shí)時(shí)考量市場(chǎng)實(shí)際，種植市場(chǎng)需求量大的農(nóng)作物，并進(jìn)行統(tǒng)一收取，與固定買(mǎi)家保持聯(lián)系，促進(jìn)農(nóng)作物銷售，既可以避免作物囤積問(wèn)題，又可以保證農(nóng)民收益，提高其耕作積極性[5]。金絲小棗、冬棗種植是目前無(wú)棣縣農(nóng)業(yè)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)之一，可以進(jìn)一步扶持并壯大這一農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，種植的棗或進(jìn)行統(tǒng)一銷售或通過(guò)電商的途徑銷售或經(jīng)政府搭橋來(lái)銷售，提高區(qū)域農(nóng)業(yè)發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)力。同時(shí)，政府要強(qiáng)化耕地保護(hù)執(zhí)行力度，以加大資金投入的方式，劃撥耕地保護(hù)專項(xiàng)資金或創(chuàng)建耕地保護(hù)基金會(huì)，還可以以社會(huì)籌款的方式獲得資金。這些資金可以用作農(nóng)村交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，保障農(nóng)民收益，增收致富，從而改變農(nóng)村落后現(xiàn)狀。

4.3 完善制度機(jī)制

要明確土地產(chǎn)權(quán)，推動(dòng)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)證書(shū)的發(fā)放，當(dāng)前農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革已經(jīng)啟動(dòng)，并初步建立“歸屬清晰、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢”的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度，使土地“歸屬”清晰、確切，從心理上給予農(nóng)民安全感，使其擁有對(duì)土地的管理權(quán)、流轉(zhuǎn)權(quán)。土地流轉(zhuǎn)前應(yīng)先評(píng)估土地資產(chǎn)價(jià)值，一是保證流轉(zhuǎn)的公平性；二是可以為土地流轉(zhuǎn)價(jià)格提供參照。當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)制度還未規(guī)范、健全，在初始探索時(shí)期，土地流轉(zhuǎn)價(jià)格形成機(jī)制又是進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)不可缺少的內(nèi)容，可適當(dāng)借鑒國(guó)內(nèi)外先進(jìn)、成功的經(jīng)驗(yàn)，完善土地流轉(zhuǎn)價(jià)格體系[6]。

4.4 加強(qiáng)人才的培養(yǎng)與引進(jìn)

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的發(fā)展下，農(nóng)村有著很大的發(fā)展空間與機(jī)遇，而實(shí)施鄉(xiāng)村振興，必須壯大人才隊(duì)伍。無(wú)棣縣是勞務(wù)大鎮(zhèn)，很多人口都選擇外出打工，如果能制定一些扶持政策并嚴(yán)格執(zhí)行，是可以做到吸引并留住人才。一是搭建人才引進(jìn)平臺(tái)。“引資”與“引才”相結(jié)合，一方面邀請(qǐng)那些在外發(fā)展成功的本地人士回到家鄉(xiāng)發(fā)展，其中不乏很多具有深厚的家鄉(xiāng)情懷又經(jīng)驗(yàn)豐富、眼光獨(dú)特的成功人士，為其提供較好的優(yōu)惠政策與便利。另一方面，積極引入一些在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域?qū)I(yè)性強(qiáng)、學(xué)識(shí)水平高的人才，指導(dǎo)本地作物種植與生產(chǎn)，例如指導(dǎo)冬棗的種植，提升冬棗生產(chǎn)品質(zhì)等。二是對(duì)人才的培養(yǎng)。要依托農(nóng)民夜校、線上教學(xué)等豐富的培訓(xùn)資源，建立屬于農(nóng)村的人才培養(yǎng)基地，結(jié)合本地實(shí)際，依照“以需定培、以崗定培”的基本原則，對(duì)各類資源進(jìn)行整合，優(yōu)化培訓(xùn)內(nèi)容，創(chuàng)新培訓(xùn)方式，采取理論和實(shí)踐相結(jié)合的方法，以“院校+農(nóng)戶”“農(nóng)民夜校+農(nóng)戶”“龍頭企業(yè)+農(nóng)戶”等方式將培訓(xùn)班延伸到田間地頭、生產(chǎn)一線，以面對(duì)面、手把手的方法進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)實(shí)踐教學(xué)與指導(dǎo)，保證農(nóng)民培訓(xùn)取得實(shí)效。

5 結(jié)論

鄉(xiāng)村閑置土地問(wèn)題由來(lái)已久，開(kāi)發(fā)與利用鄉(xiāng)村閑置土地作為一項(xiàng)系統(tǒng)性的工作，必須多部門(mén)綜合全力、通力合作才能進(jìn)行。大力解決土地供需矛盾，以農(nóng)業(yè)效益的提高來(lái)激發(fā)農(nóng)民的積極性，通過(guò)完善制度與機(jī)制促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，加強(qiáng)人才的培養(yǎng)與引進(jìn)，重視并執(zhí)行這一系列措施，從而為鄉(xiāng)村閑置土地開(kāi)發(fā)與利用奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

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