李海龍

（揚州大學(xué)，江蘇 揚州 225009）

傳統(tǒng)研究語境中，治理是一種問題解決工具，目的在于解決國家行為能力不足的問題和企業(yè)內(nèi)部的控制矛盾?！罢沃卫淼睦砟罴橙∽援?dāng)代研究的兩個方向的靈感：一個是多層次政治制度治理，另一個是公司治理?！保?］正因為治理在概念表述上的多樣性，才塑造了不一樣的“治理認(rèn)知”以及不同的“治理需求”。不少研究觀點認(rèn)為，治理就是另一種管理工具，治理甚至可以用來幫助各類產(chǎn)品實現(xiàn)增長。也有人認(rèn)為，治理是一種組織和制度平衡的狀態(tài)，能夠提升公共事務(wù)管理效率。面對治理，高等教育組織需要澄清兩個問題：大學(xué)曾經(jīng)和正在面臨的問題是否都是管理失敗造成的？大學(xué)的知識與人才培養(yǎng)質(zhì)量提升由何種治理工具或形式來實現(xiàn)？對此，有研究者提出：“與傳統(tǒng)的期望相反，至少在學(xué)院和大學(xué)，管理與實效并不是密切相關(guān)的。如果這種推測屬實的話，那么，在組織的成就中，改進(jìn)管理也許并不能帶來相應(yīng)的效益?！保?］已有的研究結(jié)論產(chǎn)生了這樣的定勢思維：治理就是對管理體系和行為的修正、替代。高等教育研究者對治理的關(guān)注一方面受企業(yè)治理成功的影響，另一方面則是對國家相關(guān)政策倡議的一種回應(yīng)，“雖然大學(xué)的組織特性和管理實踐孕育了治理的概念和理念，但治理概念和理念最先在企業(yè)管理和公共管理中被理論化。隨后，借助市場的余威和學(xué)術(shù)話語的霸權(quán)，治理理論迅速流行，并重新進(jìn)入高等教育領(lǐng)域?！保?］黨的十八屆三中全會提出“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”重大命題，對大學(xué)實施治理成為國家力量向高等教育組織的延伸方式。在實踐中，治理是一種行政技術(shù)手段的運用，而在學(xué)理上，大學(xué)治理則意味著利益相關(guān)者的參與、博弈及制度建構(gòu)過程，由此也決定了治理的不同功能。治理表現(xiàn)為兩種形態(tài)：一是作為一種依賴時間的發(fā)展?fàn)顟B(tài)，治理的產(chǎn)生來自應(yīng)對工業(yè)社會組織產(chǎn)生的劇烈變化的措施；二是作為一種社會秩序，治理的展開離不開現(xiàn)代社會法律和產(chǎn)權(quán)制度的完善。正因為如此，治理的效率與質(zhì)量既取決于社會發(fā)展?fàn)顟B(tài)，也由制度主體決定。今天社會組織發(fā)展正面臨著完全不同的挑戰(zhàn)，互聯(lián)網(wǎng)的崛起不僅創(chuàng)造了新技術(shù)，也迫使人們的認(rèn)知發(fā)生劇烈變化。對不同的主體而言，治理的意義與價值完全不同，對大學(xué)的認(rèn)識也會存在巨大差異。誰需要治理？需要何種形式的治理？只有重新建立對大學(xué)治理有效性的認(rèn)識框架，研究大學(xué)治理才是有價值的。

一、大學(xué)治理的認(rèn)識論生產(chǎn)與觀念偏差

治理無疑是一個現(xiàn)代社會的概念。在一定程度上，治理作為一個話語體系的影響要大于實踐。治理由一個學(xué)術(shù)詞匯上升到熱議話題，并不是因為其發(fā)揮了多大的實際功效，也不是所有社會組織與社會活動都需要治理，而僅僅是其更適合時代語境。從20 世紀(jì)70 年代開始，福利國家危機、發(fā)展中國家管理能力失當(dāng)及全球化浪潮共同將governance 由一個不怎么受關(guān)注的詞匯變成了“熱詞”。［4］除此之外，研究方法的豐富也使治理一詞被多次提及，比如“經(jīng)濟(jì)學(xué)，特別是制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究方法既可以用于研究公司治理，也可以用于研究大學(xué)治理?！保?］話語宣傳和研究方法的不斷注入使得治理技術(shù)廣泛應(yīng)用的可能性增強了。從20 世紀(jì)80 年代開始，行政管理效率低下和新公共管理主義的崛起，更使人們有了將治理擴大到一切公共及準(zhǔn)公共組織的想法，“在有關(guān)治理的文獻(xiàn)里，經(jīng)常會有這樣的說法：方方面面的變化已使得政府不再具有獨自進(jìn)行公共管理的能力；在這種背景下，新的公共管理范式應(yīng)運而生，其特點是政府機構(gòu)與各種利益相關(guān)者（包括別的政府機構(gòu)、公司、非政府組織、公民個人）相互溝通、互相依賴。”［6］社會成員的“治理認(rèn)知”是在學(xué)術(shù)研究和行政治理技術(shù)的應(yīng)用中被塑造出來的，在這個時期，大學(xué)治理引起研究者們的關(guān)注也就順理成章了。

在學(xué)術(shù)界營造出的治理認(rèn)識論中，治理既是解決大學(xué)運行機制的工具，又是新的研究議題。研究范疇的擴大讓人們將大學(xué)原本的制度或者運行方式也當(dāng)作了“治理（governance）”。比如，大學(xué)自治（university autonomy）屬于治理體系。［7］為了強調(diào)區(qū)別，有學(xué)者認(rèn)為，現(xiàn)代治理是對古代大學(xué)自治的替代和更新，“大學(xué)自治向大學(xué)治理轉(zhuǎn)型是現(xiàn)代大學(xué)的必然抉擇，而大學(xué)治理是現(xiàn)代社會大學(xué)自治得以實現(xiàn)的最佳形式?！保?］這顯然受到了公共管理研究領(lǐng)域內(nèi)人們將統(tǒng)治（government）和治理（governance）加以區(qū)分的啟發(fā)。還有學(xué)者認(rèn)為，現(xiàn)代大學(xué)的“共治（shared governance）”來自學(xué)者行會自治，“共同治理的出現(xiàn)并不是歷史的偶然，它發(fā)端于14 世紀(jì)意大利悠久的教授自治傳統(tǒng)?！保?］這樣一來，治理就成為了一種被泛化討論的議題，“治理的有效性”在實踐中超越了對治理的需要。不論是現(xiàn)代大學(xué)制度、大學(xué)章程、體制改革還是組織架構(gòu)的重塑，似乎這一切都可以被納入“治理框架”中。治理之于大學(xué)，更像是學(xué)者們的一廂情愿，難免會有學(xué)者對治理表現(xiàn)出信心不足的尷尬。治理結(jié)構(gòu)的變化可能會對大學(xué)管理者在提高收入、鼓勵研究、提升教學(xué)質(zhì)量等方面提出新要求。雖然治理結(jié)構(gòu)只是決定國家預(yù)算和政策投放優(yōu)先次序的一方面，但這種變化可能在資源分配和促進(jìn)不同學(xué)科差異化發(fā)展方面發(fā)揮重要作用。［10］這里有一個較大的矛盾是大學(xué)治理研究者無法給出解釋的：社會治理和國家治理研究純粹來自現(xiàn)代，至少治理面對的問題是來自現(xiàn)代社會。那么大學(xué)治理又何來古代與現(xiàn)代之分？總的來說，大學(xué)治理受到推崇，大部分原因在于其將其他學(xué)科的治理問題或治理理念引入到高等教育研究中來，都在有意無意地參照歷史上的國家與公共治理經(jīng)驗，不論是大學(xué)治理的“盎格魯-北美模式和歐陸國家模式”［11］，還是“類市場化和準(zhǔn)市場化治理”［12］，相較于提出新的治理范式而言，高等教育治理現(xiàn)象或治理問題的分類更能引起人們的興趣，一時間“研究治理的需求”也超越了“治理需求”。

治理能否發(fā)揮積極作用取決于組織特征，部分大學(xué)取得成功并不能說明是治理效果的完善，也有可能是大學(xué)自身完成了組織變革。“關(guān)鍵的問題并不在于尋找并依靠某一種組織形式來克服困境，而在于整個社會形成健全而完善的公共利益，可以使各種組織形式能夠在千差萬別的具體情況下充分發(fā)揮作用?！保?3］在政策語境里，“治理能力現(xiàn)代化”意味著制造出現(xiàn)代與傳統(tǒng)國家力量的差異，如有學(xué)者提出：“東亞治理較好的那些國家或地區(qū)，由于主要利益集團(tuán)起著持續(xù)的監(jiān)督作用，很少出現(xiàn)治亂循環(huán)，并因此使得政府官員能夠集中注意力提供成功的公共政策?！保?4］而學(xué)術(shù)語境中的治理現(xiàn)代化則重在突出“現(xiàn)代社會中的組織問題”。不論什么組織，其組織發(fā)展的問題都可以被治理工具解決，就像學(xué)者指出的那樣：在營利性院校，董事會治理是為了使股東利益最大化，在非營利機構(gòu)，董事會會盡力使組織的合法性功能最大化。［15］嚴(yán)格來看，大學(xué)治理的認(rèn)識論基礎(chǔ)既源自國家力量進(jìn)入基礎(chǔ)社會組織，源自行政治理技術(shù)運用獲得的成功經(jīng)驗，也跟大學(xué)自身的組織變革成功密切相關(guān)。

在理論和實踐領(lǐng)域，我國對大學(xué)治理的關(guān)注更多地受到國家治理體制變革的牽引。我國在提出“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的總體方針之后，又補充強調(diào)了“制度體系創(chuàng)新”在建設(shè)治理體系和治理能力現(xiàn)代化過程中所要發(fā)揮的作用，具體應(yīng)該表現(xiàn)為一種制度生產(chǎn)能力，如有學(xué)者提出：“治理能力現(xiàn)代化是指治理主體作用于治理對象時，展現(xiàn)出的具有標(biāo)準(zhǔn)化、制度化、科學(xué)化和民主性等現(xiàn)代性特征的行為素質(zhì)?！保?6］然而在實踐中，這種制度生產(chǎn)能力被科層系統(tǒng)放大，“對公共組織實施治理”的實踐活動取代了“組織治理”。相對特殊的是，“大學(xué)治理”這一議題不具有公共管理上的“統(tǒng)治與治理”“管理、整治與治理”的嚴(yán)格對應(yīng)關(guān)系。就算是在公共管理的研究領(lǐng)域中，治理的概念也是無比龐雜的。雖然有人感慨“到處都是治理”，但高等教育研究者更關(guān)注治理經(jīng)驗的傳播。想在高等教育研究中使用“治理”這個概念，不僅要對“大學(xué)治理”的組織和制度形態(tài)進(jìn)行重新建構(gòu)，還要具體了解我國社會與大學(xué)的互動狀況。在對大學(xué)治理的推崇中，有研究者為治理賦予了一些“現(xiàn)代意義”，認(rèn)為治理不是那些制度、組織、權(quán)力結(jié)構(gòu)的雜糅體，是“政府制定或執(zhí)行規(guī)則、提供服務(wù)的能力?！保?7］這樣一來，在實踐中，“治理大學(xué)”的行政行為事實上超越了組織變革、利益相關(guān)者博弈和確立規(guī)則的“大學(xué)治理”，通過治理獲得大學(xué)發(fā)展績效的呼聲更加強烈。

必須要承認(rèn)，當(dāng)前我們更關(guān)注的可能是研究治理的范式，而并不是規(guī)范的大學(xué)治理形態(tài)。且不說人們對治理的認(rèn)知僅僅才幾十年的時間，就是真正實踐中的治理，也是為了解決工業(yè)時代所面臨的管理問題而產(chǎn)生的。就像研究者所參照的社會治理和企業(yè)治理理論，有關(guān)議題一定是來自當(dāng)時組織產(chǎn)生的特殊問題。對大學(xué)治理來說，學(xué)界所依據(jù)的大學(xué)自治傳統(tǒng)，在今天看更多體現(xiàn)為當(dāng)時學(xué)者行會的自我管理，在12世紀(jì)末13 世紀(jì)初的時候，自治這個詞開始用來描述教師或者學(xué)生的聯(lián)合體的組織狀態(tài)，但在當(dāng)時指稱范圍仍然比較廣泛，其他團(tuán)體也可以實施自治，組織自治尤其是在當(dāng)時新成立的行會中應(yīng)用非常廣泛。［18］回顧大學(xué)的發(fā)展歷史可以發(fā)現(xiàn)，至少對于中世紀(jì)的大學(xué)，自治并不獨特。中世紀(jì)的行會自治不能等同于現(xiàn)代社會組織治理。之所以要引入治理，政府行政方式的變革起到了一定的驅(qū)動作用，但這也僅限于研究層面。在政治學(xué)、社會學(xué)等學(xué)科建立了相對成熟的分析框架后，高等教育研究者將治理理論和方法借鑒引入，試圖為現(xiàn)代化進(jìn)程中大學(xué)遭遇的困境尋求出路。而容易被忽略的是，在高等教育面對市場化的挑戰(zhàn)時，來自其他學(xué)科的治理理論并不能完全解釋大學(xué)在組織和制度上的問題，多年來，大學(xué)持續(xù)存在的時間長短不一，這些都是由市場來決定的。同時，每一次試圖根據(jù)市場發(fā)展來評估不同學(xué)科領(lǐng)域的學(xué)生人數(shù)的嘗試，也都失敗了。［19］在網(wǎng)絡(luò)時代與新的知識生產(chǎn)模式到來時，大學(xué)面臨的環(huán)境也產(chǎn)生巨變，大學(xué)的傳統(tǒng)職能正在面臨挑戰(zhàn)。與大學(xué)崛起依賴增長的受教育人群相類似，互聯(lián)網(wǎng)社會崛起的紅利來自龐大的存量用戶和持續(xù)的增量推動，一旦這兩者同時發(fā)生了停滯，毀滅就會像多米諾骨牌一樣影響到對其依賴的各種組織，包括大學(xué)在內(nèi)，這些都不是單純靠完善治理結(jié)構(gòu)和整合權(quán)力利益關(guān)系所能改變的。更值得警惕的是：“我國在社會治理體系、網(wǎng)絡(luò)治理模式、虛實治理兼容性等‘軟’實力上差距較大，不僅沒有完成網(wǎng)絡(luò)治理方式的‘去1.0’轉(zhuǎn)型，而且在面對‘智慧生活失范’時反應(yīng)遲緩。進(jìn)入智能互聯(lián)網(wǎng)時代后，社會轉(zhuǎn)型的智慧化再組織邏輯將會逐漸凸顯，而我們似乎還沒有做好準(zhǔn)備?！保?0］也就是說，學(xué)術(shù)界對大學(xué)治理的理解還停留在傳統(tǒng)治理理論的移植與建構(gòu)上，并沒有有針對性地提出大學(xué)組織的治理理論和分析框架。

總之，大學(xué)治理受到關(guān)注，一方面來自治理理論的擴散，另一方面則是政府對公共事務(wù)治理技術(shù)的運用。對治理的研究興起始于20 世紀(jì)60 年代，但是人們在觀念上并沒有弄清楚“大學(xué)治理”和“治理大學(xué)”之間的制度差異。治理創(chuàng)造了各類研究龐大的話題，同樣為研究高等教育發(fā)展的問題創(chuàng)造了一個新領(lǐng)域，但研究者的意圖卻并不清晰，“相關(guān)研究尤以企業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)和政治決策分析領(lǐng)域最為集中。這一方面反映了當(dāng)代治理問題的普遍性，很多問題僅憑傳統(tǒng)的‘管理’手段無法應(yīng)對，另一方面也反映了治理作為一種話語方式在當(dāng)下正在被‘濫用’并‘用濫’，且話語的傳播要遠(yuǎn)快于現(xiàn)實的發(fā)展。”［21］事實上，并不是“治理”被濫用，而是“治理研究”被濫用了，這已經(jīng)對我們理解“大學(xué)治理”形成了誤導(dǎo)，導(dǎo)致了我們?nèi)栽谟脗鹘y(tǒng)社會的控制手段和技術(shù)來“治理大學(xué)”。更需要我們思考的是：身處已經(jīng)崛起的網(wǎng)絡(luò)社會，現(xiàn)代治理方式對大學(xué)而言是否還能有效？大學(xué)也不再是使用治理的主體，而是被治理影響的組織。

二、大學(xué)治理的技術(shù)異化與符號效應(yīng)

理論上，治理應(yīng)該是組織協(xié)作和利益共同體構(gòu)成的制度狀態(tài)，現(xiàn)實中，治理是一套解決問題或提高效率的工具。政府對公共事業(yè)發(fā)展面臨的問題實施治理是為了解決管理效率低下，或者是應(yīng)對管理危機，有學(xué)者認(rèn)為：“治理是代理者行使委托者意愿的表現(xiàn)，而不是委托者設(shè)定的目標(biāo)。政府作為一個機構(gòu)有可能是好的或壞的，而治理則是關(guān)系到執(zhí)行，是屬于傳統(tǒng)公共行政的領(lǐng)域，與政治和公共政策是相悖的?！保?2］現(xiàn)實中，由于科層系統(tǒng)對基層社會組織的滲透，以廣泛動員和層級問責(zé)為核心的行政治理技術(shù)在大學(xué)治理中廣泛運用，這就使“大學(xué)治理”在實踐層面變成了“治理大學(xué)”，這種治理具體表現(xiàn)為政府的政策驅(qū)動和制度供給，它塑造著大學(xué)內(nèi)外一切利益相關(guān)者的認(rèn)知，不論學(xué)者如何強調(diào)大學(xué)的“多元”或“共治”，實際上都繞不開政府對大學(xué)行為的塑造這一主題。

政府對大學(xué)辦學(xué)的影響除了希望通過治理催生辦學(xué)質(zhì)量，還包括符號利用和資源控制，現(xiàn)代傳媒技術(shù)的興起也強化了大學(xué)的“符號效應(yīng)”。甚至可以說，“一流大學(xué)”或“卓越大學(xué)”頭上的符號已經(jīng)逐漸成為實力競爭的一部分，這些重點大學(xué)、重點學(xué)科的建設(shè)項目也成為政府常規(guī)治理的一部分。傳統(tǒng)社會是由大學(xué)塑造自己的符號身份，到了互聯(lián)網(wǎng)社會，符號反過來開始塑造大學(xué)，并且成為政府技術(shù)性治理的重要工具。“符號已經(jīng)是生產(chǎn)力本身，心智與機器、象征與技術(shù)也有重新互動的機會了?！保?3］各類大學(xué)、學(xué)科排名，各國大學(xué)制度改革都來自對符號的共同認(rèn)知。政府、企業(yè)與大學(xué)管理者在制定治理策略的時候，極其依賴網(wǎng)絡(luò)符號的導(dǎo)向。“盡管將排名作為測量大學(xué)質(zhì)量的手段仍令人有些擔(dān)憂，但許多機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)者與政策制定者在制定政策時仍經(jīng)常參考排位名次?！保?4］大學(xué)被網(wǎng)絡(luò)與現(xiàn)代傳媒技術(shù)“符號化”后，國家和社會成員所看重的更多是這種符號能否被復(fù)制到自己身上。在這種治理思維中，符號的可復(fù)制性超越了再生產(chǎn)。因為符號意味著身份和資源，從國家、地方政府到每一個學(xué)生及其家庭在很長時間內(nèi)會受到符號資源的影響。一旦大學(xué)排名的符號生成之后，所有的利益相關(guān)者都會強化其符號意識?？梢哉f，一方面由排行榜構(gòu)成的大學(xué)“符號化”引發(fā)了治理目標(biāo)對聲譽的追逐，另一方面則意味著政府對大學(xué)的治理目標(biāo)定位更單一。國家和地方政府對大學(xué)辦學(xué)實施的激勵和約束，也僅僅是為了創(chuàng)造更多的符號聲譽，而非真正提升辦學(xué)質(zhì)量。“新信息技術(shù)不僅是個單純的應(yīng)用工具，而是有待發(fā)展的過程，使用者與操作者變成同一群人，因而創(chuàng)造符號與操縱符號（社會的文化）的社會過程和生產(chǎn)與分配財富及服務(wù)的能力之間，便有了緊密的聯(lián)系?！保?5］符號也好，聲譽也好，治理產(chǎn)生的最大效果是能夠迅速帶來從各級政府到學(xué)院、系科的模仿機制。當(dāng)然，這樣的大學(xué)治理成本極高，因為并不需要創(chuàng)造多少制度上的自主性，權(quán)力關(guān)系也只對上級負(fù)責(zé)。利用符號塑造相似的制度體系就可以起到對知識生產(chǎn)和人才培養(yǎng)的激勵作用。聲譽略低的大學(xué)不會采用適合自己的治理策略，而是利用相同的制度復(fù)制出類似于精英大學(xué)的符號就實現(xiàn)了成功，“非精英大學(xué)沒有資源（經(jīng)濟(jì)的或象征的資源）來吸引高等學(xué)者，作為維系其吸引能力的手段，因此，我們可以預(yù)測，話語組織本身就是維系和改進(jìn)競爭地位的手段?！保?6］大學(xué)治理的“符號化”意味著更廣泛的動員能力和大學(xué)組織之間的激烈競爭，喪失了組織與制度創(chuàng)新的意愿。

表面上，治理是組織與制度的黏合劑，被用于生產(chǎn)高效率的制度與規(guī)則。實際上，治理在生產(chǎn)知識，就像有研究者所說的善治下的良法意味著理念傳播，治理的存在就是一種知識生產(chǎn)狀態(tài)，“善治所要求的良法，應(yīng)當(dāng)具備正當(dāng)性、完備性、科學(xué)性、權(quán)威性和可行性五個要素?！保?7］在知識主導(dǎo)的問題領(lǐng)域，治理已經(jīng)不獨屬于某個組織，而是一種聯(lián)結(jié)方式。知識生產(chǎn)方式不僅在塑造個體，同樣在塑造國家。在目標(biāo)定位上，大學(xué)治理并非局限在強大的動員能力上，而是包含著大學(xué)能夠與社會其他組織進(jìn)行知識協(xié)同，共同實現(xiàn)創(chuàng)新的能力。所謂治理能力的提升是一種知識需要。不論是企業(yè)治理還是公共事務(wù)治理，實際上都是在面對問題和危機時的一種應(yīng)變機制。與之不同的是，大學(xué)治理更多地體現(xiàn)的是一種常態(tài)化運行機制。政府、學(xué)術(shù)共同體營造出的市場中，各種利益主體的博弈需要保持微妙平衡。影響大學(xué)的主體正在形成網(wǎng)絡(luò)，不同組織需要保持微妙的平衡，并且努力塑造出“共同治理”的參與意愿，“‘共同治理’理念自1966 年正式提出以來，一直作為美國大學(xué)制度安排的指導(dǎo)原則，它強調(diào)大學(xué)內(nèi)部所有利益相關(guān)者，盡可能采用討論的方式進(jìn)行決策，教師、行政人員及其他利益相關(guān)者的責(zé)任將通過治理過程進(jìn)行分配。”［28］大學(xué)外部治理強調(diào)組織平衡，而大學(xué)內(nèi)部治理關(guān)注科層組織治理和學(xué)術(shù)自治兩個大的方面。這種語境劃分，在現(xiàn)實中也代表著這兩個領(lǐng)域擁有知識再生產(chǎn)的空間。治理中的知識再生產(chǎn)即不同的組織通過制定規(guī)則、設(shè)置權(quán)力邊界、滲透理念及發(fā)起下一層級組織動員的過程?；ヂ?lián)網(wǎng)社會的主要優(yōu)勢是能夠?qū)χ贫冗M(jìn)行知識編碼，借以預(yù)測和判斷組織的困境，從而降低治理的成本。制度運行越想達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，就越需要將不確定因素置于掌控中，甚至引發(fā)更深層次的組織反應(yīng)，即將組織行為與制度規(guī)范保持一致，如果這種程度的協(xié)調(diào)達(dá)成，無序與混亂就會消失。［29］大學(xué)之所以在互聯(lián)網(wǎng)時代對創(chuàng)新無法預(yù)測，是因為其治理邏輯仍在遵循傳統(tǒng)的中心組織發(fā)出命令，繼而完成任務(wù)的過程。不論是大學(xué)內(nèi)的管理組織還是知識組織，他們對制度知識的復(fù)制意識強于知識再生產(chǎn)與創(chuàng)新。當(dāng)治理邏輯與環(huán)境相脫節(jié)時，大學(xué)的職能發(fā)揮就會受到限制。

工業(yè)社會給人們造成的印象是：只要完成能量的增長，就能帶來創(chuàng)新。這種邏輯影響到了現(xiàn)代大學(xué)的發(fā)展。直到今天，研究者面對高等教育發(fā)展趨勢的判斷依然建立在龐大的人口紅利基礎(chǔ)上，這和工業(yè)社會的增長方式相似。在相當(dāng)長的時間里，大學(xué)所開發(fā)的都只是人口規(guī)模而不是知識資源。然而，一旦增長停滯，社會無法創(chuàng)造出新的人口增長空間，危機就會波及大學(xué)。“預(yù)測變得困難，不僅是因為經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化。除了升學(xué)率，符合升學(xué)年齡人口的變化也起了很大作用。無論預(yù)測是否可能，應(yīng)對出生高峰和出生率低下是政府的實踐性的政策課題?！保?0］從政府到研究者，都渴望通過治理技術(shù)的更替和制度的設(shè)計實現(xiàn)辦學(xué)績效的增長。同工業(yè)時代的大學(xué)治理嚴(yán)格依賴中央權(quán)威不同，網(wǎng)絡(luò)時代不僅將大學(xué)分割至子系統(tǒng)中，而且重新建構(gòu)了不同組織的序列，大學(xué)的職能正在被網(wǎng)絡(luò)創(chuàng)造出的市場所替代。如果單純依賴科層系統(tǒng)的群體動員機制，“項目制”治理很難觸發(fā)大學(xué)變革的動機。網(wǎng)絡(luò)社會定義中市場對制度、組織的運行邏輯都提出了新的理念，“當(dāng)代社會的挑戰(zhàn)不再是如何顯示市場相對于中央計劃的優(yōu)越性，而是如何深化人們對于市場制度復(fù)雜性的理解。正是這種復(fù)雜性不僅使得經(jīng)濟(jì)繁榮成為可能，而且造就了人類生活的全面進(jìn)步，無論是藝術(shù)、教育、福利、道德、宗教、社區(qū)服務(wù)、鄰里互動，還是其他東西?！保?1］網(wǎng)絡(luò)技術(shù)與移動終端的普及使組織與個體的學(xué)習(xí)能力變強。在移動終端、云計算和大數(shù)據(jù)分析的技術(shù)優(yōu)勢下，不論是企業(yè)還是個體都借助技術(shù)獲得了新的增長空間。看似是技術(shù)的崛起對大學(xué)造成了沖擊，而真正的原因則是國別、組織之間的創(chuàng)新優(yōu)勢拉大了制度與市場之間的距離。承認(rèn)并保護(hù)技術(shù)產(chǎn)權(quán)、設(shè)置不同組織間低成本聯(lián)結(jié)的制度，靈活的組織變革都是網(wǎng)絡(luò)時代流行的治理方式。對大學(xué)而言，終身教育與終身學(xué)習(xí)不能再是口號，而應(yīng)是建立在未來的面臨逐步失去人口增長紅利的趨勢下，不得不去承擔(dān)的職責(zé)。

總之，政府對大學(xué)的治理能夠塑造辦學(xué)行為和辦學(xué)方向。從外部來說，以行政權(quán)力為主體的大學(xué)治理需要強大的動員能力和制度成本。從內(nèi)部來看，大學(xué)的基本職能難以通過組織變革和制度創(chuàng)新獲得質(zhì)量上的提升。在以行政邏輯為核心的治理中，高等教育市場的競爭目標(biāo)是獲得行政資源。行政資源也會制造大學(xué)的聲譽符號，聲譽代表著強烈的符號意義，又會激發(fā)大學(xué)內(nèi)外種種治理手段的整合，從而使其躋身各類排行榜前列，但追求符號使大學(xué)的治理行為扭曲，從復(fù)制符號化的治理策略到強化單一的管理行為，大學(xué)的治理創(chuàng)新被忽略。由于信息的高速傳播，傳統(tǒng)組織面臨“委托-代理”問題已經(jīng)超越了符號塑造。排行榜的位置并不能反映大學(xué)的真實辦學(xué)水平，一旦產(chǎn)生危機、身處曝光度極強的環(huán)境里，符號隨時可以將組織擊垮。治理也是一種知識再生產(chǎn)的過程，通過規(guī)則與組織重構(gòu)保證對目標(biāo)的持續(xù)追求。今天大學(xué)所面臨的最大困境不再是保持?jǐn)?shù)據(jù)高速增長，而是數(shù)量龐大的知識創(chuàng)新主體正在大學(xué)外涌現(xiàn)。如果大學(xué)治理仍關(guān)注管理效率和增長規(guī)模的話，其創(chuàng)新職能遲早會被其他組織替代。

三、大學(xué)治理應(yīng)回歸組織關(guān)系重構(gòu)

按照治理在我國社會中塑造制度的表現(xiàn)，可以將其分為運動型治理與常規(guī)治理。前者主要依靠最高權(quán)力機關(guān)或領(lǐng)導(dǎo)人發(fā)起，其目的是完成特定目標(biāo)，利用科層系統(tǒng)進(jìn)行廣泛動員，廣泛調(diào)動各類資源集中解決一類問題?！斑\動型治理的突出特點是（暫時）打斷、叫停官僚體制中各就各位、按部就班的常規(guī)過程，意在替代、突破或整治原有的官僚體制及其常規(guī)機制，代以自上而下、政治動員的方式來調(diào)動資源、集中各方力量和注意力來完成某一特定任務(wù)?！保?2］運動型治理并不完全是一種臨時或應(yīng)激性質(zhì)的政策工具，往往與常規(guī)治理相伴隨使用。因為運動的展開需要各級行政機構(gòu)強大的動員能力，這些機構(gòu)需要長期保持科層人事安排的穩(wěn)定。常規(guī)治理離不開科層制組織和制度配置，所以有時常規(guī)治理也被稱為“科層式治理”。這兩者在我國大學(xué)改革的歷史上又形成了一種獨特的形式，即典型治理與項目治理。

在我國，20 世紀(jì)的重點大學(xué)、重點學(xué)科建設(shè)都是樹立典型，觸發(fā)跟隨模仿機制的過程。典型治理經(jīng)歷了從科層體系內(nèi)部執(zhí)行到外部推廣的過程。而作為一種補充，項目治理逐漸配合典型治理開始進(jìn)入大學(xué)，具體的表現(xiàn)為：“典型治理已經(jīng)不能適應(yīng)市場條件下復(fù)雜、多變的地方環(huán)境和地方政府對社會治理模式的多樣化需求。因此，以項目來引導(dǎo)和激勵從而實現(xiàn)有效治理成為地方政府甚至中央政府社會治理的重要手段?！保?3］實際上，不論是典型治理還是項目治理，都已經(jīng)成為今天各國高等教育發(fā)展的主要策略，美國、德國和韓國都使用過相關(guān)的典型或項目治理策略來提升大學(xué)實力。對我國大學(xué)而言這兩種治理方式互為表里，尤其是前期塑造典型，后期實施項目的“發(fā)包”“抓包”與管理已經(jīng)成為一套成熟的運行體制。采用典型治理可以實現(xiàn)“一舉兩得”的效果：一方面，通過重點扶持，可以迅速使部分大學(xué)的辦學(xué)實力得到提升，尤其適合高等教育后發(fā)外生型國家同其他高等教育強國進(jìn)行競爭；另一方面，結(jié)合“典型效應(yīng)”所實施的“競爭項目”，可以掀起模仿與跟隨效應(yīng)?！耙渣c帶面”既能發(fā)揮強大的動員效果，又能降低在短時間內(nèi)建構(gòu)制度的成本。比較突出的是，這兩種治理方式都固化了身份，在經(jīng)過一段時間之后很難再帶動更多的學(xué)校跟進(jìn)，“典型治理與項目治理是凌駕于社會力量之上的治理方式，而在當(dāng)前高度復(fù)雜的地方政府社會治理環(huán)境下，兩者都存在脫離具體社會環(huán)境的治理風(fēng)險。地方政府對創(chuàng)新實踐的欲望和驅(qū)動力，加劇了‘典型治理’中‘點’的政治蘊意（政府對典型的‘庇護(hù)’），并且以此為基礎(chǔ)構(gòu)建了一套自我復(fù)制、自我循環(huán)的系統(tǒng)?！保?4］典型與項目治理同樣是依靠科層組織進(jìn)行層級復(fù)制，從政府一直延伸到大學(xué)內(nèi)部。項目運行有時間限制，要求政府必須及時補充后續(xù)項目。項目群衰落后，又需要重新利用運動型治理進(jìn)行合法性塑造，為此治理成本也極大。

從目標(biāo)上看，大學(xué)治理的問題應(yīng)遵循社會與高等教育機構(gòu)的互動關(guān)系展開，超越行政治理的單一制度框架。今天社會組織的治理環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了改變，在移動終端、在線課程及大數(shù)據(jù)覆蓋的新型網(wǎng)絡(luò)技術(shù)環(huán)境中，高等教育面臨的問題與客戶都發(fā)生了改變。過去，治理要解決的主要是由權(quán)力和信息控制不均衡導(dǎo)致的問題，權(quán)力結(jié)構(gòu)的安排主導(dǎo)了治理在不同組織中的滲透，“現(xiàn)代國家框架中主權(quán)與治權(quán)的分離結(jié)構(gòu)，決定了以國家組織為中心的輸出-回應(yīng)式治理，相對于以公民為中心的輸入-參與式治理更具有現(xiàn)實性?！保?5］對于大學(xué)而言，由于沿襲了國家層面的輸出-回應(yīng)式治理，使得其問題的設(shè)定始終在以權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整為核心。治理的運行也必須維系在以獲取行政績效為模板的邏輯上。換句話說，這種由中心權(quán)威機構(gòu)發(fā)起，嚴(yán)格依據(jù)行政機構(gòu)運行邏輯實施制度配置的方式，還是大學(xué)治理的主要方式?！皩W(xué)術(shù)行會的相對權(quán)力也受到國家制度框架的影響。教授行會對其成員的影響力，在一定程度上一直依賴當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)最初賦予的壟斷地位，然后是教會、君主政體，現(xiàn)在是國家?！保?6］在傳統(tǒng)行政權(quán)力互嵌邏輯的影響中，知識生產(chǎn)與人才培養(yǎng)職能往往會滯后于時代。因為基于權(quán)力系統(tǒng)的治理所影響的也只會是權(quán)力，而且權(quán)力的變革要傳遞到具體組織功能上具有一定程度的延遲。這種組織能力雖然增加了行政權(quán)力運用的效率，但卻誤導(dǎo)了大學(xué)真正面臨的治理問題的改革方向。

大學(xué)要面臨的挑戰(zhàn)已經(jīng)超出了權(quán)力關(guān)系構(gòu)建，更多應(yīng)在應(yīng)對人工智能和“元宇宙”造就的新學(xué)習(xí)環(huán)境的問題上。當(dāng)在線課程與網(wǎng)絡(luò)化知識創(chuàng)新的興起時，基于權(quán)力的治理很難解決內(nèi)部組織僵化與功能失衡的問題。社會的形態(tài)也在隨時改變，網(wǎng)絡(luò)社會也在被知識、技術(shù)與創(chuàng)新重新定義，在這樣的環(huán)境中，大學(xué)既不能像過去一樣只做知識的供應(yīng)商，也無法安心于成為生產(chǎn)文憑的機構(gòu)。在政府資助和受教育者喜好發(fā)生變化時，大學(xué)需要重新思考自己的位置，“在進(jìn)入網(wǎng)絡(luò)社會時，是什么人進(jìn)入網(wǎng)絡(luò)，有權(quán)力描繪地圖？面對全球化與推動它的新技術(shù)，確實需要更開闊的治理體系，而不只是限于過去的政府角色?！保?7］圍繞傳統(tǒng)的學(xué)科所建立的大學(xué)組織已經(jīng)產(chǎn)生了僵化現(xiàn)象，一方面學(xué)科組織無法繞開科層化獨立存在，另一方面學(xué)科壁壘造成了知識上的巨大隔閡。而今天建立在網(wǎng)絡(luò)社會中的組織往往都是脫離科層化的，具備創(chuàng)新能力的組織根據(jù)知識環(huán)境隨時調(diào)整自身的構(gòu)架，并能在短時間內(nèi)靈活聚集各種力量參與知識創(chuàng)新活動，“某些與技術(shù)創(chuàng)新相關(guān)的重要選擇必須是由從事創(chuàng)新的組織自覺做出的，因為這些組織收集信息，并且與外部機構(gòu)建立聯(lián)系，以解決技術(shù)問題。總之，組織的作為遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出單純地響應(yīng)外部的市場激勵。這些組織根據(jù)它們積聚的能力和獲取的新知識來做出創(chuàng)新選擇，并且力求據(jù)此影響市場。”［38］所以大學(xué)的治理應(yīng)該從調(diào)整權(quán)力結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)為引入創(chuàng)新技術(shù)力量的參與。

在今天的知識環(huán)境中，大學(xué)應(yīng)該重新進(jìn)行組織學(xué)習(xí)。組織學(xué)習(xí)是一種基于環(huán)境變化的自我適應(yīng)，組織學(xué)習(xí)意味著從技術(shù)模仿、制度生產(chǎn)開始，最終走到接入外部的協(xié)作網(wǎng)絡(luò)。今天的高等教育機構(gòu)都懂得向卓越大學(xué)學(xué)習(xí)管理經(jīng)驗和組織架構(gòu)，但卻并沒有識別出卓越大學(xué)所在知識環(huán)境與競爭市場是如何營造出來的。“在大學(xué)里毫不設(shè)防地引進(jìn)‘監(jiān)視性治理’和‘成果主義的人事管理’，結(jié)果就是忘記了向‘優(yōu)秀企業(yè)的經(jīng)營’學(xué)習(xí)?！保?9］換言之，今天世界上一流的大學(xué)并不是模仿他人的結(jié)果，而是通過學(xué)習(xí)并適應(yīng)知識環(huán)境獲得了尊重。大學(xué)治理最需要變革的是組織學(xué)習(xí)能力，豐富由傳統(tǒng)的學(xué)科和科層組織構(gòu)成的單一系統(tǒng)。但是現(xiàn)代大學(xué)還沒能完全成為復(fù)雜的社會系統(tǒng)，這就決定了其并未在組織上向網(wǎng)絡(luò)協(xié)作環(huán)境開放。只有成為復(fù)雜的系統(tǒng)，才能在技術(shù)與知識上接入網(wǎng)絡(luò)，在復(fù)雜性技術(shù)領(lǐng)域，組織網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)模糊了公共部門和私人部門之間、企業(yè)戰(zhàn)略與公共政策之間的界限。在復(fù)雜世界里，成功的創(chuàng)新明顯依賴于參與網(wǎng)絡(luò)的組織成員之間千變?nèi)f化的關(guān)系。［40］組織學(xué)習(xí)與邊界開放，各種學(xué)科才能提供更廣泛的協(xié)作節(jié)點。數(shù)字化已經(jīng)滲透到各類教育領(lǐng)域，大學(xué)也必須要面對新知識生產(chǎn)方式的挑戰(zhàn)。尤其是在線課程與知識付費已經(jīng)開始營造成熟的市場的時候，從提供更有用的知識到提供更有效的教育，不能僅靠傳統(tǒng)大學(xué)治理語境中的科層組織、教師群體和學(xué)生來實現(xiàn)。盡管組織學(xué)習(xí)創(chuàng)新正在被每個人提及，但需要學(xué)習(xí)什么卻并不為人所知。而對大學(xué)來說，重新理解創(chuàng)新環(huán)境的意義可能要比理解創(chuàng)新本身的意義更為重要?！拔磥硎巧L的環(huán)境，而不是被構(gòu)建出來的結(jié)果。想要得到和生命真正類似的行為，不是設(shè)法創(chuàng)造出真正復(fù)雜的生物，而是給簡單的生物提供一個極其豐饒的變異環(huán)境?！保?1］不論是技術(shù)還是語境，大學(xué)治理都不應(yīng)停留在理論模仿層面，組織學(xué)習(xí)意味著逐步生成新的激勵制度，這套制度最大的優(yōu)勢就是滿足社會終身學(xué)習(xí)的需求。

網(wǎng)絡(luò)社會的到來改變了大學(xué)治理的質(zhì)量觀。大學(xué)治理的效用不再是由調(diào)整內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)與組織機構(gòu)來衡量，也不是對突發(fā)應(yīng)急事件的應(yīng)變能力，而是由新型協(xié)作關(guān)系來完成。傳統(tǒng)社會的大學(xué)治理是隱性的，而今天一切都正在變得顯性化。網(wǎng)絡(luò)技術(shù)帶來的便利與信息傳播的速度將大學(xué)優(yōu)勢與缺陷都展示出來。通過網(wǎng)絡(luò)協(xié)作機制，人們不僅可以看到未來大學(xué)運行的方式，還可以看到其運行的效果。嚴(yán)格來說，大學(xué)治理的質(zhì)量由制度成本和對知識市場的敏感度來決定。大學(xué)治理質(zhì)量來自開放的組織能力，而且可以及時與外部進(jìn)行對接。不管怎么說，由政府或出資人來決定治理架構(gòu)，進(jìn)而評價治理質(zhì)量的時代已經(jīng)很難再出現(xiàn)了，借助網(wǎng)絡(luò)社會讓治理質(zhì)量顯性化，“治理的質(zhì)量最終是由能力和自主性的互動來決定的，它們單獨都不足以構(gòu)成政府質(zhì)量的測量指標(biāo)?！保?2］今天高質(zhì)量的治理正在弱化統(tǒng)一權(quán)威的影響，因為知識主體的多元化讓教育活動變得更加普遍，治理的框架也逐漸模糊。有效的大學(xué)治理越來越由學(xué)術(shù)機構(gòu)的協(xié)作能力來決定，不僅知識生產(chǎn)技術(shù)的范式在急劇轉(zhuǎn)型，大學(xué)治理的技術(shù)范式也在轉(zhuǎn)型，何種范式能生產(chǎn)出新的制度，新制度對舊制度的取代程度決定了治理的質(zhì)量。實際上，今天大學(xué)的治理質(zhì)量被限制在傳統(tǒng)的學(xué)術(shù)制度與行政制度框架內(nèi)。只有重新進(jìn)入以創(chuàng)新為基礎(chǔ)的知識協(xié)作關(guān)系內(nèi)，大學(xué)治理才能擺脫舊的觀念。

總之，大學(xué)治理帶有國家治理的痕跡，也可以說大學(xué)治理是國家治理行為向下級組織與機構(gòu)延伸。從國家治理出發(fā)，最高權(quán)力機構(gòu)關(guān)心兩個層面問題：一是權(quán)力的可控性，二是降低管理成本。由此，樹立典型與配置競爭性的項目就成為我國大學(xué)治理策略的主要選擇。但說到底，這種圍繞權(quán)力結(jié)構(gòu)與集體動員設(shè)計的治理方式并不是長久之計，知識生產(chǎn)與教育活動都被這種臨時性的目標(biāo)牽動，很難集中精力去進(jìn)行知識與制度創(chuàng)新。今天的大學(xué)治理在思維上應(yīng)該從變革組織的學(xué)習(xí)能力開始，使內(nèi)部組織的功能多元化，對大學(xué)治理質(zhì)量的認(rèn)定早已超出了人才培養(yǎng)與科學(xué)研究，認(rèn)定主體也不單純是辦學(xué)者。網(wǎng)絡(luò)時代的技術(shù)正在取代各類指標(biāo)成為決定大學(xué)治理質(zhì)量的核心。技術(shù)創(chuàng)新的背后是跨組織協(xié)作關(guān)系和激勵制度的建立，大學(xué)只有重新融入今天的網(wǎng)絡(luò)協(xié)作機制，其治理價值才能獲得認(rèn)可。