村集體財務管理模式的利弊及其適用場景分析

黃鵬 袁可欣

摘? ?要：“加快構(gòu)建現(xiàn)代鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)體系，發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟”是黨中央作出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略重大決策部署后三農(nóng)工作的核心任務。村集體財務管理作為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展要素管理的樞紐管理，不僅事關(guān)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)體系的高質(zhì)量發(fā)展，也關(guān)系著農(nóng)村經(jīng)濟社會的穩(wěn)定發(fā)展。因此，各地在不同時期均在摸索適合于本地發(fā)展要求的村集體財務管理模式，形成了村賬村管、會計委派、村資鄉(xiāng)管、村賬鄉(xiāng)管、村賬鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）雙代管和會計委托代理等多種模式?；诖?，梳理了我國現(xiàn)存的各類村集體財務管理模式，分析比較了各模式的優(yōu)缺點及其適用條件，以期為一線鄉(xiāng)村管理者提供決策參考。

關(guān)鍵詞：村集體；財務管理模式；利弊分析；適用條件

中圖分類號：F302.6? ? ? ?文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2024）08-0089-04

一、研究背景

在鄉(xiāng)村振興工作總框架下，村級財務管理是村集體資金是否能夠有效使用的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。習近平總書記在2017年“中央全面深化改革領(lǐng)導小組第三十八次會議”上的重要講話，以及此次會議發(fā)布的《關(guān)于建立健全村務監(jiān)督委員會的指導意見》均強調(diào)了村級財務管理在村務監(jiān)督工作中的核心地位。

“鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟，發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和社會化服務，發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營”是黨的二十大報告中所強調(diào)的有關(guān)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的重要方針，其中村集體財務管理是推動村集體經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)性工作，它與農(nóng)民積極性、農(nóng)業(yè)增產(chǎn)增收、農(nóng)村社會穩(wěn)定等方面均有密切的聯(lián)系。構(gòu)建與新時代中國特色社會主義新農(nóng)村建設(shè)相適應的村集體財務管理模式，對于健全農(nóng)村集體經(jīng)濟管理制度、提高村集體財務管理水平具有極為重大的意義[1]。同時，鞏固強化村集體財務管理模式有利于進一步增進黨群干群的聯(lián)系，是構(gòu)建鄉(xiāng)村現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的必然要求，也是鄉(xiāng)村整體經(jīng)濟財務經(jīng)營管理工作的前提。

二、村級財務管理模式的理論定義

農(nóng)村財務管理是財務管理的一個分支，和傳統(tǒng)財務管理一樣需要遵守統(tǒng)一的財務管理的規(guī)范性制度。這種規(guī)范性制度是結(jié)合了企業(yè)財務管理與公共部門財務管理特點的一種財務管理規(guī)范模式，其主要內(nèi)容是對屬于農(nóng)村集體所有制的各類型資產(chǎn)的經(jīng)營所產(chǎn)生的收益進行核算、計劃與控制，并結(jié)合村民大會等民主監(jiān)督機制進行農(nóng)村財務運行的監(jiān)督與集體資產(chǎn)利益的分配。但是，鄉(xiāng)村地區(qū)的財務管理實務具有一定的特殊性，其特殊性源自三農(nóng)資金的參與和農(nóng)村社區(qū)組織對“三資”進行占有、使用和分配的完整管理。三農(nóng)問題與本地區(qū)詳細情況緊密相連，同時農(nóng)村財務管理又是一個內(nèi)涵廣博的概念，含有眾多要素，如村集體資金籌集、資源經(jīng)營管理、村干部高質(zhì)量人才培養(yǎng)等。

宋曉梅（2006）將“農(nóng)村財務管理”的概念定義為三種模式，即村級財務集中收付制、村級財務委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)代管制和實行農(nóng)村會計委派制[2]。貢曉軍和尚艾芳（2006）對會計委派制、村級財務委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)代管制、會計委托代理制等三種農(nóng)村財務管理模式進行了對比，認為這些方式大多從政府的角度出發(fā)，對村級財務的自主權(quán)和自身機制的改進、健全缺乏足夠的重視，這與村集體經(jīng)濟財務管理基本原則相悖。同時，這些模式的執(zhí)行方均為政府部門，既與農(nóng)戶自愿原則相抵觸，又阻礙了村集體經(jīng)濟財務管理的發(fā)展[3]。唐利民（2011）以當時村集體經(jīng)濟財務管理現(xiàn)狀為背景，討論了建立村鎮(zhèn)聯(lián)網(wǎng)、集中核算以及構(gòu)建村集體經(jīng)濟財務管理和監(jiān)管信息化平臺等財務監(jiān)管的新方式[4]。張楠（2021）創(chuàng)新地提出，要想走創(chuàng)新村集體經(jīng)濟財務管理模式的道路，就必須加強財務人員的主觀能動性，利用人工智能技術(shù)對其業(yè)務進行擴展，建立起人工智能財務管理框架，從而形成一個業(yè)財融合的管理平臺，以此來與在人工智能時代下的財務管理發(fā)展態(tài)勢相匹配[5]。魏瑞祺（2022）則從委派和監(jiān)督機制兩個角度對村集體經(jīng)濟財務管理進行探討，以期為村集體經(jīng)濟財務管理模式的完善和革新提供一些積極有效的思路[6]。

三、現(xiàn)存村級財務管理模式及其適用場景

（一）村財村管模式

“村財村管”模式是在“村賬村管”模式基礎(chǔ)上的完善、健全與發(fā)展?！柏敗奔词菑V義的現(xiàn)金，而“賬”即是賬簿。在人們的傳統(tǒng)觀念中大多認為“財”比“賬”更重要，即握在手中的現(xiàn)金比賬簿上的金額重要，有了“財”就有了財務管理的自治權(quán)與主動權(quán)[7]。因而，在實踐中會從農(nóng)民視角出發(fā)區(qū)別這兩種模式，根據(jù)具體管“賬”人的不同來進行劃分，既管“財”又管“賬”的即為“村賬村管”模式，強管“財”弱管“賬”的即為“村財村管”模式[8]。

“村財村管”模式在實踐中表現(xiàn)出諸多優(yōu)點。其一是有利于財會人員在工作中更好實現(xiàn)其財務管理職能，對本村的財務事務進行管理有利于農(nóng)村財會人員對村級債權(quán)、債務管理的正強化作用，同時能對所欠債務進行有效催收并償還所欠債務。這在某種意義上鞏固強化了農(nóng)村資產(chǎn)管理，阻止了農(nóng)村債務的惡性循環(huán)。其二是有利于農(nóng)村日常經(jīng)濟活動的穩(wěn)定有序開展，會計賬簿和相關(guān)資料都被儲存在村內(nèi)，更易幫助村干部及時、精確、全面地掌握村內(nèi)的資產(chǎn)負債狀況。其三是“村財村管”鄉(xiāng)村財務管理模式下，村集體的各類型會計賬簿由村會計負責管理并保存在村集體財務會計辦公室內(nèi)，這種財務負責制的安排便于農(nóng)村會計賬簿系統(tǒng)的完整性與系統(tǒng)性，有利于村集體歷史資料的歸檔管理。

在一線的工作實踐中，這種“村財村管”的模式存在著一定缺陷。其一是農(nóng)村財會人員獨立性較缺乏，監(jiān)督職能無法充分發(fā)揮，易讓農(nóng)村財會人員對農(nóng)村領(lǐng)導形成依附關(guān)系，從而讓一部分財務人員唯農(nóng)村主要領(lǐng)導的意愿是從，使會計監(jiān)督職能無法充分發(fā)揮、形同虛設(shè)，違法案件更是層出不窮。其二是“村財村管”模式很難保證農(nóng)村財會人員的穩(wěn)定性，易出現(xiàn)一任工作人員一套賬的情況，會導致財務混亂，對農(nóng)村資產(chǎn)管理極為不利，某種意義上對農(nóng)村財務工作的順利進行存在負面影響，也進一步使村財村管制度下的農(nóng)村財務賬簿管理制度不能發(fā)揮應有優(yōu)點。其三是此種農(nóng)村財務管理的模式有可能會影響財會人員選聘的公平性，易出現(xiàn)濫用職權(quán)、任人唯親的狀況。更嚴峻的情況可能是村干部領(lǐng)導壟斷財務大權(quán)、侵害村民集體利益，還易造成財會人員職業(yè)的認同感、使命感低，導致農(nóng)村財會工作混亂、效率低下。

從優(yōu)缺點分析來看，“村財村管”模式的適用條件是：首先，具有較為強大的集體經(jīng)濟體量、收益較高的村集體經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、發(fā)展速度較快的村集體經(jīng)濟模式。其次，采取村財村管的鄉(xiāng)村需要擁有各方面素質(zhì)均較高的村民隊伍，村民懂民主監(jiān)督、會民主監(jiān)督、愿民主監(jiān)督，村集體的民主監(jiān)管氛圍濃厚和諧、改善策略得當。再次，村干部、村主要領(lǐng)導等應須具備職業(yè)素養(yǎng)高、業(yè)務實力強等綜合素質(zhì)，同時還應具備以民為本、為民服務的高尚品格。最后，農(nóng)村財會人員擁有較強的會計職業(yè)道德與財會知識水平。滿足以上要求的農(nóng)村地區(qū)采用“村財村管”模式，既有利于充分發(fā)揮財務管理職能，有利于有效處理日常事務，保障賬簿體系完整，又能有效規(guī)避諸如無法發(fā)揮監(jiān)督職能、財會人員缺乏獨立性及不科學的選聘機制等弊端，由此，傳統(tǒng)的“村財村管”模式可以在實踐中得到最大程度的運用與發(fā)展。

（二）農(nóng)村會計委派制

農(nóng)村會計委派制是會計委派制應用于農(nóng)村地區(qū)的擴展，它的出現(xiàn)、發(fā)展均和農(nóng)村政治經(jīng)濟和社會的發(fā)展有著密切關(guān)聯(lián)，是對農(nóng)村財會行政權(quán)、人事權(quán)等管理權(quán)力的改革。即以鄉(xiāng)鎮(zhèn)或縣級管理的農(nóng)經(jīng)站或財務所為管理主體，聘任并委派專業(yè)會計財管人員前往鄉(xiāng)村執(zhí)行財務管理工作，被委派的專業(yè)會計財管人員擁有管理主體所賦予的監(jiān)督管理職能，并向管理主體負責[9]。其主要形式包括直接管理式和聯(lián)村異地委派式。

“會計委派制”的使用可以在一定程度上規(guī)避“村財村官”制所固有的會計監(jiān)督職能弱的弊端，有利于提升村集體經(jīng)濟財務管理水平。其優(yōu)勢主要是：其一，農(nóng)村會計委派制能夠充分發(fā)揮財會人員監(jiān)督職能，農(nóng)村財會人員在考核聘任、工資福利方面無須受制于村領(lǐng)導，完全脫離其操控與干涉，從而將會計人員從依附狀態(tài)中解放出來，提升了會計信息質(zhì)量。其二，由于在“會計委派制”下，農(nóng)村財會人員的福利待遇由上級財政所或農(nóng)經(jīng)站撥付，村領(lǐng)導再無指使甚至強迫財會人員以其意愿進行財務核算的條件，加之財政所在財會人員管理上優(yōu)于村委會，加大對村財會人員的績效考核和監(jiān)管，創(chuàng)造了良性的村集體經(jīng)濟財務管理氛圍，有效提高了農(nóng)村財會工作的效能和水平。其三，推行農(nóng)村會計委派制后，對農(nóng)村財會人員的選聘模式進行了徹底的變革，人員是否錄用不再是村委會的一言堂所決定，由此，極大增強了財會人員的穩(wěn)定性，保證了村集體經(jīng)濟財務管理的順利進行和穩(wěn)步發(fā)展。其四，委派的財會人員作為獨立個體核算，從某種意義上解決農(nóng)村各種不合理支出問題。這種具有高度自主獨立能力委派的財會人員所公開的財政信息，極大增強了其透明度與可信度，規(guī)避了農(nóng)村財務“假公開”，減輕了由財務信息不透明引起的鄉(xiāng)村基層社群管理風險，可以在很大程度上實現(xiàn)“楓橋經(jīng)驗”的核心要務，讓矛盾化解于未出，降低村民因財務事宜上訪的概率。其五，便于強化上級財政支農(nóng)、惠農(nóng)資金的管理，在國家所撥資金不充足時可以切實提升上級財政撥付資金的使用效率，從而在最大限度上讓每一分錢都用在最關(guān)鍵的地方。

與其他鄉(xiāng)村管理制度一樣，“會計委派制”也有其不足之處，主要表現(xiàn)在以下方面。其一，獨立進行核算的委派會計和其就職的村莊沒有直接的薪酬和人事關(guān)聯(lián)，如果委派的財會人員職業(yè)道德水平不高，容易形成人浮于事的工作作風，不會積極主動地參與到村集體經(jīng)濟的開創(chuàng)性活動中，更有甚者會認為村內(nèi)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟活動與其無關(guān)，不提供有效財務信息，不為村集體經(jīng)濟財務管理活動出謀劃策，雖然加強了會計監(jiān)督職能，但同時也削弱了會計的管理職能。其二，在人員更新制度不完善的情況下，農(nóng)村財會隊伍中老齡化、文化水平和專業(yè)素養(yǎng)偏低等問題逐漸暴露，農(nóng)村會計委派制的推行未能對村集體經(jīng)濟財務管理的運作環(huán)境進行全面徹底的改善，財會人員職業(yè)素養(yǎng)與知識文化水平并沒有獲得實質(zhì)性提高。其三，農(nóng)村會計委派制實施后，雖然理論上可以明確其權(quán)利與責任，但在具體的工作中很難對委派會計擁有怎樣的權(quán)利、職權(quán)范圍是多少等問題進行精確定義。

綜上，經(jīng)濟發(fā)展較快的農(nóng)村區(qū)域，特別是村集體經(jīng)濟體量大、村集體資源收益高、村民人均收入高的鄉(xiāng)村，更加適合實施“會計委派制”這樣的村集體經(jīng)濟財務管理模式。此模式有利于農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，維護社會穩(wěn)定，但因其本身存在的不足，奠定了該模式僅是村集體經(jīng)濟發(fā)展的過渡方式。

（三）農(nóng)村會計代理制

農(nóng)村在進行會計賬務處理時所采用的代理記賬模式叫做農(nóng)村會計委托代理模式，由村集體經(jīng)濟組織或村民自治委員會在民主自愿的基礎(chǔ)上，通過民主程序委托給鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理機構(gòu)或?qū)I(yè)的代理記賬機構(gòu)，其主要形式包括“村資鄉(xiāng)代管”“村賬鄉(xiāng)代管”以及“村賬鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）雙代管”[10]。

1.“村資鄉(xiāng)代管”模式

“村資鄉(xiāng)代管”模式曾在21世紀初期被廣泛使用，2009年農(nóng)業(yè)部頒布的《關(guān)于進一步加強農(nóng)村集體資金資產(chǎn)資源管理指導的意見》對此模式有所提及。所謂“村資鄉(xiāng)代管”模式是一種將各個村莊的資金都集中起來，并歸于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)經(jīng)站進行統(tǒng)一的管理，每個村在農(nóng)經(jīng)站都有自己的獨立資金賬戶，而在這種情況下，村內(nèi)所有經(jīng)濟收支都需要經(jīng)過農(nóng)經(jīng)站的審查，合格后才能入賬的村集體經(jīng)濟財務管理模式。該模式對支出具有很強的隨意性、欠缺監(jiān)督的村組織現(xiàn)象有著防止浪費、整頓秩序、阻止混亂的效果，對村集體經(jīng)濟財務管理規(guī)范化與制度化做出了重要貢獻。但是，這種模式只是讓資金集中到了農(nóng)經(jīng)站的管理之中，并沒有把農(nóng)村會計核算的其他事項也列入到農(nóng)經(jīng)站的管理范圍，所以，運用該模式注定只是短期行為，也就無法從根源上對村集體經(jīng)濟財務管理中的問題進行有效改善。

2.“村賬鄉(xiāng)代管”模式

“村賬鄉(xiāng)代管”模式是在村集體“四權(quán)”保持不變的前提下，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級建立會計委托代理中心，并在每一個行政村設(shè)置一名隸屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)會計委托代理中心的村級財務人員，村級財務管理人員負責將每月村集體所發(fā)生的財務單據(jù)提交至鄉(xiāng)鎮(zhèn)委托代理中心進行記賬，這也就是常說的“會計在鎮(zhèn)里、出納在村里”。在這種模式下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)會計委托代理中心可以憑借其專技能力保證村級財務管理合法合規(guī)，又可以同時保證村集體的自主決策能力和村民的監(jiān)督職能，還可以更好控制計劃外收支和專項開支，從而可以規(guī)避資金的違法挪用問題。雖然賬務由鄉(xiāng)鎮(zhèn)會計委托代理中心代為管理，但村集體依舊是獨立的會計主體，對村集體的收支審計和三資管理負有直接責任。

3.“村賬雙代管”模式

所謂“村賬雙代管”模式，是在屬于村集體的財務資源所有權(quán)及其所延伸的經(jīng)營權(quán)歸屬村集體不變的前提下，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村共同對村集體資金進行管理。日常工作中村內(nèi)只留備用金，會有鄉(xiāng)政府建設(shè)的專門代管機構(gòu)將審計合格通過的財務送至農(nóng)經(jīng)站，經(jīng)檢查無誤方可由財會人員當即記錄。

村賬鄉(xiāng)鎮(zhèn)雙代管模式運行過程中涉及多個主體，需要層層審核，極大提高了對村內(nèi)財務工作的監(jiān)督。但其多層環(huán)節(jié)會降低效率，同時這種監(jiān)督也存在某種強制性質(zhì)，與村民的自愿原則相悖，會減弱村民積極參與村集體經(jīng)濟財務管理工作的主動性。除此之外，審計工作缺乏獨立性，農(nóng)經(jīng)站同時承擔記賬與監(jiān)督雙重工作，很難保持客觀公正且置身事外，最終會將自己置于中間地帶。

4.村級會計委托代理制

村級會計委托代理制是以村民自愿為基礎(chǔ)、村委會與代理機構(gòu)簽署村集體財務管理的委托代理法律協(xié)議，在以民主決策、民主監(jiān)督、民主管理的三項民主，以及村集體財務資源的所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、處置權(quán)和審批權(quán)歸屬村集體的前提下，以雇傭的方式由第三方進行日常的村集體財務管理工作，并由報賬員定期匯報給會計委托代理機構(gòu)[11]。

村級會計委托代理制的優(yōu)點主要是：其一，該模式下與會計代理機構(gòu)的委托代理協(xié)議，在法律方面明確制度要求以及各主體的權(quán)利與義務，有助于構(gòu)建村干部秉公廉潔的工作作風，有效遏制貪污腐敗現(xiàn)象。其二，該模式下會計代理機構(gòu)針對財會工作只負責核算與監(jiān)督，并不會對該村資金進行代管，村集體能夠充分參與本村財務管理，從而極大地提高了村民民主決策的主動性，激發(fā)了村民自主參政議政的積極性，真正實現(xiàn)民主管理。其三，該模式符合本國的法治要求。以村民自治為工作宗旨，有利于促進農(nóng)村地區(qū)社會穩(wěn)定發(fā)展。其四，該模式實施會計電算化，很大程度上減少了會計代理機構(gòu)的工作，降低了該模式的運行成本。

會計委托代理制在運行過程中仍存在不足之處。其一，該模式下村集體經(jīng)濟組織很難及時準確地獲取村內(nèi)財務信息，尤其是在債權(quán)債務方面，極大阻礙了本村持續(xù)穩(wěn)定的經(jīng)濟發(fā)展。其二，該模式下的會計委托代理機構(gòu)和各個村莊距離較遠，對財會活動的正常交流造成了不利影響。其三，該模式下村干部擁有集體資產(chǎn)處置權(quán)，在疏于監(jiān)督的情況下，村集體資產(chǎn)極有可能被其私有化。

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Analysis of the Advantages and Disadvantages of the Village Collective Financial Management Model and Its Applicable Scenarios

HUANG Peng， YUAN Kexin

（Business School， Jiangsu University of Science and Technology Zhangjiagang Campus， Zhangjiagang 215699， China）

Abstract： Accelerating the construction of a modern rural industrial system and developing a new type of rural collective economy is the core task of the work related to agriculture， rural areas， and farmers after the Party Central Committee made a major decision to implement the rural revitalization strategy. As a key management element for rural industrial development， village collective financial management is not only related to the high-quality development of the rural industrial system， but also to the stable development of the rural economy and society. Therefore， various regions have been exploring village collective financial management models that are suitable for local development requirements at different times， forming various models such as village accounting and village management， accounting delegation， village capital and township management， village accounting and township management， village accounting and township （town） dual agency management， and accounting commission agency. Based on this， various existing village collective financial management models in China were sorted out， and the advantages， disadvantages， and applicable conditions of each model were analyzed and compared， in order to provide decision-making references for frontline rural managers.

Key words： Village collective; Financial management model; Advantages and disadvantages analysis; Applicable conditions

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