管洪彥 張蓓

關(guān)鍵詞：宅基地使用權(quán)；宅基地分配；三權(quán)分置；集體所有權(quán)

摘 要：在推進宅基地“三權(quán)分置”改革、強化“落實集體所有權(quán)”的背景下，應(yīng)否以及如何在宅基地分配中“落實集體所有權(quán)”殊值反思?，F(xiàn)行宅基地分配中集體所有權(quán)的虛置與弱化加劇了“一戶一宅”難以實現(xiàn)、宅基地資源閑置嚴(yán)重、宅基地財產(chǎn)價值難以釋放等難題。在宅基地分配中注重“落實集體所有權(quán)”，既有充分的法理和政策根據(jù)，也有必要的組織和現(xiàn)實基礎(chǔ)。應(yīng)當(dāng)秉持強化宅基地集體所有權(quán)的理念，構(gòu)建和優(yōu)化宅基地分配中“落實集體所有權(quán)”的制度和規(guī)范體系。

中圖分類號：D912.3文獻標(biāo)識碼：A文章編號：1001-2435（2024）03-0090-12

The Legal Proof and Institutional Implementation of "Implementing Collective Ownership" in the Distribution of Homestead Land

GUAN Hongyan1，2，ZHANG Bei1，2，3 （1. School of Law，Jilin University；2. Institute of Agricultural and Rural Rule of Law Research，Changchun 130012，China；3. School of Civil and Commercial Law，Shandong University of Political Science and Law，Jinan 250014，China）

Key words：right to use homestead land；distribution of homestead land；three rights separation；collective ownership

Abstract：In the context of promoting the reform of the "three rights separation" of homestead land and strengthening the policy requirement of "implementing collective ownership"，whether and how to realize the requirement of "implementing collective ownership" in the distribution of homestead land is worthy of reflection. The current collective ownership in the distribution of homesteads，which is weakened and existed in name only，has exacerbated the difficulties of the realization of "one family，one house"，serious homestead idle resources，and unreleasable homestead property value. However，"implementing collective ownership" is critical in the distribution of homesteads as it has sufficient legal and policy basis，as well as necessary organizational and practical foundation. It is necessary to adhere to the concept of strengthening collective ownership of homesteads，establish and optimize the institutional and normative system for "implementing collective ownership" in the distribution of homesteads.

宅基地是保障億萬農(nóng)民“居者有其屋”的重要資源，宅基地制度是我國農(nóng)村土地制度中最特殊的制度安排，其改革方向直接關(guān)乎農(nóng)民集體所有制的根本和實現(xiàn)?，F(xiàn)行立法中宅基地使用權(quán)的取得有分配取得、流轉(zhuǎn)或繼承宅基地上房屋而取得三種方式，其中，分配取得是農(nóng)戶初始取得宅基地使用權(quán)的唯一方式，也是取得宅基地使用權(quán)的最主要方式。宅基地使用權(quán)屬于用益物權(quán)，“分配取得”的權(quán)利設(shè)立方式卻是在現(xiàn)行民事權(quán)利中絕無僅有的，這也體現(xiàn)了宅基地使用權(quán)及宅基地制度的特殊性。十八大以來的中央文件頻繁強調(diào)要“落實集體所有權(quán)”，而目前我國的宅基地分配由行政權(quán)力掌控，宅基地所有權(quán)的權(quán)能與宅基地使用權(quán)的權(quán)能亦呈現(xiàn)此消彼長的態(tài)勢，宅基地集體所有權(quán)被虛置和弱化，由此也導(dǎo)致了“一戶一宅”實現(xiàn)困難、宅基地資源閑置浪費嚴(yán)重、宅基地的財產(chǎn)價值難以發(fā)揮等問題?；谡胤峙湓谡厥褂脵?quán)取得中的重要地位，宅基地分配規(guī)則的設(shè)計對于實現(xiàn)宅基地的制度價值至關(guān)重要。本文擬以宅基地使用權(quán)的分配取得為視角，檢視目前宅基地分配過程中集體所有權(quán)的權(quán)能行使現(xiàn)狀，結(jié)合宅基地新一輪試點改革情況，探索優(yōu)化宅基地分配制度的可能方向。

一、宅基地分配中“落實集體所有權(quán)”的檢視

《民法典》物權(quán)編第十三章僅用4個條文對作為用益物權(quán)的宅基地使用權(quán)進行了籠統(tǒng)規(guī)定，相較原《物權(quán)法》規(guī)定未有任何實質(zhì)性完善，對宅基地使用權(quán)這一私權(quán)的取得、喪失和變更欠缺私法視域的制度安排，法條的體系性方面更是與土地承包經(jīng)營權(quán)等其他用益物權(quán)類型相去甚遠(yuǎn)。其中，《民法典》第363條的規(guī)定通過轉(zhuǎn)致條款的方式將宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓規(guī)則交由“土地管理的法律和國家有關(guān)規(guī)定”，但這些內(nèi)容偏向于對宅基地使用權(quán)的限制而非權(quán)利設(shè)定，無法支撐宅基地使用權(quán)得喪變更的豐富內(nèi)容。1檢視目前法律和政策文件中的宅基地分配取得規(guī)則，可以明顯看出宅基地分配取得中集體所有權(quán)被虛置和弱化。

（一）宅基地分配取得制度的立法現(xiàn)狀檢視

我國暫未有國家層面專門的宅基地管理規(guī)范，宅基地分配取得制度的規(guī)定集中體現(xiàn)在《土地管理法》《土地管理法實施條例》以及中央的有關(guān)政策文件中。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部制定的《農(nóng)村宅基地管理暫行辦法》尚未正式出臺，但其征求意見稿（2022年）中的規(guī)定為學(xué)界進一步研究宅基地分配制度提供了有益借鑒。宅基地使用權(quán)的分配取得包括初次分配和重新分配。關(guān)于初次分配，1963年中共中央出臺的《關(guān)于各地對社員宅基地問題作一些補充規(guī)定的通知》確定了宅基地依法申請、無償取得的獲得方式，被一直沿用至今?！锻恋毓芾矸ā返?2條第1款確立了“一戶一宅”的宅基地分配原則，并在第2款針對人均土地少、不能保障“一戶一宅”的地區(qū)，認(rèn)可其通過“戶有所居”的方式保障農(nóng)戶“住有所居”，對于宅基地的使用面積標(biāo)準(zhǔn)則授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市予以規(guī)定。根據(jù)該法第62條第4款的規(guī)定，宅基地使用權(quán)的初始取得，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核批準(zhǔn)。結(jié)合《土地管理法實施條例》第34條的規(guī)定，宅基地使用權(quán)的初始取得流程具體為：農(nóng)戶申請—村級組織民主決議2并公示—鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核批準(zhǔn)。《農(nóng)村宅基地管理暫行辦法（征求意見稿）》（2022年）第10—11條進一步明確了“一戶一宅”“戶有所居”的宅基地的居住保障要求，并在第三章“申請與審批”中規(guī)定了具體的“申請—審批”細(xì)則。關(guān)于重新分配，《民法典》第364條規(guī)定，因自然災(zāi)害等原因失去宅基地的村民有權(quán)要求重新分配宅基地。

（二）宅基地分配中集體所有權(quán)虛置的表現(xiàn)

其一，宅基地集體所有權(quán)的權(quán)能體系羸弱。我國“兩權(quán)分置”的宅基地制度主要形成于計劃經(jīng)濟體制時期，是在公權(quán)力主導(dǎo)下發(fā)展起來的，按照公法邏輯設(shè)計的保障功能與以私權(quán)邏輯所構(gòu)造的財產(chǎn)功能之間存在嚴(yán)重的兼容問題。3無論是原《物權(quán)法》，還是現(xiàn)行《民法典》《土地管理法》的有關(guān)規(guī)定，不過是對這一濫觴于公權(quán)力的制度進行的私法改造，這就決定了難以完全在私權(quán)領(lǐng)域解讀宅基地所有權(quán)，宅基地集體所有權(quán)的權(quán)能十分微弱。具體表現(xiàn)在：一是宅基地的占有、使用、收益權(quán)能與所有權(quán)主體長期分離。宅基地使用權(quán)是在集體土地上設(shè)立的他物權(quán)，一經(jīng)設(shè)立即取得了優(yōu)先于所有權(quán)實現(xiàn)的效力。故宅基地集體所有權(quán)雖為“所有權(quán)”，但是在具體制度中卻被宅基地使用權(quán)所擠壓。宅基地的占有、使用、收益長期由作為宅基地使用權(quán)人的農(nóng)戶享有，宅基地所有權(quán)的權(quán)能體系難以恢復(fù)至圓滿狀態(tài)。宅基地使用權(quán)作為一種用益物權(quán)甚至取得了準(zhǔn)所有權(quán)的法律地位。1二是“三權(quán)分置”客觀上使得宅基地所有權(quán)的行使面臨更為復(fù)雜的環(huán)境和條件。一方面，宅基地“三權(quán)分置”政策背景下，宅基地的權(quán)利主體相應(yīng)增加，實際使用權(quán)人范圍相應(yīng)擴大，利益配置鏈條相應(yīng)延長，使得宅基地集體所有權(quán)的行使更加鞭長莫及；另一方面，“三權(quán)分置”改革更加強調(diào)放活宅基地使用權(quán)，促進宅基地資源的有效利用和土地要素市場化價值的發(fā)揮，集體經(jīng)濟組織成員以及宅基地的實際使用權(quán)人對宅基地的占有、使用、收益甚至對宅基地使用權(quán)本身的處分都有較大的自主權(quán)，這限制了宅基地集體所有權(quán)權(quán)能的實現(xiàn)。宅基地使用權(quán)一經(jīng)設(shè)立，就像斷了線的風(fēng)箏，與作為其權(quán)利來源的集體所有權(quán)漸行漸遠(yuǎn)。

其二，宅基地使用權(quán)審批由行政權(quán)力控制?，F(xiàn)行宅基地分配制度，重公法管制而輕私法自治，疏于集體土地所有權(quán)人的意志與所有權(quán)的運行，2形成了以“強管制”和“弱產(chǎn)權(quán)”為特征的宅基地制度體系。3宅基地使用權(quán)的分配取得以行政審批為設(shè)定條件，而農(nóng)民集體和集體經(jīng)濟組織對于宅基地并不具有完全的處分權(quán)能，似乎不符合土地所有權(quán)人得在其土地上設(shè)立用益物權(quán)的民法原理，集體所有權(quán)的行使受到了限制。事實上，現(xiàn)行《土地管理法》的規(guī)定中，無論是宅基地使用權(quán)的審批取得，還是一戶一宅（數(shù)量限制）、面積限制、用途限制，均體現(xiàn)了宅基地分配中的公法管制色彩。而行政權(quán)力對宅基地使用權(quán)的過多干預(yù)，已經(jīng)影響了宅基地使用權(quán)作為一種私法上的物權(quán)的基本屬性。4筆者認(rèn)為，集體土地所有權(quán)確屬《民法典》確認(rèn)的私權(quán)利，但追根溯源，其原本屬于社會主義公有制背景下的特別制度安排，帶有天然的保障屬性和公法色彩?；诖?，無論是宅基地所有權(quán)還是宅基地使用權(quán)，都應(yīng)然受到較多的管制和約束。因而，行政權(quán)介入農(nóng)民集體所有權(quán)的行使有其正當(dāng)性基礎(chǔ)，強調(diào)落實集體所有權(quán)也并不意味著一概否認(rèn)行政權(quán)的介入。一方面，從現(xiàn)實來看，目前我國基層集體自治的規(guī)范化、法治化水平普遍不高，需要行政權(quán)的指導(dǎo)和約束。另一方面，從我國土地制度的立法和管理政策來看，集體土地的用途管制嚴(yán)苛，需要行政權(quán)的監(jiān)督。宅基地從土地用途上來說屬于建設(shè)用地，而“切實保護耕地”是我國憲法確立的基本國策，《土地管理法》第4條第2款亦明確“嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對耕地實行特殊保護?！贝送?，在我國施行集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的背景下，為防止集體經(jīng)濟組織受經(jīng)濟利益驅(qū)使而背離宅基地制度的保障“初心”，也有必要由行政權(quán)予以監(jiān)督。綜上，宅基地使用權(quán)的審批由行政權(quán)力控制的現(xiàn)狀，客觀上導(dǎo)致了宅基地集體所有權(quán)的虛化和弱化，然而行政權(quán)介入農(nóng)民集體所有權(quán)的行使亦有其正當(dāng)性基礎(chǔ)。因此，如何完善宅基地使用權(quán)的分配取得機制、廓清行政權(quán)與集體自治的邊界，以落實宅基地集體所有權(quán)、鞏固宅基地資格權(quán)和使用權(quán)的根基，是立法和政策亟須回應(yīng)的問題。

其三，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織職能未充分發(fā)揮?！睹穹ǖ洹返?62條第1款規(guī)定，村集體經(jīng)濟組織代表集體行使集體所有權(quán)?！掇r(nóng)村集體經(jīng)濟組織法（草案）》（一、二審稿）第5條也明確了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織依法履行“辦理農(nóng)村宅基地申請、使用事項”的職能。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是宅基地集體所有權(quán)的代表行使主體，但是在現(xiàn)實中，其在宅基地分配取得的過程中并不能完全自主，行使集體所有權(quán)受制于許多非物權(quán)制度的因素，除了前文中所述的存在行政權(quán)過度干預(yù)的問題，與現(xiàn)有的宅基地分配制度安排及集體經(jīng)濟組織自身的組織運行機制不健全也有較大關(guān)系。一是，我國現(xiàn)有的宅基地分配制度一定程度上架空了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。在農(nóng)戶依“申請—審批”流程而分配取得宅基地使用權(quán)的過程中，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織僅參與審查申請材料、組織成員決議并公示，并無最終的分配決定權(quán)。在《民法典》現(xiàn)有的用益物權(quán)體系中，涉及在農(nóng)村集體土地上設(shè)立的獨立的用益物權(quán)主要有兩種，分別是土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)。雖然集體所有權(quán)落實難是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度領(lǐng)域的通病，但通過對前述兩種用益物權(quán)對比可以發(fā)現(xiàn)，在宅基地使用權(quán)的分配取得中，集體所有權(quán)權(quán)能的實現(xiàn)要更遜于土地承包經(jīng)營權(quán)。一方面，在權(quán)利的初始取得上，土地承包經(jīng)營權(quán)的初始取得方式為集體經(jīng)濟組織內(nèi)部制定承包方案并經(jīng)成員會議民主決議通過后，由發(fā)包方（農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、村民委員會或者村民小組）和承包方簽訂土地承包經(jīng)營合同，土地承包經(jīng)營權(quán)自土地承包經(jīng)營合同生效時即告設(shè)立，登記頒證僅具有確權(quán)的效果而非權(quán)利的設(shè)立要件，更無需行政權(quán)的介入；而宅基地使用權(quán)需經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核批準(zhǔn)后方得設(shè)立，在設(shè)立前的用地規(guī)劃和設(shè)立后的建房全過程管理中（“三到場”的要求等）亦有行政權(quán)的介入。另一方面，在權(quán)利的存續(xù)期限上，土地承包經(jīng)營權(quán)是有期限的權(quán)利，承包期屆滿未繼續(xù)承包的，土地承包經(jīng)營權(quán)歸于消滅，繼續(xù)承包時須由發(fā)包方和承包方重新簽訂承包合同，體現(xiàn)了發(fā)包方作為集體土地所有權(quán)代行主體的管理權(quán)能；而宅基地使用權(quán)一經(jīng)取得，沒有使用期限的限制，即便權(quán)利人死亡后，其繼承人無論是否具有本集體經(jīng)濟組織成員資格均可以基于繼承宅基地上的房屋而相應(yīng)取得該房屋占用范圍內(nèi)的宅基地使用權(quán)，并辦理相應(yīng)的不動產(chǎn)登記手續(xù)，1也就意味著宅基地一旦分配給農(nóng)戶享有，幾乎不再有宅基地所有權(quán)的管理權(quán)能發(fā)揮的余地。綜合來看，與土地承包經(jīng)營權(quán)中發(fā)包方較多地參與到權(quán)利的取得和續(xù)期管理中不同，宅基地使用權(quán)的分配取得中，集體經(jīng)濟組織幾乎被架空。二是，集體經(jīng)濟組織自身的組織運行機制不夠健全，管理能力較弱。經(jīng)過農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，我國大部分農(nóng)村地區(qū)已經(jīng)建立起農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。集體經(jīng)濟組織雖已經(jīng)取得法人資格，但《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》尚未正式出臺，集體經(jīng)濟組織的組織、運行機制尚不健全。加之我國長期以來形成的農(nóng)村基層組織“政經(jīng)不分”的局面仍未徹底改變，很多地區(qū)的集體經(jīng)濟組織與村民自治組織形式分離而實質(zhì)并未分離，2農(nóng)村集體經(jīng)濟組織市場主體地位不獨立、邊界不清晰、經(jīng)濟職能未得以充分發(fā)揮。鑒于作為宅基地所有權(quán)主體的農(nóng)民集體的抽象性，作為代表行使主體的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織又先天不足，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在宅基地使用權(quán)的初始取得中無決定權(quán)、在宅基地的管理過程中無參與權(quán)，集體經(jīng)濟組織的存在感較弱。

其四，宅基地使用權(quán)多實行無償分配制度。所謂“有恒產(chǎn)者有恒心”，無論是否實際居住，農(nóng)戶都有申請宅基地的主觀意愿和保有宅基地的動機，而且市場經(jīng)濟環(huán)境下宅基地的財產(chǎn)價值不斷凸顯。黨的二十大報告進一步提出，“深化農(nóng)村土地制度改革，賦予農(nóng)民更加充分的財產(chǎn)權(quán)益”，足見政策導(dǎo)向上滿足了農(nóng)戶依托宅基地增加財產(chǎn)收入的合理期待，無償分配亦助長了其“不要白不要”的心理。由此也產(chǎn)生了城鎮(zhèn)化加速推進背景下，宅基地的申請數(shù)量持續(xù)增長，而宅基地的利用效率卻持續(xù)下降的現(xiàn)象。綜觀我國《民法典》所確立的五種用益物權(quán)，僅有土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)為無償取得，無償性可謂是集體土地所有權(quán)上所設(shè)立的用益物權(quán)特有的屬性。3建設(shè)用地使用權(quán)、居住權(quán)、地役權(quán)均可以通過當(dāng)事人的意思自治約定為有償取得。其中，在國有土地上設(shè)立的建設(shè)用地使用權(quán)以有償出讓為原則，以劃撥取得為例外，同為建設(shè)用地用途的在集體土地上設(shè)立的宅基地則原則上實行無償取得。在城鎮(zhèn)化加速發(fā)展的背景下，無償分配原則與建設(shè)用地的限制規(guī)劃和宅基地資源的稀缺有限性發(fā)生了矛盾?？v觀我國宅基地制度的設(shè)立和發(fā)展嬗變歷程，宅基地的無償分配是集體土地“兩權(quán)分離”的產(chǎn)物，對農(nóng)戶居住功能的保障是宅基地制度設(shè)立的初衷。但強調(diào)宅基地的居住保障功能，不利于宅基地資源的優(yōu)化配置，造成了宅基地管理的“公地悲劇”。1綜上，宅基地使用權(quán)的無償分配根源于集體土地天然的保障屬性，但也成為導(dǎo)致宅基地集體所有權(quán)弱化、一戶多宅、宅基地資源閑置、浪費嚴(yán)重等現(xiàn)象的重要原因。

二、宅基地分配中“落實集體所有權(quán)”的法理證成

目前我國的宅基地分配中存在很多突出問題。一方面，宅基地資源緊缺與資源浪費矛盾凸顯。在強化耕地保護和集體土地用途管制的背景下，作為建設(shè)用地用途的宅基地資源本就緊張，部分地區(qū)已經(jīng)面臨無地可分的窘境，一戶一宅難以落實。在城鎮(zhèn)化和工業(yè)化過程中，大量農(nóng)民進城務(wù)工或者已經(jīng)成為城鎮(zhèn)居民，全國范圍內(nèi)的“空心村”越來越多，出現(xiàn)了大量的宅基地和農(nóng)房閑置的情況。另一方面，宅基地保障功能與財產(chǎn)功能難以兼顧。如何兼顧宅基地的分配公平和利用效率，兼顧宅基地的保障初心和財產(chǎn)使命，是深化宅基地制度改革面臨的難題。宅基地分配規(guī)則的供給不足和制度設(shè)計缺陷產(chǎn)生了集體所有權(quán)虛置的問題，而集體所有權(quán)的虛置也加劇了前述諸多問題的產(chǎn)生。如果把宅基地使用權(quán)的設(shè)立比作放飛的風(fēng)箏，如何將風(fēng)箏的線牢牢把握在所有權(quán)人手中，是值得深思的問題。落實集體所有權(quán)已如箭在弦上，現(xiàn)有的法律、政策以及試點地區(qū)的改革實踐都為在宅基地分配中落實集體所有權(quán)提供了根據(jù)。

（一）宅基地分配中“落實集體所有權(quán)”的法理根據(jù)

落實集體所有權(quán)是堅持土地公有制的必然要求。土地公有制是我國土地制度的根基，是中國特色社會主義的本質(zhì)要求，也是我國土地制度改革的底線。土地公有制具體包括國家所有和農(nóng)民集體所有?！睹穹ǖ洹反_認(rèn)了國有土地和集體土地的范圍，明確了土地的國家所有權(quán)和集體所有權(quán)。根據(jù)《憲法》第10條和《土地管理法》第9條的規(guī)定，宅基地屬于集體所有，其所有權(quán)主體是農(nóng)民集體。鑒于農(nóng)民集體是一個相對抽象的概念，我國立法又在農(nóng)民集體之外創(chuàng)設(shè)了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織這一契合現(xiàn)代市場經(jīng)濟發(fā)展需求的特別法人形態(tài)。結(jié)合《土地管理法》第11條和《民法典》第262條的規(guī)定，村集體經(jīng)濟組織和村民委員會、村民小組作為農(nóng)民集體的代表行使主體，從而使集體土地所有權(quán)權(quán)能的實現(xiàn)成為可能。集體土地所有權(quán)是我國特有的制度安排，落實宅基地集體所有權(quán)是中國特色社會主義的內(nèi)在要求。2落實宅基地集體所有權(quán)之要義在于保障農(nóng)民集體的所有者權(quán)益，使所有權(quán)人通過權(quán)能分解確保集體成員依法享有宅基地財產(chǎn)權(quán)利。3在宅基地集體所有權(quán)出現(xiàn)虛化、弱化的趨勢之下，落實宅基地集體所有權(quán)，喚醒農(nóng)戶的宅基地所有權(quán)歸集體所有的公有制產(chǎn)權(quán)意識，是堅決守住“土地公有制性質(zhì)不改變”的底線的必然要求。

（二）宅基地分配中“落實集體所有權(quán)”的政策根據(jù)

其一，落實集體所有權(quán)是農(nóng)村土地制度改革的發(fā)展方向和必然趨勢。黨的十八大以來，中央農(nóng)村工作會議和改革文件中頻繁強調(diào)“落實集體所有權(quán)”，其政策意旨在于堅持農(nóng)民集體所有權(quán)法理，探索集體土地所有權(quán)的行使機制，豐富集體土地所有權(quán)的實現(xiàn)方式。這些政策文件已經(jīng)為我國農(nóng)村土地制度改革擘畫了藍(lán)圖、指明了方向。農(nóng)民集體所有的宅基地，是最后一類歸屬不清、權(quán)能不完整、制度不明確的集體資產(chǎn)。4宅基地制度改革是農(nóng)村土地制度改革中的深水區(qū)，宅基地分配規(guī)則是宅基地制度的入口和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，應(yīng)當(dāng)在宅基地分配中強化落實集體所有權(quán)。

其二，落實集體所有權(quán)是宅基地“三權(quán)分置”的政策目標(biāo)和內(nèi)在要求。2018年我國啟動宅基地“三權(quán)分置”改革，明確提出要“落實宅基地集體所有權(quán)”。之后陸續(xù)出臺的2021年中央一號文件、2023年中央一號文件等多部文件均進一步要求“探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)分置有效實現(xiàn)形式”。一方面，“三權(quán)分置”政策背景下，宅基地集體所有權(quán)是其他兩權(quán)的權(quán)利來源。宅基地使用權(quán)的初始取得以集體經(jīng)濟組織成員資格的取得為前提，且任何一種獨立用益物權(quán)的設(shè)立都建立在其他主體享有的所有權(quán)之上。因此，落實宅基地集體所有權(quán)，是保障宅基地資格權(quán)和使用權(quán)的基礎(chǔ)和前提，必須依法堅持。另一方面，落實宅基地集體所有權(quán)是實現(xiàn)宅基地財產(chǎn)價值的必然要求。宅基地作為一種集體資源性資產(chǎn)，其本身具有財產(chǎn)屬性。但依現(xiàn)行規(guī)定，宅基地產(chǎn)權(quán)僅是集體經(jīng)濟組織以成員身份無償獲得的居住權(quán)，失去了其財產(chǎn)屬性。1“三權(quán)分置”的主要政策目標(biāo)即在于激活宅基地上的財產(chǎn)價值。只有農(nóng)村宅基地集體所有權(quán)實現(xiàn)，才能完全體現(xiàn)宅基地自身的財產(chǎn)價值。2

其三，落實集體所有權(quán)是維護農(nóng)民利益不受損的必經(jīng)之路。從形式上來看，在農(nóng)戶直接占有、利用乃至有限處分宅基地之實踐制約下，落實宅基地集體所有權(quán)與宅基地農(nóng)戶資格權(quán)、宅基地使用權(quán)存在一定的權(quán)益量增減的反比關(guān)系。3但從實質(zhì)上來看，在“三權(quán)分置”政策允許“適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)”的情況下，強調(diào)落實宅基地集體所有權(quán)，并不是與民爭利，也不是改變由“歸屬”向“利用”的物權(quán)秩序重心，而是在堅持宅基地集體所有的基礎(chǔ)上，改革和完善我國的宅基地制度，探索宅基地所有權(quán)的有效實現(xiàn)形式，堅決守住“農(nóng)民利益不受損”的底線。

（三）宅基地分配中“落實集體所有權(quán)”的組織基礎(chǔ)

新型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織運行機制的完善為“落實集體所有權(quán)”提供了組織基礎(chǔ)和有效保障。在推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革過程中，我國各地已經(jīng)基本建立了以股份經(jīng)濟合作社或者合作社為表現(xiàn)形式的新型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。4農(nóng)村集體經(jīng)濟組織逐漸擺脫桎梏，承擔(dān)越來越豐富的職能，為宅基地集體所有權(quán)的落實提供了組織基礎(chǔ)和現(xiàn)實條件。新型集體經(jīng)濟組織的完善具體可以分為兩個方面，分別是對內(nèi)治理和對外融入市場經(jīng)濟。

其一，新型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織對內(nèi)的治理模式方面，表現(xiàn)為財產(chǎn)權(quán)的明晰和職能定位的回歸。一是財產(chǎn)權(quán)的明晰。隨著新型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的建立，農(nóng)民集體財產(chǎn)和集體經(jīng)濟組織財產(chǎn)的關(guān)系也進一步厘清。關(guān)于二者之間的關(guān)系，理論界有“等同論”5、“代表實現(xiàn)論”6等不同學(xué)說。筆者認(rèn)為，從現(xiàn)行法律規(guī)定來看，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人屬于特別法人，其區(qū)別于一般法人的核心特別性之一即表現(xiàn)在法人財產(chǎn)的特別性，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織設(shè)立時并沒有自身獨立的財產(chǎn)，其所經(jīng)營管理的財產(chǎn)包括資源性資產(chǎn)、經(jīng)營性資產(chǎn)和非經(jīng)營性資產(chǎn)，而這些資產(chǎn)本質(zhì)上屬于特定的農(nóng)民集體所有。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是代表農(nóng)民集體行使集體財產(chǎn)所有權(quán)的法定代表行使主體，即二者是“法定代表行使關(guān)系”。7二是職能定位的回歸。一方面，從各地的實踐經(jīng)驗來看，新型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織正逐漸走出“政經(jīng)合一”的模式，回歸集體經(jīng)濟組織的本質(zhì)，在治理模式上不斷創(chuàng)新。例如，有的改制村普遍建立了“三會四權(quán)”制衡機制，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的治理結(jié)構(gòu)發(fā)生了根本變化。8考慮到不同地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的健全程度各異的現(xiàn)狀，不同地區(qū)的集體經(jīng)濟組織治理模式不宜一刀切，對此有的學(xué)者進一步提出了“自治階段論”，即明確治理結(jié)構(gòu)的自治性，允許不同發(fā)展階段的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人根據(jù)實際需求自行決定采用何種治理結(jié)構(gòu)。9另一方面，從我國農(nóng)村發(fā)展面臨的現(xiàn)實問題和集體經(jīng)濟組織在全國范圍內(nèi)發(fā)展不平衡的現(xiàn)狀來看，部分地區(qū)尚且不能強制實現(xiàn)“政經(jīng)分離”。在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，“政經(jīng)合一”的模式有助于降低鄉(xiāng)村治理成本和緩解人才短缺問題。即便在現(xiàn)有環(huán)境下無法做到完全的政經(jīng)分離，但是仍應(yīng)嚴(yán)格區(qū)分執(zhí)行層面的合一性與實際法律地位的差異性。1綜上，雖然全國范圍內(nèi)來看，集體經(jīng)濟組織與村民自治組織尚未完全實現(xiàn)“政經(jīng)分離”，但不可否認(rèn)的是，集體經(jīng)濟組織的經(jīng)濟職能已經(jīng)逐漸顯現(xiàn)，組織機構(gòu)和運行機制日趨健全，成員自治的水平和能力逐步提升。隨著《關(guān)于加強和改進鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》（2019年）的施行以及下一步《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》的頒布，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的職能更加明確，更能有效發(fā)揮集體經(jīng)濟組織“統(tǒng)”的作用，其在代表農(nóng)民集體行使所有權(quán)方面將大有可為。

其二，新型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織對外的發(fā)展定位方面。新型集體經(jīng)濟組織的職責(zé)不局限于內(nèi)部治理，還包括按照法律法規(guī)的規(guī)定參與市場經(jīng)濟、發(fā)展集體經(jīng)濟、增加集體收益。一是《民法典》確認(rèn)了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織特別法人的地位，暢通了農(nóng)民集體與集體經(jīng)濟組織之間的代理機制，彌補了農(nóng)民集體參與市場的弊端，為實現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在激活主體、激活要素、激活市場方面的經(jīng)濟目標(biāo)提供了必要保證。二是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的市場主體地位愈發(fā)清晰。新型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是具有獨立市場主體地位的特別法人，2其能夠以自己的名義直接參與到市場經(jīng)濟活動中，獨立承受權(quán)利義務(wù)和承擔(dān)責(zé)任。隨著政府職能的逐步廓清和健全，以及農(nóng)村集體經(jīng)濟組織承擔(dān)的社會管理和公共產(chǎn)品提供職能適時逐步分離和轉(zhuǎn)移，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織必將成為適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展要求的市場主體。

（四）宅基地分配中“落實集體所有權(quán)”的實踐基礎(chǔ)

2015年農(nóng)村“三塊地”改革實施以來，全國33個地區(qū)先后開展了宅基地制度改革試點，取得了明顯成效。2020年《深化農(nóng)村宅基地制度改革試點方案》強調(diào)，要落實宅基地屬于本集體成員集體所有的有關(guān)規(guī)定，明晰宅基地所有權(quán)具體歸屬，完善宅基地所有權(quán)行使機制，并在全國104個地區(qū)開展改革試點。2023年中央一號文件繼續(xù)強調(diào)“穩(wěn)慎推進農(nóng)村宅基地制度改革試點”。試點地區(qū)就如何落實宅基地集體所有權(quán)、發(fā)揮集體經(jīng)濟組織在宅基地分配中的主體性作用等問題，在宅基地分配方面進行了多種形式的嘗試和探索，取得了一定的突破和創(chuàng)新。

其一，宅基地分配的實踐突破和創(chuàng)新。一是“戶”的認(rèn)定方面。宅基地資格權(quán)的取得是宅基地申請分配的前提。在我國宅基地使用權(quán)以“戶”為單位進行分配的背景下，“戶”的認(rèn)定對于確認(rèn)宅基地資格權(quán)至關(guān)重要。從試點改革地區(qū)的情況來看，不同地區(qū)對于“戶”的認(rèn)定開展了不同的探索。有的地方規(guī)定了作為資格權(quán)主體的“農(nóng)戶”應(yīng)與公安機關(guān)戶籍管理中認(rèn)定的“戶”相區(qū)分。例如，有的地區(qū)明確提出要“消除公安分戶前置障礙”3，“公安部門所分戶籍簿及農(nóng)業(yè)部門管理的農(nóng)戶不作為‘戶認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)”，4“不以戶籍分戶登記作為宅基地分配的前置條件”5。有的地區(qū)則規(guī)定應(yīng)當(dāng)原則上按照戶籍登記信息進行資格認(rèn)定。例如，上海市松江區(qū)實行“記戶依據(jù)以已有的宅基地使用證或政府宅基地使用批準(zhǔn)文件和戶口簿為準(zhǔn)，同時考慮村集體經(jīng)濟組織登記在冊家庭成員關(guān)系、風(fēng)俗習(xí)慣等因素綜合確定”。6二是集體經(jīng)濟組織或村民自治組織的決議程序方面?！锻恋毓芾矸▽嵤l例》第34條僅要求“宅基地申請依法經(jīng)農(nóng)村村民集體討論通過并在本集體范圍內(nèi)公示”，對村民集體討論通過的具體程序未作要求，為集體自治留下了空間。有的地方通過制定宅基地管理辦法或者自治章程的方式，將“宅基地分配”規(guī)定為集體經(jīng)濟組織的特別表決事項，采取雙“三分之二”的特殊表決規(guī)則。7《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織示范章程（試行）》（2020年）將“審議、決定土地發(fā)包、宅基地分配、集體經(jīng)營性資產(chǎn)份額（股份）量化等集體資產(chǎn)處置重大事項”作為成員大會的職權(quán)之一，并將其列為“須經(jīng)本社成員表決權(quán)總數(shù)的三分之二以上通過”的表決事項，這也為集體經(jīng)濟組織通過自治章程實現(xiàn)宅基地分配過程中的成員自治提供了有益參考和借鑒。

其二，宅基地使用權(quán)有償取得的實踐探索。宅基地有償使用早在20世紀(jì)80年代末就已提出，并在全國多個省份進行了試行探索，但由于當(dāng)時整體經(jīng)濟發(fā)展水平不高、農(nóng)民生活相對貧困，出于減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、維護社會穩(wěn)定等多方面的考慮，20世紀(jì)90年代初被叫停了。2010年國土資源部《關(guān)于進一步完善農(nóng)村宅基地管理制度切實維護農(nóng)民權(quán)益的通知》再次提出“允許村民自治組織對新申請宅基地的住戶開展宅基地有償使用試點”。2015年《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》中繼續(xù)提出“有條件地實行宅基地有償使用、退出和轉(zhuǎn)讓”。2020年《深化農(nóng)村宅基地改革試點方案》進一步提出“探索由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織主導(dǎo)實施的有償使用制度”。農(nóng)村宅基地試點改革中，有部分試點地區(qū)采取了宅基地使用權(quán)在特定情況下有償取得的方式，例如，重慶市大足區(qū)規(guī)定初次分配的農(nóng)戶宅基地在規(guī)定面積內(nèi)無償取得，但對于“因歷史原因超標(biāo)占用且無法退出”“通過繼承等方式擁有一戶多宅且不愿意退出”“非本農(nóng)村集體經(jīng)濟組織通過繼承房屋或其他方式占有使用宅基地且不愿退出”等三類情形采取有償使用，且有償使用費最低標(biāo)準(zhǔn)須每5年由村民小組調(diào)整一次；1上海市松江區(qū)規(guī)定“對于由歷史原因形成的超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地、‘一戶多宅以及非本集體經(jīng)濟組織成員占有宅基地等行為，將在保證合法房屋權(quán)益的基礎(chǔ)上適當(dāng)收取集體土地有償使用費，定向用于鄉(xiāng)村振興發(fā)展”；2浙江省紹興市規(guī)定對“歷史遺留‘一戶多宅和超標(biāo)準(zhǔn)宅基地”“非農(nóng)戶通過繼承農(nóng)房或其他合法方式占用宅基地”“宅基地增加用途用于經(jīng)營”和“農(nóng)戶跨區(qū)域使用宅基地”四種情況征收有償使用費，且允許農(nóng)戶“自愿有償調(diào)劑”和“有償選位”。3該市柯橋區(qū)夏履鎮(zhèn)嘗試通過面向本村戶籍、農(nóng)業(yè)戶口且滿足“一戶一宅”申請條件的農(nóng)民拍賣宅基地使用權(quán)的方式實現(xiàn)有償使用。4關(guān)于有償使用的形式，有的試點地區(qū)明確規(guī)定由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與宅基地使用權(quán)人簽訂農(nóng)村宅基地有償使用協(xié)議、有償使用的材料報鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）備案，5宅基地有償使用費由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織收取、管理和使用。6綜合來看，無論是宅基地分配環(huán)節(jié)的有償選位、拍賣取得，宅基地使用過程中的有償調(diào)劑、增加用途、跨區(qū)域使用，還是基于歷史原因、繼承等造成的一戶多宅、超面積占用、非本集體經(jīng)濟組織成員使用等情況下，宅基地試點改革地區(qū)都在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的主導(dǎo)下開展了有償使用的探索。而在這一過程中，無論是確定是否有償、有償收費標(biāo)準(zhǔn)、有償使用年限的成員決議，還是使用費的實際收取，都體現(xiàn)了宅基地集體所有權(quán)的管理權(quán)能的實現(xiàn)，是落實宅基地集體所有權(quán)的有力舉措。

總之，宅基地試點改革地區(qū)鮮活多樣的實踐探索，為重塑宅基地使用權(quán)的取得規(guī)則提供了充實的實踐基礎(chǔ)，為完善宅基地所有權(quán)行使機制提供了豐富的立法經(jīng)驗和范式。

三、宅基地分配中“落實集體所有權(quán)”的制度實現(xiàn)

習(xí)近平總書記強調(diào)：“要把好鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的政治方向，堅持農(nóng)村土地集體所有制性質(zhì)?！?從中央的政策文件和宅基地制度的改革歷程來看，黨中央對宅基地產(chǎn)權(quán)問題的認(rèn)識不斷深化，對改革邏輯和方向進行了高瞻遠(yuǎn)矚的思考和勾勒。在宅基地分配中，落實集體所有權(quán)是克服現(xiàn)行宅基地制度弊端的重要路徑之一，應(yīng)當(dāng)秉持強化宅基地集體所有權(quán)的理念，明晰宅基地所有權(quán)歸集體所有的產(chǎn)權(quán)意識，彰顯宅基地集體所有權(quán)的內(nèi)容和農(nóng)民集體的意志，以《農(nóng)村宅基地管理暫行辦法》的制定為契機，依托宅基地地方性立法，構(gòu)建起宅基地分配中“落實集體所有權(quán)”的制度和規(guī)范體系。

（一）秉持強化宅基地集體所有權(quán)理念

堅持集體土地所有權(quán)是社會主義公有制的基本要求，是我國農(nóng)地制度改革的制度底線。選擇農(nóng)村集體所有制是特定歷史背景下的理性選擇，40余年的改革開放實踐也證明了農(nóng)村集體土地所有制是符合我國現(xiàn)實國情的最優(yōu)選擇。1但我國的集體土地所有權(quán)制度缺乏科學(xué)的設(shè)計與建構(gòu)，對集體土地所有權(quán)本質(zhì)及主體的認(rèn)識也經(jīng)歷了從模糊到逐漸清晰的過程。具體到宅基地制度而言，建國以來宅基地制度演進的基本邏輯是以保障居住功能弱化財產(chǎn)權(quán)利、為了耕地保護削弱鄉(xiāng)村內(nèi)部治權(quán)，從而國家公權(quán)支撐的“管制”權(quán)不斷強化。2公權(quán)力對宅基地的管制在宅基地分配取得中體現(xiàn)得尤為明顯。從實然的角度來看，現(xiàn)有的宅基地分配制度主要依靠公法的調(diào)整，是以行政權(quán)為主導(dǎo)的制度設(shè)計。所有權(quán)人的管理和公權(quán)力機關(guān)對于土地資源的規(guī)劃管理，在現(xiàn)實中未能得到有效區(qū)分。3從應(yīng)然的角度來看，宅基地分配是由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織依照法定的條件和程序?qū)⒄胤峙浣o符合申請條件的戶的制度，是宅基地集體所有權(quán)私權(quán)實現(xiàn)的過程。因而有必要梳理并劃定集體組織與地方政府在宅基地方面的各自管理范圍。4在推進宅基地“三權(quán)分置”改革，強化“落實集體所有權(quán)”的背景下，應(yīng)轉(zhuǎn)變行政權(quán)為主導(dǎo)的制度設(shè)計理念，即由“強管制，弱產(chǎn)權(quán)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤坝邢薰苤?，有效產(chǎn)權(quán)”的理念，實現(xiàn)“走出權(quán)利封閉、走向權(quán)利開放”，加大權(quán)利開放的步伐，著重顯化宅基地的財產(chǎn)功能。5在這一過程中應(yīng)當(dāng)強化宅基地集體所有權(quán)的理念，豐富集體所有權(quán)的權(quán)能體系，健全集體所有權(quán)的行使機制，加強集體所有權(quán)實現(xiàn)的保障機制建設(shè)，通過宅基地集體所有權(quán)功能的發(fā)揮最大限度釋放宅基地的財產(chǎn)價值，推動實現(xiàn)“落實集體所有權(quán)”的改革目標(biāo)。

（二）落實宅基地分配政策并完善立法

強化宅基地集體所有權(quán)觀念，落實宅基地集體所有權(quán)主要體現(xiàn)在宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓過程中。不無遺憾的是，《民法典》《土地管理法》均未對宅基地使用權(quán)的取得過程中如何落實宅基地所有權(quán)提供直接的規(guī)范指引，但是，根據(jù)《民法典》第363條之規(guī)定，“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理的法律和國家有關(guān)規(guī)定”。其中“宅基地使用權(quán)的取得”，從宅基地集體所有權(quán)行使的角度觀察，就是指宅基地使用權(quán)的分配，因此，宅基地使用權(quán)的分配同樣也應(yīng)該適用“土地管理的法律和國家有關(guān)規(guī)定”。《民法典》之所以規(guī)定宅基地使用權(quán)取得的有關(guān)規(guī)范可以適用“國家有關(guān)規(guī)定”，正是基于我國現(xiàn)行立法中宅基地使用權(quán)規(guī)范的薄弱性而提出的。在《民法典》《土地管理法》施行、宅基地管理的專門性法律法規(guī)缺位的情況下，筆者認(rèn)為，應(yīng)該充分利用《民法典》中的這一轉(zhuǎn)致性條款，建立起《民法典》和其他法律以及國家有關(guān)規(guī)定的紐帶，在充分把握《深化農(nóng)村宅基地改革試點方案》（2020年）精神的基礎(chǔ)上制定農(nóng)村宅基地領(lǐng)域?qū)ｉT的立法或者規(guī)范性文件，健全宅基地集體所有權(quán)的行使機制，促進宅基地集體所有權(quán)的落實。現(xiàn)階段，比較務(wù)實的方案是，充分運用現(xiàn)行政策文件中有關(guān)宅基地使用權(quán)取得或者分配的規(guī)定落實宅基地集體所有權(quán)。例如，嚴(yán)格落實農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、自然資源部《關(guān)于規(guī)范農(nóng)村宅基地審批管理的通知》（農(nóng)經(jīng)發(fā)〔2019〕6號）中有關(guān)宅基地審批管理的規(guī)定，包括：強化村集體經(jīng)濟組織或村民委員會（以下簡稱村級組織）對宅基地申請的審查權(quán)力和決議權(quán)力；村級組織完善宅基地民主管理程序，設(shè)立村級宅基地協(xié)管員等。此外，《農(nóng)村宅基地管理暫行辦法（征求意見稿）》（2022年）中構(gòu)建了較為體系化的落實宅基地所有權(quán)的制度和規(guī)范體系，應(yīng)加快推進該辦法的出臺。

（三）重塑宅基地分配取得的實現(xiàn)機制

現(xiàn)行宅基地分配取得機制較多地體現(xiàn)了行政色彩，集體所有權(quán)和農(nóng)民集體的意志未得彰顯。筆者認(rèn)為，“三權(quán)分置”背景下，為落實宅基地集體所有權(quán)，結(jié)合我國大部分農(nóng)村地區(qū)的現(xiàn)實條件和試點地區(qū)的改革探索經(jīng)驗，可以從以下幾個方面著手，重塑宅基地使用權(quán)的分配取得機制。

其一，強化宅基地分配取得過程中集體經(jīng)濟組織和成員自治的作用。土地的用途管制、宅基地的總量控制政府要管，而具體到宅基地在不同農(nóng)戶的配置，則應(yīng)由其所有權(quán)主體做主。1集體經(jīng)濟組織作為農(nóng)民集體的法定代表行使主體，應(yīng)在宅基地分配條件審查程序、宅基地分配的民主決策程序中發(fā)揮主導(dǎo)作用，實現(xiàn)宅基地分配中自治和法治的融合。2而目前在宅基地分配取得的規(guī)則設(shè)計中，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織僅負(fù)責(zé)初始分配環(huán)節(jié)農(nóng)戶申請材料的初審、組織決議和公示，在宅基地使用權(quán)的重新分配中發(fā)揮的作用未予凸顯?！睹穹ǖ洹返?64條雖然肯定了農(nóng)戶因自然災(zāi)害等原因喪失宅基地使用權(quán)的情況下有權(quán)申請重新分配宅基地，但在向誰申請、申請流程等方面仍缺乏明確的規(guī)則指引。筆者認(rèn)為，在法律規(guī)則供給側(cè)不足的情況下，結(jié)合試點地區(qū)的改革經(jīng)驗，為明晰宅基地申請流程、加強申請程序的規(guī)范化管理，應(yīng)強化集體經(jīng)濟組織和成員自治的作用?！掇r(nóng)村集體經(jīng)濟組織示范章程（試行）》（2021年）已經(jīng)將“宅基地分配”等集體資產(chǎn)處置重大事項列為成員大會的職權(quán)，并規(guī)定了成員大會的表決程序。可以通過完善集體經(jīng)濟組織自治章程中與宅基地分配有關(guān)的內(nèi)容，明確集體經(jīng)濟組織成員以戶為單位申請分配宅基地時應(yīng)提交的申請材料明細(xì)及成員決議規(guī)則，并將成員表決同意的范圍拓展至宅基地的重新分配中。

其二，明確宅基地資格權(quán)的認(rèn)定主體、認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和認(rèn)定程序。“宅基地資格權(quán)”的概念在2018年中央一號文件中首次提出，是促進宅基地上的權(quán)利結(jié)構(gòu)從“兩權(quán)分離”到“三權(quán)分置”轉(zhuǎn)變的創(chuàng)造性舉措。宅基地資格權(quán)并不是法律概念，對于其屬性問題，理論界亦有不同的見解，加之考慮到法律規(guī)范自身的邏輯體系和制度變遷成本，下一步的立法是否沿用政策中的宅基地資格權(quán)的表述尚有待商榷。但不可否認(rèn)的是，宅基地“三權(quán)分置”確實是宅基地制度改革過程中探索出的平衡宅基地居住保障功能和財產(chǎn)價值功能的最有效措施。3宅基地資格權(quán)的認(rèn)定是宅基地分配的前提。從試點地區(qū)宅基地改革辦法來看，宅基地資格權(quán)的認(rèn)定主體并不明確，認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)并不統(tǒng)一，認(rèn)定程序并不規(guī)范，集中體現(xiàn)在對于資格權(quán)的權(quán)利主體的“戶”的界定較為混亂。筆者認(rèn)為，在認(rèn)定主體上，雖然宅基地資格權(quán)的權(quán)利主體是農(nóng)戶而不是單個的集體經(jīng)濟組織成員，但其仍以集體經(jīng)濟組織成員資格的認(rèn)定為前提，而集體經(jīng)濟組織成員資格的認(rèn)定屬于成員自治的范疇，因而宅基地資格權(quán)的認(rèn)定主體當(dāng)然也是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。在認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)上，可在國家層面的宅基地管理辦法中明確“戶”的認(rèn)定的基本原則，包括“戶”的認(rèn)定不能與公安機關(guān)戶籍管理中認(rèn)定的“戶”相混淆，不以戶籍分戶登記作為宅基地分配的前置條件，每戶至少有一名本村集體經(jīng)濟組織成員等，具體認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)則由各地區(qū)因地制宜地制定宅基地分配資格的具體條件和認(rèn)定規(guī)則?！兜虑蹇h農(nóng)村宅基地管理辦法》（2023年）第2條第3款對“戶”的界定即提供了很好的借鑒經(jīng)驗。4在認(rèn)定程序上，結(jié)合試點地區(qū)的經(jīng)驗探索，5宜按照“農(nóng)戶申請—經(jīng)村集體經(jīng)濟組織按程序認(rèn)定并登記造冊—報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府（街道辦事處）備案并公告”的方式，發(fā)揮集體經(jīng)濟組織在農(nóng)戶資格權(quán)認(rèn)定中的主導(dǎo)地位和作用。

其三，進一步簡化宅基地分配的行政審批程序。行政權(quán)介入到農(nóng)民集體所有的宅基地的分配中，歷來為從事私法研究的學(xué)者所詬病。有實務(wù)部門專家也指出，既然宅基地歸集體經(jīng)濟組織成員集體所有，是否允許某人使用宅基地，理應(yīng)由本集體經(jīng)濟組織的成員民主決定，政府不能越俎代庖。1事實上，從近年來關(guān)于宅基地管理的中央文件和部門規(guī)章中，不難看出在“放管服”改革的大背景下國家在宅基地管理領(lǐng)域“簡政放權(quán)”的決心和趨勢?！渡罨r(nóng)村宅基地改革試點方案》（2020年）提出“探索進一步簡化宅基地審批程序的具體措施”。但是，關(guān)于如何將宅基地使用權(quán)的初始取得與行政審批解綁，學(xué)界觀點不一。一種觀點認(rèn)為，可以將審批改為備案，并確定為行政確認(rèn)性質(zhì)。2有的學(xué)者則提出，依據(jù)是否改變土地用途而區(qū)分實行備案或?qū)徟?，針對宅基地擴展至經(jīng)營性用途的，應(yīng)當(dāng)設(shè)置相應(yīng)的審批程序。3也有學(xué)者認(rèn)為，可以對相關(guān)審批權(quán)限予以下放或者委托，并通過加強土地督查的方式進行事后監(jiān)督。4農(nóng)村集體經(jīng)濟組織應(yīng)該享有批準(zhǔn)的權(quán)利，但是《土地管理法》仍然沒有賦權(quán)，導(dǎo)致農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的所有權(quán)代表行使主體地位沒有得以展現(xiàn)。5筆者認(rèn)為，在明確宅基地使用權(quán)的取得條件的情況下，可以將不涉及改變土地用途的宅基地分配自主權(quán)交由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，將行政審批改為行政備案制；對于涉及改變土地用途的宅基地分配，應(yīng)先完成變更土地用途的審批程序，使得相關(guān)集體土地依法轉(zhuǎn)變?yōu)榧w建設(shè)用地，再由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織按照自治章程規(guī)定的程序進行分配。原因在于宅基地分配涉及的三個關(guān)鍵問題：一是申請主體是否適格，二是擬分配土地是否符合土地用途和村莊規(guī)劃，三是分配程序是否合法。關(guān)于申請主體的資格，關(guān)鍵問題是本集體經(jīng)濟組織成員資格的認(rèn)定，這原本就屬于成員自治的范疇，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府主要承擔(dān)監(jiān)督職能，無過多介入和干預(yù)之必要；關(guān)于擬分配土地是否符合土地用途和村莊規(guī)劃，為防止村級組織的不當(dāng)行為違反我國的基本土地政策，涉及改變土地用途的，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照《土地管理法》第44條的規(guī)定辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的審批手續(xù)，不宜完全交由集體自治而不加干預(yù)；關(guān)于分配程序是否合法，要加強對集體經(jīng)濟組織自治章程中涉及宅基地分配和管理有關(guān)規(guī)定的規(guī)范化指導(dǎo)，明確法人內(nèi)部民主決議的程序和規(guī)則，受侵害的集體成員可以通過依據(jù)《民法典》第265條第2款的規(guī)定提起撤銷之訴予以救濟，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府也可以通過加強土地督查的方式進行事后監(jiān)督。整體而言，在宅基地分配中，為推進宅基地使用權(quán)審批流程的“去行政化”，宜遵循“放開前端，管住后端”的立法思路，重塑宅基地使用權(quán)取得的審批機制，使得宅基地所有權(quán)的權(quán)能得以充分發(fā)揮和實現(xiàn)。

（四）建立宅基地使用權(quán)有償使用機制

宅基地分配是宅基地運行閉環(huán)的“第一道門”，但宅基地分配不是孤立的，而是與宅基地的流轉(zhuǎn)、退出等息息相關(guān)。宅基地?zé)o償分配以及流轉(zhuǎn)后不得再次申請分配宅基地等規(guī)定，導(dǎo)致宅基地流轉(zhuǎn)中的轉(zhuǎn)讓方和受讓方均缺乏合理動機，因此，宅基地的流轉(zhuǎn)和退出雖為法律所允許但其實適用空間極為狹窄，這也是導(dǎo)致很多地區(qū)一方面無地可分而另一方面粗放利用、閑置浪費和退出困難的重要原因。尤其是在城鎮(zhèn)化加速推進的背景下，宅基地申請需求的不斷增長和宅基地利用效率的不斷下降形成鮮明的反差。宅基地?zé)o償使用制度已經(jīng)成為農(nóng)村宅基地分配不均、“批少占多”等問題的制度性基礎(chǔ)，6加之土地用途管制的約束，以及集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市背景下的利益驅(qū)使，“限量供應(yīng)”的宅基地事實上已經(jīng)難以實現(xiàn)對所有農(nóng)戶的居住保障。而且，很多農(nóng)民獲取宅基地未必是為了居住，而是從集體獲取財產(chǎn)利益。但其實，農(nóng)民依托集體土地取得的財產(chǎn)權(quán)益不僅來源于宅基地，還有承包地、集體經(jīng)營性建設(shè)用地等。如果繼續(xù)按照一戶一宅的無償分配政策，不僅擠占耕地，也會擠占可能規(guī)劃的集體經(jīng)營性建設(shè)用地，從而影響農(nóng)民通過經(jīng)營性建設(shè)用地獲得的財產(chǎn)收益。7顯然，宅基地使用權(quán)的無償分配與“三權(quán)分置”政策背景下優(yōu)化宅基地要素市場化配置的目標(biāo)存在沖突。從“鄉(xiāng)土中國”到“城鄉(xiāng)中國”，我國的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)變革帶來農(nóng)民與土地和村莊關(guān)系的逐步疏解，無償分配和占有宅基地的制度效能逐步下降，宅基地制度改革出現(xiàn)可能性，1探索宅基地有償使用既迎來了新的歷史機遇，也具有迫切的現(xiàn)實必要性，可謂其時已至、其勢已成?！叭龣?quán)分置”側(cè)重于通過制度設(shè)計激活宅基地資源的財產(chǎn)價值，試點地區(qū)也開展了宅基地有償使用的探索。因此，宅基地使用權(quán)無償使用的必要性已逐漸降低，有償使用的可行性逐漸提高、實踐基礎(chǔ)逐漸趨于成熟。

在適用范圍上，試點地區(qū)的常見做法是在本集體經(jīng)濟組織成員無償使用符合規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)宅基地的基礎(chǔ)上，對歷史上形成的一戶多宅和超標(biāo)準(zhǔn)宅基地，以及非本集體經(jīng)濟組織成員通過繼承農(nóng)房或其他合法方式占用的宅基地，探索由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織主導(dǎo)實施的有償使用制度。有學(xué)者進一步指出，宅基地有償使用制度也應(yīng)適用于供地緊張地區(qū)的初次分配。2改革的難點和堵點也在于宅基地的初次分配能否有償。宅基地分配雖然只是宅基地利用制度的其中一個環(huán)節(jié)，但其牽一發(fā)而動全身，分配規(guī)則的設(shè)計會直接影響宅基地的流轉(zhuǎn)和退出，從而影響整個宅基地制度的價值效應(yīng)。對新增宅基地實行有償分配可以為農(nóng)村宅基地利用制度注入內(nèi)在的利益動力，促使農(nóng)民先在既有宅基地上建房從而減少對宅基地的新增需求，同時，農(nóng)民才可能愿意通過購買本集體成員出賣的房屋取得對既存的宅基地的使用權(quán)，才可能通過有償轉(zhuǎn)讓將占用較大的空閑面積退出，3從而帶動宅基地流轉(zhuǎn)和退出機制的運行，實現(xiàn)有限的宅基地資源的盤活和充分利用，推動實現(xiàn)宅基地“三權(quán)分置”的政策目標(biāo)。但由于現(xiàn)行法律規(guī)定的宅基地分配的基本原則是無償取得，《農(nóng)村宅基地管理暫行辦法（征求意見稿）》（2022年）中對于宅基地的有償使用也只字未提，有償使用目前僅存在于國家的改革文件、各試點地區(qū)的改革方案以及理論界的探討中，宅基地有償使用的適用依據(jù)仍待深化研究。

綜上所述，筆者認(rèn)為，宅基地使用權(quán)的有償使用是深化宅基地制度改革、落實宅基地所有權(quán)的必然要求和發(fā)展趨勢，試點地區(qū)的探索為推行宅基地有償使用提供了現(xiàn)實基礎(chǔ)，然而，全面推行宅基地初次分配有償取得的法律基礎(chǔ)和現(xiàn)實基礎(chǔ)尚不充分，符合規(guī)定數(shù)量、面積標(biāo)準(zhǔn)的宅基地，無論是已經(jīng)取得的還是將來分配取得時，仍應(yīng)以無償使用為原則。但是考慮到各地區(qū)資源稟賦的差異性，在宅基地分配和調(diào)整時的位置選擇方面，可由集體經(jīng)濟組織自行通過民主決議的方式確定有償選位及具體規(guī)則。此外，對于歷史原因形成的“一戶多宅”、超標(biāo)占用、非本集體經(jīng)濟組織成員通過繼承農(nóng)房或其他合法方式占用的宅基地，可以引導(dǎo)、支持其自愿有償退出，規(guī)定為原則上有償使用，具體收費標(biāo)準(zhǔn)、收費方式及用途則宜通過集體經(jīng)濟組織成員民主決議的方式確定。

四、結(jié) 語

宅基地是農(nóng)民的安身立命之本，宅基地使用權(quán)是農(nóng)民享有的最重要的財產(chǎn)權(quán)利類型之一，關(guān)乎農(nóng)民福祉，對于維護農(nóng)村社會穩(wěn)定和實現(xiàn)農(nóng)民共同富裕更具有重要意義。建國以來的宅基地制度歷經(jīng)從農(nóng)民的私人所有制到宅基地“兩權(quán)分離”的嬗變歷程，正在進行的宅基地“三權(quán)分置”改革，既體現(xiàn)了落實農(nóng)村居民居住保障功能的價值導(dǎo)向，也回應(yīng)了激活宅基地財產(chǎn)價值的現(xiàn)實需求。宅基地的分配取得是農(nóng)戶取得宅基地使用權(quán)的最主要方式，也是我國當(dāng)前農(nóng)村宅基地制度改革重點關(guān)注的領(lǐng)域，宅基地分配規(guī)則的完善程度直接關(guān)乎宅基地制度改革的成敗。新時代、新征程、新使命，農(nóng)村宅基地制度亟待煥發(fā)生機、再譜新篇。深化農(nóng)村宅基地制度改革，應(yīng)在堅持宅基地集體所有的基礎(chǔ)上，進一步完善我國的宅基地分配取得規(guī)則，探索宅基地分配取得中集體所有權(quán)的有效實現(xiàn)形式，堅決守住“土地公有制性質(zhì)不改變”和“農(nóng)民利益不受損”的制度底線。

責(zé)任編輯：張昌輝