桂曉偉

(武漢大學(xué) 社會(huì)學(xué)院,武漢 430072)

提要： 完善基層治理是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。然而,近年來(lái)伴隨著資源下鄉(xiāng)和規(guī)范下鄉(xiāng),鄉(xiāng)村治理卻出現(xiàn)了一些效能低下和形式主義的問(wèn)題。對(duì)此,應(yīng)該充分重視鄉(xiāng)村區(qū)域差異和村莊事務(wù)類型差異,厘清阻礙基層治理有效的現(xiàn)實(shí)因素;深入分析基層治理的歷史演變過(guò)程,挖掘兼顧規(guī)范治理和簡(jiǎn)約治理的理論資源。基于上述分析,自治、法治、德治的“三治融合”在理解鄉(xiāng)村社會(huì)治理基礎(chǔ)、兼顧規(guī)范治理和簡(jiǎn)約治理優(yōu)勢(shì)上具有重要意義。在三治之中,自治是建立村莊內(nèi)生秩序并整合村莊內(nèi)外資源的基本前提,法治是界定不同類型的村莊治理邊界并優(yōu)化相應(yīng)問(wèn)責(zé)容錯(cuò)機(jī)制的制度保障,德治是激發(fā)群眾參與治理的主體性并有效運(yùn)用各種治理手段的價(jià)值導(dǎo)向。三者的良性互動(dòng)為優(yōu)化資源下鄉(xiāng)、完善基層治理、克服形式主義提供了一個(gè)可行的路徑,從而為在新時(shí)代推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了有益的啟發(fā)。

如何進(jìn)一步完善國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化,是黨的二十大報(bào)告所強(qiáng)調(diào)的在新時(shí)代不斷創(chuàng)新和發(fā)展中國(guó)式現(xiàn)代化的一項(xiàng)重要工作;而如何優(yōu)化資源下鄉(xiāng)方式,進(jìn)而完善基層治理和鄉(xiāng)村振興則是在新時(shí)代進(jìn)一步推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一項(xiàng)重要議題。實(shí)際上,鄉(xiāng)村治理既是國(guó)家治理的基石,又是鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)“要夯實(shí)農(nóng)村治理這個(gè)根基”[1],“抓好基層治理現(xiàn)代化這項(xiàng)基礎(chǔ)性工作”[2]。然而,近年來(lái)逐步擴(kuò)大的惠農(nóng)資源投入,雖然不斷提升了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施質(zhì)量和公共服務(wù)供給水平,但也帶來(lái)了鄉(xiāng)村治理的低效和基層的一些形式主義問(wèn)題。所謂形式主義,指基層政府在權(quán)力和資源有限的情況下,面對(duì)上級(jí)部門不斷加碼的責(zé)任和任務(wù),因?yàn)殡y以將實(shí)質(zhì)性問(wèn)題解決到位,而不得不通過(guò)開會(huì)議、發(fā)文件、做材料、留痕跡等手段先將程序性工作做到盡可能完美以應(yīng)付上級(jí)檢查的現(xiàn)象。這一現(xiàn)象背后雖然可能存在基層懶政的因素,但也在一定程度上反映出基層因?yàn)椤柏?zé)權(quán)利”不匹配而難以實(shí)現(xiàn)有效治理的客觀現(xiàn)實(shí)。在這個(gè)意義上,如何完善農(nóng)村基層治理進(jìn)而優(yōu)化資源配置并克服形式主義就成為一個(gè)重要的理論和現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

對(duì)此,本文認(rèn)為“三治融合”是克服基層治理中的形式主義問(wèn)題的一個(gè)可行路徑。所謂“三治融合”就是自治、法治、德治的有機(jī)融合。黨的十九大報(bào)告提出要加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作,健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。黨的十九屆四中全會(huì)決議進(jìn)一步提出健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系,并將其看作建構(gòu)基層治理新格局的重要內(nèi)容。近年來(lái),關(guān)于“三治融合”的討論主要集中在“楓橋經(jīng)驗(yàn)”和“桐鄉(xiāng)經(jīng)驗(yàn)”上。在學(xué)界,關(guān)于“楓橋經(jīng)驗(yàn)”非常重要的一點(diǎn)就是法治與自治和德治的關(guān)系。有學(xué)者指出“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的核心在于通過(guò)不斷完善中央立法、地方立法和社會(huì)規(guī)范的三層治理制度體系,達(dá)成自上而下和自下而上相結(jié)合的基層社會(huì)制度供給狀態(tài)[3]?；诖?應(yīng)該將“楓橋經(jīng)驗(yàn)”法治化,賦予其法治的穩(wěn)定性和可預(yù)測(cè)性[4]。與法學(xué)界更強(qiáng)調(diào)法治在基層治理中的作用不同,政治學(xué)、社會(huì)學(xué)和公共管理學(xué)更加重視自治和德治在“三治融合”中的關(guān)鍵作用。有學(xué)者指出,桐鄉(xiāng)“三治融合”的核心在于村規(guī)民約、百姓議事會(huì)、鄉(xiāng)賢參事會(huì)、百事服務(wù)團(tuán)、法律服務(wù)團(tuán)、道德評(píng)判團(tuán)構(gòu)成的“一約兩會(huì)三團(tuán)”;其中百姓議事會(huì)和鄉(xiāng)賢參事會(huì)是體現(xiàn)自治精神、推動(dòng)自治實(shí)踐的中堅(jiān)力量[5]。上述研究雖不無(wú)啟發(fā),但也存在一個(gè)明顯的問(wèn)題,那就是沒有充分考慮到鄉(xiāng)村社會(huì)的復(fù)雜多樣性,而自上而下的資源下鄉(xiāng)所帶來(lái)的規(guī)范治理,如果脫離了鄉(xiāng)村社會(huì)基礎(chǔ)這個(gè)基本前提,往往會(huì)不可避免地導(dǎo)致基層治理的困境。畢竟,讓國(guó)家直接面對(duì)農(nóng)民,以規(guī)范化的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)對(duì)各種細(xì)碎的瑣事,不僅會(huì)極大增加治理的成本,甚至還會(huì)導(dǎo)致治理的低效和資源的浪費(fèi),進(jìn)而倒逼形式主義的出現(xiàn)。為此,需要在國(guó)家和農(nóng)民之間保留一定的彈性空間,在法治的基礎(chǔ)上保留基于德治的自治[6]。基于此,本文接下來(lái)將首先分析中國(guó)鄉(xiāng)村的社會(huì)差異及其與形式主義問(wèn)題的關(guān)聯(lián);進(jìn)而深入中國(guó)基層治理的歷史和現(xiàn)實(shí)語(yǔ)境中討論“三治融合”的理論依據(jù)和理論創(chuàng)新所在;最后在上述基礎(chǔ)上探討自治、法治、德治在“三治融合”中的作用定位和實(shí)現(xiàn)路徑,以期為以“三治融合”克服基層治理的形式主義問(wèn)題提供有益的智識(shí)啟發(fā)。

一、村莊社會(huì)差異和基層治理的形式主義

探討資源下鄉(xiāng)背景下基層治理中的形式主義現(xiàn)象,一個(gè)重要的問(wèn)題是直面資源下鄉(xiāng)所面對(duì)的復(fù)雜多樣的鄉(xiāng)村社會(huì)差異,并在此基礎(chǔ)上厘清影響基層治理有效的現(xiàn)實(shí)因素。唯有如此,才能更精準(zhǔn)地實(shí)現(xiàn)資源下鄉(xiāng)和鄉(xiāng)村振興。概括來(lái)說(shuō),當(dāng)前影響基層治理有效的現(xiàn)實(shí)因素主要有如下三類,即村莊的區(qū)域差異、村莊事務(wù)的類型差異,以及對(duì)上述差異認(rèn)識(shí)不清所導(dǎo)致的資源下鄉(xiāng)管理體系不夠精準(zhǔn)的問(wèn)題。

(一)基層治理與村莊區(qū)域差異

中國(guó)是一個(gè)幅員遼闊的大國(guó)。費(fèi)孝通因此提出調(diào)研和比較不同類型的村莊是全局性地理解中國(guó)的一個(gè)必要的方法[7]。賀雪峰在此基礎(chǔ)上明確提出可以對(duì)中國(guó)村莊類型進(jìn)行區(qū)域劃分,而同一區(qū)域內(nèi)的村莊往往在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等方面具有高度的相似性和同構(gòu)性[8]。

具體到本研究,并立型、融合型和吸附型城鄉(xiāng)關(guān)系的劃分對(duì)我們理解中國(guó)鄉(xiāng)村的區(qū)域差異和基層治理具有重要的啟發(fā)[9]。

第一,并立型城鄉(xiāng)關(guān)系意味著城市和鄉(xiāng)村是兩個(gè)邊界相對(duì)清晰且相對(duì)獨(dú)立的生產(chǎn)生活系統(tǒng),因此呈現(xiàn)出并立型特征。這種城鄉(xiāng)關(guān)系下的農(nóng)村主要是以血緣和地緣為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)型村莊,廣泛存在于我國(guó)中西部地區(qū)。這些村莊的公共事務(wù)往往是村民深度交往和頻繁互動(dòng)的結(jié)果,因此這里的村莊治理往往會(huì)撬動(dòng)村莊中的各類關(guān)系,進(jìn)而表現(xiàn)出突出的“關(guān)系嵌入型”特征[10]。對(duì)這類村莊的治理,地方政府應(yīng)該設(shè)定保底基礎(chǔ)上的自治目標(biāo),即為在村農(nóng)民群體提供最基本的生產(chǎn)、生活公共服務(wù)品的同時(shí),遵從農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的自然秩序,以保證村莊治理的相對(duì)獨(dú)立性。

第二,融合型城鄉(xiāng)關(guān)系是指鄉(xiāng)村和城市在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)以及文化形態(tài)上的差異不斷縮小乃至趨同的狀態(tài)。這種城鄉(xiāng)關(guān)系多存在于我國(guó)的蘇南和珠三角地區(qū)。這些地區(qū)的村莊經(jīng)濟(jì)已經(jīng)成為地方城市經(jīng)濟(jì)的重要組成部分。地方政府因此有管理和規(guī)劃村莊以保證城鄉(xiāng)建設(shè)一體性的需求,而且這類村莊中龐大的村集體經(jīng)濟(jì)也需要接受政府的監(jiān)督和管理。因此,地方政府對(duì)這類村莊治理應(yīng)該采取更為積極的介入模式;同時(shí)這類村莊因?yàn)槌鞘谢潭容^高,其公共事務(wù)治理呈現(xiàn)出“關(guān)系脫嵌型”特征,從而對(duì)規(guī)則治理具有較高的契合和適應(yīng)性。

第三,吸附型城鄉(xiāng)關(guān)系是一種以大都市為核心同時(shí)輔以多個(gè)小城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)一體推進(jìn)的城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)體系。農(nóng)村在這種體系中是服務(wù)于城市發(fā)展的一個(gè)功能板塊,而城市有強(qiáng)烈的將農(nóng)村土地資源、農(nóng)業(yè)資源和空間資源進(jìn)行整合以吸納到城市體系中的需求。上海是這類吸附型城鄉(xiāng)關(guān)系的典型代表?；谶@類鄉(xiāng)村具有突出的城市功能導(dǎo)向性,地方政府對(duì)這類村莊治理同樣有積極介入的意愿,而村莊也需要專職化的村干部隊(duì)伍來(lái)完成政府對(duì)農(nóng)村整體的規(guī)劃和改造工作。同樣,這類村莊公共事務(wù)治理也表現(xiàn)為更適合于規(guī)則治理的關(guān)系脫嵌型特征。

(二)基層治理與村莊事務(wù)類型差異

除了村莊區(qū)域差異外,同一村莊內(nèi)部還存在私域、共域和公域三類不同事務(wù),對(duì)它們進(jìn)行清晰地界定也將有助于我們理解村莊治理應(yīng)該遵循的原則,以及需要建構(gòu)的秩序供給機(jī)制[11]。需要說(shuō)明的是,本文主要是在經(jīng)驗(yàn)類型的意義上劃分三類村莊事務(wù),以便更清晰地界定其差異,從而更好地服務(wù)于文章的論證。比如,私域事務(wù)被主要限定為家戶范圍內(nèi)的事務(wù),而共域事務(wù)被主要限定為家戶之外村莊之內(nèi)的事務(wù)。這種分類并不表明私域事務(wù)的處理只能由家戶決定,而村莊無(wú)權(quán)干預(yù);或者共域事務(wù)的處理只能由村莊或上級(jí)部門決定,而家戶必須遵從。實(shí)際上,私域事務(wù)也有“共”的考量,而“共”域事務(wù)也必須兼顧“私”的意見。只是在具體操作中,前者應(yīng)該賦予家戶更多的自主權(quán),而后者應(yīng)該更多通過(guò)協(xié)商達(dá)成兼顧眾意的解決方案,從而才能以更低成本的方式實(shí)現(xiàn)村莊治理有效。

具體來(lái)說(shuō),第一,私域事務(wù)是應(yīng)該主要依靠家戶來(lái)解決的事務(wù)。比如,家庭廁所改造、衛(wèi)生清潔和房屋修建,以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的插秧與收割環(huán)節(jié)等。私域事務(wù)的本質(zhì)是賦予家戶更多解決問(wèn)題的自主權(quán)。比如,按照《農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理攻堅(jiān)戰(zhàn)行動(dòng)方案(2021—2025年)》,農(nóng)村廁所改造和生活垃圾處理確實(shí)需要相關(guān)管理部門來(lái)統(tǒng)一規(guī)劃協(xié)調(diào),而不能由每家每戶自行其是;但這些工作又確實(shí)需要考慮每家每戶的具體情況,并且應(yīng)該考慮東部地區(qū)、中西部地區(qū),尤其是一些偏遠(yuǎn)貧困地區(qū)的實(shí)際情況,因此該方案也強(qiáng)調(diào)應(yīng)該“探索符合農(nóng)村特點(diǎn)和農(nóng)民習(xí)慣、簡(jiǎn)便易行的”處理方式[12]。再比如,筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)某地的新農(nóng)村建設(shè)要求所有房屋必須刷成統(tǒng)一顏色,所有豬圈必須在指定區(qū)域搭建成統(tǒng)一樣式。這種追求標(biāo)準(zhǔn)可視化卻沒有顧及農(nóng)戶實(shí)際生活需求的做法,不僅引發(fā)了諸多抱怨,也浪費(fèi)了不少資源。正是在這個(gè)意義上,本文強(qiáng)調(diào)這些事務(wù)具有的私域?qū)傩?鼓勵(lì)家戶因地制宜地自主解決或與他人互助合作解決這些問(wèn)題;只要不造成公共危害,政府不適合投入過(guò)多資源來(lái)直接介入和干預(yù),這樣才能更好地實(shí)現(xiàn)簡(jiǎn)便易行有效的治理目標(biāo)。

第二,共域事務(wù)主要是戶外村內(nèi)的事務(wù),比如村內(nèi)小型公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、村莊治安保障以及村莊公共環(huán)境維護(hù)與管理等。相比第一類事務(wù),這類事務(wù)主要依靠聯(lián)戶合作而非家戶單獨(dú)來(lái)完成,但同時(shí)這類事務(wù)又更多屬于村莊內(nèi)部事務(wù),需要基于村莊具體情況來(lái)因地制宜地處理。因此,這類事務(wù)的本質(zhì)特征體現(xiàn)為其對(duì)村莊社會(huì)關(guān)系的深度嵌入性,因?yàn)檫@些事務(wù)的處理往往交織摻雜著村民之間各種復(fù)雜的利益和情感關(guān)系,必須深入理解村莊內(nèi)部生活邏輯才能找到適宜的解決方法和對(duì)策。對(duì)此,最好秉持村莊正義的價(jià)值取向,這需要根據(jù)具體問(wèn)題進(jìn)行具體分析,并以村莊成員的普惠為最終目標(biāo)。

第三,公域事務(wù)是指不限于村莊范圍內(nèi),但又事關(guān)每個(gè)村民利益的事務(wù),比如基礎(chǔ)教育、醫(yī)療和貧困救助等。這些事務(wù)的解決,比如基礎(chǔ)教育和醫(yī)療,都難以在村內(nèi)完成,而是需要聯(lián)村、村鎮(zhèn)一體來(lái)處理。同時(shí),這些事務(wù)都涉及群眾最基本的切身利益。這意味著公域事務(wù)的本質(zhì)特征應(yīng)該是關(guān)系脫嵌性,因?yàn)檫@些事務(wù)的公共性決定了其更適合采用一般化和標(biāo)準(zhǔn)化的處理規(guī)范和流程。公域事務(wù)因此應(yīng)該遵循國(guó)家主導(dǎo)的原則,依靠國(guó)家力量的全面介入和干預(yù),按照法治化的公共規(guī)則來(lái)處理,以實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義作為價(jià)值導(dǎo)向。

(三)村莊社會(huì)差異與資源下鄉(xiāng)管理體系的失準(zhǔn)

上述村莊區(qū)域差異和村莊事務(wù)類型的差異對(duì)資源下鄉(xiāng)的管理考核評(píng)價(jià)體系的精準(zhǔn)問(wèn)題提出了挑戰(zhàn),并因此催生了的基層治理中的形式主義現(xiàn)象。

所謂形式主義,指基層為了應(yīng)付上級(jí)的督導(dǎo)檢查,不是把實(shí)質(zhì)性的工作做到位,而是選擇將程序做到無(wú)懈可擊、不出紕漏,具體表現(xiàn)為“辦事留痕”“形象工程”“文山會(huì)?！钡痊F(xiàn)象[13]。形式主義雖然不是新問(wèn)題,但近年來(lái)卻較為突出。這其中一個(gè)重要原因是伴隨著資源下鄉(xiāng)而來(lái)的事務(wù)增加和剛性考核對(duì)基層治理邏輯的改變。資源下鄉(xiāng)是國(guó)家為了解決農(nóng)村基本公共品供給難題而做出的一項(xiàng)重大政策調(diào)整。從2000年啟動(dòng)農(nóng)村稅費(fèi)改革以來(lái),國(guó)家近年來(lái)一直在持續(xù)增加向農(nóng)村的轉(zhuǎn)移支付。尤其是黨的十九大提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略之后,國(guó)家進(jìn)一步加大了資源投入力度,脫貧攻堅(jiān)、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、新型農(nóng)村合作醫(yī)療和社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)等項(xiàng)目廣泛實(shí)施。隨著資源下鄉(xiāng)規(guī)模持續(xù)增大,國(guó)家介入基層事務(wù)的范圍不斷擴(kuò)大,各職能部門借助項(xiàng)目資金發(fā)放和考核權(quán),經(jīng)常性地將其“業(yè)務(wù)工作”轉(zhuǎn)換成基層黨委的“中心工作”,以“硬任務(wù)”“硬考核”來(lái)凸顯其工作的重要性[14]158。更多事務(wù)的下壓和更加剛性的考核,在強(qiáng)化基層責(zé)任的同時(shí),又?jǐn)D壓了其自主行事的空間,從而為形式主義的出現(xiàn)埋下了隱患[15]。在這個(gè)意義上,如何讓資源下鄉(xiāng)及其考核評(píng)價(jià)更加合理有效,在尊重鄉(xiāng)村社會(huì)差異的基礎(chǔ)上給予基層更多簡(jiǎn)約治理的空間,就成為一個(gè)值得探討的問(wèn)題。

具體來(lái)說(shuō),第一,事務(wù)工作設(shè)置與村莊實(shí)際情況的錯(cuò)位。比如,一位鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部認(rèn)為上級(jí)職能部門設(shè)計(jì)的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)考核方案沒有將地方現(xiàn)實(shí)考慮進(jìn)去,而是要求每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都要有亭臺(tái)樓閣和廊橋水榭,這讓其所在的沒有河流的鄉(xiāng)鎮(zhèn)感到非常頭痛。這其實(shí)還是在一省之內(nèi)的錯(cuò)位,更有甚者,一些上級(jí)職能部門為了搞創(chuàng)新創(chuàng)建,還會(huì)去學(xué)習(xí)推廣其他省份的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。然而,由于上文所述的區(qū)域差異,城市化程度較高且資源充沛的村莊的亮點(diǎn)工程并不具備向傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)型且資源薄弱的村莊推廣的價(jià)值,被動(dòng)學(xué)習(xí)模仿的結(jié)果難免產(chǎn)生資源浪費(fèi)和形式主義。

第二,行政考核的頂格管理與基層治理實(shí)效的事與愿違。恰如上文所述,當(dāng)前資源下鄉(xiāng)過(guò)程中上級(jí)職能部門為了更好地完成其工作,往往通過(guò)基層黨委將其“業(yè)務(wù)工作”轉(zhuǎn)變?yōu)榛鶎拥摹罢稳蝿?wù)”;但其下壓的只是事務(wù)和剛性的考核責(zé)任,卻沒有賦予基層解決事務(wù)的權(quán)力和資源;這使基層不得不常常通過(guò)下通知、做材料、拍照片、做記錄等方式“留痕”以應(yīng)付可量化和可統(tǒng)計(jì)的考評(píng)指標(biāo)。更有甚者,為了規(guī)避責(zé)任,遇事不粘鍋,避免卷入矛盾和沖突;或者用“關(guān)停”“問(wèn)責(zé)”等手段簡(jiǎn)單粗暴處理治理事故也都成了常見的做法。凡此種種,其實(shí)都是虛化實(shí)際問(wèn)題的治理方式,這些方式不僅沒有充分考慮到村莊的社會(huì)差異,也沒有把工作真正做通。比如,對(duì)于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)型村莊中那些需要關(guān)系嵌入才能更好解決的私域性和共域性問(wèn)題,就應(yīng)該首先從牽涉其中的有感情和思想的“人”入手,而不是那些可量化考核的冷冰冰的“指標(biāo)”,只有做通了人的思想工作,才能真正把工作推進(jìn)下去。也正是在這個(gè)意義上,當(dāng)前資源下鄉(xiāng)的管理考核體系應(yīng)該充分考慮村莊社會(huì)現(xiàn)實(shí),并為更靈活也可能更有效的簡(jiǎn)約治理留出應(yīng)有的空間。

二、基層治理的歷史演變和“三治融合”的理論創(chuàng)新

基于上述分析,自治、法治、德治的“三治融合”或許是克服形式主義實(shí)現(xiàn)基層治理有效的一種可行的方案。這其中的關(guān)鍵就在于“三治融合”既包含了現(xiàn)代社會(huì)的規(guī)范治理,又融合了中國(guó)傳統(tǒng)的簡(jiǎn)約治理,從而更有可能同時(shí)兼顧一般性的剛性管理要求和特殊性的基于村莊差異的權(quán)宜處置辦法。為了更好地闡明這一觀點(diǎn),下文將深入中國(guó)基層治理的歷史語(yǔ)境來(lái)分析自治、法治、德治三者之間的辯證關(guān)系,以及它們?cè)诨鶎又卫碇懈髯运鶓?yīng)發(fā)揮的作用和功能,進(jìn)而在此基礎(chǔ)上探討“三治融合”所具有的理論創(chuàng)新所在。

(一)傳統(tǒng)時(shí)期基層治理的制度邏輯和實(shí)踐效果

傳統(tǒng)中國(guó)的治理結(jié)構(gòu)主要由上層的中央政府和基層的地方管理單位構(gòu)成[16]。這種治理結(jié)構(gòu)的基本特征是意識(shí)形態(tài)的統(tǒng)一和實(shí)際治理權(quán)的分離。在自上而下的官僚體系內(nèi),國(guó)家是權(quán)威秩序的中心,但它對(duì)地方社會(huì)的整合主要是文化意義上的;而在基層社會(huì),地方權(quán)威控制著當(dāng)?shù)氐膬?nèi)部事務(wù)并承擔(dān)實(shí)際的管轄權(quán)。只要能夠獲得基層的象征性承認(rèn),國(guó)家并不謀求獲得對(duì)地方事務(wù)的實(shí)質(zhì)意義上的管轄權(quán)[17]。這種分治局面自有其現(xiàn)實(shí)考慮。傳統(tǒng)王朝多是經(jīng)濟(jì)匱乏的農(nóng)耕國(guó)家,國(guó)家能力有限,往往采取休養(yǎng)生息的國(guó)策,因?yàn)橥菩行鄄糯舐缘恼螛?gòu)想,就要供養(yǎng)更多的官僚,征收更多的稅賦,進(jìn)而可能引發(fā)更多的官民沖突,而這對(duì)他們而言往往是不堪承受的負(fù)累。因此,無(wú)為而治的“簡(jiǎn)約治理”便成為一個(gè)合理的選擇[18]。國(guó)家一方面通過(guò)文化整合把握總體治理方向,另一方面通過(guò)政治放權(quán)讓地方因地制宜地掌斷事務(wù),從而形成了獨(dú)具特色的皇權(quán)和紳?rùn)?quán)相互合作的“雙軌政治”[19]。

不過(guò),紳士們的治理權(quán)威并不建立在他們的科舉功名和私人財(cái)富上,而是取決于他們對(duì)地方共同利益的主動(dòng)建構(gòu)[20]24。這意味著,只有處理好地方社會(huì)內(nèi)部的利益矛盾,他們才能獲得代替國(guó)家完成地方社會(huì)整合的合法性。而他們所扮演的這種保護(hù)性功能在傳統(tǒng)農(nóng)耕國(guó)家相對(duì)和平穩(wěn)定的時(shí)期并不會(huì)遭遇太大挑戰(zhàn),因?yàn)閷?duì)官僚階層而言,只要他們依賴基層供賦的安然生活沒有受到打擾,鄉(xiāng)村治理就不會(huì)進(jìn)入他們的管理范圍[20]27。最終,無(wú)為而治的國(guó)家和專注內(nèi)部利益整合的地方在中國(guó)古代歷史上的大多數(shù)時(shí)候都能各司其職、相安無(wú)事,共同促成了簡(jiǎn)約但有效的基層治理。

(二)近代國(guó)家政權(quán)建設(shè)的制度邏輯和實(shí)踐效果

上述微妙的平衡在近代被逐步打破。一方面,隨著工商業(yè)的發(fā)展,大批鄉(xiāng)村精英攜家?guī)Э谶M(jìn)入城市發(fā)展并逐漸定居下來(lái),這稀釋了鄉(xiāng)村治理的人才基礎(chǔ);另一方面,不斷發(fā)生的戰(zhàn)亂增加了國(guó)家向鄉(xiāng)村汲取資源的需求,從而更加重視對(duì)基層的組織和動(dòng)員。此外,面臨西方列強(qiáng)的壓迫,尤其是基于其強(qiáng)悍武力背后的制度優(yōu)勢(shì)所帶來(lái)的反思,也促使國(guó)家更重視鄉(xiāng)村在現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)中的地位和作用。上述因素最終使國(guó)家開始逐步將地方權(quán)威納入其控制范圍,從而更好地服務(wù)于其征兵、收稅、強(qiáng)國(guó)的目標(biāo)。上述背景重塑了基層治理的實(shí)踐邏輯。其中最顛覆性的變化就是近代國(guó)家政權(quán)對(duì)地方權(quán)威授權(quán)的掌控。這弱化了地方權(quán)威與地方社會(huì)的利益關(guān)聯(lián),突破了地方權(quán)威原有的保護(hù)地方利益的防線,使基層開始出現(xiàn)了“單軌政治”運(yùn)行的局面,進(jìn)而催生了一大批“營(yíng)利型”的代理人[21]。

中華人民共和國(guó)要在一窮二白的基礎(chǔ)上盡快完成工業(yè)化的原始積累,從而采取了更加進(jìn)取有為的發(fā)展戰(zhàn)略,以盡可能動(dòng)員和利用一切的人力物力資源[22]。有鑒于之前鄉(xiāng)村代理人的腐敗以及鄉(xiāng)村組織的渙散,國(guó)家在組織發(fā)動(dòng)農(nóng)民的過(guò)程中,采取了積極培養(yǎng)吸收貧下中農(nóng)進(jìn)入基層權(quán)威的做法,希望他們的出身可以讓他們更好地代表同樣出身的群眾的利益。然而,這一改革并沒有改變基層權(quán)威與社會(huì)利益連接的分離現(xiàn)象,畢竟其權(quán)威主要來(lái)自上級(jí)部門的授權(quán),而非對(duì)地方社會(huì)利益的必要依賴。最終,基層治理中仍然存在一些干部脫離群眾的官僚主義問(wèn)題,甚至是其他殘留的陋習(xí)[20]33-38。這一現(xiàn)象促使政府和學(xué)界進(jìn)一步思考如何以制度化的方式強(qiáng)化基層政權(quán)的社會(huì)基礎(chǔ),以保證其與授權(quán)人利益的緊密聯(lián)系,并由此拉開了村民自治的序幕。

(三)村民自治和基層治理現(xiàn)代化還需注意的理論問(wèn)題

村民自治的主要目的在于完善基層政權(quán)的授權(quán)來(lái)源,通過(guò)對(duì)基層干部的監(jiān)督更好地調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與自身事務(wù)管理的積極性,從而更好地解決鄉(xiāng)村社會(huì)的突出矛盾,實(shí)現(xiàn)農(nóng)村的穩(wěn)定發(fā)展[23]。這一改革的制度邏輯是要實(shí)現(xiàn)更為均衡的權(quán)利配置,從而更好地實(shí)現(xiàn)地方權(quán)威和地方利益的一致性,促進(jìn)地方社會(huì)的有效整合[20]211-212。但同時(shí),我們也應(yīng)該注意到國(guó)家和地方利益的張力給村干部帶來(lái)的角色沖突。他們一方面要執(zhí)行上級(jí)布置的各項(xiàng)工作,而這其中不少是可能與村莊利益相沖突的汲取資源型任務(wù);另一方面又要做好村莊的當(dāng)家人,行使好村民授予他們的自治權(quán)力。在這個(gè)意義上,進(jìn)一步推動(dòng)行政放權(quán),減輕上級(jí)部門對(duì)村民自治的影響,才能促使村民自治更好地發(fā)揮其功能。同時(shí),分析鄉(xiāng)村治理的有效性不僅要探討公共權(quán)力的運(yùn)作方式,還要理解鄉(xiāng)村社會(huì)的特性和變化,而這將我們引向?qū)︵l(xiāng)村社會(huì)基礎(chǔ)的重視[24]。

此外,當(dāng)前討論完善基層治理還有一個(gè)非常重要的結(jié)構(gòu)性背景,那就是國(guó)家的階段性任務(wù)已經(jīng)從“向鄉(xiāng)村汲取資源”轉(zhuǎn)變?yōu)椤跋蜞l(xiāng)村輸入資源”。這一轉(zhuǎn)變?yōu)橥晟苹鶎又卫硖峁┝司薮蟮臋C(jī)遇。無(wú)論是傳統(tǒng)時(shí)期還是近代國(guó)家政權(quán)建構(gòu)時(shí)期,國(guó)家對(duì)地方下達(dá)的任務(wù)主要是汲取型的。其目的在傳統(tǒng)時(shí)期是為了維持統(tǒng)治階級(jí)的安然生活,而在近代國(guó)家政權(quán)建構(gòu)時(shí)期是為了建設(shè)現(xiàn)代化國(guó)家。至于鄉(xiāng)村的發(fā)展和人民生活的改善,尚沒有被國(guó)家所充分重視。在近代一些時(shí)期,鄉(xiāng)村甚至被當(dāng)作實(shí)現(xiàn)國(guó)家階段性目標(biāo)的手段,從而引發(fā)了大量的社會(huì)矛盾。對(duì)鄉(xiāng)村權(quán)威的保護(hù)型屬性以及更為均衡的權(quán)利配置的討論便是出于這一考慮。稅費(fèi)改革顛覆性地改變了這種互動(dòng)模式。隨著國(guó)家資源的大量下鄉(xiāng),為鄉(xiāng)村提供更好的公共品服務(wù)并實(shí)現(xiàn)民眾對(duì)美好生活的向往成為國(guó)家與鄉(xiāng)村互動(dòng)的主要目標(biāo)。這一過(guò)程雖然仍然存在社會(huì)矛盾,但隨著國(guó)家和鄉(xiāng)村之間的互動(dòng)性質(zhì)從汲取為主轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)為主,矛盾的性質(zhì)已經(jīng)發(fā)生了很大的變化。這為通過(guò)行政放權(quán)和村民自治完善基層治理提供了更大的空間。

(四)三治融合的理論依據(jù)和理論創(chuàng)新

綜上所述,中國(guó)基層治理的歷史演變大致經(jīng)歷了三個(gè)階段。在傳統(tǒng)時(shí)期,中央和地方權(quán)威處于分治模式,后者只要與中央保持意識(shí)形態(tài)的一致并完成供養(yǎng)官僚階層的稅賦工作,就能夠擁有因地制宜地處理地方事務(wù)的管轄權(quán),而其合法性主要源于對(duì)地方公共利益的建構(gòu)?！半p軌政治”和“簡(jiǎn)約治理”的理論提煉便是基于這一事實(shí)。然而當(dāng)時(shí)的鄉(xiāng)村社會(huì)雖然在很多時(shí)候維系了穩(wěn)定,但更多是一種低度均衡下的穩(wěn)定,鄉(xiāng)村建設(shè)和民眾生活在很多地方并沒有獲得根本性的提升和改善。近代以來(lái)的國(guó)家政權(quán)建設(shè)以更大的雄心和熱情打破了這種低度均衡。雖然其向鄉(xiāng)村社會(huì)汲取更多資源的目的是建立更強(qiáng)大的國(guó)家,但其改變地方權(quán)威授權(quán)來(lái)源的做法,也削弱了后者對(duì)地方社會(huì)利益的依賴,并為營(yíng)利型代理人的出現(xiàn)提供了空間。這進(jìn)而推進(jìn)了學(xué)界對(duì)更為均衡的權(quán)利配置的討論和村民自治的實(shí)踐。而當(dāng)前國(guó)家和社會(huì)互動(dòng)從汲取到服務(wù)的轉(zhuǎn)變則為進(jìn)一步完善雙方關(guān)系提供了全新的機(jī)遇。在這一過(guò)程中,不僅要通過(guò)法律的規(guī)范之治實(shí)現(xiàn)更為均衡的權(quán)利配置,也要通過(guò)因地制宜的自治回應(yīng)鄉(xiāng)村社會(huì)的差異化需求,還要通過(guò)聚民心育民智的德治為上述工作的開展提供必要的價(jià)值引領(lǐng)和群眾基礎(chǔ)。

正是在這個(gè)意義上,法治、自治、德治三治的有機(jī)融合既承襲了中國(guó)獨(dú)特的“簡(jiǎn)約治理”資源,又充分考慮了鄉(xiāng)村社會(huì)的復(fù)雜基礎(chǔ)和資源下鄉(xiāng)背景下鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)實(shí)困境,從而為我們?cè)谛聲r(shí)代探索具有主體性的中國(guó)治理能力現(xiàn)代化之路,實(shí)現(xiàn)國(guó)家為鄉(xiāng)村提供更好公共品服務(wù)以滿足人民對(duì)美好生活向往的宏偉目標(biāo)提供了有益的啟發(fā)。

三、以“三治融合”克服基層治理的形式主義

接下來(lái),我們將進(jìn)一步探討三治何以融合的可行方案,以期為促進(jìn)治理更加有效,進(jìn)而克服形式主義提供有益的啟發(fā)。

(一)“三治融合”所致力于實(shí)現(xiàn)的三個(gè)目標(biāo)

第一,緩解簡(jiǎn)約治理和規(guī)范治理之間的價(jià)值沖突。中華人民共和國(guó)的簡(jiǎn)約治理致力于通過(guò)扎實(shí)的群眾工作更好地實(shí)現(xiàn)為人民服務(wù)的執(zhí)政理念。這種治理不拘泥于形式,追求讓群眾滿意和擁護(hù)的結(jié)果。與之相對(duì),規(guī)范治理倡導(dǎo)剛性嚴(yán)格的考核體系、程序理性的規(guī)范形式和價(jià)值中立的處理標(biāo)準(zhǔn)。這兩種治理理念之間顯然存在張力,而且恰如上文所分析的,規(guī)范治理罔顧村莊社會(huì)差異的剛性考核和頂格管理,往往會(huì)帶來(lái)形式主義?！叭稳诤稀鼻『每梢跃徑鈨煞N治理理念的價(jià)值沖突。將其中法治的程序理性思維運(yùn)用在公域事務(wù)的處理中,也可以更多介入城市化程度較高的農(nóng)村的其他事務(wù)治理;自治具體問(wèn)題具體分析的思維則可以運(yùn)用在私域和共域事務(wù)的處理中;而德治中批評(píng)教育群眾并保持他們先進(jìn)性的理念,也可以靈活運(yùn)用在法治或自治中,尤其是運(yùn)用在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)型村莊的私域和共域事務(wù)處理上。

第二,彌合簡(jiǎn)約治理和規(guī)范治理在管理模式上的差異。在管理過(guò)程中,“簡(jiǎn)約治理”往往會(huì)給予基層更多的權(quán)力和資源,讓他們可以充分發(fā)揮基層黨委“集中力量辦大事”的政治統(tǒng)合能力[14]151。然而,權(quán)力越大,責(zé)任越大,出問(wèn)題的風(fēng)險(xiǎn)也就越大,可能產(chǎn)生的后果也就越嚴(yán)重。有鑒于此,國(guó)家才會(huì)通過(guò)“項(xiàng)目制”和“一卡通”等方式嚴(yán)格規(guī)范基層政府的資源統(tǒng)籌調(diào)配能力。然而,這樣剛性的規(guī)范治理雖然在很大程度上杜絕了權(quán)力的濫用,但同時(shí)也束縛了基層運(yùn)用各種資源實(shí)現(xiàn)治理的能力。同時(shí),規(guī)范治理在管理模式上追求干部專業(yè)化還會(huì)導(dǎo)致老式村干部的邊緣化。因?yàn)楹笳唠m然善于深入群眾,但卻不習(xí)慣各種填表考核和材料撰寫,而專業(yè)化干部在將大量精力耗費(fèi)在這些案頭工作的同時(shí),又失去了學(xué)習(xí)和開展群眾工作的機(jī)會(huì)?！叭稳诤稀鼻】梢詮浐线@兩種管理模式之間的張力。其中,涉及自治的共域和私域事務(wù),因?yàn)樾枰P(guān)系嵌入型治理,更適合老式村干部處理;同時(shí),這些事務(wù)的處理也可以給資源使用留出更多的靈活空間,更好地動(dòng)員和組織群眾參與治理和監(jiān)督;而更強(qiáng)調(diào)法治和剛性考核的公域事務(wù)的落實(shí),則離不開專業(yè)化干部的支持。

第三,重視被規(guī)范治理忽視的“簡(jiǎn)約治理”的社會(huì)基礎(chǔ)。恰如上文所述,鄉(xiāng)村社會(huì)差異決定了“簡(jiǎn)約治理”必然具有特殊主義的靈活性。既要解決事務(wù)本身,也要權(quán)衡其背后各種錯(cuò)綜復(fù)雜的利益情感關(guān)系;既要運(yùn)用確定的規(guī)則,也要借助通情達(dá)理的溝通說(shuō)服;既要以法止?fàn)?以理服人,也要以情動(dòng)人,甚至以力壓人。唯有如此,才能在解決問(wèn)題的同時(shí),也協(xié)調(diào)好其背后的各種延伸性關(guān)系;在理順表面利益糾紛的同時(shí),也撫平相關(guān)各方內(nèi)心的情緒波動(dòng)。而這些恰恰是更強(qiáng)調(diào)規(guī)則的普遍適用性的規(guī)范治理所容易忽視的。在這個(gè)意義上,“三治融合”中的自治和德治充分考慮到了鄉(xiāng)村特有的社會(huì)基礎(chǔ),以及這種一般性思維在面對(duì)特殊性問(wèn)題時(shí)的局限性,從而在一定程度上可以避免用剛性制度應(yīng)對(duì)瑣事所導(dǎo)致的文不對(duì)題和治理成本高昂?jiǎn)栴}。

(二)自治、法治、德治在“三治融合”中的具體作用和實(shí)現(xiàn)方式

為了緩解簡(jiǎn)約治理和規(guī)范治理之間的價(jià)值沖突,彌合兩種治理在管理模式上的差異,并充分重視鄉(xiāng)村社會(huì)的治理基礎(chǔ),自治、法治、德治在“三治融合”中應(yīng)該具有更為明確的作用定位和實(shí)現(xiàn)路徑。

第一,自治是實(shí)現(xiàn)“三治融合”的基本前提,而自治能否發(fā)揮良好作用又需要從如下三個(gè)方面入手。一是建立村莊內(nèi)生秩序。要解決這個(gè)問(wèn)題首先要搞清楚村莊治理應(yīng)該“依靠誰(shuí)、團(tuán)結(jié)誰(shuí)以及孤立誰(shuí)”的問(wèn)題。這需要依據(jù)村莊的區(qū)域差異因地制宜地尋找解決辦法。比如,在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的沿海地區(qū),外出回鄉(xiāng)的精英和鄉(xiāng)賢可以成為村莊建設(shè)的重要力量;而在中西部傳統(tǒng)型農(nóng)村,對(duì)村莊事務(wù)比較積極且善于運(yùn)用關(guān)系治理的“中堅(jiān)農(nóng)民”對(duì)村級(jí)治理十分重要;此外,村莊中的老人群體也是可以依靠的力量。二是給予基層自治足夠的空間。這其實(shí)是重建村莊秩序的題中應(yīng)有之意。要想調(diào)動(dòng)和依靠村莊中的中堅(jiān)力量組織和發(fā)動(dòng)群眾,就必須給予他們處理地方事務(wù)的權(quán)力。如果說(shuō)針對(duì)公域事務(wù),這種權(quán)力的授予可以有所保留的話,那么在共域和私域的事務(wù)上,則完全可以給予村莊更多的自治權(quán)力,用村莊自己不違反法律和公序良俗的方式處理村莊內(nèi)部事務(wù)。三是整合村莊內(nèi)外資源。這也是建立村莊內(nèi)生秩序必不可少的必要條件。村莊內(nèi)部資源是指村莊依靠自身優(yōu)勢(shì)(比如土地、區(qū)域市場(chǎng))所創(chuàng)造的資源。對(duì)此,沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的鄉(xiāng)村往往更有優(yōu)勢(shì),而對(duì)中西部農(nóng)村來(lái)說(shuō),如何盤活村莊外部資源才是提升其治理能力的可能路徑。村莊外部資源是指國(guó)家向鄉(xiāng)村輸入的資源。當(dāng)前的問(wèn)題是國(guó)家剛性的資源管理方式,稀釋了地方整合資源的治理能力。這避免了一些矛盾,但又產(chǎn)生了一些新的矛盾。對(duì)此,不妨對(duì)這些資源進(jìn)行區(qū)分,讓國(guó)家專注于為村民提供兜底性的主要涉及公域性事務(wù)的基本公共服務(wù),而將更多共域和私域性的常規(guī)工作留給村民自治。廣東清遠(yuǎn)將分散的普惠涉農(nóng)資金進(jìn)行整合,以激發(fā)鄉(xiāng)村治理活力和能力的做法就值得借鑒[14]160。而要落實(shí)好這類工作,不僅需要通過(guò)法律厘清國(guó)家和社會(huì)的邊界,給予村莊更多的自主權(quán);也需要依靠村莊中堅(jiān)力量和內(nèi)生資源來(lái)行使這種自主權(quán)。在這個(gè)意義上,自治的三項(xiàng)工作(建立村莊內(nèi)生秩序、給予基層治理足夠的空間、整合村莊內(nèi)外資源)還需要法治(即厘清國(guó)家社會(huì)邊界)和德治(即黨建引領(lǐng)群眾工作和培育村莊中堅(jiān)力量)的支持。

第二,法治是實(shí)現(xiàn)“三治融合”的制度保障,而法治能否實(shí)現(xiàn)這一保障作用又需要做好下面兩項(xiàng)工作。一是厘清基層治理中國(guó)家和社會(huì)的邊界。對(duì)此,應(yīng)該根據(jù)村莊中的公域、共域和私域事務(wù)的區(qū)分,進(jìn)一步細(xì)化國(guó)家和社會(huì)的治理邊界。對(duì)于公域事務(wù),需要國(guó)家積極介入,而對(duì)于共域和私域事務(wù),不妨將更多的自主權(quán)交給村莊。同時(shí),在這個(gè)過(guò)程中也必須注意程序的重要性,但這個(gè)程序并不是國(guó)家一刀切的剛性程序,而是村莊根據(jù)具體情況,通過(guò)“四議兩公開”所建構(gòu)的內(nèi)生秩序。對(duì)此,要允許地方試錯(cuò),對(duì)可能的失敗抱有更開放的心態(tài)。二是優(yōu)化問(wèn)責(zé)容錯(cuò)機(jī)制,這其實(shí)是第一項(xiàng)工作的邏輯衍生。恰如前文所述,目前過(guò)于剛性的考核方式導(dǎo)致基層干部不敢放開手腳做實(shí)質(zhì)性群眾工作,而選擇按部就班地對(duì)標(biāo)對(duì)表來(lái)保護(hù)自己。要破解這個(gè)難題,讓干部敢于作為,就必須基于村莊社會(huì)差異重新設(shè)計(jì)因地制宜的問(wèn)責(zé)機(jī)制。這需要建立對(duì)公域、共域和私域事務(wù)的不同考核方式。對(duì)于更適應(yīng)規(guī)范治理的發(fā)達(dá)地區(qū)村莊,可以采用更程序化的考核方式;而對(duì)于更適合用關(guān)系嵌入方式并綜合運(yùn)用情理法力來(lái)治理的村莊,則可以在考核上給予更大的靈活性,強(qiáng)調(diào)結(jié)果的有效性,而不必嚴(yán)格拘泥于程序。綜上所述,法治的兩項(xiàng)重要工作(即厘清國(guó)家社會(huì)邊界和優(yōu)化問(wèn)責(zé)容錯(cuò)機(jī)制)既可以為自治的實(shí)現(xiàn)(即建立村莊內(nèi)生秩序)提供制度保障,又可以為在自治基礎(chǔ)上更好地發(fā)揮德治的作用(即黨建引領(lǐng)群眾工作和做好情理法力平衡)提供實(shí)施空間。

第三,德治是實(shí)現(xiàn)“三治融合”的價(jià)值導(dǎo)向,而這一導(dǎo)向作用的充分發(fā)揮又離不開如下三個(gè)方面的工作。一是做好黨建引領(lǐng)群眾工作。要想實(shí)現(xiàn)真正有效的規(guī)則之治,一個(gè)非常重要的前提是“規(guī)則之治的治理對(duì)象本身要具有一定程度的規(guī)則性”[25]。然而,今天的基層治理所面臨的仍然是一個(gè)復(fù)雜多樣、充滿差異的鄉(xiāng)村社會(huì)。這意味著當(dāng)前的基層治理仍然需要?jiǎng)?chuàng)新性地運(yùn)用群眾工作方法,堅(jiān)持好、貫徹好黨的群眾路線。唯有充分發(fā)揮黨在基層工作中的引領(lǐng)作用,才能更好地激發(fā)群眾的積極性和創(chuàng)造性,進(jìn)而才能為群眾工作的有效開展奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。二是培育村莊中堅(jiān)力量。除了黨建引領(lǐng)之外,中堅(jiān)力量的協(xié)助和配合也是做好群眾工作必不可少的要素?，F(xiàn)實(shí)中,很多村莊不是沒有中堅(jiān)力量,而是資源下鄉(xiāng)背景下過(guò)于剛性的規(guī)范治理,抑制了村莊的自主性,導(dǎo)致村莊中堅(jiān)力量缺少參與公共事務(wù)的熱情。三是做好情理法力的平衡工作?；诖迩f區(qū)域差異,很多村莊并不完全適合按照一般性的規(guī)范進(jìn)行治理,而是要運(yùn)用特殊性的關(guān)系嵌入模式治理,這往往就需要綜合運(yùn)用情理法力來(lái)平衡各方訴求。這不僅是一種工作方式,更是一種具體問(wèn)題具體分析地做好群眾工作的價(jià)值理念。上述工作首先需要法治提供的制度環(huán)境,通過(guò)更精細(xì)界定國(guó)家和社會(huì)的邊界,并進(jìn)一步優(yōu)化問(wèn)責(zé)容錯(cuò)機(jī)制,為自治提供空間,進(jìn)而為基于自治的德治提供施展的舞臺(tái)。這種德治的有效開展又會(huì)吸引更多的精英參與村莊治理,進(jìn)而為村莊內(nèi)生秩序的建立和村莊內(nèi)外部資源的整合提供更好的條件和機(jī)遇。在這個(gè)意義上,德治既離不開法治提供的制度環(huán)境,又為自治的實(shí)施奠定了基礎(chǔ)。

四、結(jié)語(yǔ)

黨的二十大報(bào)告指出：“全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家,最艱巨最繁重的任務(wù)仍然在農(nóng)村?！盵26]而在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的進(jìn)程中,一個(gè)非常關(guān)鍵的問(wèn)題就是如何將國(guó)家的資源輸入轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)村的治理有效,從而避免基層的形式主義問(wèn)題。秉承這一思路,本文認(rèn)為自治、法治、德治的“三治融合”是完善農(nóng)村基層治理,進(jìn)而克服形式主義的有效途徑。

為此,本文主要從前文所述三個(gè)方面展開了論述。首先是分析了基層治理的形式主義的癥結(jié)所在。一方面,中國(guó)的基層情況千差萬(wàn)別,既有不同區(qū)域的村莊差異,也有同一村莊內(nèi)不同事務(wù)類型的差異;另一方面,自上而下的資源下鄉(xiāng)又帶來(lái)了一套剛性的規(guī)劃化管理考核評(píng)價(jià)體系。前者的差異性和后者的一致性之間難免出現(xiàn)抵牾和內(nèi)耗,而形式主義就成為基層應(yīng)付上級(jí)監(jiān)管的一種迫不得已的選擇。在這個(gè)意義上,當(dāng)前中國(guó)的基層治理需要認(rèn)真思考如何更好地平衡兩者之間的張力。沿著這一思路,本文通過(guò)對(duì)中國(guó)基層治理的歷史和現(xiàn)實(shí)的分析,指出既包含了現(xiàn)代社會(huì)的規(guī)范治理,又融合了中國(guó)傳統(tǒng)的簡(jiǎn)約治理的“三治融合”可以為我們?cè)谛聲r(shí)代建設(shè)具有主體性的中國(guó)治理能力現(xiàn)代化提供一個(gè)可行的思路。在這個(gè)基礎(chǔ)上,本文的第三部分首先論述了“三治融合”在緩解簡(jiǎn)約治理和規(guī)范治理之間的價(jià)值理念沖突、管理模式差異,以及重視鄉(xiāng)村社會(huì)治理基礎(chǔ)上的理論價(jià)值;然后又對(duì)自治、法治、德治在“三治融合”中的作用和實(shí)現(xiàn)方式做了進(jìn)一步的探討。三者之中,自治是基本前提,它需要國(guó)家在充分尊重村莊社會(huì)差異的基礎(chǔ)上給予基層更多的自主權(quán),讓他們可以建立村莊內(nèi)生秩序和整合村莊內(nèi)外資源,以更好地對(duì)接國(guó)家資源下鄉(xiāng)中的各類任務(wù)。法治是制度保障,它需要國(guó)家在充分尊重村莊社會(huì)差異的基礎(chǔ)上進(jìn)一步界定好不同區(qū)域的村莊在不同類型的事務(wù)上的治理邊界,并針對(duì)性地優(yōu)化問(wèn)責(zé)容錯(cuò)機(jī)制,以更好地調(diào)動(dòng)基層治理的活力。德治是價(jià)值導(dǎo)向,它需要通過(guò)黨建工作激發(fā)群眾的積極性和創(chuàng)造性,培育更多的中堅(jiān)力量加入村莊治理,并在具體工作中做好情理法力的平衡。三者之間的良性互動(dòng)是實(shí)現(xiàn)有效基層治理克服形式主義的關(guān)鍵。

很顯然,“三治融合”是扎根中國(guó)經(jīng)驗(yàn)、立足中國(guó)國(guó)情、理解中國(guó)特色基礎(chǔ)上的產(chǎn)物。它既承襲了中國(guó)獨(dú)特的簡(jiǎn)約治理資源,又充分考慮了鄉(xiāng)村社會(huì)的復(fù)雜基礎(chǔ)和國(guó)家希望通過(guò)資源下鄉(xiāng)振興鄉(xiāng)村的迫切要求。它既不盲目排外,也不故步自封,而是將理論創(chuàng)新同中國(guó)實(shí)際相結(jié)合,實(shí)事求是地在經(jīng)驗(yàn)和理論的不斷穿梭和反復(fù)探索中走出的一條具有中國(guó)主體性的現(xiàn)代化治理之路,從而為我們?cè)谛聲r(shí)代推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了有益的啟發(fā)。