耿 卓 王洪廣

(廣東外語(yǔ)外貿(mào)大學(xué) 法學(xué)院,廣州 510420)

提要： 自然資源部公布的《耕地保護(hù)法(草案)》(征求意見稿)統(tǒng)籌集成和銜接轉(zhuǎn)化以往耕地保護(hù)立法、政策,是耕地保護(hù)法治化的最新成果,但存在立法概念精確化不足、立法目標(biāo)貫徹不徹底、法律體系協(xié)調(diào)性不夠等問(wèn)題,以其制度完善為路徑提升耕地保護(hù)法治化水平具有必要性。以往政策主導(dǎo)的耕地保護(hù)實(shí)踐和新時(shí)代現(xiàn)代化實(shí)踐的新要求型塑了耕地保護(hù)法治化的現(xiàn)實(shí)邏輯,因此耕地保護(hù)法治化應(yīng)注重貫徹新的實(shí)踐要求,以耕地保護(hù)政策的立法轉(zhuǎn)化為核心,兼顧法律內(nèi)外體系的協(xié)調(diào)性和科學(xué)性。在問(wèn)題導(dǎo)向、系統(tǒng)觀念和人民至上理念的指導(dǎo)下,耕地保護(hù)法治化應(yīng)以夯實(shí)耕地保護(hù)制度根基、提升耕地保護(hù)制度實(shí)效、共享耕地保護(hù)多元價(jià)值為路向,通過(guò)激勵(lì)約束機(jī)制的創(chuàng)新來(lái)轉(zhuǎn)變耕地保護(hù)立法理念,通過(guò)基礎(chǔ)概念精準(zhǔn)化和制度規(guī)范協(xié)調(diào)化來(lái)增強(qiáng)耕地保護(hù)立法科學(xué)性,通過(guò)健全耕地跨區(qū)域占補(bǔ)平衡、永久基本農(nóng)田特殊保護(hù)和耕地生態(tài)保護(hù)之輪作休耕等制度來(lái)明確耕地保護(hù)立法重點(diǎn)。在法治化水平提升過(guò)程中不斷增強(qiáng)耕地保護(hù)制度體系的穩(wěn)定性和協(xié)調(diào)性,助益新時(shí)代耕地保護(hù)。

新時(shí)代以來(lái),黨和國(guó)家持續(xù)加碼耕地保護(hù),形成了最嚴(yán)格的耕地保護(hù)政策體系。2023年7月習(xí)近平總書記主持召開中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第二次會(huì)議時(shí)再次強(qiáng)調(diào)“切實(shí)加強(qiáng)耕地保護(hù)、全力提升耕地質(zhì)量、穩(wěn)步拓展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間”[1]。但從實(shí)踐情況來(lái)看,當(dāng)前耕地保護(hù)面臨政策治理主導(dǎo)而依法治理不足等突出問(wèn)題,法學(xué)視角的學(xué)術(shù)研究也尚未深入,如何發(fā)揮法治“穩(wěn)預(yù)期、利長(zhǎng)遠(yuǎn)、固根本”的保障作用,持續(xù)提升耕地保護(hù)制度體系的科學(xué)性、協(xié)調(diào)性和穩(wěn)定性值得深入思考。2022年9月自然資源部公布的《耕地保護(hù)法(草案)》(征求意見稿)(以下簡(jiǎn)稱《征求意見稿》)確認(rèn)和鞏固了新時(shí)代以來(lái)糧食安全保障的成果,是耕地保護(hù)法治化的最新立法回應(yīng),也是未來(lái)繼續(xù)強(qiáng)化耕地保護(hù)的法治抓手,為我們探討耕地保護(hù)法治化的進(jìn)路提供了立法契機(jī)和分析對(duì)象。因此本文將在新的時(shí)代背景下,結(jié)合以往耕地保護(hù)的實(shí)踐探索來(lái)分析《征求意見稿》的制度不足和改進(jìn)方向,以期通過(guò)《征求意見稿》的制度完善來(lái)明晰新時(shí)代耕地保護(hù)法治化的路向,助推耕地保護(hù)法治化水平向更高層次躍升。

一、耕地保護(hù)法治化的現(xiàn)實(shí)困境

以往政策主導(dǎo)的耕地保護(hù)實(shí)踐為耕地保護(hù)法治化奠定了基礎(chǔ),但耕地保護(hù)法治化不同于耕地保護(hù)政策的法治化,后者是前者的核心但不是全部,耕地保護(hù)法治化除了要解決耕地保護(hù)政策如何轉(zhuǎn)化為法律規(guī)則外,還要關(guān)注以往耕地保護(hù)法律制度的集成統(tǒng)合,以及耕地保護(hù)法治體系的科學(xué)性、協(xié)調(diào)性問(wèn)題。除了政策主導(dǎo)的耕地保護(hù)實(shí)踐之外,中國(guó)式現(xiàn)代化是新時(shí)代黨領(lǐng)導(dǎo)人民進(jìn)行的最偉大實(shí)踐,這一實(shí)踐的具體要求將通過(guò)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化這一中觀實(shí)踐的傳導(dǎo),落實(shí)到耕地保護(hù)的價(jià)值理念和具體規(guī)則之中,也對(duì)耕地保護(hù)法治化提出了新要求?！墩髑笠庖姼濉返闹贫仍O(shè)計(jì)需要政策實(shí)踐和新時(shí)代新要求的雙重檢視,以明晰耕地保護(hù)法治化的困境所在。

(一)國(guó)家政策主導(dǎo)耕地保護(hù)實(shí)踐

以政策為主導(dǎo)的耕地保護(hù)實(shí)踐為耕地保護(hù)法治化奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。黨的十八大以來(lái),中央先后實(shí)施了一系列硬措施強(qiáng)化耕地保護(hù),相關(guān)政策的演進(jìn)路徑可以總結(jié)為以數(shù)量為主轉(zhuǎn)變?yōu)閿?shù)量和質(zhì)量雙重保護(hù),再到數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)三位一體保護(hù)的演進(jìn)模式,形成了系統(tǒng)性政策體系和全局性治理機(jī)制[2],既有堅(jiān)守也有創(chuàng)新,在守成和進(jìn)取中構(gòu)筑了最嚴(yán)格保護(hù)耕地的制度基礎(chǔ)。政策主導(dǎo)耕地保護(hù)實(shí)踐的具體特點(diǎn)可以總結(jié)如下：(1)數(shù)量和質(zhì)量并舉。國(guó)家不斷出臺(tái)新舉措切實(shí)落實(shí)耕地18億畝保有量,完善耕地占補(bǔ)平衡和增減掛鉤結(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑使用制度,在優(yōu)化土地資源配置、緩解城鎮(zhèn)建設(shè)用地緊張等方面起到了積極作用[3];一方面通過(guò)土地整治補(bǔ)充耕地,另一方面嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)用,從進(jìn)出兩方面確保耕地?cái)?shù)量不減少。在耕地?cái)?shù)量有保障的基礎(chǔ)上,更加強(qiáng)調(diào)耕地質(zhì)量的提升,其中永久基本農(nóng)田特殊保護(hù)和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)是提升耕地質(zhì)量的基本路徑,農(nóng)田水利建設(shè)、中低產(chǎn)田改造等是提升耕地質(zhì)量的重要手段。同時(shí)構(gòu)建耕地監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)體系對(duì)耕地保護(hù)予以可視化考核,進(jìn)一步加強(qiáng)耕地保護(hù)督察和執(zhí)法監(jiān)督。(2)注重生態(tài)價(jià)值發(fā)揮。中央制定了一系列具體制度多角度確保了耕地生態(tài)功能的實(shí)現(xiàn),如農(nóng)業(yè)資源休養(yǎng)生息、重金屬污染地修復(fù)、退耕還林還草、生態(tài)補(bǔ)償、輪作休耕、土壤污染治理與修復(fù)技術(shù)推廣等制度不斷形成合力,在實(shí)現(xiàn)耕地生態(tài)價(jià)值方面發(fā)揮了重要作用。(3)構(gòu)建差異化保護(hù)制度。中央綜合研判、科學(xué)安排,不僅劃定了糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū),高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田保護(hù)等項(xiàng)目?jī)?yōu)先向“兩區(qū)”安排;而且科學(xué)劃定各類空間管控邊界,對(duì)耕地和永久基本農(nóng)田設(shè)置不同的管制目標(biāo)和管制強(qiáng)度;還按照永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的順序,統(tǒng)籌劃定落實(shí)三條控制線,確定不同的保護(hù)和開發(fā)要求。這些差異化政策工具直接提升了耕地保護(hù)效果[4]。(4)不斷強(qiáng)化政府責(zé)任。國(guó)家不斷強(qiáng)化各級(jí)政府在耕地保護(hù)上的責(zé)任落實(shí),不僅將高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)納入地方各級(jí)政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核內(nèi)容,強(qiáng)化監(jiān)督考核和地方政府責(zé)任,還建立了糧食安全省長(zhǎng)責(zé)任制和省級(jí)政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核機(jī)制,提出耕地保護(hù)黨政同責(zé),耕地保護(hù)的監(jiān)督考核和激勵(lì)約束漸顯成效。

以黨的十八大以來(lái)的政策為指導(dǎo),立足改革實(shí)踐,新近立法修法對(duì)耕地保護(hù)政策有限立法轉(zhuǎn)化,其中以《黑土地保護(hù)法》和第四次修正的《土地管理法》為主。但整體來(lái)看,耕地保護(hù)政策的立法轉(zhuǎn)化對(duì)耕地保護(hù)法治化的支持仍有不足,在我國(guó)人多地少國(guó)情沒有變、耕地“非糧化”“非農(nóng)化”問(wèn)題依然突出、守住耕地紅線的基礎(chǔ)尚不穩(wěn)固的現(xiàn)實(shí)下[1],仍需結(jié)合以往政策主導(dǎo)的耕地保護(hù)實(shí)踐來(lái)審視《征求意見稿》的制度設(shè)計(jì)是否體系完備、系統(tǒng)科學(xué)、回應(yīng)現(xiàn)實(shí)。

(二)新時(shí)代現(xiàn)代化實(shí)踐的新要求

新時(shí)代現(xiàn)代化實(shí)踐對(duì)耕地保護(hù)提出了新要求。農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化是中國(guó)式現(xiàn)代化的重要組成部分,耕地保護(hù)又是農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)的基礎(chǔ),通過(guò)“中國(guó)式現(xiàn)代化(宏觀)—農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化(中觀)—耕地保護(hù)(微觀)”這一制度傳導(dǎo)路徑,中國(guó)式現(xiàn)代化的各項(xiàng)要求能夠具體指導(dǎo)耕地保護(hù)法治化水平提升。這就需要注重土地制度運(yùn)行的動(dòng)態(tài)性和過(guò)程性[5],把耕地保護(hù)置于中國(guó)式現(xiàn)代化這一不斷展開的新時(shí)代方位：(1)中國(guó)式現(xiàn)代化以黨的領(lǐng)導(dǎo)為根本保障,在耕地保護(hù)領(lǐng)域就體現(xiàn)為深入貫徹黨中央關(guān)于耕地保護(hù)的政策要求,但政策主導(dǎo)下的耕地保護(hù)存在源頭治理和綜合治理不足、地方政府權(quán)力濫用、管控有余而激勵(lì)不足等缺陷。法治要求法律具有明確性、穩(wěn)定性,強(qiáng)調(diào)規(guī)則之治和程序之治,恰好能夠彌補(bǔ)政策治理的不足。因此要夯實(shí)黨領(lǐng)導(dǎo)立法的制度建設(shè)[6],遵循依法轉(zhuǎn)化、科學(xué)轉(zhuǎn)化、適時(shí)轉(zhuǎn)化、有限轉(zhuǎn)化原則[7],通過(guò)政策的立法轉(zhuǎn)化來(lái)提升耕地保護(hù)法治化水平,實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一。(2)中國(guó)式現(xiàn)代化以和平發(fā)展為前提,農(nóng)業(yè)農(nóng)村歷史性發(fā)展為“黨和國(guó)家戰(zhàn)勝各種艱難險(xiǎn)阻、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局,發(fā)揮了‘壓艙石’作用”[8],而耕地保護(hù)在農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展中更具基礎(chǔ)性。新時(shí)代需要通過(guò)法治化手段進(jìn)一步加強(qiáng)耕地保護(hù)制度體系的科學(xué)性、協(xié)調(diào)性和穩(wěn)定性,保障糧食安全,為各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展奠定更加堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。(3)中國(guó)式現(xiàn)代化以實(shí)現(xiàn)人口規(guī)模巨大的共同富裕為價(jià)值追求。而耕地保護(hù)具有強(qiáng)烈的正經(jīng)濟(jì)外部性[9],具有協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展、激發(fā)農(nóng)民主體力量等多重效應(yīng)。合理確定利益分配格局是法治的基本功能,面對(duì)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)和經(jīng)營(yíng)方式優(yōu)化,不僅需以法治化手段切實(shí)保障種糧農(nóng)民利益、調(diào)動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的積極性[10],更需要進(jìn)一步激發(fā)耕地保護(hù)綜合價(jià)值,提升耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量和生態(tài)全要素綜合生產(chǎn)能力,形成耕地保護(hù)價(jià)值外溢分配規(guī)則,促進(jìn)農(nóng)民農(nóng)村共同富裕。(4)中國(guó)式現(xiàn)代化以人與自然和諧共生為主要內(nèi)容,以耕地為代表的土地集約節(jié)約利用和以國(guó)土空間優(yōu)化為重要內(nèi)容的新發(fā)展格局是物質(zhì)文明躍升的重要途徑。以農(nóng)耕文明為核心的鄉(xiāng)村文化是精神文明在鄉(xiāng)村的集中體現(xiàn),故保護(hù)耕地是協(xié)調(diào)物質(zhì)文明和精神文明的紐帶。另外,耕地資源具有社會(huì)財(cái)產(chǎn)和自然資源雙重屬性[11],作為自然資源,通過(guò)輪作休耕等制度協(xié)調(diào)耕地的生產(chǎn)和生態(tài)功能,本身就是尊重自然、順應(yīng)自然的體現(xiàn),以規(guī)則為核心的法治無(wú)疑是促進(jìn)相關(guān)制度功能釋放的有效手段。

新時(shí)代現(xiàn)代化實(shí)踐對(duì)耕地保護(hù)的新要求或轉(zhuǎn)化為耕地保護(hù)立法的目標(biāo),從宏觀層面指導(dǎo)耕地保護(hù)法治化水平提升,或轉(zhuǎn)化為具體的耕地保護(hù)規(guī)則,在微觀上影響耕地保護(hù)法治化實(shí)效,因此新時(shí)代現(xiàn)代化實(shí)踐的新要求也是檢視耕地保護(hù)法治化最新成果之《征求意見稿》立法科學(xué)性和完備性的重要維度。

(三)耕地保護(hù)法治化的問(wèn)題檢視

政策實(shí)踐維度的檢視就是要考察《征求意見稿》是否對(duì)運(yùn)行良好、成熟可行的耕地保護(hù)政策進(jìn)行了立法轉(zhuǎn)化,進(jìn)而強(qiáng)化耕地保護(hù)政策法治化對(duì)耕地保護(hù)法治化的支撐,而現(xiàn)代化實(shí)踐新要求維度的檢視就是要考察《征求意見稿》的具體制度設(shè)計(jì)是否準(zhǔn)確、全面貫徹了新時(shí)代耕地保護(hù)的理念追求。

1.立法概念精確化不足

概念是法律的基石。法律概念是刻畫法律現(xiàn)象的基礎(chǔ)[12],本質(zhì)是各種法律事實(shí)的抽象概括,其內(nèi)涵和外延相對(duì)確定,具有特定的法律意義,構(gòu)筑了整部法律的明確性和規(guī)范性。從理論意義上講,概念的精確性直接影響立法的科學(xué)性,從現(xiàn)實(shí)意義看,概念的非精確性導(dǎo)致概念內(nèi)涵和外延的不確定,可能給實(shí)踐中耕地、永久基本農(nóng)田和農(nóng)業(yè)設(shè)施用地識(shí)別帶來(lái)困難,進(jìn)而影響永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線、生態(tài)保護(hù)紅線和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界有序劃定,對(duì)整個(gè)國(guó)土空間優(yōu)化和土地利用分類管制產(chǎn)生體系化負(fù)面效應(yīng),不利于糧食安全和生態(tài)安全保障。

農(nóng)地和永久基本農(nóng)田概念不夠精準(zhǔn)?！墩髑笠庖姼濉返?條第2款和第3款分別從用途和管制兩個(gè)角度對(duì)耕地、永久基本農(nóng)田的概念進(jìn)行了定義,但未臻精確。耕地是一個(gè)重要的中間概念,最接近的上位概念是農(nóng)用地,下位概念包括黑土地和(永久)基本農(nóng)田等,其內(nèi)涵和外延的確定既要考慮耕地的自然屬性,也要考慮耕地在上下位概念中的體系地位,僅從用途角度界定,難以準(zhǔn)確揭示耕地的法律特性。該條對(duì)永久基本農(nóng)田的定義基本承繼了《基本農(nóng)田保護(hù)條例》中的表述,管制色彩濃厚,體現(xiàn)了法律的實(shí)用性,但精確性和科學(xué)性有待斟酌。

農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地概念不科學(xué)?！墩髑笠庖姼濉返?0條第2款定義了農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地,在第25條規(guī)定了農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地的用途管制,創(chuàng)設(shè)了新的集體建設(shè)用地類型,由此產(chǎn)生了規(guī)則體系協(xié)調(diào)難題。一方面,在轉(zhuǎn)用階段,《土地管理法》第4條規(guī)定土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地,依照文義解釋,農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地不再屬于農(nóng)用地,按照耕地進(jìn)出平衡制度管制顯然有違概念及規(guī)范的邏輯性與體系性[13],按第五章建設(shè)占用耕地管制的規(guī)則進(jìn)行轉(zhuǎn)用較為妥當(dāng),如此便存在割裂耕地與農(nóng)業(yè)設(shè)施用地之嫌,又存在受制于批轉(zhuǎn)程序、不便操作的難題。另一方面,在實(shí)際利用階段,作為集體建設(shè)用地類型之一,如何協(xié)調(diào)農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地與其他農(nóng)地權(quán)利的關(guān)系,其能否獨(dú)立出租、轉(zhuǎn)讓和抵押甚至是入市流轉(zhuǎn)等也不無(wú)疑問(wèn)。

2.立法目標(biāo)貫徹不徹底

跨區(qū)域耕地占補(bǔ)平衡政策轉(zhuǎn)化略顯保守。耕地占補(bǔ)平衡制度對(duì)保證耕地?cái)?shù)量、優(yōu)化國(guó)土空間、促進(jìn)區(qū)域均衡發(fā)展等具有不可替代的作用[14],承載了保障糧食安全和實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的立法目標(biāo),具有重要意義?！墩髑笠庖姼濉穬H第9條、第11條分別明確了補(bǔ)充耕地國(guó)家統(tǒng)籌的對(duì)象條件和跨區(qū)域耕地占補(bǔ)平衡的依據(jù)。除此之外,有關(guān)跨區(qū)域耕地占補(bǔ)平衡的申請(qǐng)和批準(zhǔn)程序、相關(guān)費(fèi)用的收支標(biāo)準(zhǔn)和管理、耕地補(bǔ)充任務(wù)的承擔(dān)與落實(shí)等細(xì)則均未明確,使得跨區(qū)域耕地占補(bǔ)平衡的實(shí)施仍需政策加以規(guī)范,法治化程度還不夠高。

永久基本農(nóng)田保護(hù)制度不甚完備。永久基本農(nóng)田特殊保護(hù)制度是實(shí)現(xiàn)“藏糧于地”戰(zhàn)略的重要依托[15],對(duì)耕地綜合生產(chǎn)能力的保障承載著保障糧食安全的立法目標(biāo),但《征求意見稿》相關(guān)制度不盡合理：第13條第2款規(guī)定各省級(jí)行政區(qū)永久基本農(nóng)田劃定比例不得低于區(qū)域內(nèi)耕地80%,與我國(guó)耕地資源分布的現(xiàn)實(shí)相背離[16];第14條從反面規(guī)定了永久基本農(nóng)田劃定范圍,內(nèi)含了協(xié)調(diào)糧食安全和生態(tài)保護(hù)目標(biāo)沖突的價(jià)值追求,但永久基本農(nóng)田劃定已經(jīng)基本完成,該款似未考慮耕地保護(hù)法實(shí)施后永久基本農(nóng)田的退出和補(bǔ)劃問(wèn)題。

輪作休耕和生態(tài)退耕制度不精細(xì)。生態(tài)文明建設(shè)立法目標(biāo)具有生態(tài)安全和資源永續(xù)利用兩個(gè)維度,二者都以耕地的生態(tài)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)為基本前提。《征求意見稿》第40條規(guī)定了輪作休耕制度,但是僅明確“應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定進(jìn)行輪作休耕”,對(duì)于該“規(guī)定”是指代中央政策性文件①還是日后立法、修法,尚不得知。第42條明確了生態(tài)退耕的范圍,而第20條規(guī)定生態(tài)退耕不適用進(jìn)出平衡規(guī)定,因此實(shí)施生態(tài)退耕可能陷入保障耕地生態(tài)與維持耕地?cái)?shù)量的兩難境地。

3.法律體系協(xié)調(diào)性不夠

耕地保護(hù)立法進(jìn)路相對(duì)明確?！墩髑笠庖姼濉饭贾?以《土地管理法》及其實(shí)施條例、《基本農(nóng)田保護(hù)條例》和《黑土地保護(hù)法》為主的法律規(guī)范已經(jīng)構(gòu)筑了耕地保護(hù)的基本規(guī)則體系,但“存在缺乏統(tǒng)籌集成、有效銜接和與時(shí)俱進(jìn)”等不足[17]。因此,耕地保護(hù)立法的進(jìn)路應(yīng)是梳理和集成現(xiàn)有法律規(guī)定,再根據(jù)政策實(shí)踐進(jìn)行制度完善和創(chuàng)新,為落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)提供一部邏輯嚴(yán)謹(jǐn)、體例科學(xué)、與時(shí)俱進(jìn)、反映當(dāng)下耕地保護(hù)實(shí)踐和新時(shí)代耕地保護(hù)需求的法律。就此而言,《征求意見稿》的立法重點(diǎn)有二：一是對(duì)現(xiàn)有法律規(guī)定的集成統(tǒng)籌,二是對(duì)當(dāng)前政策實(shí)踐的立法轉(zhuǎn)化。

政策法律的集成統(tǒng)籌相對(duì)機(jī)械。無(wú)論是法律的統(tǒng)籌集成還是政策的立法轉(zhuǎn)化,都不是被動(dòng)的、機(jī)械的,而是面向農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)營(yíng)方式優(yōu)化等新時(shí)代需求和以往政策規(guī)范無(wú)法解決的耕地保護(hù)難題進(jìn)行制度調(diào)整和重構(gòu),以形成制度化、實(shí)效化、長(zhǎng)效化的耕地保護(hù)機(jī)制,這也是耕地保護(hù)法治化的意義所在。但從《征求意見稿》的制度規(guī)則來(lái)看,部分條文對(duì)現(xiàn)有法律規(guī)范的銜接轉(zhuǎn)化并不順暢,存在制度沖突和缺失等問(wèn)題,面向中國(guó)式農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化實(shí)踐進(jìn)行的合理制度補(bǔ)充也有所不足,不利于耕地保護(hù)法的實(shí)施和耕地保護(hù)合力的形成。例如,《征求意見稿》多處規(guī)定的土地綜合整治就可能涉及承包地調(diào)整,從而產(chǎn)生如何與《農(nóng)村土地承包法》立法目的之“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變”相協(xié)調(diào)的難題。

二、耕地保護(hù)法治化的時(shí)代路向

黨的二十大報(bào)告明確提出繼續(xù)推進(jìn)實(shí)踐基礎(chǔ)上理論創(chuàng)新的“六個(gè)堅(jiān)持”,其中就包含堅(jiān)持系統(tǒng)觀念、問(wèn)題導(dǎo)向和人民至上[18],既契合土地資源開發(fā)利用與保護(hù)的特點(diǎn)要求,也契合法治中國(guó)和社會(huì)主義法治精神的價(jià)值內(nèi)核[19],為我們創(chuàng)新耕地保護(hù)制度,持續(xù)推進(jìn)耕地保護(hù)法治化提供了方法論。在科學(xué)的理念原則和方法指導(dǎo)下,耕地保護(hù)法治化的時(shí)代路向可以概括如下：第一,遵循實(shí)踐邏輯,注意從多角度、全方位審視耕地保護(hù)基礎(chǔ)性概念,在概念準(zhǔn)確明晰的基礎(chǔ)上完善基礎(chǔ)性制度,通過(guò)全面周全的制度設(shè)計(jì)來(lái)夯實(shí)耕地保護(hù)根基;第二,突出重點(diǎn)、久久為功,針對(duì)耕地保護(hù)數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)三方面的要求,以重點(diǎn)制度為抓手,構(gòu)建體系化機(jī)制以增強(qiáng)耕地保護(hù)法治化實(shí)效;第三,轉(zhuǎn)變以管制手段為主的傳統(tǒng)耕地保護(hù)觀念,正視耕地保護(hù)的綜合價(jià)值和顯著外部性,通過(guò)法治手段合理分配耕地保護(hù)利益,激發(fā)權(quán)利人保護(hù)耕地的積極性,以人為本實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)價(jià)值共享。

(一)夯實(shí)耕地保護(hù)制度根基

夯實(shí)耕地保護(hù)制度根基需要堅(jiān)持系統(tǒng)觀念。系統(tǒng)觀念要求把握整體性原則、開放性原則和層次性原則[20],具體到耕地保護(hù)法治化領(lǐng)域,整體性原則要求在制度設(shè)計(jì)過(guò)程中綜合考慮耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量和生態(tài)要素,致力于耕地綜合生產(chǎn)能力的提升;開放性原則要求耕地保護(hù)法治化要與時(shí)俱進(jìn),既考慮過(guò)往和當(dāng)下耕地保護(hù)實(shí)踐,也要面向未來(lái)構(gòu)建符合歷史發(fā)展方向的耕地保護(hù)規(guī)則體系;層次性原則指數(shù)量是耕地保護(hù)的基礎(chǔ),質(zhì)量是耕地保護(hù)的關(guān)鍵,生態(tài)是耕地保護(hù)的高階追求。堅(jiān)持系統(tǒng)觀念就要宏觀審視耕地保護(hù)立法在中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系中的定位,做好法律的體系協(xié)調(diào)和銜接適用[21],協(xié)調(diào)好耕地保護(hù)具體要素以及立法目標(biāo)之間的內(nèi)在張力。

耕地和永久基本農(nóng)田概念界定應(yīng)考慮質(zhì)量和生態(tài)要素。耕地用途管制的法理基礎(chǔ)在于耕地(集體)所有權(quán)并非純粹的私權(quán),本質(zhì)是社會(huì)的所有權(quán),即法律創(chuàng)造的一項(xiàng)合理分配資源的社會(huì)制度[22]。社會(huì)的所有權(quán)思想由德國(guó)學(xué)者耶林首倡,原本是為所有權(quán)的社會(huì)化提供理論支持,對(duì)解釋我國(guó)集體所有權(quán)的制度功能也不無(wú)價(jià)值。從整體主義出發(fā)構(gòu)建的集體所有權(quán)的社會(huì)性無(wú)疑來(lái)源于耕地所承載的多種社會(huì)公益,而影響耕地多重社會(huì)公益實(shí)現(xiàn)的耕地質(zhì)量和生態(tài)要素又是一般耕地和永久基本農(nóng)田界分的直接標(biāo)準(zhǔn),所以在對(duì)耕地和永久基本農(nóng)田進(jìn)行定義時(shí)應(yīng)當(dāng)回復(fù)本源,從整體性原則出發(fā),充分考慮耕地上下生態(tài)要素之間相互依存、不能分割的關(guān)系[23],兼顧法概念的內(nèi)在理性需求,彰示最嚴(yán)格耕地保護(hù)的價(jià)值追求。

農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地應(yīng)回歸農(nóng)用地本質(zhì)。與耕地概念及用途管制密切相關(guān)且存在爭(zhēng)議的還有“農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地”這一概念。2015年國(guó)務(wù)院《關(guān)于積極發(fā)揮新消費(fèi)引領(lǐng)作用加快培育形成新供給新動(dòng)力的指導(dǎo)意見》首次出現(xiàn)“農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地”表述,雖然自然資源部門和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門后來(lái)制定規(guī)范性文件時(shí)也有所使用,但此概念并未上升為法律概念。法律上與農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地最為相近的概念是《土地管理法》第4條第2款的“農(nóng)田水利用地”。隨著一、二、三產(chǎn)業(yè)融合、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系逐漸形成[24],農(nóng)田水利用地恐難涵蓋所有農(nóng)業(yè)設(shè)施用地類型(如農(nóng)業(yè)倉(cāng)儲(chǔ)用地),創(chuàng)新概念表述確有必要。但這些農(nóng)業(yè)設(shè)施及其用地,相當(dāng)于耕地的“從物”,是支撐耕地綜合生產(chǎn)能力的關(guān)鍵要素,也同樣承載耕地的經(jīng)濟(jì)、生態(tài)和社會(huì)價(jià)值,自應(yīng)適用用途管制,從而明顯區(qū)別于建設(shè)用地。因此農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地這一概念應(yīng)剔除“建設(shè)”之意,回歸農(nóng)用地之本質(zhì),以協(xié)調(diào)耕地保護(hù)立法的內(nèi)在邏輯理性。

(二)提升耕地保護(hù)制度實(shí)效

提升耕地保護(hù)制度實(shí)效需要堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向。這要求立足于人口規(guī)模大、耕地?cái)?shù)量少的基本國(guó)情,針對(duì)耕地資源分布不均衡和耕地保護(hù)中已經(jīng)遇到的突出問(wèn)題,構(gòu)建因地制宜、切實(shí)有效、體現(xiàn)中國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村實(shí)際的制度規(guī)則,還要協(xié)調(diào)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間與生態(tài)空間和生活空間布局的沖突,以及耕地保護(hù)內(nèi)在多重價(jià)值張力,不斷提升耕地保護(hù)強(qiáng)度,實(shí)現(xiàn)耕地質(zhì)量提升和耕地資源集約高效利用。

永久基本農(nóng)田的劃定比例應(yīng)考慮各省份耕地質(zhì)量現(xiàn)狀。從2017年全國(guó)耕地面積構(gòu)成的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來(lái)看,全國(guó)耕地中低質(zhì)量的旱田占比高達(dá)54.4%;分省份和地理區(qū)域來(lái)看,耕地質(zhì)量和等級(jí)差異也較大[25]。法的內(nèi)容是由生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系支配之下特定的社會(huì)物質(zhì)條件決定的,受客觀規(guī)律制約[26]。而耕地資源稟賦的差異體現(xiàn)了不同地區(qū)耕地利用層面生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系發(fā)展的差異,構(gòu)建統(tǒng)一的法律制度缺乏現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。因此應(yīng)尊重基層實(shí)踐,突出分類施策[27],永久基本農(nóng)田劃定比例這類差異化事項(xiàng)根據(jù)各省份耕地資源稟賦合理確定更為適宜。

耕地?cái)?shù)量的維持需要考慮永久基本農(nóng)田的退出和補(bǔ)劃。針對(duì)現(xiàn)實(shí)中永久基本農(nóng)田保護(hù)和生態(tài)保護(hù)紅線交叉重疊這一突出問(wèn)題,中央政策文件逐漸形成了生態(tài)保護(hù)紅線效力優(yōu)先的政策導(dǎo)向,位于生態(tài)核心保護(hù)區(qū)的永久基本農(nóng)田需要有序退出?！墩髑笠庖姼濉返?4條落實(shí)政策要求,明確規(guī)定“位于自然保護(hù)地核心保護(hù)區(qū)的耕地”不得劃為永久基本農(nóng)田。與此相銜接,應(yīng)在協(xié)調(diào)耕地生態(tài)和糧食安全的前提下,明確永久基本農(nóng)田退出和補(bǔ)劃規(guī)則,強(qiáng)化耕地保護(hù)立法的可實(shí)施性。

輪作休耕制度規(guī)則的細(xì)化應(yīng)從其行政管理或行政規(guī)劃的本質(zhì)出發(fā)。有學(xué)者認(rèn)為輪作休耕不構(gòu)成管制性征收,在理論上屬于“財(cái)產(chǎn)權(quán)社會(huì)義務(wù)”之范疇,由此引起的貨幣補(bǔ)助本質(zhì)上是一種行政激勵(lì)或誘導(dǎo)行政行為[28];但其實(shí)施一般具有強(qiáng)制性,且采取“與原有的種植收益相當(dāng),不影響農(nóng)民收入”的貨幣補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)[29],激勵(lì)和誘導(dǎo)性特點(diǎn)不突出。若將輪作休耕界定為管制性征收,則其實(shí)施需遵循征收程序,又未免過(guò)于嚴(yán)苛。我們認(rèn)為,輪作休耕已超越財(cái)產(chǎn)所負(fù)社會(huì)義務(wù)但未至管制性征收之強(qiáng)度,本質(zhì)上屬于土地行政管理或規(guī)劃行為。從域外經(jīng)驗(yàn)看,美國(guó)、歐盟和日本在輪作休耕耕地的精準(zhǔn)識(shí)別、規(guī)模及模式的確定、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和手段的市場(chǎng)化等方面積累了一些經(jīng)驗(yàn),在糧食安全和生態(tài)安全視角下審慎確定休耕規(guī)模是重中之重,具有一定的啟示意義[30]。

強(qiáng)化拋荒耕地治理應(yīng)著力發(fā)揮集體土地所有權(quán)人的組織能力。承包地“三權(quán)分置”為耕地流轉(zhuǎn)和新型經(jīng)營(yíng)主體利用耕地提供了法律便利[31],但隨著耕地利用主體和經(jīng)營(yíng)模式的多元化,以及農(nóng)村老齡化、空心化加劇,耕地低效利用甚至拋荒現(xiàn)象有擴(kuò)散態(tài)勢(shì)。為加強(qiáng)耕地拋荒治理實(shí)效,耕地保護(hù)法可以著力發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的主體作用、突出集體所有權(quán)管理權(quán)能對(duì)耕地利用行為的規(guī)范[32],賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織督促拋荒主體積極利用耕地、由其合理安排拋荒耕地再利用的權(quán)利。

防范耕地經(jīng)營(yíng)中的違法風(fēng)險(xiǎn)需要完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系。在農(nóng)村經(jīng)營(yíng)體系和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)市場(chǎng)化過(guò)程中,可能會(huì)因?yàn)楦厣系臋?quán)利糾葛和農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性特點(diǎn)等引發(fā)各種顯性或隱性的耕地違法行為,可以以新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體為主要抓手,通過(guò)構(gòu)建符合市場(chǎng)化的保險(xiǎn)體系防范和化解此類風(fēng)險(xiǎn)。美國(guó)《聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)法》和法國(guó)農(nóng)業(yè)互助合作保險(xiǎn)制度體系提供了他山之石[33]。耕地保護(hù)立法雖然無(wú)法對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的險(xiǎn)種進(jìn)行具體設(shè)計(jì),但在堅(jiān)持和落實(shí)集體土地所有權(quán)的法理基礎(chǔ)和新時(shí)代發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自身的現(xiàn)實(shí)需要下,可以構(gòu)建農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)支持制度。

(三)共享耕地保護(hù)多元價(jià)值

共享耕地保護(hù)多元價(jià)值應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持人民至上理念。堅(jiān)持人民至上就要建構(gòu)體現(xiàn)“人”的良法,追求實(shí)現(xiàn)“人”的善治[34],具體到耕地保護(hù)法治化領(lǐng)域,首先要重視農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者保護(hù)耕地的主體作用,改變以往重管控、輕激勵(lì)的耕地保護(hù)思路,構(gòu)建激勵(lì)機(jī)制以激發(fā)各方主體參與耕地保護(hù)的積極性,形成以政府與非政府協(xié)同及多向網(wǎng)絡(luò)化管理模式為核心的土地治理格局[35]。其次要在保障糧食安全的基礎(chǔ)上,以解決不均衡、不充分發(fā)展的社會(huì)主要矛盾和實(shí)現(xiàn)農(nóng)民農(nóng)村共同富裕為價(jià)值目標(biāo),通過(guò)制度的創(chuàng)新充分釋放耕地保護(hù)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)價(jià)值。

耕地保護(hù)補(bǔ)償制度應(yīng)分層次從多個(gè)維度進(jìn)行構(gòu)建。盡管《征求意見稿》第52條規(guī)定了耕地保護(hù)補(bǔ)償制度,但補(bǔ)償對(duì)象和義務(wù)主體錯(cuò)位,實(shí)施細(xì)則亦有缺漏。關(guān)于耕地保護(hù)補(bǔ)償?shù)睦碚撘罁?jù),學(xué)界存在機(jī)會(huì)成本說(shuō)、委托代理學(xué)說(shuō)、外部性學(xué)說(shuō)、公共物品學(xué)說(shuō)、糧食安全學(xué)說(shuō)等[36],我們認(rèn)為機(jī)會(huì)成本說(shuō)更為可取。為了實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)承載的公共利益而對(duì)耕地進(jìn)行用途管制,本質(zhì)上是通過(guò)規(guī)劃手段限制了土地利用主體使用權(quán)的行使方式和限度,使其承受了提升耕地開發(fā)強(qiáng)度獲得更大收益的機(jī)會(huì)成本。因?yàn)楦乇Ｗo(hù)的不同目標(biāo)追求對(duì)土地使用權(quán)的限制程度不同,所以耕地保護(hù)補(bǔ)償具有不同類型,補(bǔ)償對(duì)象為承擔(dān)耕地保護(hù)義務(wù)的實(shí)際主體,補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)各類管控措施對(duì)耕地的限制和受償主體的影響程度綜合確定,補(bǔ)償方式也應(yīng)當(dāng)因地制宜,還應(yīng)吸引社會(huì)資本豐富補(bǔ)償資金來(lái)源渠道。

耕地保護(hù)應(yīng)當(dāng)全方位、多環(huán)節(jié)發(fā)揮農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的主體作用。在耕地質(zhì)量建設(shè)與評(píng)價(jià)、耕地污染監(jiān)測(cè)與防控、耕地保護(hù)督察等制度中可以充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的監(jiān)督作用;在永久基本農(nóng)田劃定、土地開發(fā)復(fù)墾整理、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等耕地保護(hù)措施中尊重農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的參與權(quán);在生態(tài)退耕、永久基本農(nóng)田退出與補(bǔ)劃和建設(shè)占用耕地論證等制度中聽取權(quán)利者之農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的意見;有效激勵(lì)家庭農(nóng)場(chǎng)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體進(jìn)行適度規(guī)模經(jīng)營(yíng),吸收社會(huì)主體參與農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),加快現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)體系調(diào)整升級(jí),提升耕地保護(hù)整體效果。

跨區(qū)域耕地占補(bǔ)平衡制度完善應(yīng)注重政策經(jīng)驗(yàn)借鑒?？鐓^(qū)域耕地占補(bǔ)平衡的制度價(jià)值不僅在于尊重和順應(yīng)不同地區(qū)的耕地資源稟賦差異,調(diào)整耕地空間布局以優(yōu)化國(guó)土空間,還能釋放不同地區(qū)耕地和建設(shè)用地的比較優(yōu)勢(shì),通過(guò)收益調(diào)節(jié)分配機(jī)制實(shí)現(xiàn)不同地區(qū)資源資金互補(bǔ),實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)高質(zhì)量發(fā)展。2018年國(guó)家陸續(xù)推出3部文件,對(duì)國(guó)家統(tǒng)籌跨省域補(bǔ)充耕地進(jìn)行部署,明確了跨區(qū)域耕地占補(bǔ)平衡的申報(bào)程序、占地資金收取標(biāo)準(zhǔn)及使用方式、補(bǔ)充耕地的落實(shí)原則和監(jiān)管機(jī)制②。耕地保護(hù)立法應(yīng)當(dāng)對(duì)此政策有所轉(zhuǎn)化,以構(gòu)建更加完善的耕地占補(bǔ)平衡制度。

激發(fā)多元主體耕地保護(hù)活力應(yīng)當(dāng)注重耕地保護(hù)利益的協(xié)調(diào)和共享。針對(duì)耕地保護(hù)產(chǎn)生的外部?jī)r(jià)值,應(yīng)當(dāng)建立以外部性利益共享為理論依據(jù)的糧食生產(chǎn)利益協(xié)調(diào)機(jī)制,此制度在中央政策文件中被稱為“糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制”,部分學(xué)者將其稱為“橫向耕地保護(hù)補(bǔ)償”[37]。在法理上,補(bǔ)償?shù)那疤崾菍?duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)利造成了限制或剝奪,而基于耕地保護(hù)所產(chǎn)生的糧食安全和生態(tài)安全價(jià)值外溢的調(diào)節(jié)顯然不同于基于限制土地權(quán)利的補(bǔ)償,前者主要是利益創(chuàng)造主體和利益獲得主體存在錯(cuò)位,權(quán)利限制或剝奪屬性不突出,橫向耕地保護(hù)補(bǔ)償本質(zhì)是不同省區(qū)間耕地保護(hù)外溢價(jià)值的有償購(gòu)買。糧食生產(chǎn)利益協(xié)調(diào)機(jī)制不僅有利于創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)均衡、充分和高質(zhì)量發(fā)展新模式,促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展,還能通過(guò)外部性利益的調(diào)解實(shí)現(xiàn)資金和耕地的同向流動(dòng),規(guī)避跨區(qū)域耕地占補(bǔ)平衡制度實(shí)施中耕地集中化導(dǎo)致的深化貧困問(wèn)題③。

三、耕地保護(hù)法治化體系的三維建構(gòu)

法思想、法技術(shù)和法規(guī)范是提升立法科學(xué)性的重要維度,而立法科學(xué)性是良法善治的前提,以耕地保護(hù)法治化的路向?yàn)橹敢?可以從以上三個(gè)維度完善《征求意見稿》相關(guān)制度規(guī)則,提升耕地保護(hù)法治化水平。

(一)從立法思想維度轉(zhuǎn)變耕地保護(hù)立法理念

以土地用途管制為核心的土地管理重懲罰輕激勵(lì)[23]122-135,《征求意見稿》亦沿襲傳統(tǒng)規(guī)制思路,激勵(lì)機(jī)制有待健全。

1.約束理念之貫徹

強(qiáng)化耕作層土壤剝離技術(shù)的應(yīng)用?！墩髑笠庖姼濉穬H規(guī)定了建設(shè)占用耕地時(shí)的耕作層土壤剝離,但除了建設(shè)占用耕地之外,在耕地質(zhì)量提升的各類實(shí)踐中,修整后的耕地亦往往因?yàn)楦鲗颖黄茐亩亓Χ唐趦?nèi)有所下降。為避免產(chǎn)生這樣的結(jié)果,在各類土地整治實(shí)踐中也應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)耕作層土壤剝離技術(shù)的運(yùn)用,鼓勵(lì)耕地質(zhì)量提升時(shí)剝離耕作層儲(chǔ)存和回填,防范實(shí)踐操作中的破壞性整治行為。

擴(kuò)充耕地違法行為制止、檢舉和控告主體,合理確定受理部門。為充分發(fā)揮民眾的監(jiān)督力量,防范和及時(shí)制止擅自改變耕地用途、損害耕地等違法行為,可以擴(kuò)大耕地違法行為制止權(quán)、檢舉和控告權(quán)主體。由于耕地資源的公共性和耕地保護(hù)規(guī)范的公法性,任何主體都有制止、檢舉和控告耕地違法行為的權(quán)利,且鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府距離耕地違法行為地最近,由其作為受理主體,不僅方便權(quán)利人行使檢舉、控告權(quán),也方便耕地違法調(diào)查的開展。

適當(dāng)限縮耕地保護(hù)公益訴訟條件。耕地承載多重社會(huì)公益,存在導(dǎo)致公益濫訴損害農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者利益的可能,因此應(yīng)對(duì)耕地保護(hù)公益訴訟條件適當(dāng)限縮：一方面從公益訴訟的主觀條件和限度條件著手,另一方面從檢察機(jī)關(guān)檢察權(quán)的謙抑性出發(fā)[38],可以參考《民法典》中的環(huán)境污染和生態(tài)破壞責(zé)任規(guī)定,對(duì)于故意破壞耕地導(dǎo)致嚴(yán)重?fù)p毀、生態(tài)破壞,或者國(guó)家利益、社會(huì)公共利益受到嚴(yán)重侵害的,既可以由人民檢察院發(fā)出檢察建議督促有關(guān)機(jī)關(guān)、組織或個(gè)人請(qǐng)求行為人恢復(fù)耕地耕作條件,也可以在前述建議無(wú)效時(shí)由檢察院或公益性社會(huì)組織依法提起公益訴訟。

以促進(jìn)耕地利用為核心健全耕地拋荒應(yīng)對(duì)機(jī)制。充分發(fā)揮集體土地所有權(quán)人在農(nóng)地經(jīng)營(yíng)中的功能[39],建議《征求意見稿》明確規(guī)定拋荒主體拋荒耕地達(dá)到一定期限時(shí),由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)出通知督促其恢復(fù)耕種或流轉(zhuǎn),否則由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織代耕。需要說(shuō)明的是,即使出現(xiàn)拋荒行為,耕地權(quán)利人的物權(quán)性土地權(quán)利也不應(yīng)當(dāng)然被剝奪,對(duì)債權(quán)性耕地權(quán)利人,也要尊重債的相對(duì)性,僅農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與拋荒主體存在耕地債權(quán)利用合同時(shí),方可解除合同收回拋荒耕地。

2.激勵(lì)理念之落實(shí)

以機(jī)會(huì)成本理論為基礎(chǔ),完善耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。為充分發(fā)揮耕地權(quán)利人合理利用和保護(hù)耕地的積極性,應(yīng)當(dāng)以機(jī)會(huì)成本理論為基礎(chǔ),準(zhǔn)確界定耕地保護(hù)補(bǔ)償?shù)牧x務(wù)主體、補(bǔ)償對(duì)象,細(xì)化耕地保護(hù)補(bǔ)償實(shí)施細(xì)則。可以建立包括耕地保護(hù)補(bǔ)償、永久基本農(nóng)田保護(hù)補(bǔ)償和耕地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償在內(nèi)的耕地保護(hù)補(bǔ)償制度;對(duì)承擔(dān)耕地保護(hù)義務(wù)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、國(guó)有農(nóng)場(chǎng)和實(shí)際農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行合理補(bǔ)償;建立以財(cái)政支持為主要來(lái)源、社會(huì)資本為重要補(bǔ)充的耕地保護(hù)補(bǔ)償基金制度;明確因地制宜采用資金、項(xiàng)目和技術(shù)補(bǔ)償?shù)确绞郊右詫?shí)施。

以外部性利益共享為理論基礎(chǔ),創(chuàng)新耕地保護(hù)利益協(xié)調(diào)機(jī)制。為充分釋放耕地保護(hù)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)價(jià)值,建構(gòu)鄉(xiāng)村社會(huì)場(chǎng)域的地利共享秩序[40],建議《征求意見稿》以耕地保護(hù)外部性利益共享理論為基礎(chǔ),構(gòu)建糧食生產(chǎn)利益協(xié)調(diào)機(jī)制。明確對(duì)耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)重、耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任完成好、糧食產(chǎn)量和糧食商品率高的地區(qū)和承擔(dān)耕地保護(hù)任務(wù)多的省份進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì),可以以人均糧食需求量為基礎(chǔ),測(cè)度耕地保護(hù)外溢價(jià)值,通過(guò)省域橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)利益協(xié)調(diào)④,以利益驅(qū)動(dòng)糧食主產(chǎn)區(qū)、主銷區(qū)、產(chǎn)銷平衡區(qū)形成耕地保護(hù)合力。

發(fā)揮農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度防范市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的作用。推進(jìn)資源要素市場(chǎng)化改革、加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)是我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的重點(diǎn),改革往往伴隨著風(fēng)險(xiǎn)?！墩髑笠庖姼濉窇?yīng)當(dāng)明確具備特別法人地位的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在農(nóng)業(yè)要素市場(chǎng)化改革過(guò)程中發(fā)揮起防范市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的主體作用。途徑之一就是支持建立農(nóng)業(yè)綜合保險(xiǎn)制度,特別是在耕地規(guī)模流轉(zhuǎn)過(guò)程中,具有經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以在耕地流出主體的授權(quán)下,以集體收入統(tǒng)一參保相應(yīng)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn),也可以在耕地市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)過(guò)程中,通過(guò)合同條款制約新型市場(chǎng)化農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體購(gòu)買相應(yīng)險(xiǎn)種,以分散耕地違法風(fēng)險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)后承擔(dān)損失的壓力。

(二)從立法技術(shù)維度強(qiáng)化概念體系的科學(xué)性

耕地、永久基本農(nóng)田和農(nóng)業(yè)設(shè)施用地這些基本概念構(gòu)筑了耕地保護(hù)法的基石,耕地保護(hù)法的體系定位以及與其他法律制度的協(xié)調(diào)也彰顯了耕地保護(hù)立法的科學(xué)性。

1.法律概念的精準(zhǔn)化

進(jìn)一步精確耕地和永久基本農(nóng)田概念內(nèi)涵。綜合考慮耕地物理屬性、生態(tài)和質(zhì)量要素,在實(shí)用性和準(zhǔn)確性之間進(jìn)行合理平衡,建議將耕地界定為：具有良好性狀和肥力的地表耕作層,每年可種植一季及以上糧、棉、油、糖、蔬菜等農(nóng)作物,具有重要經(jīng)濟(jì)價(jià)值和生態(tài)價(jià)值的土地。將永久基本農(nóng)田界定為：按照一定時(shí)期人口和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品的需求,依據(jù)國(guó)土空間規(guī)劃確定的不得擅自占用或者改變用途,性狀好、肥力高,經(jīng)濟(jì)和生態(tài)價(jià)值顯著,實(shí)行特殊保護(hù)的耕地。

明確農(nóng)業(yè)設(shè)施用地屬性,暢通多元利用通道。充分考慮農(nóng)業(yè)設(shè)施用地在農(nóng)地權(quán)利體系中的地位,面向農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和經(jīng)營(yíng)方式轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實(shí)需要,協(xié)調(diào)耕地進(jìn)出平衡和耕地占補(bǔ)平衡制度對(duì)農(nóng)業(yè)設(shè)施用地審批和使用的體系化形塑。建議將“農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地”概念修正為“農(nóng)業(yè)設(shè)施用地”,在第20條明確農(nóng)業(yè)設(shè)施用地劃定后,既可以由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè),也可以通過(guò)出租、合作經(jīng)營(yíng)等方式吸引社會(huì)資本進(jìn)行投資建設(shè),同步探索有償使用機(jī)制,為農(nóng)地適度規(guī)?；?jīng)營(yíng)奠定基礎(chǔ)。

2.法律制度的協(xié)調(diào)化

明確不同法律規(guī)范中耕地保護(hù)規(guī)則的銜接適用關(guān)系。耕地保護(hù)法在土地管理法律規(guī)范體系中處于中間位階,既是《土地管理法》的特別法,又是《黑土地保護(hù)法》的一般法,還要和《農(nóng)村土地承包法》《農(nóng)業(yè)法》等共同構(gòu)筑農(nóng)業(yè)永續(xù)發(fā)展地力條件的法治保障。耕地保護(hù)法的這一體系特點(diǎn)決定了其實(shí)施不是孤立的、靜態(tài)的,而是系統(tǒng)的、協(xié)調(diào)的,故應(yīng)斟酌其他法律規(guī)定,對(duì)到底適用一般規(guī)定還是適用特別規(guī)定加以明確,以強(qiáng)化土地管理法律之間的銜接適用。

強(qiáng)化《征求意見稿》與《土地管理法》的體系協(xié)調(diào)。(1)《征求意見稿》第7條規(guī)定“編制國(guó)土空間規(guī)劃應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持耕地保護(hù)優(yōu)先”,與《土地管理法》第18條的規(guī)定“編制國(guó)土空間規(guī)劃應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先”不一致。鑒于土地管理法是土地管理的基本法律,加之農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展轉(zhuǎn)型的時(shí)代需要,其規(guī)定的生態(tài)優(yōu)先應(yīng)當(dāng)繼續(xù)堅(jiān)持。(2)《土地管理法》第30條第3款規(guī)定“省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)制定開墾耕地計(jì)劃”,而《征求意見稿》第36條第2款將耕地開墾計(jì)劃的制定主體變更為縣級(jí)以上人民政府,并要求以國(guó)土空間規(guī)劃為依據(jù),似乎降低了土地開墾的管控力度,可能會(huì)給地方政府?dāng)D占生態(tài)空間開墾耕地留下空子,因此建議維持土地管理法上述規(guī)定。(3)《土地管理法》第44條和第58條關(guān)于農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批和國(guó)有土地使用權(quán)收回的規(guī)則應(yīng)當(dāng)適用于《征求意見稿》第51條規(guī)定的國(guó)有耕地的收回、轉(zhuǎn)用。需要說(shuō)明的是,因公共利益收回國(guó)有耕地后,對(duì)承包人等權(quán)利主體的補(bǔ)償不能直接適用《土地管理法》有關(guān)征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的相關(guān)規(guī)定,因?yàn)檎魇毡举|(zhì)上是耕地所有權(quán)主體的變更,而國(guó)有耕地收回僅涉及耕地用途轉(zhuǎn)變。雖然如此,國(guó)有耕地收回畢竟是基于公共利益由國(guó)家公權(quán)力對(duì)私權(quán)的剝奪,實(shí)質(zhì)上屬于征收,對(duì)土地權(quán)利人理應(yīng)類推適用對(duì)被征收人補(bǔ)償?shù)囊?guī)定,立法宜明確此種類推以保護(hù)相關(guān)權(quán)利人。

適度突破《農(nóng)村土地承包法》的制度束縛,面向農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)探索耕地調(diào)整的制度空間。農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變的法政策具有多重內(nèi)涵[41],不能教條化理解,為適當(dāng)突破《農(nóng)村土地承包法》第27條、第28條對(duì)土地承包關(guān)系調(diào)整的制度束縛,順應(yīng)土地集中連片整治和適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)實(shí)需要,應(yīng)當(dāng)把握耕地保護(hù)立法契機(jī),探索土地承包關(guān)系適度調(diào)整的制度空間。建議《征求意見稿》第39條明確耕地集中連片建設(shè)和土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)盡量保持原有土地承包關(guān)系不變,確有必要調(diào)整的,以不減損當(dāng)事人合法權(quán)益、不影響農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定為原則,適用《農(nóng)村土地承包法》關(guān)于土地承包關(guān)系調(diào)整的相關(guān)規(guī)定。

(三)從制度規(guī)范維度明確耕地保護(hù)立法重點(diǎn)

耕地占補(bǔ)平衡、永久基本農(nóng)田特殊保護(hù)和輪作休耕、生態(tài)退耕分別是從數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)三個(gè)要素提升耕地保護(hù)能力最為重要的制度規(guī)則,應(yīng)成為耕地保護(hù)立法的重中之重。

1.健全跨區(qū)域耕地占補(bǔ)平衡制度

為充分釋放跨區(qū)域耕地占補(bǔ)平衡的制度功能,優(yōu)化耕地分布空間,國(guó)家有關(guān)政策應(yīng)當(dāng)被合理轉(zhuǎn)化為《征求意見稿》的制度規(guī)則,要點(diǎn)如下[42]：(1)規(guī)范程序。申請(qǐng)補(bǔ)充耕地國(guó)家統(tǒng)籌的,由省、自治區(qū)、直轄市提出需要國(guó)家統(tǒng)籌的耕地?cái)?shù)量、水田規(guī)模和糧食產(chǎn)能,自然資源部組織對(duì)補(bǔ)充耕地國(guó)家統(tǒng)籌申請(qǐng)的評(píng)估論證,會(huì)同財(cái)政部報(bào)國(guó)務(wù)院審批,批準(zhǔn)之日起30日內(nèi)由自然資源部復(fù)函省、自治區(qū)、直轄市人民政府。(2)收取資金。申請(qǐng)補(bǔ)充耕地國(guó)家統(tǒng)籌的省、自治區(qū)、直轄市,應(yīng)當(dāng)足額繳納跨區(qū)域補(bǔ)充耕地資金,具體標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)基準(zhǔn)地價(jià)、產(chǎn)能地價(jià)和省份調(diào)節(jié)系數(shù)綜合確定,對(duì)國(guó)家重大公益性建設(shè)項(xiàng)目,應(yīng)當(dāng)減免收費(fèi)。(3)明確用途?？缡∮蜓a(bǔ)充耕地資金總額納入省級(jí)財(cái)政向中央財(cái)政的一般公共預(yù)算轉(zhuǎn)移性支出,在中央財(cái)政和地方財(cái)政年終結(jié)算時(shí)上解中央財(cái)政。主要用做承擔(dān)補(bǔ)充耕地任務(wù)省份補(bǔ)充耕地所需經(jīng)費(fèi),可以劃定一定比例建立耕地保護(hù)基金,其余全部用于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。(4)強(qiáng)化落實(shí)。承擔(dān)國(guó)家統(tǒng)籌耕地補(bǔ)充任務(wù)的省、自治區(qū)、直轄市,應(yīng)當(dāng)耕地后備資源豐富、耕地生態(tài)保護(hù)良好。嚴(yán)格補(bǔ)充耕地質(zhì)量驗(yàn)收要求,補(bǔ)充后,自然資源部根據(jù)全國(guó)農(nóng)村土地整治監(jiān)測(cè)監(jiān)管系統(tǒng),對(duì)新增耕地進(jìn)行復(fù)核,如有必要,會(huì)同有關(guān)部門進(jìn)行實(shí)地檢查。認(rèn)定合格的,按程序報(bào)國(guó)務(wù)院備案。

2.強(qiáng)化永久基本農(nóng)田特殊保護(hù)制度

合理確定永久基本農(nóng)田劃定范圍和比例。《基本農(nóng)田保護(hù)條例》第10條第2款規(guī)定“交通沿線、城市和村莊以及集鎮(zhèn)建設(shè)用地周邊的耕地”應(yīng)當(dāng)優(yōu)先劃入基本農(nóng)田保護(hù)區(qū),其規(guī)范意義在于提升耕地保護(hù)等級(jí),限制建設(shè)用地?cái)D占農(nóng)業(yè)空間,這在當(dāng)下仍有重要意義,故建議將該規(guī)定增補(bǔ)到《征求意見稿》第13條第1款。另外,為了協(xié)調(diào)永久基本農(nóng)田保有量要求與不同地區(qū)耕地資源稟賦差異之間的矛盾,永久基本農(nóng)田劃定和管理應(yīng)當(dāng)尊重客觀規(guī)律、因地制宜,根據(jù)各地耕地資源稟賦分類規(guī)定,建議相應(yīng)修改第13條第2款。新增第3款：建立永久基本農(nóng)田儲(chǔ)備區(qū),進(jìn)行土地開發(fā)、復(fù)墾、整理和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)[43],逐步提升永久基本農(nóng)田劃定比例。

完善永久基本農(nóng)田劃定工作機(jī)制?！墩髑笠庖姼濉返?5條第2款對(duì)《基本農(nóng)田保護(hù)條例》第11條第3款轉(zhuǎn)化時(shí)上收了省級(jí)政府授權(quán)的設(shè)區(qū)的市、自治州人民政府驗(yàn)收確認(rèn)永久基本農(nóng)田劃定成果的權(quán)力,設(shè)區(qū)的市、自治州一級(jí)政府難以作為,可能會(huì)影響相關(guān)工作的銜接,故建議該條第2款補(bǔ)充規(guī)定設(shè)區(qū)的市、自治州人民政府有關(guān)部門的協(xié)調(diào)義務(wù)。為構(gòu)建政府主導(dǎo)、多方主體參與下的永久基本農(nóng)田劃定實(shí)施體系,由縣級(jí)人民政府自然資源主管部門會(huì)同同級(jí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門組織實(shí)施時(shí),也應(yīng)發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的主體作用,明確規(guī)定其成員的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

補(bǔ)充規(guī)定永久基本農(nóng)田退出和補(bǔ)劃制度。為了貫徹綠色發(fā)展理念,優(yōu)化生態(tài)空間和農(nóng)業(yè)空間,保證把永久基本農(nóng)田建成適宜耕作、旱澇保收、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)的現(xiàn)代化良田,針對(duì)耕地保護(hù)法實(shí)施后永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線與生態(tài)保護(hù)紅線依法調(diào)整的問(wèn)題,建議《征求意見稿》設(shè)立永久基本農(nóng)田退出和補(bǔ)劃制度。該制度的要點(diǎn)如下[44]：已經(jīng)位于生態(tài)保護(hù)核心區(qū)的永久基本農(nóng)田應(yīng)當(dāng)安全有序退出,位于生態(tài)保護(hù)一般區(qū)的永久基本農(nóng)田根據(jù)對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響程度決定是否退出;永久基本農(nóng)田退出的,應(yīng)當(dāng)按照數(shù)量不減、質(zhì)量不降、布局穩(wěn)定的基本原則,優(yōu)先在縣域補(bǔ)劃,以市域?yàn)檠a(bǔ)充,確有困難的,申請(qǐng)省級(jí)人民政府統(tǒng)籌,具體要求參照耕地進(jìn)出平衡相關(guān)規(guī)定;永久基本農(nóng)田的退出和補(bǔ)劃應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循國(guó)土空間規(guī)劃相關(guān)規(guī)定。

3.細(xì)化輪作休耕和生態(tài)退耕制度

完善輪作休耕土地識(shí)別評(píng)價(jià)體系和實(shí)施細(xì)則。輪作休耕既是提升耕地質(zhì)量的手段,也是保持耕地生態(tài)功能的途徑,但一定程度上與糧食安全保障存在沖突,應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善輪作地和休耕耕地的識(shí)別評(píng)價(jià)體系,綜合考慮一般耕地、永久基本農(nóng)田和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田等不同類型耕地的質(zhì)量現(xiàn)狀和承擔(dān)的糧食生產(chǎn)任務(wù),合理確定輪作區(qū)和休耕區(qū),以及輪作休耕期限;同步做好產(chǎn)能遷移規(guī)劃,以糧食安全為前提實(shí)現(xiàn)對(duì)輪作休耕的宏觀調(diào)控[45];鼓勵(lì)在水資源超載地區(qū)開展輪作休耕,輪作休耕應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償。

加強(qiáng)土地整治與生態(tài)退耕的制度互動(dòng)。為協(xié)調(diào)耕地生態(tài)退耕與耕地保有量之間的內(nèi)在矛盾,充分發(fā)揮耕地的糧食產(chǎn)出作用和經(jīng)濟(jì)價(jià)值,兼顧耕地生態(tài),應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮土地整治在生態(tài)退耕中的前置性作用。《征求意見稿》第42條規(guī)定的生態(tài)退耕分為兩類,第一類為質(zhì)量低下的耕地,主要是坡度過(guò)大、水土保持措施欠缺,第二類為生態(tài)嚴(yán)重?fù)p害的耕地,主要是嚴(yán)重沙化、荒漠化、石漠化和嚴(yán)重污染無(wú)法修復(fù)。為突破我國(guó)自然條件制約導(dǎo)致的耕地稀缺難題,可以對(duì)第一類生態(tài)退耕設(shè)置優(yōu)先土地整治前置性程序。

四、結(jié)語(yǔ)

黨的十八大以來(lái)的改革政策、實(shí)踐探索和制度革新,為耕地保護(hù)法治化提供了充足的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和堅(jiān)實(shí)的政策基礎(chǔ),《征求意見稿》是以往耕地保護(hù)實(shí)踐的最新立法反映,承載了耕地保護(hù)法治化的使命。在新時(shí)代夯實(shí)耕地保護(hù)制度根基、提升耕地保護(hù)制度實(shí)效、共享耕地保護(hù)多元價(jià)值這一漸進(jìn)式、分層次的路向指引下,以《征求意見稿》的規(guī)則完善為路徑進(jìn)一步提升耕地保護(hù)法治化水平,需要轉(zhuǎn)變立法觀念、增強(qiáng)立法科學(xué)性、把握立法重點(diǎn),通過(guò)體制機(jī)制創(chuàng)新深入落實(shí)耕地保護(hù)“量質(zhì)并重、嚴(yán)格執(zhí)法、系統(tǒng)推進(jìn)、永續(xù)利用”等重大要求,為耕地保護(hù)的執(zhí)法和司法提供科學(xué)依據(jù),也為耕地保護(hù)的守法提供明確路徑,進(jìn)而全方位、多角度推進(jìn)耕地保護(hù)法律制度實(shí)施,形成耕地保護(hù)合力。及時(shí)、準(zhǔn)確體認(rèn)新時(shí)代耕地保護(hù)內(nèi)外環(huán)境制約帶來(lái)的新機(jī)遇和新挑戰(zhàn)對(duì)耕地保護(hù)法治化水平的提升也極其重要,對(duì)內(nèi)要持續(xù)關(guān)注耕地保護(hù)政策與耕地保護(hù)法律之間的互動(dòng)、耕地經(jīng)營(yíng)方式和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的現(xiàn)實(shí)需要,切實(shí)因時(shí)因勢(shì)提升耕地治理能力和治理水平;對(duì)外要拓寬視野,關(guān)注其他農(nóng)村土地制度改革,注重有益經(jīng)驗(yàn)的吸收借鑒,強(qiáng)化改革之間的體系聯(lián)動(dòng),增強(qiáng)改革的系統(tǒng)性和協(xié)同性,共同助力農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展。

注 釋：

①中央政策文件主要有2016年農(nóng)業(yè)部等十部委辦局《關(guān)于印發(fā)探索實(shí)行耕地輪作休耕制度試點(diǎn)方案的通知》,2016年農(nóng)業(yè)部辦公廳《關(guān)于印發(fā)〈輪作休耕試點(diǎn)區(qū)域耕地質(zhì)量監(jiān)測(cè)方案〉的通知》。

②相關(guān)規(guī)定主要見于2018年國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于印發(fā)跨省域補(bǔ)充耕地國(guó)家統(tǒng)籌管理辦法和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑管理辦法的通知》,2018年自然資源部《關(guān)于實(shí)施跨省域補(bǔ)充耕地國(guó)家統(tǒng)籌有關(guān)問(wèn)題的通知》和2018年財(cái)政部《關(guān)于印發(fā)跨省域補(bǔ)充耕地資金收支管理辦法和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑資金收支管理辦法的通知》。

③在當(dāng)前糧食產(chǎn)銷區(qū)空間極化的趨勢(shì)下,糧食主產(chǎn)區(qū)特別是東北地區(qū)已經(jīng)陷入糧食貢獻(xiàn)越大、地方財(cái)政收入越少、農(nóng)民收入越低、經(jīng)濟(jì)發(fā)展越落后的怪圈。(參見黎莉莉、胡曉群、陳松柏：《新世紀(jì)中國(guó)糧食生產(chǎn)特征及糧食安全政策取向》,《宏觀經(jīng)濟(jì)研究》2023年第1期,第82-83頁(yè)。)

④跨區(qū)域財(cái)政轉(zhuǎn)移制度通過(guò)管制弱化區(qū)域和管制強(qiáng)化區(qū)域之間的橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移,使得不同區(qū)域均能享受到國(guó)土空間優(yōu)化帶來(lái)的福利提升,有助于耕地保護(hù)的實(shí)施。(參見曹瑞芬、張安錄：《跨區(qū)域財(cái)政轉(zhuǎn)移制度的耕地保護(hù)效應(yīng)——以新增建設(shè)用地使用費(fèi)為例》,《資源科學(xué)》2019年第9期,第1714頁(yè)。)