深圳市破產(chǎn)事務(wù)管理署課題組

近年來(lái)，隨著破產(chǎn)案件數(shù)量的持續(xù)增長(zhǎng)，為克服傳統(tǒng)府院聯(lián)動(dòng)機(jī)制中普遍采用“一事一議”和“個(gè)案解決”形式導(dǎo)致的銜接機(jī)制不暢、協(xié)調(diào)流程繁瑣、效率較低、溝通成本高昂等問題，各地均在探索建立常態(tài)化、高效能的府院聯(lián)動(dòng)協(xié)同機(jī)制。2019 年以來(lái)，中央也印發(fā)了一系列重要文件，推動(dòng)建立健全市場(chǎng)主體退出制度，并強(qiáng)調(diào)要“加強(qiáng)司法與行政協(xié)調(diào)配合”。然而，現(xiàn)行《中華人民共和國(guó)企業(yè)破產(chǎn)法》（以下簡(jiǎn)稱《企業(yè)破產(chǎn)法》）中并未明確政府在破產(chǎn)程序中的角色定位和行政職能，導(dǎo)致在長(zhǎng)期的企業(yè)破產(chǎn)實(shí)踐中實(shí)現(xiàn)行政權(quán)和司法權(quán)有效協(xié)同面臨重重困難。

根據(jù)中央改革頂層設(shè)計(jì)和戰(zhàn)略部署，2020 年深圳被賦予“推進(jìn)破產(chǎn)制度和機(jī)制的綜合配套改革，完善自然人破產(chǎn)制度”這一重要使命。2021 年3 月1 日，我國(guó)內(nèi)地首部個(gè)人破產(chǎn)法規(guī)——《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)個(gè)人破產(chǎn)條例》（以下簡(jiǎn)稱《個(gè)破條例》）正式實(shí)施，首家破產(chǎn)事務(wù)管理機(jī)構(gòu)——深圳市破產(chǎn)事務(wù)管理署（以下簡(jiǎn)稱深圳破產(chǎn)署）掛牌成立?！秱€(gè)破條例》根據(jù)個(gè)人破產(chǎn)案件辦理的特點(diǎn)和實(shí)際需要，建立起破產(chǎn)審判和行政管理相分離的破產(chǎn)辦理模式，把現(xiàn)行《企業(yè)破產(chǎn)法》中由法院行使的破產(chǎn)事務(wù)行政管理權(quán)賦予了深圳破產(chǎn)署，標(biāo)志著深圳構(gòu)建起接軌國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的“法院裁判＋政府管理＋管理人執(zhí)行＋公眾監(jiān)督”四位一體的破產(chǎn)辦理體制。近三年以來(lái)，深圳破產(chǎn)署在貫徹落實(shí)《個(gè)破條例》規(guī)定的過程中，不斷夯實(shí)破產(chǎn)事務(wù)行政管理職能，為破產(chǎn)行政管理體系的建立探索實(shí)施路徑、提供實(shí)踐樣本。

然而，受傳統(tǒng)企業(yè)破產(chǎn)辦理習(xí)慣的影響，加之破產(chǎn)審判與行政事務(wù)相分離的配套制度供給不足，在府、院均有管理權(quán)限時(shí)，容易產(chǎn)生應(yīng)當(dāng)由誰(shuí)管理、誰(shuí)管理更有利于破產(chǎn)案件公正辦理的困惑，破產(chǎn)審判權(quán)與行政管理權(quán)的邊界尚有分歧意見。未來(lái)，應(yīng)當(dāng)以落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于“努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義”的指示精神為目標(biāo)，科學(xué)界定破產(chǎn)審判權(quán)和行政管理權(quán)，明確政府在破產(chǎn)辦理中的角色定位，對(duì)破產(chǎn)事務(wù)管理機(jī)構(gòu)精準(zhǔn)、系統(tǒng)賦權(quán)，進(jìn)一步發(fā)揮破產(chǎn)事務(wù)管理機(jī)構(gòu)優(yōu)勢(shì)，履行好破產(chǎn)事務(wù)行政管理職能，落實(shí)審判輔助相關(guān)工作，并以完善的制度保障、優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)、現(xiàn)代化的社會(huì)治理體系，助力建立規(guī)范高效有序的市場(chǎng)主體救治和退出機(jī)制，為打造對(duì)標(biāo)國(guó)際一流營(yíng)商環(huán)境、賦能高質(zhì)量發(fā)展保駕護(hù)航。

一、破產(chǎn)事務(wù)行政管理機(jī)制的理論基礎(chǔ)與實(shí)踐價(jià)值

（一）破產(chǎn)事務(wù)行政管理機(jī)制的理論支撐

1.形成司法審判權(quán)與行政權(quán)互動(dòng)協(xié)作關(guān)系是優(yōu)化破產(chǎn)辦理機(jī)制的內(nèi)在需求

根據(jù)我國(guó)憲法對(duì)于司法權(quán)與行政權(quán)的性質(zhì)定位與闡釋，司法權(quán)的本質(zhì)是判斷權(quán)，〔1〕孫笑俠：《司法權(quán)的本質(zhì)是判斷權(quán)——司法權(quán)與行政權(quán)的十大區(qū)別》，載《法學(xué)雜志》1998 年第8 期。并以被動(dòng)性、中立性為主要特征，以通過合法合理判斷維護(hù)社會(huì)公平正義為價(jià)值導(dǎo)向。行政權(quán)的本質(zhì)是社會(huì)管理，行政權(quán)的行使不以爭(zhēng)議和糾紛的發(fā)生為前提，而是以維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定秩序和公共利益為目的實(shí)施的主動(dòng)性、先導(dǎo)性干預(yù)。破產(chǎn)法具有社會(huì)連帶性，破產(chǎn)所產(chǎn)生的問題牽涉到社會(huì)方方面面的連鎖反應(yīng)，往往表現(xiàn)出法律關(guān)系復(fù)雜、涉及社會(huì)主體多元、矛盾沖突頻繁等特征。所以，破產(chǎn)法的實(shí)施需要穩(wěn)定的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境、高效的社會(huì)資源配置、完備的制度保障體系、健全的爭(zhēng)端解決機(jī)制才得以穩(wěn)健推進(jìn)，這些都離不開司法權(quán)和行政權(quán)的合理配置和有效銜接。在破產(chǎn)程序中處理司法權(quán)和行政權(quán)的關(guān)系時(shí)應(yīng)當(dāng)遵循無(wú)沖突原則。這兩種權(quán)力基于科學(xué)的分工，在功能上既不可相互替代，也不應(yīng)當(dāng)存在沖突?！?〕王欣新、李江鴻：《破產(chǎn)法治中司法權(quán)和行政權(quán)關(guān)系探析》，載《政治與法律》2008 年第9 期。以個(gè)人破產(chǎn)為例，法院在案件審理中主要負(fù)責(zé)對(duì)債務(wù)人破產(chǎn)的事實(shí)情況進(jìn)行審查認(rèn)定和法律適用，無(wú)暇也無(wú)力全面處理程序中的事務(wù)性工作，而這些工作往往涉及影響案件辦理成效的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)問題。例如，在自然人主體信息查詢、財(cái)產(chǎn)處置、金融協(xié)調(diào)、社會(huì)保障、信用修復(fù)、打擊逃廢債等方面都需借助于行政職能部門的功能發(fā)揮，才能保證個(gè)人破產(chǎn)程序高效有序推進(jìn)。因此，破產(chǎn)程序中司法權(quán)與行政權(quán)之間的平衡是動(dòng)態(tài)平衡，〔3〕張世君：《破產(chǎn)行政化的理論闡釋、功能反思與制度應(yīng)對(duì)》，載《政法論壇》2023 年第2 期。推進(jìn)司法審判權(quán)與行政權(quán)形成交互協(xié)作的良性關(guān)系，是優(yōu)化破產(chǎn)辦理、建立健全市場(chǎng)主體退出機(jī)制的關(guān)鍵舉措。

2.法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)為優(yōu)化破產(chǎn)辦理機(jī)制提供制度保障

法治政府是法治國(guó)家建設(shè)的主體和重點(diǎn)，〔4〕中共中央宣傳部、中央全面依法治國(guó)委員會(huì)辦公室編：《習(xí)近平法治思想學(xué)習(xí)綱要》，人民出版社2021 年版，第138 頁(yè)。是法治社會(huì)建設(shè)的先導(dǎo)和示范。黨的二十大報(bào)告指出：“法治政府建設(shè)是全面依法治國(guó)的重點(diǎn)任務(wù)和主體工程。轉(zhuǎn)變政府職能，優(yōu)化政府職責(zé)體系和組織結(jié)構(gòu)，推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化，提高行政效率和公信力?！眹?guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)等13 部門聯(lián)合印發(fā)的《加快完善市場(chǎng)主體退出制度改革方案》中明確指出，在總結(jié)完善司法與行政協(xié)調(diào)機(jī)制實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確政府破產(chǎn)行政事務(wù)管理職責(zé)。〔5〕國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)等部門《關(guān)于印發(fā)〈加快完善市場(chǎng)主體退出制度改革方案〉的通知》（發(fā)改財(cái)金〔2019〕1104 號(hào)），2019 年6 月22 日發(fā)布。政府的行政管理權(quán)力來(lái)源于法律授權(quán)，也必須服務(wù)于法治建設(shè)。這決定了政府既是市場(chǎng)規(guī)則的制定者和維護(hù)者，也是市場(chǎng)規(guī)則的執(zhí)行者和監(jiān)督者。在破產(chǎn)程序中，充分發(fā)揮政府行政職能本身具備的規(guī)則化屬性，針對(duì)破產(chǎn)案件辦理涉及的有關(guān)社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題，通過制定合法合理的規(guī)則予以系統(tǒng)性、集成性解決，有助于極大提升破產(chǎn)辦理的效率，避免通過傳統(tǒng)“一事一議”和“個(gè)案解決”方式導(dǎo)致的司法資源浪費(fèi)和司法政策的效力困境。因此，在大力推進(jìn)法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)的當(dāng)下，應(yīng)當(dāng)重視破產(chǎn)問題行政化解決的實(shí)際需求，通過合理優(yōu)化政府的破產(chǎn)事務(wù)行政管理職責(zé)，完善制度供給，以法治政府建設(shè)理論對(duì)破產(chǎn)事務(wù)行政管理職能進(jìn)行合法合規(guī)、科學(xué)合理地解讀和闡釋，將行政權(quán)的內(nèi)涵限定在明確的法律依據(jù)框架內(nèi)，將行政權(quán)的實(shí)施控制在切實(shí)可行的范圍內(nèi)，為破產(chǎn)案件高效辦理建立健全配套機(jī)制。

3.破解市場(chǎng)化破產(chǎn)管理失靈困境對(duì)政府干預(yù)具有現(xiàn)實(shí)需求

正是因?yàn)槭袌?chǎng)機(jī)制有其不可避免的市場(chǎng)失靈，而且它自身又無(wú)力克服，才產(chǎn)生國(guó)家干預(yù)的需要?！?〕李昌麒：《論經(jīng)濟(jì)法語(yǔ)境中的國(guó)家干預(yù)》，載《重慶大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2008 年第4 期。在破產(chǎn)程序中，政府的介入從本質(zhì)上說(shuō)即為國(guó)家干預(yù)的表現(xiàn)。破產(chǎn)程序中常見的“市場(chǎng)失靈”包括信息不對(duì)稱、破產(chǎn)管理人的履職保障缺位和履職違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)等，這是在長(zhǎng)期的破產(chǎn)辦理實(shí)踐中市場(chǎng)化管理人作為破產(chǎn)程序推動(dòng)者所必然導(dǎo)致的現(xiàn)象。而從破產(chǎn)實(shí)踐的需求來(lái)說(shuō)，市場(chǎng)化破產(chǎn)方法是否能夠得到有效的實(shí)施,依賴于市場(chǎng)的完備程度,市場(chǎng)越完備,破產(chǎn)效率越高,越能夠保證公平。〔7〕李曙光、王佐發(fā)：《中國(guó)破產(chǎn)法實(shí)施的法律經(jīng)濟(jì)分析》，載《政法論壇》2007 年第1 期。鑒于此，需要政府以維護(hù)市場(chǎng)秩序和社會(huì)公共利益為導(dǎo)向，通過對(duì)社會(huì)資源配置的合理調(diào)控解決上述市場(chǎng)失靈問題，提升破產(chǎn)法律制度的實(shí)效。以破解信息不對(duì)稱問題為例。在破產(chǎn)欺詐行為的監(jiān)督和防范中，債務(wù)人在破產(chǎn)程序中相較于債權(quán)人、管理人具有強(qiáng)大的信息優(yōu)勢(shì)，此時(shí)需要由破產(chǎn)事務(wù)管理機(jī)構(gòu)牽頭，統(tǒng)籌政府各職能部門及有關(guān)金融機(jī)構(gòu)、征信機(jī)構(gòu)等，通過對(duì)債務(wù)人主體信息和破產(chǎn)有關(guān)數(shù)據(jù)的依法整合登記，以及政府信息公開平臺(tái)建設(shè)，打通信息壁壘，建立符合破產(chǎn)辦理實(shí)際需要的信息披露機(jī)制。因此，從政府實(shí)施宏觀調(diào)控手段干預(yù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的理論分析，破解破產(chǎn)領(lǐng)域的市場(chǎng)失靈問題，亟須政府的適當(dāng)介入和有效干預(yù)。

（二）境外破產(chǎn)事務(wù)管理機(jī)構(gòu)實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)檢視——以我國(guó)香港地區(qū)破產(chǎn)管理署為例

在破產(chǎn)審判機(jī)構(gòu)之外設(shè)立破產(chǎn)事務(wù)管理機(jī)構(gòu)專司相關(guān)具體事務(wù)的辦理，在破產(chǎn)制度較為成熟的國(guó)家和地區(qū)已有非常豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。本文以我國(guó)香港地區(qū)破產(chǎn)管理署為例，通過分析香港破產(chǎn)管理署的機(jī)構(gòu)定位、組織架構(gòu)和職能配置等，研究對(duì)內(nèi)地強(qiáng)化破產(chǎn)事務(wù)行政管理的制度借鑒和經(jīng)驗(yàn)參考。

1.機(jī)構(gòu)定位

香港破產(chǎn)管理署成立于1992 年，由財(cái)政司下屬的財(cái)經(jīng)事務(wù)及庫(kù)務(wù)局管理。為配合香港作為主要金融中心前列位置的目標(biāo)，香港破產(chǎn)管理署的主要職責(zé)使命是提供符合國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的破產(chǎn)和清盤服務(wù)，負(fù)責(zé)執(zhí)行各項(xiàng)與破產(chǎn)清盤相關(guān)的法定職務(wù)，以推動(dòng)破產(chǎn)程序順利進(jìn)行。

2.組織架構(gòu)

根據(jù)我國(guó)香港地區(qū)《破產(chǎn)條例》的規(guī)定，破產(chǎn)管理署署長(zhǎng)具備雙重身份：一是須為取得法律執(zhí)業(yè)資格的律證人員，由行政長(zhǎng)官委任，根據(jù)行政長(zhǎng)官的一般授權(quán)及指示執(zhí)行職務(wù)；二是兼具法院人員身份，其行為受法院監(jiān)督并對(duì)法院負(fù)責(zé)?！?〕我國(guó)香港地區(qū)《破產(chǎn)條例》第75 條。香港破產(chǎn)管理署內(nèi)設(shè)五個(gè)部門，分別為個(gè)案處理部、法律事務(wù)部1、法律事務(wù)部2、財(cái)務(wù)部以及行政部。

3.職能配置

從我國(guó)香港地區(qū)《破產(chǎn)條例》有關(guān)規(guī)定來(lái)看，香港破產(chǎn)管理署被賦予的職能貫穿于破產(chǎn)及清盤程序全程，主要包括：（1）程序推進(jìn)職能。具體表現(xiàn)為破產(chǎn)管理署署長(zhǎng)接受委任成為受托人（或清盤人），或者在無(wú)產(chǎn)可破及小額個(gè)案中擔(dān)任受托人或者清盤人，從而推動(dòng)破產(chǎn)程序有序運(yùn)行。（2）調(diào)查監(jiān)督職能。負(fù)責(zé)調(diào)查破產(chǎn)人和破產(chǎn)企業(yè)高管的資產(chǎn)負(fù)債狀況，并對(duì)受托人、清盤人等相關(guān)主體實(shí)施廣泛監(jiān)督，必要時(shí)可對(duì)涉及破產(chǎn)犯罪的主體提出檢控。（3）事務(wù)管理職能。具體包含處理有關(guān)投訴舉報(bào)事項(xiàng)、評(píng)估法律制度政策、破產(chǎn)及清盤案件財(cái)產(chǎn)管理與投資安排、開展破產(chǎn)跨境交流與合作、為涉及破產(chǎn)問題的有關(guān)組織提供行政支持等。〔9〕香港破產(chǎn)管理署網(wǎng)站，https://www.oro.gov.hk/cht/about_us/our_office/role.html，2024 年1 月4 日訪問。

4.香港地區(qū)破產(chǎn)事務(wù)管理的制度特點(diǎn)及價(jià)值

（1）職能配置全面系統(tǒng)。香港破產(chǎn)管理署在香港破產(chǎn)和清盤程序中具有獨(dú)特地位，履職范圍涵蓋破產(chǎn)申請(qǐng)、審查、監(jiān)督等各環(huán)節(jié)的具體事務(wù)，管理監(jiān)督范圍也涉及各相關(guān)利益主體。這保證其能夠全流程、多方位、深層次地參與破產(chǎn)辦理，各項(xiàng)職能之間的系統(tǒng)聯(lián)動(dòng)也保障了破產(chǎn)事務(wù)辦理的高效便捷。

（2）為法院公正高效裁判提供保障。如上文所述，破產(chǎn)事務(wù)處理涉及的利益主體眾多，法院以裁判者的身份不宜過多介入和參與各方利益調(diào)和。香港破產(chǎn)管理署承擔(dān)了破產(chǎn)和清盤程序中大量事務(wù)的處理工作，在受托人（或清盤人）與法院之間創(chuàng)設(shè)緩沖地帶，鞏固了法院天然的中立地位，從而為法院的中立性與公信力增加保障。〔10〕路騰：《我國(guó)內(nèi)地破產(chǎn)管理人行業(yè)治理的完善——以香港破產(chǎn)事務(wù)管理署為借鑒》，載《特區(qū)經(jīng)濟(jì)》2019 年第6 期。除個(gè)別基于公正原則需提交法院處理的事項(xiàng)外，法官可以從大量繁雜的破產(chǎn)事務(wù)中解放出來(lái)并專注于案件審判工作，既能確保法官以中立身份進(jìn)行司法裁判，又能極大節(jié)約司法資源，保證案件高效有序?qū)徖怼?/p>

（三）我國(guó)傳統(tǒng)破產(chǎn)辦理實(shí)踐中行政與審判統(tǒng)一由法院實(shí)施的問題

1.“分散式”的個(gè)案協(xié)調(diào)難以解決常態(tài)性問題

在近年來(lái)國(guó)家有關(guān)加強(qiáng)司法與行政協(xié)調(diào)配合的政策要求及破產(chǎn)辦理現(xiàn)實(shí)需求的推動(dòng)下，府院聯(lián)動(dòng)機(jī)制應(yīng)運(yùn)而生并不斷深化。府院聯(lián)動(dòng)的實(shí)質(zhì)是為了解決法院在司法程序中難以獨(dú)立推進(jìn)破產(chǎn)事務(wù)的問題，從而引入行政力量，建立“司法—行政”協(xié)調(diào)機(jī)制。但在目前的實(shí)踐中，普遍實(shí)施的是法院與政府就破產(chǎn)案件中的某些具體事項(xiàng)通過單向?qū)踊蛘匍_專項(xiàng)會(huì)議的方式研究解決方案，此種“一事一議”和“個(gè)案解決”的方式在時(shí)間成本和工作效能方面的劣勢(shì)顯而易見，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下難以形成統(tǒng)一的制度性、系統(tǒng)性破產(chǎn)辦理體制機(jī)制。因此，要推動(dòng)目前以聯(lián)席會(huì)議、人際協(xié)商的方式向以制度和法律解決問題發(fā)展轉(zhuǎn)化，〔11〕王欣新：《府院聯(lián)動(dòng)機(jī)制與破產(chǎn)案件審理》，載《人民法院報(bào)》2018 年2 月7 日第7 版。提升破產(chǎn)辦理效率和質(zhì)量。

2.僅依靠司法職能難以“一攬子”破解難點(diǎn)堵點(diǎn)問題

如上文所述，法院在破產(chǎn)程序中處于被動(dòng)性、中立性的地位，導(dǎo)致其僅能在司法職能的范圍內(nèi)審理引發(fā)破產(chǎn)再生（退出）的債權(quán)債務(wù)關(guān)系，卻不具備整合資源動(dòng)員社會(huì)解決破產(chǎn)衍生問題的能力〔12〕陸曉燕：《“府院聯(lián)動(dòng)”的建構(gòu)與邊界：圍繞后疫情時(shí)代市場(chǎng)化破產(chǎn)中的政府定位展開》，載《法律適用》2020 年第17 期。，這也是當(dāng)前普遍以“一事一議”方式協(xié)調(diào)優(yōu)化破產(chǎn)辦理機(jī)制的原因。鑒于此，各地也逐步認(rèn)識(shí)到整合行政力量統(tǒng)籌處理破產(chǎn)衍生事務(wù)的必要性，并進(jìn)行了有益探索。例如，2022 年深圳市中級(jí)人民法院（以下簡(jiǎn)稱深圳中院）、深圳破產(chǎn)署等26 個(gè)部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新推動(dòng)破產(chǎn)事務(wù)高效辦理進(jìn)一步優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的意見》，為深圳建立破產(chǎn)高效協(xié)同的常態(tài)化府院聯(lián)動(dòng)機(jī)制提出具體規(guī)范要求，明確規(guī)定了各部門在提升企業(yè)破產(chǎn)與個(gè)人破產(chǎn)各類事務(wù)辦理質(zhì)效方面的責(zé)任。

3.審判事務(wù)繁重難以兼顧實(shí)現(xiàn)破產(chǎn)事務(wù)精細(xì)化管理

當(dāng)前，破產(chǎn)案件的辦理呈現(xiàn)“案多人少”的局面，法官案件審判的壓力較大。而破產(chǎn)事務(wù)辦理往往需要進(jìn)行大量的社會(huì)協(xié)調(diào)，同時(shí)對(duì)完善的配套機(jī)制也有極大需求。在傳統(tǒng)的破產(chǎn)辦理模式下，法官難以從繁重的案件審理工作中抽身去解決破產(chǎn)事務(wù)辦理的具體問題。而建立審判與行政管理相分離體制，由政府承擔(dān)起破產(chǎn)事務(wù)行政管理職責(zé)，可以在破產(chǎn)程序各環(huán)節(jié)減輕法院的工作壓力，使法官可以集中精力處理審判事務(wù)，也能通過完善配套制度供給、提供全鏈條的破產(chǎn)公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)破產(chǎn)事務(wù)現(xiàn)代化、精細(xì)化管理。

二、深圳破產(chǎn)事務(wù)行政管理的探索與實(shí)踐

（一）破產(chǎn)事務(wù)行政管理權(quán)的來(lái)源

1.立法背景

（1）基于辦理個(gè)人破產(chǎn)案件的現(xiàn)實(shí)需求。從境外實(shí)踐來(lái)看，個(gè)人破產(chǎn)案件數(shù)量一般可達(dá)到破產(chǎn)案件總量的90%以上。按照《個(gè)破條例》起草過程中的測(cè)算數(shù)據(jù)，截至2020 年，符合在深居住且連續(xù)參加深圳社保滿三年門檻的約有600 萬(wàn)人，參考香港每年個(gè)人破產(chǎn)申請(qǐng)數(shù)量大約為人口千分之一的比例，預(yù)計(jì)每年個(gè)人破產(chǎn)案件約為五六千件?！?3〕《〈深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)個(gè)人破產(chǎn)條例〉明年3 月1 日起實(shí)施》，深圳政府在線，http://www.sz.gov.cn/cn/xxgk/zfxxgj/zwdt/content/post_8051049.html，2024 年1 月4 日訪問。在案件體量巨大的情況下，顯然法院難以按照企業(yè)破產(chǎn)的模式承接所有破產(chǎn)事務(wù)。因此，設(shè)立專門的破產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)處理破產(chǎn)事務(wù)，是《個(gè)破條例》實(shí)施的前提與保障。

（2）基于破產(chǎn)辦理權(quán)能過度集中于法院的運(yùn)行困境。如上文所述，在國(guó)內(nèi)企業(yè)破產(chǎn)實(shí)踐中，在很多不具備司法性質(zhì)的破產(chǎn)事務(wù)全部交由法院辦理，行政職能和審判職能未能做到科學(xué)配置、合理分離的情形下，不僅造成法院在破產(chǎn)審判過程中承擔(dān)了大量非訴訟事務(wù)，影響審判職能的高效履行，而且破產(chǎn)辦理權(quán)力過度集中在審判部門，也不利于權(quán)力正確行使和有效制約。比如，涉及企業(yè)登記、信用修復(fù)、人員安置等與行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)相關(guān)的工作，實(shí)踐證明適宜由法院之外的行政機(jī)關(guān)承擔(dān)。因此，深圳在個(gè)人破產(chǎn)改革中需要突破傳統(tǒng)破產(chǎn)辦理模式，探索更為科學(xué)合理的破產(chǎn)事務(wù)管理權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。

（3）基于深圳探索推進(jìn)破產(chǎn)制度改革的實(shí)踐任務(wù)。為深入落實(shí)《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于支持深圳建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義先行示范區(qū)的意見》，深圳市委、市政府積極推進(jìn)特區(qū)破產(chǎn)制度改革。《深圳市2020 年優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境改革重點(diǎn)任務(wù)清單》中明確提出要開展破產(chǎn)辦理體制改革，“厘清破產(chǎn)辦理中的司法裁判事務(wù)與行政管理事務(wù)，研究增設(shè)破產(chǎn)管理行政機(jī)構(gòu)”〔14〕《深圳市優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于印發(fā)〈深圳市2020 年優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境改革重點(diǎn)任務(wù)清單〉的通知》（深營(yíng)商組〔2020〕1 號(hào)），深圳市政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)管理局網(wǎng)站，http://www.sz.gov.cn/szzsj/gkmlpt/content/7/7911/mmpost_7911260.html#19243，2024 年1 月4 日訪問。。鑒于此，《個(gè)破條例》作為深圳先行先試的個(gè)人破產(chǎn)法規(guī)，率先建立起審判與行政管理相分離的個(gè)人破產(chǎn)辦理體制。

2.《個(gè)破條例》關(guān)于破產(chǎn)事務(wù)行政管理職能的規(guī)定

《個(gè)破條例》在總則部分的第6 條明確規(guī)定，個(gè)人破產(chǎn)事務(wù)的行政管理職能由市人民政府確定的工作部門或者機(jī)構(gòu)行使，同時(shí)在第155條明確了破產(chǎn)事務(wù)管理機(jī)構(gòu)的具體職責(zé)?？v觀《個(gè)破條例》有關(guān)規(guī)定，個(gè)人破產(chǎn)事務(wù)行政管理職能具有以下特點(diǎn)：

（1）貫穿個(gè)人破產(chǎn)案件辦理全程?！秱€(gè)破條例》賦予了破產(chǎn)事務(wù)管理機(jī)構(gòu)全程參與并依法進(jìn)行行政事務(wù)管理的職責(zé)。具體而言：一是在法院受理前，負(fù)責(zé)破產(chǎn)事務(wù)咨詢和援助服務(wù)、破產(chǎn)申請(qǐng)信息登記與公開、確定管理人資質(zhì)并建立管理人名冊(cè)、提供申請(qǐng)前輔導(dǎo)等工作；二是在破產(chǎn)程序中，承擔(dān)信息登記與公開以及提出管理人人選、管理監(jiān)督管理人履行職責(zé)等工作；三是在破產(chǎn)程序終結(jié)后，負(fù)責(zé)檢查監(jiān)督考察期和執(zhí)行期中債務(wù)人的收入、支出、財(cái)產(chǎn)等的變動(dòng)情況及管理人履行職責(zé)行為，并依法予以公開；四是全程協(xié)助調(diào)查破產(chǎn)欺詐和相關(guān)違法行為、建立完善政府各相關(guān)部門辦理破產(chǎn)事務(wù)的協(xié)調(diào)機(jī)制，以及其他與實(shí)施《個(gè)破條例》相關(guān)的行政管理職責(zé)。由此可見，破產(chǎn)事務(wù)管理機(jī)構(gòu)的履職具有連貫性，貫穿于破產(chǎn)程序及3-5 年的考察期與執(zhí)行期，全程保障個(gè)人破產(chǎn)程序的有序推進(jìn)。

（2）聚焦多方主體和關(guān)鍵程序節(jié)點(diǎn)。個(gè)人破產(chǎn)事務(wù)管理職能涉及的主體眾多，破產(chǎn)事務(wù)管理機(jī)構(gòu)實(shí)施管理和提供服務(wù)的對(duì)象不僅包含破產(chǎn)程序內(nèi)的債務(wù)人、債權(quán)人和管理人，而且包括社會(huì)公眾（如為滿足社會(huì)公眾知情權(quán)而實(shí)施信息公開），除此之外還肩負(fù)協(xié)調(diào)政府相關(guān)部門完善破產(chǎn)辦理機(jī)制的職責(zé)。在破產(chǎn)程序的許多關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，也體現(xiàn)了破產(chǎn)事務(wù)管理機(jī)構(gòu)的深度參與。例如，清算案件考察期屆滿，管理人應(yīng)當(dāng)就債務(wù)人是否可免責(zé)征詢破產(chǎn)事務(wù)管理機(jī)構(gòu)意見。此外，由于個(gè)人破產(chǎn)是一個(gè)綜合性的社會(huì)問題，不能僅靠破產(chǎn)法中的各種法庭內(nèi)程序解決，還需要通過多種庭外的債務(wù)清理、協(xié)商和解等制度共同協(xié)調(diào)解決，進(jìn)行社會(huì)綜合治理，以取得更加良好的社會(huì)效果?！?5〕王欣新：《個(gè)人破產(chǎn)制度從試點(diǎn)到展開還有多遠(yuǎn)》，載《上海法治報(bào)》2023 年9 月6 日第B6 版。根據(jù)《個(gè)破條例》的規(guī)定，破產(chǎn)事務(wù)管理機(jī)構(gòu)還承擔(dān)接受人民法院委托和當(dāng)事人委托組織和解的職責(zé)，在庭外化解糾紛，一定程度上減輕法院案件審理壓力。

（3）獨(dú)立運(yùn)作并且不依附于審判權(quán)存在。在我國(guó)憲法架構(gòu)下，從權(quán)力性質(zhì)而言，破產(chǎn)審判權(quán)與行政事務(wù)管理權(quán)是各自獨(dú)立的?！秱€(gè)破條例》也根據(jù)審判權(quán)與行政事務(wù)管理權(quán)的權(quán)力屬性，并根據(jù)法院、破產(chǎn)事務(wù)管理機(jī)構(gòu)各自的特點(diǎn)在職責(zé)上進(jìn)行了區(qū)分規(guī)定。以管理人監(jiān)督管理為例，《個(gè)破條例》將對(duì)管理人“全鏈條”監(jiān)督管理的職責(zé)賦予了破產(chǎn)事務(wù)管理機(jī)構(gòu)，具體包括管理人資質(zhì)確認(rèn)、名冊(cè)建立、辦案人選提出、管理人履職監(jiān)管、管理人任職資格暫停與除名等職責(zé)，以及管理人的任用、履職和報(bào)酬管理規(guī)則的制定權(quán)。而人民法院對(duì)管理人的監(jiān)管主要聚焦于個(gè)案。因此，在個(gè)人破產(chǎn)程序中，破產(chǎn)事務(wù)管理機(jī)構(gòu)的履職具有獨(dú)立性，并非僅處理司法審判輔助職能內(nèi)的有關(guān)事務(wù)，破產(chǎn)審判權(quán)和行政管理權(quán)的運(yùn)行也是在合理權(quán)力分工下的互動(dòng)協(xié)作。

（二）深圳破產(chǎn)署的具體探索與實(shí)踐情況

深圳破產(chǎn)署成立近三年來(lái)，遵循《個(gè)破條例》的規(guī)定全方位、多維度、系統(tǒng)性夯實(shí)破產(chǎn)事務(wù)行政管理職責(zé)，不斷豐富深圳綜合改革試點(diǎn)的實(shí)踐成果和示范經(jīng)驗(yàn)，為完善破產(chǎn)事務(wù)辦理體系探索可復(fù)制可推廣的“深圳模式”。

1.大力推動(dòng)體制機(jī)制創(chuàng)新，深化落實(shí)破產(chǎn)改革任務(wù)

（1）深化府院聯(lián)動(dòng)，健全個(gè)人破產(chǎn)協(xié)同辦理機(jī)制。深圳破產(chǎn)署推動(dòng)成立了個(gè)人破產(chǎn)事務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組，并主動(dòng)與相關(guān)部門加強(qiáng)合作，以聯(lián)合發(fā)文、簽訂合作協(xié)議等方式不斷深化府院聯(lián)動(dòng)成果。一是建立破產(chǎn)信息和信用信息聯(lián)動(dòng)公示機(jī)制，與深圳中院、深圳市市場(chǎng)監(jiān)管局聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于建立破產(chǎn)信息共享與狀態(tài)公示機(jī)制的實(shí)施意見》；二是創(chuàng)建個(gè)人破產(chǎn)債務(wù)人家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)共享機(jī)制，與深圳市民政局簽署了《關(guān)于推進(jìn)個(gè)人破產(chǎn)事務(wù)管理、法律援助與居民家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)聯(lián)動(dòng)的合作協(xié)議》；三是協(xié)同各單位破解破產(chǎn)辦理堵點(diǎn)難點(diǎn)問題，與深圳中院、深圳市發(fā)改委等25 家單位聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于創(chuàng)新推動(dòng)破產(chǎn)事務(wù)高效辦理進(jìn)一步優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的意見》；四是規(guī)范破產(chǎn)檔案管理，與深圳中院、深圳市檔案局聯(lián)合印發(fā)《深圳市非國(guó)有破產(chǎn)企業(yè)檔案處置指引》。此外，深圳破產(chǎn)署還與深圳中院、深圳市中小企業(yè)局、國(guó)家金融監(jiān)督管理總局深圳監(jiān)管局等單位合力推進(jìn)破產(chǎn)企業(yè)財(cái)產(chǎn)保全一次性解封、破產(chǎn)事務(wù)專窗辦理等事宜。

（2）承接國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化試點(diǎn)，打造破產(chǎn)管理“深圳樣本”。深圳破產(chǎn)署作為內(nèi)地首家個(gè)人破產(chǎn)機(jī)構(gòu)，全力推進(jìn)個(gè)人破產(chǎn)事務(wù)管理標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，通過標(biāo)準(zhǔn)固化個(gè)人破產(chǎn)事務(wù)管理實(shí)踐樣本，為破產(chǎn)制度深化改革提供可復(fù)制推廣的經(jīng)驗(yàn)參考。2022 年8 月，深圳“智慧+個(gè)人破產(chǎn)事務(wù)管理”項(xiàng)目入選國(guó)家2022年度社會(huì)管理和公共服務(wù)綜合標(biāo)準(zhǔn)化試點(diǎn)項(xiàng)目。試點(diǎn)項(xiàng)目擬深度融合深圳實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，建立涵蓋技術(shù)支撐、業(yè)務(wù)應(yīng)用、業(yè)務(wù)管理的多層次一體化標(biāo)準(zhǔn)體系，促進(jìn)成果轉(zhuǎn)化并爭(zhēng)創(chuàng)地方標(biāo)準(zhǔn)、國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。2022年12 月，深圳破產(chǎn)署印發(fā)有關(guān)規(guī)范個(gè)人破產(chǎn)信息公開、個(gè)人破產(chǎn)申請(qǐng)前輔導(dǎo)服務(wù)等領(lǐng)域的文件。

（3）深入開展調(diào)查研究，推進(jìn)企業(yè)破產(chǎn)改革探索。為積極推進(jìn)企業(yè)預(yù)重整、庭外重組相關(guān)重點(diǎn)改革任務(wù)，調(diào)研了解破產(chǎn)事務(wù)管理機(jī)構(gòu)在企業(yè)預(yù)重整、庭外重組中的角色定位及可發(fā)揮的作用，深圳破產(chǎn)署通過調(diào)研，深入了解企業(yè)預(yù)重整及庭外重組制度的基本運(yùn)行情況及各地主要經(jīng)驗(yàn)做法，結(jié)合實(shí)際提出企業(yè)破產(chǎn)改革任務(wù)有關(guān)推進(jìn)建議，研究起草有關(guān)府院聯(lián)動(dòng)推進(jìn)企業(yè)庭外重組規(guī)則，探索參與企業(yè)庭外重組的方式和路徑，充分發(fā)揮協(xié)調(diào)作用，為建立公平、合理、可預(yù)期的企業(yè)庭外重組機(jī)制探路。

2.依法組建管理人隊(duì)伍，創(chuàng)新管理人人選提出及監(jiān)管方式

（1）編制個(gè)人破產(chǎn)管理人名冊(cè)，優(yōu)化管理人人選提出機(jī)制。根據(jù)《個(gè)破條例》賦予的職責(zé)，深圳破產(chǎn)署于2022 年8 月印發(fā)了《深圳市個(gè)人破產(chǎn)管理人名冊(cè)管理辦法（試行）》，解決個(gè)人破產(chǎn)管理人的產(chǎn)生、除名等資格管理問題，建立起“能進(jìn)能出”的名冊(cè)動(dòng)態(tài)管理機(jī)制。在確定首批名冊(cè)規(guī)模為40 家機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，深圳破產(chǎn)署面向深圳市內(nèi)外、企業(yè)破產(chǎn)管理人名冊(cè)內(nèi)外的機(jī)構(gòu)開展了嚴(yán)格篩選。除考核破產(chǎn)案件辦理經(jīng)驗(yàn)外，深圳破產(chǎn)署結(jié)合個(gè)人破產(chǎn)案件特點(diǎn)，還著重考核申報(bào)團(tuán)隊(duì)在婚姻家庭、財(cái)產(chǎn)繼承、消費(fèi)信貸等相關(guān)領(lǐng)域的專業(yè)能力，同時(shí)對(duì)入冊(cè)機(jī)構(gòu)、團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)人及成員資質(zhì)實(shí)行一體化管理，保障管理人履職能力和團(tuán)隊(duì)穩(wěn)定性。2022 年12 月，《深圳市個(gè)人破產(chǎn)管理人名冊(cè)》正式發(fā)布。按照《個(gè)破條例》的規(guī)定，深圳破產(chǎn)署在收到人民法院通知后，應(yīng)當(dāng)在5 日內(nèi)提出管理人人選。為此，深圳破產(chǎn)署建立了“搖號(hào)+輪候”的管理人人選提出機(jī)制。搖號(hào)全程公證，并通過“現(xiàn)場(chǎng)參與+線上直播”方式接受全體管理人和社會(huì)公眾的監(jiān)督，保證管理人人選提出工作在陽(yáng)光下有序進(jìn)行。2023 年，深圳破產(chǎn)署通過上述方式，共就144 宗個(gè)人破產(chǎn)案件提出了管理人人選。

（2）堅(jiān)持指導(dǎo)與監(jiān)督并行，多措并舉夯實(shí)管理人管理工作。一是加強(qiáng)管理人履職指導(dǎo)。組織管理人團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)人開展履職前面談并簽署承諾書，并通過印發(fā)《深圳市個(gè)人破產(chǎn)管理人業(yè)務(wù)操作指引（試行）》，為管理人依法全面履行職責(zé)、合規(guī)辦理個(gè)人破產(chǎn)案件提供詳實(shí)的業(yè)務(wù)指南；二是舉辦業(yè)務(wù)培訓(xùn)和專題講座。邀請(qǐng)有關(guān)專家通過《個(gè)破條例》解讀、業(yè)務(wù)交流等形式幫助管理人提升專業(yè)水平；三是強(qiáng)化履職監(jiān)督管理，深圳破產(chǎn)署日常對(duì)管理人履職情況進(jìn)行跟蹤，對(duì)有違規(guī)行為或者未勤勉盡責(zé)履職的管理人及時(shí)組織約談。為進(jìn)一步優(yōu)化監(jiān)督機(jī)制，深圳破產(chǎn)署印發(fā)有關(guān)管理人履職考核辦法，建立起管理人考核評(píng)價(jià)機(jī)制，督促管理人依法忠實(shí)勤勉履職。

3.細(xì)化行政配套措施，完善個(gè)人破產(chǎn)辦理程序

（1）提供高質(zhì)量破產(chǎn)咨詢?cè)?wù)，促進(jìn)破產(chǎn)辦理提質(zhì)增效。為解決破產(chǎn)申請(qǐng)人不了解個(gè)人破產(chǎn)制度、難以規(guī)范填報(bào)破產(chǎn)申請(qǐng)等問題，深圳破產(chǎn)署于2022 年6 月建立個(gè)人破產(chǎn)申請(qǐng)前輔導(dǎo)機(jī)制，按照“集中講解+一對(duì)一面談”的輔導(dǎo)模式，并通過制定《申請(qǐng)前輔導(dǎo)讀本》，以圖文并茂的方式指引申請(qǐng)人規(guī)范提交個(gè)人破產(chǎn)申請(qǐng)。截至2023 年12 月31 日，深圳破產(chǎn)署合計(jì)收到申請(qǐng)前輔導(dǎo)預(yù)約2743 人次，累計(jì)輔導(dǎo)2619 人次，實(shí)現(xiàn)對(duì)不符合條件申請(qǐng)人的初步分流，極大提升個(gè)人破產(chǎn)申請(qǐng)審查效率。同時(shí)，深圳破產(chǎn)署堅(jiān)持為民辦實(shí)事，高質(zhì)量開展個(gè)人破產(chǎn)咨詢服務(wù)。組建由法律援助律師和深圳破產(chǎn)署工作人員組成的專業(yè)咨詢服務(wù)團(tuán)隊(duì)，明確服務(wù)要求并制定熱點(diǎn)問答指引，通過電話、現(xiàn)場(chǎng)解答等方式已累計(jì)提供咨詢服務(wù)10521 人次。

（2）依法實(shí)施信息登記公開，確保個(gè)人破產(chǎn)制度在陽(yáng)光下運(yùn)行。一是建立個(gè)人破產(chǎn)信息登記公示制度。深圳破產(chǎn)署于2021 年12 月印發(fā)了《深圳市個(gè)人破產(chǎn)信息登記與公開暫行辦法》，按照“提出申請(qǐng)→受理案件→信息申報(bào)→數(shù)據(jù)歸集→信息公開”規(guī)范管理流程，實(shí)現(xiàn)個(gè)人破產(chǎn)信息從登記申報(bào)到信息公開環(huán)環(huán)相扣。二是深度拓展信息公開渠道。深圳破產(chǎn)署先后上線了市個(gè)人破產(chǎn)信息公開平臺(tái)、“i 深圳”App 個(gè)人破產(chǎn)欄目和深圳破產(chǎn)署微信公眾號(hào)，并通過上述各平臺(tái)依法及時(shí)披露個(gè)人破產(chǎn)案件信息及進(jìn)展情況，接受社會(huì)各界監(jiān)督，提升破產(chǎn)辦理信息公開透明度。

（3）強(qiáng)化債務(wù)人監(jiān)督，協(xié)助防范個(gè)人破產(chǎn)欺詐行為。為嚴(yán)防惡意逃廢債行為，深圳破產(chǎn)署采用線上與線下相結(jié)合的方式對(duì)個(gè)人破產(chǎn)債務(wù)人開展監(jiān)督。一是開展日常監(jiān)督。通過“i 深圳”App對(duì)執(zhí)行期、考察期債務(wù)人每月的信息申報(bào)情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)管。二是實(shí)施專項(xiàng)監(jiān)督。深圳破產(chǎn)署已于2022 年、2023 年開展兩次專項(xiàng)監(jiān)督工作，通過發(fā)布《關(guān)于開展個(gè)人破產(chǎn)債務(wù)人申報(bào)信息監(jiān)督工作的公告》，派出工作人員到債務(wù)人住所及工作場(chǎng)所進(jìn)行實(shí)地走訪，對(duì)債務(wù)人個(gè)人信息、收入支出、債務(wù)清償、離深離境等情況進(jìn)行核實(shí)，對(duì)信息申報(bào)過程中發(fā)現(xiàn)的問題及時(shí)提醒糾正，督促和引導(dǎo)債務(wù)人自覺履行破產(chǎn)程序義務(wù)。

（4）承辦委托和解案件，探索推動(dòng)委托和解規(guī)則實(shí)踐運(yùn)用?！秱€(gè)破條例》的創(chuàng)新亮點(diǎn)之一是根據(jù)我國(guó)國(guó)情融合了破產(chǎn)審判和矛盾糾紛多元調(diào)處化解綜合機(jī)制，建立了委托和解制度。2021 年7 月，深圳中院裁定受理魏某個(gè)人破產(chǎn)申請(qǐng)并委托深圳破產(chǎn)署組織和解，這是內(nèi)地首例個(gè)人破產(chǎn)委托和解案件。深圳破產(chǎn)署積極探索和解規(guī)則，開展案件債權(quán)申報(bào)、債務(wù)人財(cái)產(chǎn)調(diào)查、溝通協(xié)調(diào)、和解會(huì)議組織等多項(xiàng)工作，推動(dòng)案件在法定委托時(shí)限60 日內(nèi)達(dá)成和解。同年11 月，深圳中院經(jīng)公告、聽證和審查程序，裁定認(rèn)可魏某和解協(xié)議，并終結(jié)魏某個(gè)人破產(chǎn)和解程序。在總結(jié)委托和解首案辦理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，深圳破產(chǎn)署正在起草有關(guān)個(gè)人破產(chǎn)庭外和解規(guī)則，完善與庭內(nèi)和解、和解協(xié)議確認(rèn)的銜接機(jī)制，夯實(shí)新形勢(shì)下解決人民內(nèi)部矛盾制度體系，為債務(wù)人提供多樣化、便利化的債務(wù)清理方式。

（5）積極推動(dòng)信息共享，推進(jìn)破產(chǎn)事務(wù)智慧化管理。為提升破產(chǎn)辦理便利度，以智慧賦能信息共享，2021 年以來(lái)深圳破產(chǎn)署組織開展了以信息共享為主題的系列調(diào)研，在梳理出近50 個(gè)大項(xiàng)、550 個(gè)子項(xiàng)信息共享需求的基礎(chǔ)上，逐一走訪10 余家數(shù)源單位。2022 年7 月，印發(fā)了《深圳市個(gè)人破產(chǎn)信息共享目錄（2022 年版）》，將12 家單位共42 項(xiàng)個(gè)人破產(chǎn)數(shù)據(jù)納入首批共享范圍，并試點(diǎn)形成首批債務(wù)人信息查詢報(bào)告供管理人履職參考。2023 年5 月，深圳破產(chǎn)署啟動(dòng)第一批個(gè)人破產(chǎn)數(shù)據(jù)共享與應(yīng)用系統(tǒng)建設(shè)，預(yù)計(jì)2024 年年初可與各相關(guān)單位就個(gè)人破產(chǎn)案件信息、債務(wù)人信用信息、債務(wù)人居民家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)信息等實(shí)現(xiàn)共享。

三、當(dāng)前深化破產(chǎn)事務(wù)行政管理的主要挑戰(zhàn)

（一）破產(chǎn)審判與行政管理權(quán)力邊界需要通過配套制度進(jìn)一步厘清

《個(gè)破條例》是深圳個(gè)人破產(chǎn)改革工作的基本制度。雖然深圳破產(chǎn)署已被賦予實(shí)施《個(gè)破條例》相關(guān)的行政管理和事務(wù)管理的職能與責(zé)任，但由于破產(chǎn)事務(wù)行政管理的范圍不夠明確、配套措施不夠完善、權(quán)力邊界不夠清晰，且破產(chǎn)辦理實(shí)踐中存在大量交叉工作，在這種情況下思考如何防止行政職能“缺位、越位、錯(cuò)位”等新產(chǎn)生的問題，對(duì)于促進(jìn)司法審判與破產(chǎn)事務(wù)管理有效協(xié)同具有現(xiàn)實(shí)意義。

例如，實(shí)踐中對(duì)于破產(chǎn)管理人的司法監(jiān)督和行政監(jiān)督應(yīng)當(dāng)如何配合實(shí)施的問題尚未明確。破產(chǎn)事務(wù)管理機(jī)構(gòu)基于信息登記與公開、履職監(jiān)督、防范破產(chǎn)欺詐等的相關(guān)職責(zé)，需要及時(shí)掌握有關(guān)情況并監(jiān)督管理人依法履職，因而在破產(chǎn)程序中產(chǎn)生審判監(jiān)督權(quán)與行政監(jiān)督權(quán)競(jìng)合問題。在這種情況下，行政監(jiān)督權(quán)的行使是否影響審判程序繼續(xù)推進(jìn)？是否影響司法公正或者反而有利于促進(jìn)司法公正？這些實(shí)踐中碰到的問題亟須在深入研究的基礎(chǔ)上，通過配套制度進(jìn)行合理界定。此外，有關(guān)破產(chǎn)事務(wù)行政管理職能的配套管理制度和措施也存在不足。例如，在管理人名冊(cè)管理環(huán)節(jié)，破產(chǎn)事務(wù)管理機(jī)構(gòu)的權(quán)力僅限于暫停任職資格和除名，且僅局限于對(duì)管理人機(jī)構(gòu)的管理層面。而在實(shí)踐中，深圳破產(chǎn)署對(duì)管理人實(shí)施的是“機(jī)構(gòu)—團(tuán)隊(duì)—人員”一體的精細(xì)化管理。上述管理抓手依據(jù)不足極易導(dǎo)致破產(chǎn)事務(wù)管理機(jī)構(gòu)的名冊(cè)管理權(quán)懸置。另外，由于降低報(bào)酬、更換管理人等管理措施是由法院實(shí)施。在此情況下，破產(chǎn)事務(wù)管理機(jī)構(gòu)實(shí)施名冊(cè)管理往往需要法院先行判斷管理人的行為表現(xiàn)是否不當(dāng)，這可能實(shí)際導(dǎo)致破產(chǎn)事務(wù)管理機(jī)構(gòu)的履職處于被動(dòng)。

（二）府、院對(duì)于破產(chǎn)辦理的觀念差異影響聯(lián)動(dòng)工作推進(jìn)

如上文所述，司法權(quán)具有被動(dòng)性，行政權(quán)具有主動(dòng)性。這決定了在破產(chǎn)辦理中，兩種權(quán)力的穩(wěn)定運(yùn)行和有效銜接要求法院和政府在理解尊重雙方權(quán)力定位和價(jià)值的基礎(chǔ)上相互協(xié)調(diào)配合，共同推進(jìn)破產(chǎn)辦理機(jī)制優(yōu)化。在個(gè)人破產(chǎn)實(shí)踐中，行政管理權(quán)具有較強(qiáng)的前瞻能力與應(yīng)變能力，可以通過在事前供給行政配套措施，避免矛盾爭(zhēng)端擴(kuò)大而產(chǎn)生嚴(yán)重的負(fù)面影響。然而，若從法院“不告不理”的司法審判觀念思維出發(fā)，可能會(huì)認(rèn)為破產(chǎn)事務(wù)管理機(jī)構(gòu)的主動(dòng)性履職導(dǎo)致干預(yù)或干擾司法。這在實(shí)踐中造成了一定的困惑。例如，在對(duì)債務(wù)人和管理人監(jiān)督方面，破產(chǎn)事務(wù)管理機(jī)構(gòu)的履職是否必須應(yīng)當(dāng)以有關(guān)投訴舉報(bào)或者違法行為的發(fā)生為前提，而不宜進(jìn)行主動(dòng)核查監(jiān)督？若采取主動(dòng)核查監(jiān)督方式，是否會(huì)對(duì)個(gè)案審判質(zhì)效造成不利影響？事實(shí)上，法院和破產(chǎn)事務(wù)管理機(jī)構(gòu)推進(jìn)破產(chǎn)案件高效率、高質(zhì)量辦理的目標(biāo)導(dǎo)向無(wú)疑是一致的，只是需要在府院聯(lián)動(dòng)機(jī)制的構(gòu)建時(shí)注重彌合有關(guān)觀念差異，在破產(chǎn)辦理中平衡好“事前預(yù)防”和“事后處置”的關(guān)系，從而在司法的剛性的、被動(dòng)的、終局性的裁判與行政的柔性的、主動(dòng)的、可協(xié)調(diào)的執(zhí)法之間建立目標(biāo)一致、聯(lián)系緊密、資源共享、功能互補(bǔ)、程序銜接的融合型關(guān)系。〔16〕前引〔12〕，陸曉燕文。

（三）深化落實(shí)破產(chǎn)事務(wù)管理工作和任務(wù)缺乏實(shí)施依據(jù)

深圳破產(chǎn)署的法定職能依據(jù)集中于個(gè)人破產(chǎn)領(lǐng)域。從目前的實(shí)踐情況來(lái)看，深圳破產(chǎn)署雖暫未被賦予企業(yè)破產(chǎn)事務(wù)行政管理有關(guān)職能，但已通過發(fā)布業(yè)務(wù)指引、協(xié)同有關(guān)單位發(fā)布優(yōu)化破產(chǎn)辦理機(jī)制意見等事實(shí)上參與了企業(yè)破產(chǎn)事務(wù)辦理。然而，由于缺乏相關(guān)法律依據(jù)，導(dǎo)致深圳破產(chǎn)署深化落實(shí)企業(yè)破產(chǎn)事務(wù)管理有關(guān)工作存在身份地位不明確、溝通協(xié)調(diào)困難等現(xiàn)實(shí)障礙。無(wú)論是從境外有關(guān)破產(chǎn)事務(wù)管理機(jī)構(gòu)的實(shí)踐，還是從企業(yè)破產(chǎn)和個(gè)人破產(chǎn)的聯(lián)動(dòng)性關(guān)系上看，統(tǒng)一由破產(chǎn)事務(wù)管理機(jī)構(gòu)履行企業(yè)和個(gè)人破產(chǎn)事務(wù)管理職能都是符合破產(chǎn)辦理實(shí)踐需求的應(yīng)有之義。就企業(yè)破產(chǎn)而言，有關(guān)協(xié)調(diào)機(jī)制也不能僅限于“一事一議”的領(lǐng)導(dǎo)小組或會(huì)議模式，應(yīng)當(dāng)在信息共享、通報(bào)機(jī)制上形成規(guī)范，同時(shí)通過專門的破產(chǎn)事務(wù)管理機(jī)構(gòu)來(lái)落實(shí)“放管服”，〔17〕李曙光：《我國(guó)破產(chǎn)重整制度的多維解構(gòu)及其改進(jìn)》，載《法學(xué)評(píng)論》2022 年第3 期。進(jìn)一步完善行政配套以促進(jìn)企業(yè)破產(chǎn)案件辦理提質(zhì)增效。因此，當(dāng)前亟須在企業(yè)破產(chǎn)領(lǐng)域明確由專門的機(jī)構(gòu)管理破產(chǎn)事務(wù)，并從制度層面提供實(shí)施依據(jù)，以提升企業(yè)破產(chǎn)事務(wù)行政管理的公信力，進(jìn)一步深化破產(chǎn)行政管理體系改革。

四、破產(chǎn)行政管理體系的構(gòu)建與展望

（一）夯實(shí)破產(chǎn)行政管理體系的法治基礎(chǔ)

破產(chǎn)程序設(shè)立的目的在于使得處于困境的市場(chǎng)主體“涅槃重生”，失敗的市場(chǎng)主體“規(guī)范退出”。〔18〕徐陽(yáng)光、武詩(shī)敏：《企業(yè)拯救文化與破產(chǎn)法律制度的發(fā)展——基于英國(guó)破產(chǎn)制度最新變革的分析》，載《山西大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2021 年第1 期。政府與法院推進(jìn)實(shí)施破產(chǎn)法的出發(fā)點(diǎn)相同。在破產(chǎn)辦理現(xiàn)代化的需求下，建立權(quán)責(zé)分明、通力配合的府院聯(lián)動(dòng)機(jī)制是推進(jìn)破產(chǎn)法律制度穩(wěn)定運(yùn)行的堅(jiān)實(shí)保障。中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021－2025 年）》指出：“堅(jiān)持法定職責(zé)必須為、法無(wú)授權(quán)不可為，著力實(shí)現(xiàn)政府職能深刻轉(zhuǎn)變，把該管的事務(wù)管好、管到位，基本形成邊界清晰、分工合理、權(quán)責(zé)一致、運(yùn)行高效、法治保障的政府機(jī)構(gòu)職能體系?！睂?duì)于行政機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，在破產(chǎn)行政工作中貫徹法治政府理念是應(yīng)有之義?！?9〕陳夏紅：《破產(chǎn)法的憲法根基》，載《法學(xué)評(píng)論》2022 年第3 期。當(dāng)前，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和破產(chǎn)改革的深入，為進(jìn)一步優(yōu)化破產(chǎn)辦理機(jī)制，需要盡快對(duì)國(guó)家法律加以修改完善，從頂層制度設(shè)計(jì)層面為破產(chǎn)事務(wù)管理職能提供明確的法律依據(jù)，為破產(chǎn)事務(wù)行政管理體系的構(gòu)建夯實(shí)法治基礎(chǔ)。需要明確的具體問題包括：一是對(duì)破產(chǎn)事務(wù)管理權(quán)的內(nèi)涵和外延進(jìn)行法律界定，并將破產(chǎn)事務(wù)管理權(quán)賦予統(tǒng)一的、專門的破產(chǎn)事務(wù)管理機(jī)構(gòu)；二是需要通過完善配套制度，厘清破產(chǎn)審判權(quán)和破產(chǎn)事務(wù)管理權(quán)的權(quán)力邊界，通過建立權(quán)力清單，實(shí)現(xiàn)法院和破產(chǎn)事務(wù)管理機(jī)構(gòu)在權(quán)力范圍內(nèi)各司其職，避免“政府不到位”或“法院不讓位”等問題；三是壓實(shí)法院、破產(chǎn)事務(wù)管理機(jī)構(gòu)以及相關(guān)職能部門關(guān)于建立府院聯(lián)動(dòng)機(jī)制、優(yōu)化破產(chǎn)辦理的有關(guān)責(zé)任和義務(wù)。推動(dòng)建立各部門常態(tài)化溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，將府院聯(lián)動(dòng)部門、職能、工作任務(wù)法定化，并將破產(chǎn)改革的落實(shí)情況納入市場(chǎng)化營(yíng)商環(huán)境考核評(píng)價(jià)，建立科學(xué)督查工作機(jī)制，從而形成法院優(yōu)質(zhì)高效審判、破產(chǎn)事務(wù)管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌集約管理、各職能部門緊密協(xié)同配合的破產(chǎn)辦理機(jī)制。

（二）明確破產(chǎn)事務(wù)管理機(jī)構(gòu)在破產(chǎn)辦理改革中的本質(zhì)屬性與角色定位

政府在破產(chǎn)辦理中的功能是由其行政管理權(quán)力屬性決定的。在政府行政管理體制下，破產(chǎn)事務(wù)管理機(jī)構(gòu)在破產(chǎn)辦理中的功能價(jià)值也應(yīng)當(dāng)根據(jù)政府的本質(zhì)屬性進(jìn)行闡釋。在破產(chǎn)辦理體制機(jī)制改革中，破產(chǎn)事務(wù)管理機(jī)構(gòu)的職能應(yīng)基于三個(gè)維度的角色定位進(jìn)一步深化和拓展：

1.良好穩(wěn)定市場(chǎng)秩序的維護(hù)者

習(xí)近平總書記在深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)建立40 周年慶祝大會(huì)上的講話中指出：“要著眼于解決高質(zhì)量發(fā)展中遇到的實(shí)際問題，著眼于建設(shè)更高水平的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制需要，多策劃戰(zhàn)略戰(zhàn)役性改革，多推動(dòng)創(chuàng)造型、引領(lǐng)型改革。”如上文所述，市場(chǎng)失靈與政府適度干預(yù)理論是破產(chǎn)事務(wù)行政管理的理論基礎(chǔ)。從本質(zhì)上說(shuō)，破產(chǎn)事務(wù)管理機(jī)構(gòu)參與破產(chǎn)辦理是政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的表現(xiàn)之一，也是建立良好市場(chǎng)秩序的必要手段。破產(chǎn)事務(wù)管理機(jī)構(gòu)實(shí)施社會(huì)管理和提供服務(wù)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)就是推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。破產(chǎn)所衍生的社會(huì)問題，對(duì)我國(guó)建設(shè)一流營(yíng)商環(huán)境具有重要影響。破產(chǎn)事務(wù)管理機(jī)構(gòu)可以通過完善破產(chǎn)配套制度體系、推動(dòng)和保障管理人依法履職、提供完善的社會(huì)救濟(jì)等方式，助力市場(chǎng)主體紓困解難，為打造市場(chǎng)化、法治化、國(guó)際化營(yíng)商環(huán)境注入動(dòng)力。

2.豐富多元社會(huì)資源的調(diào)配者

破產(chǎn)案件辦理牽涉的主體多且法律關(guān)系復(fù)雜。在破產(chǎn)審判現(xiàn)代化發(fā)展的要求下，以往“分散溝通”“多頭對(duì)接”式的府院聯(lián)動(dòng)機(jī)制必然不符合案件依法高效辦理的需要。而在實(shí)現(xiàn)破產(chǎn)事務(wù)專責(zé)化、統(tǒng)籌性辦理的機(jī)制下，構(gòu)建科學(xué)、合理、規(guī)范的資源配置長(zhǎng)效機(jī)制作為破產(chǎn)事務(wù)管理機(jī)構(gòu)的職能優(yōu)勢(shì)之一，可以極大地優(yōu)化破產(chǎn)案件辦理效率。破產(chǎn)事務(wù)管理機(jī)構(gòu)可以通過聯(lián)合相關(guān)部門制定規(guī)范性文件、建立常態(tài)化協(xié)調(diào)溝通機(jī)制、牽頭簽署合作協(xié)議等多種形式，凝聚多元主體合力，為破產(chǎn)案件的高效辦理匯集豐富多元的社會(huì)資源，保障破產(chǎn)制度有序運(yùn)行。

3.優(yōu)質(zhì)高效公共服務(wù)的供給者

世界銀行營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)體系“辦理破產(chǎn)”的指標(biāo)中將“破產(chǎn)程序配套機(jī)制質(zhì)量”列為三大二級(jí)指標(biāo)之一，并著重評(píng)估政府提供破產(chǎn)公共服務(wù)的互通性、便利性。政府是破產(chǎn)公共法律服務(wù)的提供主體。政府提供公共服務(wù)的主要功能之一在于為社會(huì)提供各類公共產(chǎn)品。破產(chǎn)事務(wù)管理機(jī)構(gòu)作為行政管理者的同時(shí)兼具公共服務(wù)產(chǎn)品提供者的身份，可以從統(tǒng)籌破產(chǎn)辦理實(shí)際需求以保障社會(huì)公共利益的角度出發(fā)，拓展破產(chǎn)公共服務(wù)的深度和廣度，進(jìn)一步夯實(shí)破產(chǎn)咨詢與援助、管理人履職保障、破產(chǎn)智慧化服務(wù)平臺(tái)建設(shè)等破產(chǎn)公共服務(wù)職能，建立起規(guī)范化、現(xiàn)代化、多元化的破產(chǎn)法律服務(wù)體系。

（三）探索豐富破產(chǎn)事務(wù)行政管理具體職能

1.公共服務(wù)保障層面：探索破產(chǎn)事務(wù)管理機(jī)構(gòu)履行公職管理人職能的路徑

公職管理人制度是市場(chǎng)管理人不愿意介入破產(chǎn)案件時(shí)由破產(chǎn)事務(wù)管理機(jī)構(gòu)所提供的社會(huì)救濟(jì)制度。在破產(chǎn)辦理中，司法機(jī)關(guān)“案多人少”的困境僅僅依靠破產(chǎn)事務(wù)管理機(jī)構(gòu)分擔(dān)行政事務(wù)難以根本解決，而有賴于公職管理人制度的建立。這項(xiàng)制度也在個(gè)人破產(chǎn)有關(guān)境外實(shí)踐中發(fā)揮了重要作用。以我國(guó)香港地區(qū)為例，香港90%以上的無(wú)產(chǎn)可破案件，是由破產(chǎn)管理署署長(zhǎng)擔(dān)任受托人辦理的。為履行這一職能，香港破產(chǎn)管理署實(shí)現(xiàn)了“人財(cái)物”的聚集，解決了無(wú)產(chǎn)可破案件市場(chǎng)管理人機(jī)構(gòu)缺乏履職能動(dòng)性的困境。當(dāng)前，我國(guó)浙江溫州也已在個(gè)人債務(wù)集中清理實(shí)踐中探索公職管理人制度的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

目前，在我國(guó)企業(yè)破產(chǎn)實(shí)踐中，主要采用以財(cái)政撥款為主建立破產(chǎn)援助資金補(bǔ)貼無(wú)產(chǎn)可破案件管理人辦案經(jīng)費(fèi)的做法。在深圳的個(gè)人破產(chǎn)實(shí)踐中，基于自然人主體財(cái)產(chǎn)和收入有限的特點(diǎn)，無(wú)產(chǎn)可破案件管理人辦案費(fèi)用難以保障的問題更為突出。未來(lái)在形成案件規(guī)?；l(fā)展和機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)、人員配置充分的情形下，在個(gè)人破產(chǎn)領(lǐng)域探索公職管理人制度的實(shí)施路徑，對(duì)于提升破產(chǎn)案件辦理質(zhì)效具有較大的現(xiàn)實(shí)意義?！秱€(gè)破條例》雖未賦予破產(chǎn)事務(wù)管理機(jī)構(gòu)公職管理人身份，但實(shí)踐中破產(chǎn)事務(wù)管理機(jī)構(gòu)在接受委托組織個(gè)人破產(chǎn)和解以及有關(guān)事務(wù)管理中對(duì)公職管理人職能有現(xiàn)實(shí)需求。因此，在現(xiàn)階段可以先賦予破產(chǎn)事務(wù)管理機(jī)構(gòu)“公職管理人”身份，為其履行職責(zé)、深化破產(chǎn)改革提供法律依據(jù)，后續(xù)應(yīng)當(dāng)制定具體辦法，對(duì)破產(chǎn)事務(wù)管理機(jī)構(gòu)辦理破產(chǎn)案件的范圍、辦案人員的資質(zhì)及履職行為等進(jìn)行規(guī)范，防止出現(xiàn)兼具規(guī)則制定、行業(yè)監(jiān)管職能的破產(chǎn)事務(wù)管理機(jī)構(gòu)與市場(chǎng)管理人形成競(jìng)爭(zhēng)的局面。未來(lái)在實(shí)踐中，市場(chǎng)化管理人仍為個(gè)人破產(chǎn)程序的主要推動(dòng)者。在公職管理人與市場(chǎng)化管理人的履職銜接上，破產(chǎn)事務(wù)管理機(jī)構(gòu)可以參考我國(guó)香港的模式，主要以保障破產(chǎn)案件正常辦理為目的，主要在庭外化解糾紛或者在市場(chǎng)化管理人無(wú)法履行職責(zé)時(shí)以“補(bǔ)位者”的身份履行公職管理人職責(zé)。

2.訴源治理層面：探索破產(chǎn)事務(wù)管理機(jī)構(gòu)參與推進(jìn)多元化糾紛解決機(jī)制的路徑

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“法治建設(shè)既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病”〔20〕習(xí)近平：《堅(jiān)定不移走中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路 為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家提供有力法治保障》，載《求是》2021 年第5 期。。無(wú)論是個(gè)人破產(chǎn)還是企業(yè)破產(chǎn)，并非所有債務(wù)人都必須進(jìn)入破產(chǎn)程序才能擺脫自身的債務(wù)困境。在企業(yè)破產(chǎn)長(zhǎng)期實(shí)踐中，由于債務(wù)人主體對(duì)破產(chǎn)制度缺乏全面深入的理解，且缺少成熟的引導(dǎo)和預(yù)警機(jī)制，導(dǎo)致企業(yè)申請(qǐng)破產(chǎn)動(dòng)力不足，或耽誤了進(jìn)入破產(chǎn)程序的最佳時(shí)機(jī)而造成破產(chǎn)法難以有效發(fā)揮市場(chǎng)拯救及出清功能。而在深圳個(gè)人破產(chǎn)的立法與實(shí)踐探索中，已體現(xiàn)出通過發(fā)揮破產(chǎn)事務(wù)管理機(jī)構(gòu)的行政管理與公共服務(wù)職能，推進(jìn)其參與推進(jìn)多元化糾紛解決機(jī)制的特點(diǎn)。例如，《個(gè)破條例》創(chuàng)新性建立委托和解機(jī)制、深圳破產(chǎn)署創(chuàng)設(shè)申請(qǐng)前輔導(dǎo)機(jī)制等，都體現(xiàn)了破產(chǎn)事務(wù)管理機(jī)構(gòu)承擔(dān)部分案件分流工作、緩解審判壓力的優(yōu)勢(shì)和現(xiàn)實(shí)可行性。

然而，要進(jìn)一步深化并夯實(shí)破產(chǎn)事務(wù)管理機(jī)構(gòu)參與推進(jìn)多元化糾紛解決機(jī)制的有關(guān)職能，還有許多問題亟須明確：一是需要探索破產(chǎn)事務(wù)管理機(jī)構(gòu)參與預(yù)重整的機(jī)制和具體路徑。預(yù)重整本質(zhì)上是一種導(dǎo)向正式重整程序的庭外重組談判。〔21〕徐陽(yáng)光：《困境企業(yè)預(yù)重整的法律規(guī)制研究》，載《法商研究》2021 年第3 期。在傳統(tǒng)預(yù)重整程序中，存在政府的角色定位不夠清晰、缺乏法律依據(jù)的問題。未來(lái)在實(shí)現(xiàn)破產(chǎn)事務(wù)專門化管理的基礎(chǔ)上，需要進(jìn)一步明確破產(chǎn)事務(wù)管理機(jī)構(gòu)在預(yù)重整程序中的權(quán)力定位與職責(zé)范圍。二是破產(chǎn)事務(wù)管理機(jī)構(gòu)參與多元化解糾紛機(jī)制的配套規(guī)定不夠完善。以個(gè)人破產(chǎn)委托和解機(jī)制為例，破產(chǎn)事務(wù)管理機(jī)構(gòu)組織和解的依據(jù)較為籠統(tǒng)。實(shí)踐中，破產(chǎn)事務(wù)管理機(jī)構(gòu)組織和解是否實(shí)質(zhì)上以公職管理人身份履行職責(zé)、人民法院委托破產(chǎn)事務(wù)管理機(jī)構(gòu)組織和解是否具有與受理破產(chǎn)申請(qǐng)相同效力等關(guān)鍵問題尚未得到明確。這導(dǎo)致破產(chǎn)事務(wù)管理機(jī)構(gòu)組織委托和解時(shí)面臨角色定位模糊、抓手不足等現(xiàn)實(shí)問題。因此，需要在有關(guān)法律完善的過程中對(duì)上述問題予以細(xì)化、明確，促進(jìn)庭外糾紛解決機(jī)制提質(zhì)增效。當(dāng)前，為進(jìn)一步深化破產(chǎn)制度改革探索，深圳破產(chǎn)署計(jì)劃在現(xiàn)有基礎(chǔ)上，進(jìn)一步深化并夯實(shí)參與推進(jìn)多元化糾紛解決機(jī)制的有關(guān)職能，推動(dòng)社會(huì)治理現(xiàn)代化。具體而言，一是構(gòu)建個(gè)人破產(chǎn)庭外和解規(guī)則，明確庭外和解機(jī)制的工作流程和具體要求，為委托和解工作的有序開展提供制度依據(jù)；二是研究制定推進(jìn)企業(yè)庭外重組工作規(guī)則，通過提供破產(chǎn)法律服務(wù)指引等方式探索市場(chǎng)化、法治化的市場(chǎng)主體救治路徑。

3.行業(yè)監(jiān)管層面：探索破產(chǎn)事務(wù)管理機(jī)構(gòu)全面統(tǒng)籌破產(chǎn)管理人管理工作的路徑

管理人是破產(chǎn)事務(wù)的具體執(zhí)行者和破產(chǎn)程序推動(dòng)者。對(duì)管理人的監(jiān)督管理，關(guān)系到管理人隊(duì)伍建設(shè)水平和破產(chǎn)案件辦理質(zhì)效。自深圳破產(chǎn)署按照《個(gè)破條例》規(guī)定編制并發(fā)布《深圳市個(gè)人破產(chǎn)管理人名冊(cè)》以來(lái)，通過建立個(gè)人破產(chǎn)案件管理人人選提出機(jī)制、推動(dòng)管理人名冊(cè)動(dòng)態(tài)管理、強(qiáng)化管理人業(yè)務(wù)指導(dǎo)與培訓(xùn)、夯實(shí)管理人監(jiān)督與考核評(píng)價(jià)機(jī)制、加強(qiáng)管理人履職保障、多措并舉推進(jìn)管理人履職便利化等舉措，不斷推進(jìn)個(gè)人破產(chǎn)管理人管理工作走深走實(shí)。然而，目前深圳破產(chǎn)署對(duì)管理人的管理仍然面臨一些困境，例如上文提到的管理人監(jiān)管中的司法權(quán)與行政事務(wù)管理權(quán)競(jìng)合，產(chǎn)生監(jiān)督權(quán)能如何銜接、各監(jiān)管主體之間如何實(shí)現(xiàn)高效協(xié)同等現(xiàn)實(shí)問題。此外，當(dāng)前深圳的企業(yè)破產(chǎn)和個(gè)人破產(chǎn)管理人名冊(cè)分別由法院和深圳破產(chǎn)署編制并管理，從未來(lái)探索企業(yè)破產(chǎn)與個(gè)人破產(chǎn)案件合并聯(lián)動(dòng)辦理的角度出發(fā)，當(dāng)前管理人名冊(cè)分別建立和管理的機(jī)制勢(shì)必?zé)o法符合案件辦理需要。

因此，基于個(gè)人破產(chǎn)與企業(yè)破產(chǎn)在府院聯(lián)動(dòng)方面的相通性，將個(gè)人與企業(yè)破產(chǎn)管理人的名冊(cè)編制、人選提名、監(jiān)督管理、權(quán)利保障、指導(dǎo)培訓(xùn)、提供公共服務(wù)等職能統(tǒng)一交由破產(chǎn)事務(wù)管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌行使，既是未來(lái)優(yōu)化破產(chǎn)辦理府院聯(lián)動(dòng)機(jī)制的重點(diǎn)方向之一，也是為探索破產(chǎn)案件聯(lián)動(dòng)辦理完善配套機(jī)制的重要方面。在實(shí)現(xiàn)對(duì)破產(chǎn)管理人全面統(tǒng)籌管理的前提下，破產(chǎn)事務(wù)管理機(jī)構(gòu)可以從以下幾方面進(jìn)一步探索管理人管理機(jī)制：一是統(tǒng)籌個(gè)人破產(chǎn)和企業(yè)破產(chǎn)案件辦理特點(diǎn)和需求，編制統(tǒng)一的破產(chǎn)管理人名冊(cè)，同時(shí)相應(yīng)配套完善的履職規(guī)范指引、業(yè)務(wù)培訓(xùn)機(jī)制、考核評(píng)價(jià)機(jī)制、名冊(cè)動(dòng)態(tài)管理機(jī)制，從而對(duì)管理人實(shí)現(xiàn)一站式、全程式跟蹤管理。二是探索更為經(jīng)濟(jì)且符合辦案實(shí)際需求的管理人選任模式。未來(lái)可在統(tǒng)籌管理人名冊(cè)管理的機(jī)制下，參考香港等地經(jīng)驗(yàn)，在公平原則的基礎(chǔ)上探索通過將企業(yè)破產(chǎn)、個(gè)人破產(chǎn)案件采用公平合理的方式搭配“打包”后選任管理人統(tǒng)一辦理，從而平衡管理人在“有產(chǎn)”和“無(wú)產(chǎn)”案件中可獲取的報(bào)酬，緩解當(dāng)前管理人報(bào)酬保障過度依賴于破產(chǎn)援助資金的困境。三是以數(shù)字化賦能促進(jìn)管理人履職便利化，深挖優(yōu)化破產(chǎn)辦理信息共享機(jī)制的具體需求并聚焦關(guān)鍵領(lǐng)域，依托智慧平臺(tái)建設(shè)使企業(yè)破產(chǎn)、個(gè)人破產(chǎn)相關(guān)信息實(shí)現(xiàn)“大數(shù)據(jù)”整合與共享，打破管理人處理破產(chǎn)事務(wù)中存在的信息壁壘，全面實(shí)現(xiàn)破產(chǎn)信息“一鍵查詢”、破產(chǎn)事務(wù)“一網(wǎng)通辦”。

結(jié) 語(yǔ)

破產(chǎn)制度是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)物，既是優(yōu)化資源配置、激發(fā)市場(chǎng)活力的重要抓手，也是助力市場(chǎng)主體扭轉(zhuǎn)困境、實(shí)現(xiàn)涅槃重生的關(guān)鍵引擎。當(dāng)前，進(jìn)一步通過完善配套制度供給厘清破產(chǎn)審判與行政管理的權(quán)力邊界、進(jìn)一步推動(dòng)建立專門性破產(chǎn)事務(wù)管理機(jī)構(gòu)、進(jìn)一步探索豐富破產(chǎn)事務(wù)行政管理職能，既是深化府院聯(lián)動(dòng)破產(chǎn)辦理機(jī)制的必然需求，也是完善破產(chǎn)制度運(yùn)行體系的重要保障。未來(lái)，需要以管理和服務(wù)為本構(gòu)建更加完善的破產(chǎn)行政管理體系，在破產(chǎn)領(lǐng)域全方位建立起“法院裁判+政府管理+管理人執(zhí)行+公眾監(jiān)督”四位一體現(xiàn)代破產(chǎn)辦理體制，促進(jìn)破產(chǎn)制度更好地服務(wù)于民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化，為我國(guó)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展注入源源不竭的動(dòng)力。