劉培偉

（山東農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，山東 泰安 271018）

無論國內(nèi)外學(xué)界對中國社會發(fā)展的判定有多少分歧，但對中國政府深化市場化和理性化的決心和意圖是有基本共識的[1]。于文博等對中國國家理性化的進(jìn)程做出了一個基本判斷：中國官僚制組織追求可計算、可操作、標(biāo)準(zhǔn)化、確定性的理性化路徑逐漸浮現(xiàn)；企業(yè)和公眾在同官僚組織打交道的過程中，更多感受到韋伯所說的“無須看人下菜”，或者通常所說的“辦事不求人”[1]。這在國家層面的一系列改革中確實得到了證明。早在2015 年，為進(jìn)一步理順政府與市場的關(guān)系，國家即啟動了“放管服”改革。2019 年1 月，國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于在市場監(jiān)管領(lǐng)域全面推行部門聯(lián)合“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管的意見》，明確提出將“雙隨機(jī)、一公開”作為市場監(jiān)管的基本手段和方式，以取代原有的巡查制和隨意檢查。然而，基于對S 縣市場監(jiān)管局的實地調(diào)研，我們發(fā)現(xiàn)監(jiān)管人員并未遵循頗具現(xiàn)代性的“雙隨機(jī)、一公開”制度要求，而是變通執(zhí)行，將之邊緣化和工具化，依舊沿襲原來的巡查制和運(yùn)動式監(jiān)管，官僚行為并未達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)化和確定性。鑒于實地觀察與制度預(yù)期及既有研究之間的落差，有必要重新認(rèn)識當(dāng)前基層官僚的行為邏輯及治理的理性化程度。

為理解“雙隨機(jī)、一公開”這一現(xiàn)代理性制度何以會遭遇執(zhí)行變通，本研究擬將基層官僚行為還原到其所嵌入的制度環(huán)境中，打開制度環(huán)境的黑箱，揭示其中諸制度邏輯對變通行為的影響機(jī)制，提煉出制約基層官僚行為理性化以至國家理性化水平的因素，為推進(jìn)中國治理現(xiàn)代化提供可行性思路。

一、文獻(xiàn)述評與研究框架

（一）解釋“變通”行為：從“利益”到“制度”

“變通”是中國政策過程中的常見現(xiàn)象，也是理解中國國家治理的關(guān)鍵詞[2]。政策何以會變通執(zhí)行已成為中國公共政策研究的經(jīng)典問題，并形成了如下幾種有代表性的理論解釋：政策的模糊性[3]、代理人的信息優(yōu)勢[4]、政策文化的潛移默化[5]；還有最普遍、最有影響的“利益說”：執(zhí)行者對那些于己有利的政策就執(zhí)行，不利的就不執(zhí)行[6]。然而，“利益說”過于寬泛和模糊。就“雙隨機(jī)、一公開”制度的變通而言，嚴(yán)格履職是基層執(zhí)行者的利益，設(shè)租謀利也是其利益，而減少工作量和避責(zé)同樣是其利益?；\統(tǒng)地說執(zhí)行者因利益而變通執(zhí)行，顯然說服力不強(qiáng)。調(diào)研中基層監(jiān)管人員也坦言：如果嚴(yán)格執(zhí)行“雙隨機(jī)、一公開”制度，肯定比巡查制的工作量少很多，且能因優(yōu)化營商環(huán)境而獲得市場主體的肯定。那為什么他們放著這些“利”不追求，反而費(fèi)力地堅持原來的巡查制呢？ 這顯然是“利益說”難以回答的。

新制度主義理論早已提醒我們，“利益”是在制度上被定義和塑造的，制度框架設(shè)定目標(biāo)，并塑造利益形成和追求的手段[7]。也就是說，執(zhí)行者的利益并非是天然的和固定不變的，他們在何時以及將什么視為其利益，是由制度設(shè)定的。所以，要解釋執(zhí)行者為何要變通而非忠實執(zhí)行，與其歸因于“利益”，倒不如對形塑它的制度進(jìn)行深入的考察。組織社會學(xué)的新制度主義理論就非常重視“制度”對組織的影響。組織所面臨的制度環(huán)境并非是統(tǒng)一的和一致的，而是存在著很多的不一致[8]。一項基于美國的實證研究發(fā)現(xiàn)：在沖突性的制度環(huán)境面前，組織會把這些制度的某些共同特征進(jìn)行整合，以應(yīng)對沖突[9]。關(guān)于中國情境下制度如何影響組織行為的研究，近年來也不斷涌現(xiàn)出新的洞見。周雪光將中國組織中的“共謀”行為視為政府集權(quán)決策過程和激勵機(jī)制強(qiáng)化所導(dǎo)致的非預(yù)期結(jié)果[10]。朱亞鵬等通過對城市低保政策的研究，發(fā)現(xiàn)中國基層執(zhí)行者的變通是他們在復(fù)雜政策環(huán)境中委曲求全、被動應(yīng)對的結(jié)果[11]。陳家建基于中國情境，將制度環(huán)境進(jìn)一步細(xì)分為兩個維度：政策在基層的適用性與上級的政策壓力。當(dāng)政策與基層實際不相適應(yīng)時，基層會消極執(zhí)行（一種變通）；而隨著上級壓力的增大，基層則又會過度執(zhí)行（另一種變通）[12]。

可以看出，“制度環(huán)境”相比“利益說”對基層變通問題有更強(qiáng)的解釋力，但“環(huán)境”的內(nèi)涵卻有待細(xì)化。既有研究雖指出中國制度環(huán)境的復(fù)雜性，但也僅指出了執(zhí)行者所處的是一個由國家、地方政府和社會構(gòu)成的多重環(huán)境，并預(yù)設(shè)國家、地方政府與社會各自對應(yīng)著單一邏輯，而不同邏輯之間是沖突的。比如周雪光關(guān)于國家治理的研究就主張作為權(quán)威體制的國家傾向于風(fēng)險最小化，而地方政府則傾向于有效治理，“穩(wěn)定”與“效率”的矛盾難以調(diào)和[13]。我們認(rèn)為該研究一方面忽視了中央政府和地方政府并非只遵循一種制度邏輯，他們各自本身即充滿著多重邏輯。另一方面，過于強(qiáng)調(diào)國家與地方政府的沖突，而忽視了二者間的承接關(guān)系和一致性。有鑒于此，本研究擬在上述研究的基礎(chǔ)上，首先細(xì)化制度邏輯的層次，將其分為國家的多重邏輯和地方的多重邏輯；然后在此基礎(chǔ)上闡釋這些邏輯間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性，揭示國家層面制度邏輯間的關(guān)系及其向地方政府的傳導(dǎo)機(jī)制；最后，分析這些多重交織的邏輯如何共同引發(fā)了基層監(jiān)管部門的變通執(zhí)行。

（二）理論基礎(chǔ)與研究邏輯

1.理論基礎(chǔ)：總體性治理與現(xiàn)代性治理邏輯

帕森斯和韋伯等學(xué)術(shù)大師都描述過現(xiàn)代性結(jié)構(gòu)的特征——普遍主義、自致地位、專業(yè)化、情感中立；韋伯更是認(rèn)為現(xiàn)代性的核心性質(zhì)是理性化的發(fā)展[14]。于君博基于中國經(jīng)驗與韋伯的理性化（官僚制）理論展開對話，得出中國理性化已日漸浮現(xiàn)的結(jié)論。該結(jié)論依賴于一個假定：官僚制力量可以因政治力量需要培育、聯(lián)合市場力量而持續(xù)理性化，但也會在理性化不斷加深的過程中，同市場力量一起，愈加獨(dú)立于政治力量的影響和控制，從而成為政治力量的反制[1]。然而，政治對市場、官僚制與市場的關(guān)系未必一定如此，而是還有其他可能。與這種對政治、行政和市場關(guān)系所做的單一線性假設(shè)不同，何艷玲的視野更加立體和辯證。她從現(xiàn)代性與國家治理的“關(guān)系”的視角，將理性化和現(xiàn)代性要素發(fā)展置于國家治理的宏觀歷史過程中進(jìn)行考察。首先，她認(rèn)為中國治理過程并存著總體性治理訴求和現(xiàn)代性治理訴求[15]?！翱傮w性訴求”強(qiáng)調(diào)黨要求確保執(zhí)政地位的穩(wěn)固、國家要求保持相對于社會其他力量的自主性；而“現(xiàn)代性訴求”則指國家要對現(xiàn)代社會多元主體權(quán)益進(jìn)行回應(yīng)并以明確規(guī)則（法治）予以保障。其次，這兩種訴求雖然隱含著沖突的可能，但總體性面向主導(dǎo)著二者間的關(guān)系，決定著后者的活動空間：由于國家保持著對各種關(guān)系進(jìn)行調(diào)節(jié)的權(quán)限，可以動態(tài)調(diào)整治理主體的邊界，增加或減少新的主體元素，在結(jié)構(gòu)穩(wěn)定性中增強(qiáng)治理的彈性和活力，從而達(dá)到對雙重邏輯的有效“平衡”。

雖然上述研究在關(guān)于中國現(xiàn)代性治理的視角與結(jié)論上有一定分歧，但都認(rèn)同“現(xiàn)代性治理”的基本意涵：對社會主體的普遍化而非特殊化回應(yīng)，并以公平、公開等程序和規(guī)則給予保證。本文也采行這一界定。另外，上述研究基本都在宏觀的國家治理層面展開，本文則將治理的現(xiàn)代性邏輯推進(jìn)至中微觀層面，探討其在地方和基層的執(zhí)行狀況。由于總體性治理和現(xiàn)代性治理兩種訴求在邏輯上有非兼容性和沖突的可能，即使國家可以在制度設(shè)計上盡力對它們進(jìn)行平衡，以求實現(xiàn)穩(wěn)定與活力的統(tǒng)一，但經(jīng)過地方政府和基層官僚的執(zhí)行，其不平衡性或者說非兼容性的一面仍然有可能展現(xiàn)出來。需要說明的是，對兩種訴求邏輯“非兼容性”的關(guān)注，旨在提醒我們不僅要關(guān)注國家宏觀層面的制度設(shè)計，更要關(guān)注它在執(zhí)行過程中的變異和非意圖后果，最終目的是找出制度初衷遭遇悖離的原因，進(jìn)而找到確保制度嚴(yán)格執(zhí)行的路徑。

2.研究邏輯

本研究的基本邏輯是：國家層面的雙重制度邏輯延伸到地方層面，地方政府在承接的同時會對其進(jìn)行一定程度的修正，進(jìn)而生成新的制度邏輯。兩個層面的制度邏輯共同作用于基層監(jiān)管部門，使其為應(yīng)對多重且難以兼容的制度要求而不得不對“雙隨機(jī)、一公開”制度做出變通，進(jìn)而衍生出一系列非意圖后果[16]。

（三）案例選擇與資料收集

本文采用個案研究法。雖然個案法經(jīng)常被批評“代表性不夠”，但這種批評沒有理解個案研究的邏輯實質(zhì)上完全不同于以代表性為基礎(chǔ)的假設(shè)檢驗的邏輯，即“個案法”是通過典型個案，在廣度和深度上盡可能擴(kuò)充、延展和融合與外部各種政治、社會、文化因素的關(guān)聯(lián)[17]，形成對某一類共性的較為深入、詳細(xì)和全面的認(rèn)識[18]?；鶎颖O(jiān)管既牽涉著與其所隸屬的地方政府及國家的關(guān)系，能夠體現(xiàn)出政治的邏輯，也關(guān)聯(lián)著其所屬條線系統(tǒng)，代表著理性化、專業(yè)化邏輯，這便有利于我們同時觀察上級與下級、條線與塊塊諸多制度邏輯的沖突和糾纏關(guān)系，從而厘清基層監(jiān)管如何發(fā)生（“How”）以及何以發(fā)生（“Why”）的深層機(jī)理[19]。

本研究選取的案例地S 縣，位于東部沿海某省的中部地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平居于全省中游，市場主體以中小商戶居多，市場監(jiān)管難度較大，因而既能充分證明引入“雙隨機(jī)、一公開”這樣的現(xiàn)代監(jiān)管制度對化解當(dāng)?shù)乇O(jiān)管困境的必要性和緊迫性：該制度應(yīng)該會運(yùn)行良好；同時也有利于充分展現(xiàn)新制度與舊制度的交鋒：該制度卻遭遇了變通執(zhí)行——從而最大可能地呈現(xiàn)出制度邏輯間關(guān)系的多重面向。

本文的很多一手?jǐn)?shù)據(jù)資料都來自于筆者的實地考察。筆者重點(diǎn)對該制度實施后基層監(jiān)管行為所嵌入的制度情境進(jìn)行了追蹤，于2020 年5 月和2021 年7 月多次集中訪談了S 縣市場監(jiān)管局領(lǐng)導(dǎo)及其下轄基層市場監(jiān)管所人員，以及部分市場主體，并于2022 年5 月進(jìn)行了一次回訪，以求滿足“三角互證”原則，確保資料的效度。

二、案例呈現(xiàn)：“雙隨機(jī)、一公開”制度在S 縣的變通執(zhí)行

（一）“雙隨機(jī)、一公開”制度的理性設(shè)計

按照制度設(shè)計，“雙隨機(jī)”抽查應(yīng)該成為一種基本的監(jiān)管方式。其含義有二：第一，除了通過投訴舉報、轉(zhuǎn)辦交辦等發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)個案線索需要進(jìn)行針對性的處理外，日常監(jiān)管都要采用“雙隨機(jī)、一公開”方式。它要求市場監(jiān)管部門提前列出抽查清單及計劃，計劃外的檢查一律不得擅自開展，同時要求組織跨部門的聯(lián)合抽查，降低企業(yè)反復(fù)迎檢的次數(shù)。第二，對發(fā)現(xiàn)的普遍性問題和突出風(fēng)險，如抽檢中發(fā)現(xiàn)的餐飲單位餐具消毒不合格等問題，即使開展專項檢查，也需要貫徹“雙隨機(jī)”的理念，根據(jù)實際情況確定抽查行業(yè)、區(qū)域及比例，而不能隨意檢查?！耙还_”制度則試圖通過檢查結(jié)果公示和信用制度對違法市場主體的警戒，促使市場主體自行矯正不符合市場規(guī)則的行為，最終達(dá)到改善整個市場經(jīng)營環(huán)境、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的目標(biāo)?？梢钥闯?，不管是“雙隨機(jī)”還是“一公開”，其設(shè)計初衷都是通過規(guī)范政府對市場主體的干預(yù)，使市場能夠主動自我約束，從而達(dá)到“管得少，但卻能管得好”的目的。然而，制度文本的規(guī)定是一回事，實際執(zhí)行則是另外一番景象。

（二）被邊緣化的“雙隨機(jī)”監(jiān)管

S 縣市場監(jiān)管局在日常監(jiān)管中并未遵循“雙隨機(jī)”原則，而仍以原來的市場巡查制為基本監(jiān)管方式，即根據(jù)基層監(jiān)管所轄區(qū)面積的大小、執(zhí)法人員專業(yè)執(zhí)法能力的強(qiáng)弱以及是否與區(qū)域相熟等因素，確定每人管轄的區(qū)域。執(zhí)法人員對所管區(qū)域中的業(yè)戶進(jìn)行橫向到邊、縱向到底的不間斷巡查，并為此承擔(dān)近乎無限的監(jiān)管責(zé)任。據(jù)《S 縣市場監(jiān)管局工作統(tǒng)計報表》，2019 年至2021 年每年通過“雙隨機(jī)”方式抽查的市場主體僅僅占到總檢查數(shù)的3%以下，將近90%的檢查都是日常巡查和專項檢查。

S 縣市場監(jiān)管部門沒有將“雙隨機(jī)”作為基本方式，并不意味著它不開展隨機(jī)抽查。然而，“雙隨機(jī)”監(jiān)管方式卻是被邊緣化的，僅僅作為一種日常監(jiān)管和運(yùn)動式監(jiān)管之外附加執(zhí)行的單獨(dú)任務(wù)。

“雙隨機(jī)抽查和眾多的專項檢查任務(wù)一樣，只是我們每年檢查任務(wù)中的一小部分，作為一個單獨(dú)的任務(wù)來完成”（訪談記錄，2020 0510HF1）。

這樣一來，“雙隨機(jī)抽查”實際上就等于加重了對企業(yè)的干預(yù)。首先，“雙隨機(jī)”任務(wù)來源分為省抽查計劃和縣抽查計劃。對于一些省市場監(jiān)管部門認(rèn)為存在風(fēng)險，需要全省統(tǒng)一抽查的檢查項目，省局會制定專門的抽查方案。一些在省局統(tǒng)一組織的抽查中接受過檢查的市場主體，在縣級組織的抽查中很可能再次被抽到，這在抽檢覆蓋率要求高的領(lǐng)域，比如特種設(shè)備、單位食堂、食品藥品生產(chǎn)企業(yè)等尤其明顯。其次，由于市場巡查要求“橫向到邊、縱向到底”的全覆蓋檢查，導(dǎo)致市場巡查和雙隨機(jī)抽查難免存在檢查對象和檢查任務(wù)的重疊。同時，因輿論、事故等原因而組織開展的運(yùn)動式整治任務(wù)又會進(jìn)一步導(dǎo)致檢查對象和檢查任務(wù)的重疊。所以，部分市場主體會受到多次、多事項的檢查，其應(yīng)對檢查付出的成本不但沒有減少，還可能會增加。

（三）信息的選擇性公開

基層監(jiān)管者在實踐中并未依法主動公開一些低資質(zhì)市場主體的信息，因為正是他們將這些市場主體“依法”放進(jìn)了市場。S 鎮(zhèn)監(jiān)管所所長講明了其中的緣由：

“法律規(guī)定的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)特別高，以為這樣嚴(yán)把入口能維護(hù)老百姓利益。但是這些法律太嚴(yán)了，老百姓得生活啊，你要拿著國家標(biāo)準(zhǔn)卡，那還不都得把他們關(guān)了。你像普遍存在的夫妻店、小餐飲等等，他們很難達(dá)到《食品安全法》規(guī)定的食品經(jīng)營許可標(biāo)準(zhǔn)，我們在實踐中就只能借創(chuàng)城餐飲整治等機(jī)會來規(guī)范它，差不多就給它發(fā)個證，以應(yīng)付上級檢查”（訪談記錄，20200708SJ2）。

S 縣監(jiān)管部門也不愿意如實公示處罰信息。即便公示也只公示那些簡單明了、不會給自己帶來麻煩的案件信息，或者是上級要求的或大眾都關(guān)注而不得不公示的案件處理結(jié)果。如果只有當(dāng)事人和執(zhí)法單位知道，就要么不公示，即使公示也不會按實際情況公示。

“很多事情被別人知道了就容易遭到質(zhì)疑，我們又很難給他解釋清楚，像那些罰款數(shù)額浮動范圍很大的案子，不同執(zhí)法者的把控標(biāo)準(zhǔn)不同，還有其他一些人情等考慮，這些也沒法跟別人解釋。只要把該交的罰款交了，該走的流程走完，記錄保存在局里就行了，信息就不公示了，也就是以罰款換信用”（訪談記錄，20200713SJ3）。

調(diào)研中不只一名企業(yè)主發(fā)出這樣的抱怨：

“哪有什么真事，老樣子，跟原來一樣，罰不罰，罰多少，全都他們說了算，你有沒有關(guān)系，還有運(yùn)氣也很重要。他們怎么處理的，也很少說，外人都不知道”（訪談記錄，20200722FS1；20200608HF2）。

市場主體資質(zhì)信息的不公開以及對被處罰信息的選擇性公示，致使信用制度的可置信承諾和威懾力減弱，從而也就難以激勵市場主體自律。

由上述可見，S 縣監(jiān)管部門并未遵循“雙隨機(jī)、一公開”制度所依循的公平和公開原則。政府與市場的邊界并未如制度所期望的那樣清晰化，營商環(huán)境優(yōu)化的效果也并不十分明顯。

三、制度邏輯非兼容性影響基層監(jiān)管變通執(zhí)行的機(jī)理

基層監(jiān)管部門明知“雙隨機(jī)、一公開”制度于己有利，于市場主體有利，于國家長遠(yuǎn)發(fā)展有利，可為何還要在執(zhí)行中予以變通呢？本文擬從該組織所處的多重制度邏輯中去探尋原因：這些邏輯之間的互不兼容，使得基層監(jiān)管部門無意也無力按照制度規(guī)定去行事，只能基于不同情境選擇恰適的策略。

（一）國家層面現(xiàn)代監(jiān)管邏輯與總體性治理邏輯的抵牾

根據(jù)前述現(xiàn)代性治理邏輯的內(nèi)涵，“雙隨機(jī)、一公開”制度可謂典型的現(xiàn)代監(jiān)管方式。政府監(jiān)管基于對市場主體地位的尊重，以科學(xué)的監(jiān)管程序和方式對市場進(jìn)行規(guī)范，最終通過為市場主體提供公平公開的競爭環(huán)境，以激勵其能夠自我約束，降低市場和社會風(fēng)險。換言之，政府監(jiān)管只是對市場作用的有效補(bǔ)充，而不是干預(yù)和替代市場決策，當(dāng)然也不可能為其承擔(dān)風(fēng)險。這意味著，如果市場監(jiān)管人員嚴(yán)格按制度規(guī)定的程序進(jìn)行抽查和公開信息，但仍然出現(xiàn)了市場風(fēng)險和其他問題，就不應(yīng)該和不必由政府和相關(guān)監(jiān)管人員承擔(dān)責(zé)任。

如果政府在對市場風(fēng)險進(jìn)行監(jiān)管的同時，將市場風(fēng)險與執(zhí)政安全進(jìn)行關(guān)聯(lián)，并將政府作為防風(fēng)險的主體和最終責(zé)任承擔(dān)者，那就說明是一種總體性治理。它強(qiáng)調(diào)黨和政府對社會秩序的穩(wěn)定肩負(fù)著不可推卸的責(zé)任，以踐行其為民服務(wù)的宗旨和承諾。這一點(diǎn)在新時期對人民利益的強(qiáng)調(diào)（如“人民利益無小事”）、對黨與人民緊密關(guān)系以及黨和政府政治擔(dān)當(dāng)?shù)闹厣曛斜憩F(xiàn)得非常明顯。因為要消除包括市場風(fēng)險在內(nèi)的所有風(fēng)險，維護(hù)社會總體的穩(wěn)定，所以總體性治理的實質(zhì)是一種政府無限責(zé)任制，在市場監(jiān)管領(lǐng)域就表現(xiàn)為政府始終對市場失序充滿著擔(dān)憂[20]，從事前、事中及事后進(jìn)行全過程全方位監(jiān)控。習(xí)近平總書記關(guān)于食品安全的“四個最嚴(yán)”的指示最傳神地體現(xiàn)了這一特點(diǎn)：用最嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、最嚴(yán)格的監(jiān)管、最嚴(yán)厲的處罰、最嚴(yán)肅的問責(zé)確保人民群眾“舌尖上的安全”。對“無風(fēng)險”結(jié)果的追求，也就意味著即使作為公務(wù)人員的監(jiān)管者在執(zhí)行時程序再完美，如果出現(xiàn)了某些不穩(wěn)定因素，那也仍然要負(fù)責(zé)任，以便表明和證明政府對人民的負(fù)責(zé)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)的一個典型案例可以生動地詮釋這一點(diǎn)。S 縣T 鎮(zhèn)在2020 年防疫期間嚴(yán)禁活禽宰殺，全面關(guān)停相關(guān)行業(yè)，市紀(jì)委暗訪組在該鎮(zhèn)發(fā)現(xiàn)一活雞售賣店門口有宰殺雞的血跡。雖然后經(jīng)證實是店主幫鄰居殺了一只雞，不存在執(zhí)法人員瀆職的問題，然而市政府和市監(jiān)察委最終還是對該鎮(zhèn)市場監(jiān)管所所長作出免職、黨內(nèi)警告處分。雖然《意見》中有專門條款提到“盡職照單免責(zé)”，S 縣也據(jù)此文件列舉了免除行政責(zé)任的情形，但迄今為止尚未出現(xiàn)一起容錯案例。正如某鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)管所副所長所言：

“只要政府大包大攬，容錯機(jī)制就不可能發(fā)揮作用，因為出了事一定要找出責(zé)任人，只要人民不滿意，就必須問責(zé)，就得有人要出來承擔(dān)這個責(zé)任。要是容錯，你就沒法向群眾交代”（訪談記錄，20200611DZ1）。

由此我們可以看到，在國家對市場監(jiān)管的制度設(shè)計中，并存著現(xiàn)代性治理邏輯與總體性治理邏輯，二者之間存在潛隱的非兼容性和沖突：如果按照“雙隨機(jī)、一公開”制度，僅僅強(qiáng)調(diào)程序規(guī)則，那么顯然無法滿足國家對“無風(fēng)險”結(jié)果的訴求，無法使國家兌現(xiàn)其對人民負(fù)責(zé)的承諾。制度設(shè)計中兩種邏輯的沖突在地方政府和基層監(jiān)管部門的執(zhí)行中被進(jìn)一步放大和異化。

（二）“地方大局”邏輯下的穩(wěn)定、發(fā)展與改革

作為國家政策執(zhí)行者的地方政府，承接了國家治理的雙重邏輯，所以同樣需要平衡總體性與現(xiàn)代性兩種訴求。然而，隨著政府級別的降低，權(quán)責(zé)不匹配程度越發(fā)嚴(yán)重，而縣級政府處于政府序列的較低層級，使其有相較于高層級政府更強(qiáng)的實施總體性治理而無暇顧及現(xiàn)代性訴求的沖動[21]。地方政府往往將上級政府下達(dá)的一些重點(diǎn)考核指標(biāo)作為本地在特定時期的中心工作，是謂“地方大局”。用S縣政府人員常說的話表達(dá)，就是“一切為了本地大局工作，為了本地一切大局而工作”?！暗胤酱缶帧钡倪壿嬍菄覍用妗翱傮w性邏輯”的地方版，它包含兩層含義：第一，不管什么方式，不惜一切代價；第二，其他工作和社會訴求都要圍繞它展開，為它服務(wù)。

1.“無風(fēng)險”結(jié)果對“防風(fēng)險”程序的擠出

在科層壓力的層層傳導(dǎo)下，尤其近幾年問責(zé)廣度和強(qiáng)度的日益升級，使縣級政府有強(qiáng)烈動機(jī)確保市場“無風(fēng)險”和社會穩(wěn)定。為確?！安怀鍪隆?，S 縣政府強(qiáng)調(diào)什么方法有利于“不出事”就用什么方法，而不管它是雙隨機(jī)還是單隨機(jī)，也不管它是否有利于減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，這實質(zhì)上等于將基于程序的現(xiàn)代性監(jiān)管邏輯棄置一旁。正如一位基層所長所言：

“‘雙隨機(jī)’監(jiān)管的想法是很好，如果我們按這個程序操作，就是真出了問題你也別問責(zé)我，那誰不愿意按這個操作。關(guān)鍵現(xiàn)實不是這樣啊，萬一有一個沒有被隨機(jī)抽查到，而恰恰就它出事了，我們就得吃不了兜著走，領(lǐng)導(dǎo)可不管你這個。畢竟出了事就得有人負(fù)責(zé)，我們在最底層，當(dāng)然最終是我們負(fù)責(zé)”（訪談記錄，20200609DZ2）。

這樣我們便可以理解基層監(jiān)管人員為何會選擇多監(jiān)管、勤監(jiān)管的方式，盡可能以“橫向到邊、縱向到底”的巡查制并輔以運(yùn)動式治理。

雖然有著強(qiáng)烈動機(jī)進(jìn)行全面兜底，以便發(fā)現(xiàn)每一個安全隱患，但基層的權(quán)力、人力和財力等資源卻是有限的。這決定了“完全無風(fēng)險”目標(biāo)的不可能性、不現(xiàn)實性。在這種情況下，市場監(jiān)管人員便將“無風(fēng)險”的含義進(jìn)一步變異為：不管用什么方法，哪怕現(xiàn)實中確實有風(fēng)險，只要能做到不被上級發(fā)現(xiàn)和問責(zé)。于是，他們在全力確保那些上級重點(diǎn)和經(jīng)常檢查的領(lǐng)域和事項安全的同時，對于那些風(fēng)險低的領(lǐng)域和事項，則以細(xì)致、繁瑣的“留痕”來避免因監(jiān)管空白而被定性為“瀆職”。

“我們經(jīng)常采取集中約談、開會的方式，召集檢查對象，在開會時分發(fā)已經(jīng)制作好的檢查資料，現(xiàn)場簽字。再就是通過微信、QQ 的方式，采集被檢查對象的實際生產(chǎn)經(jīng)營照片，作為對每一個被檢查對象的現(xiàn)場檢查資料”（訪談記錄，20200722FS1）。

由此可見，地方政府和市場監(jiān)管部門不但背離了基于程序（“雙隨機(jī)”）防范市場風(fēng)險的制度要求，而且因為避責(zé)而對職業(yè)無風(fēng)險的追求，很可能會疏漏或掩蓋某些真實風(fēng)險，從而最終偏離了國家“無風(fēng)險”的目標(biāo)。正如S 縣局某副局長所說：“是不是按雙隨機(jī)監(jiān)管不重要，保證不出事、不被問責(zé)才最重要”（訪談記錄，20200713SJ4）。

2.指標(biāo)導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)發(fā)展對營商環(huán)境優(yōu)化目標(biāo)的替代

上文提及，縣政府對上級政府的考核指標(biāo)非常敏感，將其作為“大局”工作。查閱2021 年《T 市縣區(qū)經(jīng)濟(jì)社會綜合考核指標(biāo)》（總分1000 分）發(fā)現(xiàn)，新舊動能轉(zhuǎn)換、鄉(xiāng)村振興、扶貧、環(huán)境治理、防金融風(fēng)險這幾項指標(biāo)都在100-200 分不等；而涉及市場監(jiān)管環(huán)境的考核條目總共只有3 條：其中一條出現(xiàn)在“營商環(huán)境”中，“新增市場主體的數(shù)量（最低3000家）”被作為轄區(qū)經(jīng)濟(jì)活躍度和營商環(huán)境優(yōu)化的指標(biāo)，僅占40 分；其余2 條則出現(xiàn)在扣分項，分值也很低：“出現(xiàn)重大失信事件，最高扣20 分”“嚴(yán)重失信懲戒名單企業(yè)占比3%以下不扣分”。從考核表的各項分?jǐn)?shù)占比可以看出，S 縣的上級政府T 市對優(yōu)化市場環(huán)境工作并不是很重視。

不僅如此，由于上級將“市場環(huán)境優(yōu)化”窄化為“市場主體的數(shù)量”這一指標(biāo)，所以S 縣就只在“市場主體的數(shù)量”這樣的可視化指標(biāo)[22]上做文章。作為地方政府下屬的市場監(jiān)管部門當(dāng)然會配合縣政府完成這一指標(biāo)：即使明知有很多空殼企業(yè)，也不鼓勵登記注冊部門主動聯(lián)系個體工商戶辦理市場退出手續(xù)。

“上級要求上報年報率時，每年6 月底，我們就會加班加點(diǎn)，替那些無法取得聯(lián)系的市場主體填寫年報。我們一直都是這樣做，大家都心知肚明。個體工商戶年報填報時，營業(yè)收入統(tǒng)一填寫為2 萬元，資產(chǎn)統(tǒng)一填寫為3 萬元，從業(yè)人員統(tǒng)一填寫為2 人；企業(yè)和農(nóng)民專業(yè)合作社填報年度利潤、負(fù)債情況時，隨口填寫”（訪談記錄，20200625FS3）。

于是，理應(yīng)通過政府信息公開而被淘汰和清理的市場主體反而被人為地留在了市場，甚至成為了當(dāng)?shù)卣袌龌盍Φ淖C明。

受考核指標(biāo)影響，S 縣及監(jiān)管部門對信用監(jiān)管工作也很不重視——因為如果認(rèn)真監(jiān)管，失信企業(yè)就會增多，從而影響該地區(qū)的考核分?jǐn)?shù)，更影響對本地稅收有貢獻(xiàn)的企業(yè)的生長。

“對于地方政府重點(diǎn)保護(hù)的企業(yè)，即使查出問題，政府也會以不得破壞營商環(huán)境為由，不允許我們把這些信息上報和公開”（訪談記錄，20200705JJ1）。

如此一來，反諷現(xiàn)象出現(xiàn)了：本應(yīng)以信用制度倒逼企業(yè)守法、從根本上優(yōu)化營商環(huán)境，卻變成了以“優(yōu)化營商環(huán)境”為名庇護(hù)信用有問題的企業(yè)。

在“地方大局”邏輯支配下，縣政府除了上述較為直接的干預(yù)，還會為了減輕政府財政負(fù)擔(dān)而默許監(jiān)管部門與市場主體的共謀。因市場監(jiān)管并非S 縣政府的重點(diǎn)工作，因此市場監(jiān)管部門在縣政府中處于邊緣位置，政府為其投入的人、財、物都較為有限，以致2019 年市場監(jiān)管局日常運(yùn)轉(zhuǎn)的費(fèi)用出現(xiàn)了400 余萬元的缺口（主要用于該部門完成本職和諸多非主責(zé)事務(wù)[23]，比如因執(zhí)法力量不足而雇傭的非正式人員的工資，以及執(zhí)法車輛的日常使用等）。在這種情境下，該局利用對信息結(jié)果的裁量權(quán)來換取市場主體的非稅收入：交錢就不給公開，不記入信用記錄。如此一來，監(jiān)管部門獲取了一部分收入，具備了維持自身運(yùn)轉(zhuǎn)和完成地方政府任務(wù)的能力；企業(yè)通過交錢獲取了信用，得以繼續(xù)在市場中生存和發(fā)展。雖然這會以信用監(jiān)管制度被廢棄和營商環(huán)境無法改善為代價，但他們對此并不十分關(guān)心。

綜上所述，在國家和地方政府的非兼容制度邏輯約束下，基層監(jiān)管變通引發(fā)了兩個“非意圖后果”。第一，國家基于總體性治理邏輯，本意是盡最大可能地服務(wù)民眾，保障社會秩序的穩(wěn)定。然而，地方政府和基層監(jiān)管人員面對“無風(fēng)險”這一“不可能完成的任務(wù)”，將其異化為職業(yè)安全“無風(fēng)險”：只要不被上級檢查出問題，就代表著無風(fēng)險——這就潛隱了疏漏甚至掩蓋真實風(fēng)險的可能。簡言之，對“無風(fēng)險”目標(biāo)的片面追求反而可能會導(dǎo)致潛在風(fēng)險的累積。第二，“地方大局”邏輯對國家治理邏輯的悖離。雖然地方政府與國家治理邏輯一脈相承，但地方政府放大了“總體性治理”邏輯這一面：它為確保國家的“無風(fēng)險”目標(biāo)而不顧監(jiān)管方式是否現(xiàn)代，為了本地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)達(dá)標(biāo)而不惜以阻礙國家的治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化為代價，從而不但背離了國家的現(xiàn)代監(jiān)管改革目標(biāo)，甚至還可能有損于整個社會的長遠(yuǎn)發(fā)展。

四、結(jié) 論

（一）基本結(jié)論

本研究選擇“雙隨機(jī)、一公開”制度被基層變通這一案例，旨在回應(yīng)治理理性化程度的議題。既有研究對治理理性化的認(rèn)識和判斷大多基于國家層面的制度設(shè)計，而相對忽視了制度在基層的執(zhí)行，導(dǎo)致結(jié)論可能會有一定的片面性?！半p隨機(jī)、一公開”從制度文本上看完全符合普遍主義、標(biāo)準(zhǔn)化的原則，然而基層執(zhí)行過程卻充斥著特殊主義和非標(biāo)準(zhǔn)化。這不僅體現(xiàn)在他們在敏感時期（如“兩會”、國慶期間）及上級重點(diǎn)關(guān)注的事務(wù)和領(lǐng)域增加監(jiān)管頻率，而對其他領(lǐng)域則放松監(jiān)管甚至不監(jiān)管；還體現(xiàn)在他們會基于被監(jiān)管者的地位、力量尤其是對于“地方大局”的重要性或貢獻(xiàn)度來決定監(jiān)管方式和力度：有時會為了地方發(fā)展而縱容納稅大戶，有時則又為了社會穩(wěn)定而過分遷就某些惡意的職業(yè)打假人?；鶎庸倭艌?zhí)行環(huán)節(jié)的不完全理性化及其引發(fā)的一系列后果，既是制約國家治理理性化進(jìn)程的因素，也是理性化程度不高的表現(xiàn)。我們認(rèn)為必須全面完整地認(rèn)識理性化：從制度設(shè)計到執(zhí)行全過程的理性化才算是真正的理性化。只有基于此標(biāo)準(zhǔn)，才會切實關(guān)注現(xiàn)實治理過程中的理性化困境，精準(zhǔn)識別其中的阻礙因素。

研究發(fā)現(xiàn)，基層監(jiān)管部門之所以要變通執(zhí)行“雙隨機(jī)、一公開”這一現(xiàn)代理性制度，主要原因并非自利，而是其所嵌入的制度環(huán)境使其無意也無力遵守：基于程序的“雙隨機(jī)”監(jiān)管不能見容于國家和地方政府的總體性治理邏輯；信息公開和信用監(jiān)管需要服從和服務(wù)于地方政府的“大局邏輯”。簡言之，基層的非理性化執(zhí)行根源于國家雙重制度邏輯間的非兼容性及其在地方層面的傳導(dǎo)和進(jìn)一步變異。

（二）理論貢獻(xiàn)

首先，本研究以中國案例驗證了經(jīng)典的組織社會學(xué)新制度主義解釋：許多組織行為不是為效率所驅(qū)使，而是源于其在社會中追求合法性以求生存發(fā)展的需要[24]。本研究表明，市場監(jiān)管部門為了生存，不必也無需執(zhí)著于專業(yè)治理之于營商環(huán)境優(yōu)化的有效性邏輯，而只要合乎其所處情境中其他組織的“期待”，尤其是國家和地方政府的總體性治理的制度邏輯要求。除此之外，本研究還將西方情境中的組織所合乎的“法”（即“社會的認(rèn)可”），賦予了中國情境下特有的內(nèi)涵，從而豐富了組織的“合法性”內(nèi)涵。在中國情境下，由于總體性治理邏輯相較于現(xiàn)代性治理邏輯更為優(yōu)先，國家治理邏輯在地方執(zhí)行過程中又很容易被目標(biāo)置換，所以導(dǎo)致市場監(jiān)管組織所需要合乎的“法”不但是多重的，而且有一定的序列：地方政府的大局邏輯——國家的總體性邏輯（如“無風(fēng)險”）——國家或地方政府的現(xiàn)代性邏輯。

其次，本研究提供了一個關(guān)于基層監(jiān)管行為邏輯的新解釋。近幾年學(xué)界關(guān)于問責(zé)制的研究普遍假設(shè)公務(wù)人員行為會有一個轉(zhuǎn)變：從不顧手段的謀利到基于程序的避責(zé)。它無法解釋下列矛盾行為：一方面，監(jiān)管人員確實會為“避責(zé)”追求職業(yè)安全，不堅守程序?qū)虻摹半p隨機(jī)、一公開”制度；但另一方面，他們受“地方大局”邏輯支配，迫于地方政府的壓力而不得不選擇“冒險”行為。顯然，這種斷定的依據(jù)是不充分的：基層監(jiān)管人員因受制于多重邏輯約束，其行為并不是單一的，而是多面向的。此外，本研究對基層監(jiān)管者行為的分析，還有助于深化對社會科學(xué)經(jīng)典議題“結(jié)構(gòu)與行動者關(guān)系”的認(rèn)識：一方面，行動者的行為邏輯并非完全基于理性計算，而是受制于制度邏輯；另一方面，行動者在受結(jié)構(gòu)約束的同時仍然有一定的自主空間：在某些情境下，基層人員仍然可以利用制度縫隙謀取私利。

（三）本研究對政策實踐的啟示與建議

要從根本上解決基層變通執(zhí)行問題，將國家對人民負(fù)責(zé)的良善愿望和制度設(shè)計踐行到位，實現(xiàn)社會秩序的穩(wěn)定，不能只局限于從制度本身或執(zhí)行者身上找原因，而應(yīng)該打開視野。首先，優(yōu)化政府職責(zé)體系，化解總體性治理與現(xiàn)代性治理兩大訴求的矛盾。深入反思縱向政府間的“職責(zé)同構(gòu)”問題，借鑒“職責(zé)異構(gòu)”和“職責(zé)序構(gòu)”思路[25]，將地方政府和部門從“既要……又要……還要……”的困境中解放出來，將不同職責(zé)分別交由不同層級的政府和部門履行，以便各主體都能基于自己的職責(zé)，專心推動有利于市場化的系列改革，有意愿有能力改善營商環(huán)境。其次，加強(qiáng)消費(fèi)者協(xié)會等第三方的力量，讓社會與市場力量互相制衡，使地方政府和監(jiān)管部門可以安心地基于規(guī)則從事監(jiān)管，不必再因出于社會穩(wěn)定的顧慮而不斷平衡消費(fèi)者和市場主體的利益，從而在節(jié)省政府資源的同時提高監(jiān)管效率。