黎平 梅智超

摘 要：農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的旨?xì)w意蘊(yùn)在于破解兩權(quán)分置范疇體系下主體身份限定與客體流轉(zhuǎn)收益間的不兼容和不適配問(wèn)題，逐步實(shí)現(xiàn)由“重身份保障，輕財(cái)產(chǎn)流轉(zhuǎn)”向“兼顧身份福利保障與物權(quán)價(jià)值屬性流動(dòng)雙向并重”的功能導(dǎo)向轉(zhuǎn)變。以“三權(quán)分置”視角下中部三地傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)試點(diǎn)實(shí)踐為觀察樣本，隨著試點(diǎn)改革的不斷深入，宅基地權(quán)能架構(gòu)呈現(xiàn)出以下困境：所有權(quán)主體虛置弱化、資格權(quán)能體系構(gòu)造及關(guān)聯(lián)運(yùn)行機(jī)制保障缺失、使用權(quán)“適度”機(jī)制不活與“放活”機(jī)制不暢等。應(yīng)以“三權(quán)”內(nèi)部權(quán)屬邏輯脈絡(luò)為始點(diǎn)，在理順“三權(quán)”各自權(quán)能屬性的基礎(chǔ)上，暢通權(quán)能交互銜接運(yùn)行機(jī)制，實(shí)現(xiàn)治理有效、生活富裕、產(chǎn)業(yè)興旺的鄉(xiāng)村振興之路。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村宅基地；“三權(quán)分置”；機(jī)能平衡；轉(zhuǎn)權(quán)擴(kuò)途

中圖分類號(hào)：D922.32；F321.1文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1672-626X（2024）03-0065-13

收稿日期：2023-11-23

基金項(xiàng)目：江西省高校人文科學(xué)研究規(guī)劃項(xiàng)目“宅基地三權(quán)分置改革的政策目標(biāo)、法理基礎(chǔ)與規(guī)范體系”（FX19111）

作者簡(jiǎn)介：黎平（1973- ），男，江西樟樹(shù)人，景德鎮(zhèn)陶瓷大學(xué)法學(xué)系教授，法學(xué)博士，研究方向?yàn)槊裆谭ɑA(chǔ)理論、不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)法、農(nóng)村土地法；梅智超（1997- ），男，安徽六安人，景德鎮(zhèn)陶瓷大學(xué)法學(xué)系碩士研究生，研究方向?yàn)檗r(nóng)村土地法。

一、引言

自2018年中央一號(hào)文件首次提出宅基地“三權(quán)分置”始，歷年中央一號(hào)文件均采取審慎態(tài)度探索農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。

黨的二十大報(bào)告指出，推動(dòng)西部大開(kāi)發(fā)形成新格局，推動(dòng)?xùn)|北全面振興取得新突破，促進(jìn)中部地區(qū)加速崛起，鼓勵(lì)東部地區(qū)加快推進(jìn)現(xiàn)代化。中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革始于農(nóng)村，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革始于中部。中部地區(qū)作為我國(guó)農(nóng)業(yè)大省的主要聚合區(qū)和勞動(dòng)人口主要流出區(qū)，推行農(nóng)村宅基地制度改革意義重大：一是“活村”，改變過(guò)去村莊住宅建設(shè)用地分布零星雜亂的窘狀；二是“活業(yè)”，通過(guò)閑置宅基地退出復(fù)墾以增加耕地面積，有助于集中連片發(fā)展現(xiàn)代規(guī)模農(nóng)業(yè)［1］；三是“活人”，通過(guò)擴(kuò)權(quán)賦能、適度開(kāi)禁方式，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。

安徽金寨、江西余江與湖北宜城三地同為中部農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革試點(diǎn)地方，外部自然環(huán)境相似而內(nèi)部社會(huì)環(huán)境迥異，在宅基地所有權(quán)落實(shí)、農(nóng)戶資格權(quán)保障、宅基地使用權(quán)適度放活等方面都存在不同程度的問(wèn)題。因此，本文選取上述三地進(jìn)行對(duì)比研究，聚焦三地改革舉措，加以法理透視，提出未來(lái)農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革的基本思路：強(qiáng)化宅基地所有權(quán)主體在農(nóng)村宅基地分配、規(guī)劃、審批、監(jiān)管等方面“統(tǒng)”的機(jī)能，在多元保障農(nóng)戶資格權(quán)所涵穩(wěn)定之義的前提下，構(gòu)建宅基地使用權(quán)的擴(kuò)權(quán)與轉(zhuǎn)途制度，形成脈絡(luò)清晰、結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)、布局合理的“三權(quán)”架構(gòu)體系。

二、三地改革試點(diǎn)回顧

安徽金寨、江西余江與湖北宜城三地均位于我國(guó)中部丘陵地帶，自然區(qū)劃地勢(shì)起伏明顯，山多地少、土地資源緊張的地理特征決定了三地在鄉(xiāng)村勞動(dòng)人口流出率高、資源閑置容積率高、村落空間規(guī)劃滯后等方面具備高度同質(zhì)的傾向，這意味著三地推進(jìn)農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革試點(diǎn)過(guò)程中，大多沿循三條思路。一是主體自治、細(xì)化權(quán)能。重塑集體經(jīng)濟(jì)組織并強(qiáng)權(quán)賦能［2］，以化解主體虛置弱化與權(quán)能受限問(wèn)題［3］。二是明細(xì)標(biāo)準(zhǔn)、多元保障。在構(gòu)建農(nóng)戶資格權(quán)取得、認(rèn)證、退出機(jī)制的基礎(chǔ)上，采取集中統(tǒng)建、聯(lián)建的方式，多元保障農(nóng)戶居所安定。三是產(chǎn)業(yè)融合、資本參與，用途擴(kuò)大、適時(shí)開(kāi)禁。適度擴(kuò)大用途范圍管制［4］，以創(chuàng)新盤(pán)活的市場(chǎng)化形式，賦予農(nóng)民更加充分財(cái)產(chǎn)性收益的同時(shí)壯大集體經(jīng)濟(jì)，助力鄉(xiāng)村振興。但囿于鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)、民約風(fēng)俗習(xí)慣等內(nèi)生社會(huì)環(huán)境的人文異質(zhì)性，三地在模式舉措抉擇上呈現(xiàn)一定迥異：金寨縣是以發(fā)揮行政調(diào)控力量的優(yōu)勢(shì)性地位，將宅基地“三權(quán)分置”的探索實(shí)踐，置于地方政府主導(dǎo)模式下穩(wěn)定推行；余江區(qū)是以顯化村民自治的主體性地位，在均衡氏族分布，借力鄉(xiāng)賢作用的基礎(chǔ)上，以村民事務(wù)理事會(huì)為統(tǒng)領(lǐng)，穩(wěn)步探索農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”；宜城市是在結(jié)合行政調(diào)控與村民自治復(fù)合作用的基礎(chǔ)上，以地方行政調(diào)控力量審慎推進(jìn)宅基地“三權(quán)分置”試點(diǎn)改革的同時(shí)，逐步做實(shí)強(qiáng)化村民集體經(jīng)濟(jì)組織于試點(diǎn)改革進(jìn)程中的主體性地位。雖然三地都取得了效應(yīng)聯(lián)動(dòng)的改革新質(zhì)效，但在落實(shí)宅基地所有權(quán)、保障農(nóng)戶資格權(quán)、適度放活宅基地使用權(quán)以及“三權(quán)”具體銜接機(jī)制上仍存在瓶頸障礙。

（一）安徽金寨：行政調(diào)控模式下的金寨模式

金寨縣堅(jiān)持宅基地改革底線思維，以農(nóng)民與土地的關(guān)系為主線，通過(guò)完善宅基地集體所有權(quán)行使、審批與監(jiān)管，構(gòu)建宅基地農(nóng)戶資格權(quán)保障，健全宅基地使用權(quán)抵押、流轉(zhuǎn)與自愿有償退出機(jī)制，進(jìn)一步厘清宅基地“三權(quán)”權(quán)屬關(guān)系。在保證農(nóng)民住有所居的前提下，最大限度地激活農(nóng)村宅基地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值屬性，賦予農(nóng)民更加充分的財(cái)產(chǎn)性收益。

1. 落實(shí)宅基地所有權(quán)的試點(diǎn)舉措

金寨縣在利用試點(diǎn)前期確權(quán)頒證的基礎(chǔ)上，明確由村集體經(jīng)濟(jì)組織依法行使農(nóng)村宅基地所有權(quán)，同時(shí)針對(duì)尚未成立集體經(jīng)濟(jì)組織，或是雖然有集體組織，但組織架構(gòu)不全且有礙行權(quán)的村集體，由村民委員會(huì)代為行使。在權(quán)能體系上，金寨縣利用試點(diǎn)先行的政策性優(yōu)勢(shì)，重塑集體經(jīng)濟(jì)組織在宅基地管理、分配、調(diào)整等方面的權(quán)能構(gòu)成及其機(jī)制安排，逐步做實(shí)集體經(jīng)濟(jì)組織在宅基地管理、使用、流轉(zhuǎn)、退出、抵押擔(dān)保等方面的管理支配力［5］。

2. 保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)的試點(diǎn)舉措

金寨縣創(chuàng)新宅基地農(nóng)戶資格權(quán)人的認(rèn)定方式，引入一般資格權(quán)人與有限資格權(quán)人兩類。前者是本集體經(jīng)濟(jì)組織成員；后者是對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展與公序良俗塑造具有積極作用與特殊貢獻(xiàn)的榮譽(yù)村民、鄉(xiāng)賢能人以及因繼承、出嫁、承包等合法原因長(zhǎng)期生活在本村但非本集體成員的人員。后者僅享有宅基地申請(qǐng)權(quán)、使用權(quán)和收益權(quán)。在宅基地農(nóng)戶資格權(quán)的保障機(jī)制上，金寨縣在符合國(guó)土空間規(guī)劃總體布局的情況下，通過(guò)集中統(tǒng)建、多戶聯(lián)建的方式，保障農(nóng)戶“住有所居”需求實(shí)現(xiàn)的同時(shí)，遵循“農(nóng)民意愿，不得強(qiáng)制”的建設(shè)思路，強(qiáng)化土地空間規(guī)劃編制與執(zhí)行體系，創(chuàng)新土地計(jì)劃管理方式，健全農(nóng)民建房新增建設(shè)用地規(guī)劃和計(jì)劃指標(biāo)保障機(jī)制。

3. 適度放活宅基地使用權(quán)的試點(diǎn)舉措

金寨縣在保證農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)清晰和農(nóng)民住有所居的基礎(chǔ)上，圍繞農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)使用與抵押擔(dān)保兩類盤(pán)活路徑，審慎探索制定《金寨縣農(nóng)村宅基地使用流轉(zhuǎn)暫行辦法》《金寨縣農(nóng)村宅基地使用權(quán)繼承暫行辦法》《金寨縣農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》等配套文件。金寨縣旨在結(jié)合地方農(nóng)業(yè)農(nóng)村實(shí)際特色基礎(chǔ)上，通過(guò)構(gòu)建鄉(xiāng)村旅游、餐飲民宿、休閑農(nóng)業(yè)、電子商務(wù)四位一體鄉(xiāng)村發(fā)展格局，盤(pán)活農(nóng)村閑置宅基地和住宅，提升農(nóng)村土地資源的集約效能收益新質(zhì)效。此外，金寨縣為進(jìn)一步完善農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)（含宅基地使用權(quán)）抵押融資功能，不僅加大農(nóng)房抵押貸款利率、期限、額度、擔(dān)保、風(fēng)險(xiǎn)控制等環(huán)節(jié)的創(chuàng)新扶持力度，而且還健全農(nóng)房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押融資的價(jià)值評(píng)估、處置方式和風(fēng)險(xiǎn)緩釋機(jī)制［6］。

（二）江西余江：村民自治模式下的余江樣板

余江區(qū)遵循“集體所有、村民自治，資格認(rèn)定、權(quán)益保障，審慎放活、賦能增收”的思路，統(tǒng)籌村莊實(shí)際、群眾需求、政策銜接等因素，以宅基地“三權(quán)分置”試點(diǎn)為主線，采取多方投入、權(quán)限下沉，合作共為、主體自治等舉措，在實(shí)現(xiàn)改革利益博弈格局向內(nèi)轉(zhuǎn)變的同時(shí)，打造出“以一改促六化”的余江宅改樣板。

1. 落實(shí)宅基地所有權(quán)的試點(diǎn)舉措

余江區(qū)根據(jù)產(chǎn)權(quán)與治權(quán)相結(jié)合的原則，進(jìn)一步完備村民理事會(huì)制度組成架構(gòu)，出臺(tái)《鷹潭市余江區(qū)農(nóng)村集體組織選舉辦法》，打造村民理事會(huì)的2.0版——村組級(jí)集體經(jīng)濟(jì)合作社。在明晰集體經(jīng)濟(jì)合作社主體法律地位的同時(shí)出臺(tái)《關(guān)于規(guī)范組級(jí)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)合作社對(duì)宅基地管理權(quán)責(zé)的通知》，明確其對(duì)農(nóng)村宅基地的處分權(quán)、收益權(quán)、監(jiān)督管理權(quán)等12項(xiàng)權(quán)能。此外，余江區(qū)出臺(tái)《集體土地所有權(quán)變更登記到村集體經(jīng)濟(jì)合作社操作指南》的目的在于將關(guān)聯(lián)集體資產(chǎn)所有權(quán)權(quán)屬登記到經(jīng)濟(jì)合作社，以化解主體虛置問(wèn)題［7］。在主體成員組織架構(gòu)選定方面，余江區(qū)注重顯化村民自治民主程序的正向指引作用，成員架構(gòu)組成中的理事長(zhǎng)、理事、監(jiān)事等均由村民大會(huì)或是村民代表大會(huì)民主選舉產(chǎn)生，并輔之以必要的考核評(píng)比機(jī)制，激發(fā)村民自治主體的內(nèi)生驅(qū)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)主體價(jià)值意識(shí)的再生重構(gòu)。

2. 保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)的試點(diǎn)舉措

余江區(qū)在理順村落地緣自然分布與宗族血緣倫理相融交叉的基礎(chǔ)上，遵循“主體明晰、資格認(rèn)定，戶有所居、多元保障”的路徑思路，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面上出臺(tái)了《集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定》等9項(xiàng)具體實(shí)施辦法。在主體明晰、資格認(rèn)定方面，文件不僅明晰了成員資格取得認(rèn)定的詳實(shí)舉措，以本村戶籍為原則性要求，以婚姻關(guān)系、收養(yǎng)關(guān)系、政策性移民等社會(huì)性因素為要素考量，并將在本村已然形成穩(wěn)定居所且非本村戶籍的外嫁女、入贅女婿、政策移民等人員納入成員資格取得認(rèn)定的范圍。而且文件中也明確成員資格滅失情形：自然死亡或符合法定情形被宣告死亡的；已然獲得其他集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的；已然消除為本集體經(jīng)濟(jì)組織生產(chǎn)生活所需物質(zhì)條件的。在戶有所居、多元保障方面，余江區(qū)創(chuàng)新居所保障的多元實(shí)現(xiàn)形式。不僅采取集中統(tǒng)建、多戶聯(lián)建、統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建、農(nóng)戶自建的方式滿足不同區(qū)位稟賦屬性的住房需求，而且采取“以時(shí)間換空間”的方式保障農(nóng)戶的基本居住權(quán)益，允許自愿退出農(nóng)村宅基地且已進(jìn)城入鎮(zhèn)的農(nóng)戶在15年后持有效證明，返回原集體經(jīng)濟(jì)組織申請(qǐng)重獲宅基地農(nóng)戶資格權(quán)。

3. 適度放活宅基地使用權(quán)的試點(diǎn)舉措

余江區(qū)依據(jù)資源稟賦差異效應(yīng)理論，在試點(diǎn)實(shí)踐中通過(guò)流轉(zhuǎn)適度開(kāi)禁、有償使用、改造利用、合作聯(lián)建、抵押貸款等舉措，創(chuàng)新宅基地使用權(quán)與農(nóng)房財(cái)產(chǎn)權(quán)適度放活的多元實(shí)現(xiàn)形式，借以實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶居所穩(wěn)定與賦能增收間的活性平衡。余江區(qū)在保證土地產(chǎn)權(quán)清晰與農(nóng)戶居所穩(wěn)定的前提下，利用試點(diǎn)先行的政策性優(yōu)勢(shì)，適度開(kāi)禁現(xiàn)行法規(guī)的禁限性規(guī)定。既實(shí)現(xiàn)了宅基地流轉(zhuǎn)主體受讓范圍的縣域化，也在符合村莊空間布點(diǎn)編制總體規(guī)劃的前提下，由村集體組織通過(guò)規(guī)劃調(diào)節(jié)的方式，將因騰退復(fù)墾農(nóng)村閑置宅基地節(jié)余用地指標(biāo)的用途性質(zhì)轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，并以土地增減掛鉤為媒介性工具入市，變現(xiàn)流轉(zhuǎn)反哺改革。為進(jìn)一步活化宅基地及其地上房屋的財(cái)產(chǎn)價(jià)值屬性，余江區(qū)還鼓勵(lì)并引導(dǎo)農(nóng)村宅基地的功能用途由單一穩(wěn)定性向多維復(fù)合型轉(zhuǎn)變。一是允許農(nóng)戶自建或合資聯(lián)建商業(yè)性住房或以租賃、入股折價(jià)、技術(shù)服務(wù)、提供勞務(wù)等方式發(fā)展鄉(xiāng)村旅居觀光、鄉(xiāng)村電商產(chǎn)業(yè)等新業(yè)態(tài)；二是基于破解“三農(nóng)”融資難題，滿足新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體信貸融資的金融需求。余江區(qū)以宅基地和農(nóng)房財(cái)產(chǎn)權(quán)為標(biāo)的，探索設(shè)立農(nóng)房抵押貸款及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)估雙重機(jī)制，拓寬農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)主體融資新路徑，實(shí)現(xiàn)“不動(dòng)產(chǎn)”向“活資本”轉(zhuǎn)變。

（三）湖北宜城：行政調(diào)控與村民自治復(fù)合模式下的宜城經(jīng)驗(yàn)

宜城市基于化解農(nóng)村宅基地私益權(quán)屬價(jià)值張力與公益穩(wěn)定保障拉力之間矛盾的改革需求，在規(guī)章制度層面，先后頒行《宜城市農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)方案》《宜城市關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革的實(shí)施意見(jiàn)》《宜城市農(nóng)村宅基地有償使用辦法》《宜城市農(nóng)村宅基地有償退出辦法》《宜城市農(nóng)村住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》等詳實(shí)制度組成，用以闡釋農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的內(nèi)涵精神與外延機(jī)制；在實(shí)踐探索階段，宜城市在農(nóng)村宅基地有償使用、有償退出、盤(pán)活流轉(zhuǎn)等環(huán)節(jié)，遵循“固前提、穩(wěn)基礎(chǔ)、活目的”（以落實(shí)宅基地所有權(quán)為前提、以保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)為基礎(chǔ)、以適度放活宅基地使用權(quán)為目的）的路徑思路，采取顯化民意、村組主體，資格認(rèn)定、居所保障，拓寬用途、盤(pán)活增收的創(chuàng)新舉措，進(jìn)一步理順農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”間的內(nèi)部權(quán)屬本源關(guān)系與外部作用交互機(jī)制。在做實(shí)村民集體所有實(shí)質(zhì)化與居所保障穩(wěn)定化的前提基礎(chǔ)上，打造出以產(chǎn)權(quán)歸屬明晰化、用途流轉(zhuǎn)集約化、增收致富多維化為特色的宜城經(jīng)驗(yàn)。

1. 落實(shí)宅基地所有權(quán)的試點(diǎn)舉措

宜城市基于“主體作為，詳實(shí)權(quán)責(zé)”的路徑之維，在以試點(diǎn)區(qū)域村民集體內(nèi)部組成建制和外部運(yùn)行實(shí)際為考量要素的基礎(chǔ)上，不僅在《宜城市農(nóng)村宅基地管理辦法》《宜城市農(nóng)村宅基地制度改革村民自治辦法》等具體規(guī)章制度中引入自治協(xié)商、基層民主等頂層制度設(shè)計(jì)理念，借以落實(shí)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織（村民事務(wù)理事會(huì)或是宅基地管理委員會(huì)）在農(nóng)村宅基地規(guī)劃分配、抵押流轉(zhuǎn)、退出使用、審批監(jiān)管等方面的主體性地位，同時(shí)輔之以完備的規(guī)范性程序運(yùn)行銜接機(jī)制，顯化集體經(jīng)濟(jì)組織在農(nóng)村宅基地管理方面的初始分配權(quán)、規(guī)劃主導(dǎo)權(quán)、監(jiān)督管理權(quán)、收回整治權(quán)、集體收益權(quán)等具體權(quán)束。以鶯河村為例，該村在推進(jìn)農(nóng)村宅基地有償使用與自愿有償退出兩項(xiàng)試點(diǎn)銜接工作中，采取集體研究、組織執(zhí)行的方式，提升集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)農(nóng)村宅基地的管理水平。集體經(jīng)濟(jì)組織依法依規(guī)對(duì)超標(biāo)超占、一戶多宅等超出宅基地法定面積標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)戶征收遞進(jìn)式有償使用費(fèi)，并遵循取之于民、用之于村的原則，將其征收的宅基地有償使用費(fèi)用于出資回購(gòu)農(nóng)戶自愿退出的宅基地及其地上房屋［8］。

2. 保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)的試點(diǎn)舉措

宜城市基于“身份保障，權(quán)益平衡”的目標(biāo)導(dǎo)向，從平衡身份屬性認(rèn)定與居所保障穩(wěn)定間的相互關(guān)系出發(fā)，以農(nóng)戶身份資格認(rèn)定內(nèi)涵、規(guī)則明細(xì)、居所保障形式為切入點(diǎn)，探索宅基地農(nóng)戶資格權(quán)的政策實(shí)質(zhì)與權(quán)能安排。從宜城宅改“三權(quán)分置”的試點(diǎn)文件中，不難發(fā)現(xiàn)，在探索農(nóng)戶身份資格的認(rèn)定內(nèi)涵上，宜城市將宅基地農(nóng)戶資格權(quán)界定為集體經(jīng)濟(jì)組織成員基于生存需求，從組織成員權(quán)中衍生出的一種極具身份專屬性的居住權(quán)。農(nóng)戶資格權(quán)認(rèn)定的內(nèi)涵基礎(chǔ)在于組織成員權(quán)。這就意味著農(nóng)戶身份資格認(rèn)定的內(nèi)涵基礎(chǔ)決定了宜城市在農(nóng)戶資格認(rèn)定上采取的是以本村戶籍為主，同時(shí)兼顧求學(xué)、務(wù)工、服役、服刑等特殊因素的復(fù)合型規(guī)則。在農(nóng)戶居所保障的實(shí)現(xiàn)形式上，宜城市是采取重新安排宅基地和開(kāi)啟集中統(tǒng)建、聯(lián)建新型農(nóng)業(yè)人口聚居區(qū)的方式，實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶居所穩(wěn)定的保障性需求。

3. 適度放活宅基地使用權(quán)的試點(diǎn)舉措

宜城市在探索適度放活宅基地使用權(quán)環(huán)節(jié)中的邏輯路向在于確權(quán)、擴(kuò)能、盤(pán)活，逐步顯化農(nóng)村宅基地資產(chǎn)價(jià)值屬性，創(chuàng)新農(nóng)戶、村集體財(cái)產(chǎn)增收新質(zhì)效。宜城農(nóng)村宅改試點(diǎn)的破冰之舉在于農(nóng)村房地權(quán)屬的關(guān)系確權(quán)，在試點(diǎn)之初，基于化解長(zhǎng)久以來(lái)因農(nóng)村土地管理滯后而引起農(nóng)村房地產(chǎn)權(quán)不晰、四至不清等問(wèn)題的實(shí)際考量，采取“兩證合一，頒發(fā)不動(dòng)產(chǎn)證”的方式，確保每宗宅地權(quán)屬清晰。然后在利用前期確權(quán)頒證以致產(chǎn)權(quán)明晰的基礎(chǔ)上，通過(guò)有償使用、轉(zhuǎn)途變能、跨域流轉(zhuǎn)、政策引導(dǎo)等方式，推動(dòng)農(nóng)村宅基地單一居所保障性功能向居營(yíng)二元并重功能過(guò)渡轉(zhuǎn)變。宜城推進(jìn)農(nóng)村宅基地確權(quán)擴(kuò)能的目的在于活化農(nóng)村閑置宅基地的資產(chǎn)經(jīng)濟(jì)性價(jià)值。因此，宜城市在結(jié)合農(nóng)村現(xiàn)狀實(shí)際的基礎(chǔ)上，健全宅基地流轉(zhuǎn)、租賃、自營(yíng)等機(jī)制，打造出集觀光旅游、農(nóng)耕體驗(yàn)、農(nóng)家餐飲為一體的田園綜合體抑或是以地入股的形式，與地方農(nóng)業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等外部社會(huì)資本主體合作，發(fā)展以“一村一品”為特色的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)模式。

（四）三地農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”試點(diǎn)改革的成效省察

制度改革的邏輯始點(diǎn)在于破壁壘、轉(zhuǎn)效能，提升其在矩陣場(chǎng)域聯(lián)動(dòng)安排上的兼容適配性。探索農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革中的“統(tǒng)”與“放”是理順農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”政策意蘊(yùn)內(nèi)涵與試點(diǎn)實(shí)踐外延的關(guān)鍵所在。通過(guò)三地試點(diǎn)實(shí)踐比較，雖然安徽金寨、江西余江與湖北宜城三地在探索農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”試點(diǎn)改革進(jìn)程中改變了過(guò)去村落空間布點(diǎn)格局雜亂與農(nóng)村土地集約效能創(chuàng)收驅(qū)動(dòng)不足的發(fā)展窘境，但三地在試點(diǎn)改革中的模式類型、試點(diǎn)舉措、適用契合度與風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)等方面存在較為明顯的差異性（見(jiàn)表1）。

對(duì)以行政調(diào)控為模塊核心的金寨模式而言，雖系借力于行政調(diào)控的優(yōu)勢(shì)性地位，既能在短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)試點(diǎn)改革聯(lián)動(dòng)效應(yīng)的最大閾值，也能有效降低因試點(diǎn)改革實(shí)施不當(dāng)可能造成的對(duì)沖矛盾，但在適用契合度上，該種模式中的行政色彩貫穿始終，不僅會(huì)遏制集體經(jīng)濟(jì)組織“統(tǒng)”的機(jī)能重塑，而且會(huì)影響到不同區(qū)位條件下集體經(jīng)濟(jì)組織關(guān)于“放”的成效反饋。對(duì)以村民自治為模塊核心的余江樣板而言，其是以顯化鄉(xiāng)村自治的主體性地位，借以調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與宅基地“三權(quán)分置”改革的積極性與主動(dòng)性，實(shí)現(xiàn)利益博弈格局的零和效應(yīng)。但在風(fēng)險(xiǎn)控制上，僅以集體經(jīng)濟(jì)組織“統(tǒng)”的機(jī)能作用去應(yīng)對(duì)“放”的過(guò)程可能存在的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，實(shí)屬不妥。原因在于試點(diǎn)改革前期，余江區(qū)是借力于鄉(xiāng)賢能人、村規(guī)民約、示范帶頭等軟法規(guī)制的內(nèi)部效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)“統(tǒng)”的機(jī)能重塑。但在放活農(nóng)村宅基地財(cái)產(chǎn)價(jià)值的探索環(huán)節(jié)中，集體經(jīng)濟(jì)組織所面臨的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)大多來(lái)源于不特定多數(shù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體聚集逐利所形成的外部效應(yīng)。若僅以集體經(jīng)濟(jì)組織在軟法規(guī)制層面上“統(tǒng)”的機(jī)能去應(yīng)對(duì)外部市場(chǎng)環(huán)境中的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，不僅會(huì)極大地制約鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興適度規(guī)模效應(yīng)的形成與發(fā)展，而且也極易挫傷農(nóng)民個(gè)體參與改革聯(lián)動(dòng)的積極性與主動(dòng)性。對(duì)以行政調(diào)控與村民自治為復(fù)合模塊核心的宜城經(jīng)驗(yàn)而言，在強(qiáng)化集體經(jīng)濟(jì)組織于宅基地“三權(quán)分置”范疇下“統(tǒng)”機(jī)能實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)上，以行政調(diào)控模式的風(fēng)險(xiǎn)屏障作用為媒介，保障集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)對(duì)農(nóng)村宅基地“放”的過(guò)程中所面臨的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)。該種模式的制度優(yōu)勢(shì)在于融合前述金寨經(jīng)驗(yàn)和余江樣板各自機(jī)能特性的基礎(chǔ)上，形成“1+1>2”的疊加優(yōu)勢(shì)。宜城市既注重顯化農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織在試點(diǎn)改革進(jìn)程中的主體活性，強(qiáng)化“統(tǒng)”的機(jī)能，也突出強(qiáng)調(diào)在試點(diǎn)改革過(guò)程中應(yīng)以行政調(diào)控的公權(quán)特性作為信任背書(shū)，借以提升集體經(jīng)濟(jì)組織在探索農(nóng)村宅基地“放”的過(guò)程中應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)沖突的抵御能力，實(shí)現(xiàn)強(qiáng)主體、強(qiáng)產(chǎn)業(yè)的鄉(xiāng)村新業(yè)態(tài)。

三、農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革的法理透視

長(zhǎng)久以來(lái)，在我國(guó)城鄉(xiāng)人口單向流動(dòng)的格局作用下，農(nóng)村呈現(xiàn)出布局空殼化、資產(chǎn)閑置化、產(chǎn)業(yè)凋敝化的現(xiàn)狀。在此背景下，原先兩權(quán)分置范疇下農(nóng)村宅基地權(quán)能構(gòu)造上的封閉滯后成為制約宅基地居所穩(wěn)定與價(jià)值流通兩類機(jī)能并重實(shí)現(xiàn)的桎梏所在。金寨、余江和宜城作為中部傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)區(qū)試點(diǎn)的典型代表，在農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”試點(diǎn)進(jìn)程中各有側(cè)重，亦在不同程度上化解各自實(shí)然困境，但在宅基地“三權(quán)分置”權(quán)能種類與架構(gòu)銜接之間卻存在人為機(jī)械割裂的弊端。

（一）落實(shí)宅基地所有權(quán)方面

宅基地所有權(quán)作為農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的本源性權(quán)利，旨在保障農(nóng)戶居所穩(wěn)定公平的基礎(chǔ)上，建構(gòu)宅基地效率價(jià)值體系，并為實(shí)現(xiàn)宅基地公平價(jià)值效應(yīng)最大化而服務(wù)。但從現(xiàn)行法規(guī)政策梳理及三地樣本實(shí)踐對(duì)比可知，宅基地農(nóng)民集體所有的法理內(nèi)涵與外延不晰是宅基地權(quán)束歸屬主體地位置于虛化的成因所在。而作為權(quán)束行使主體的集體經(jīng)濟(jì)組織在實(shí)踐中的多元形式性以及特別法人運(yùn)行程序的機(jī)制性缺位，又進(jìn)一步弱化了集體經(jīng)濟(jì)組織于宅基地權(quán)束行使方面的主體性地位。最終，宅基地所有權(quán)在具體權(quán)能架構(gòu)上呈現(xiàn)出虛置、弱化的狀態(tài)［9］。

《民法典》第261、262條與《土地管理法》第9、11條的立法構(gòu)造是以歸屬主體與行使主體垂直分離為構(gòu)成的邏輯脈絡(luò)［10］。宅基地所有權(quán)的歸屬主體為農(nóng)民集體，村集體經(jīng)濟(jì)組織和村委會(huì)作為行使主體，享有經(jīng)營(yíng)管理權(quán)。但從民事主體本源性角度出發(fā)，現(xiàn)行民法典體系范疇下的自然人、法人、非法人組織等民事主體皆是以個(gè)體行為主義為核心的私益主體，而“村農(nóng)民集體所有”是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代下的產(chǎn)物，是以整體行為主義為內(nèi)核的公益主體［11］。正因主體構(gòu)成的公益屬性與體系組成的私益屬性二者間的不適配，使農(nóng)民集體在法理體系中空負(fù)法律主體之名，卻無(wú)法律主體之實(shí)。從三地落實(shí)宅基地所有權(quán)的試點(diǎn)舉措來(lái)看，雖各有側(cè)重，卻存在“重權(quán)屬行使，輕權(quán)屬歸屬”的傾向。金寨和余江兩地雖然在落實(shí)宅基地所有權(quán)方面路徑迥異，但實(shí)質(zhì)均是對(duì)《民法典》第261條、《土地管理法》第11條立法原意的實(shí)踐遵循。如金寨縣雖已明確由村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)依法行使宅基地所有權(quán)，但其地處皖西邊陲，不僅“八山半水一分田”的地貌特征決定了當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的單一薄弱性，而且在試點(diǎn)改革之初，金寨縣還是安徽省面積最大、人口最多的山區(qū)貧困縣，這也就意味著金寨縣域范圍內(nèi)絕大多數(shù)村莊并不具備村集體經(jīng)濟(jì)組織成立并發(fā)展的客觀條件。村民委員會(huì)因其組織形式的非經(jīng)濟(jì)屬性，在代為行使宅基地所有權(quán)的過(guò)程中自然無(wú)法激活村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)濟(jì)職能效用的最大化。余江區(qū)雖然在整合村民理事會(huì)制度優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)上，通過(guò)構(gòu)造村組級(jí)集體經(jīng)濟(jì)合作社組織架構(gòu)的方式落實(shí)宅基地所有權(quán)，然而在具體操作規(guī)程上卻存在“輕歸屬，重行使”的傾向。從前述法規(guī)文本之義來(lái)看，村集體經(jīng)濟(jì)組織作為宅基地權(quán)束行使主體，所享有的是經(jīng)營(yíng)管理權(quán)能。但從余江區(qū)所頒《集體土地所有權(quán)變更登記到村集體經(jīng)濟(jì)合作社操作指南》這一規(guī)范性文件名稱及其后續(xù)關(guān)聯(lián)操作內(nèi)容來(lái)看，在試點(diǎn)探索階段以將集體資產(chǎn)所有權(quán)權(quán)屬登記到集體組織名下的方式，而使作為宅基地權(quán)束行使主體的集體經(jīng)濟(jì)合作社成為法律意義上的宅基地所有權(quán)人，難免會(huì)有使農(nóng)民集體與村集體經(jīng)濟(jì)組織兩類概念歸于一體的跡象。

從《民法典》第263條文本之義來(lái)看，農(nóng)村宅基地是我國(guó)農(nóng)村集體所有土地組成構(gòu)造之一，受制“三級(jí)所有，組為基礎(chǔ)”這一政策要義影響，宅基地權(quán)束行使主體組織形式并不具備一元固然性，而多元形式性又使處分權(quán)能受限。以三地試點(diǎn)實(shí)際概況為例，三地雖已強(qiáng)化對(duì)農(nóng)村宅基地的規(guī)劃?rùn)?quán)、分配權(quán)、調(diào)整權(quán)等內(nèi)部處分權(quán)，但所涉指標(biāo)規(guī)劃?rùn)?quán)、用途轉(zhuǎn)變權(quán)等外部處分權(quán)能仍為基層政府所控。如前文所述，宅基地所有權(quán)的外部處分權(quán)能受限以及《民法典》第96條既未明了特別法人的“特別”之義，也未構(gòu)造出健全完備的組織運(yùn)行架構(gòu)，成為宅基地收益權(quán)能效用最大化實(shí)現(xiàn)的桎梏障礙。三地雖以突破法規(guī)禁限性規(guī)定的先行之勢(shì)的方式，在改變過(guò)去農(nóng)村土地集約效能轉(zhuǎn)化不足的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)了集體整體利益與農(nóng)戶個(gè)體利益兩者間的動(dòng)態(tài)增收，看似起到了收益權(quán)能顯化激活的正向作用，但因處分權(quán)能外部效應(yīng)及與特別法人為之匹配的關(guān)聯(lián)運(yùn)行機(jī)制兩相缺位，使得此種收益權(quán)能顯化作用既不具備市場(chǎng)應(yīng)然活性，亦不符合發(fā)展循環(huán)耦合性。

（二）保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)方面

宅基地農(nóng)戶資格權(quán)作為農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的基礎(chǔ)性權(quán)利，旨在完善農(nóng)戶身份資格認(rèn)定取得、退出保留機(jī)制的基礎(chǔ)上，依法保障農(nóng)戶個(gè)體對(duì)適度放活農(nóng)村宅基地后所享有的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利與管理性權(quán)利［12］。在繼續(xù)發(fā)揮兩權(quán)分置范疇體制下農(nóng)村宅基地居所穩(wěn)定機(jī)能的基礎(chǔ)上，去除宅基地使用權(quán)身份屬性的禁錮，在實(shí)化宅基地使用權(quán)用益物權(quán)屬性的同時(shí)予以規(guī)范宅基地自用及他用的利用行為。因此，借由農(nóng)戶資格權(quán)二元法權(quán)價(jià)值輻射效應(yīng)影響的實(shí)然考量，宅基地農(nóng)戶資格權(quán)在詳實(shí)權(quán)能架構(gòu)安排上既要注重“面積法定，一戶一宅”的身份福利居住性保障，也應(yīng)保障農(nóng)戶個(gè)體基于成員身份資格而對(duì)既得或期得宅基地財(cái)產(chǎn)價(jià)值的支配性需求。

但從試點(diǎn)保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)的樣本實(shí)踐舉措不難看出，借由宅基地農(nóng)戶資格權(quán)能法理論證定性不一，致使宅基地農(nóng)戶資格權(quán)呈現(xiàn)出權(quán)屬內(nèi)涵不清與種類外延不明的模糊狀態(tài)。加上試點(diǎn)審慎求穩(wěn)的思慮羈絆，金寨、余江和宜城三地在探索宅基地農(nóng)戶資格權(quán)的外部表達(dá)形式及內(nèi)部權(quán)能構(gòu)造安排上存在“重形輕實(shí)”之意。無(wú)論是《金寨縣農(nóng)村宅基地資格權(quán)認(rèn)定暫行辦法》《余江區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定》還是《宜城市關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革的實(shí)施意見(jiàn)》，都僅以身份資格界定為界，采取“本村戶籍認(rèn)定為主，輔之以姻親收養(yǎng)、務(wù)工求學(xué)、政策移民”等關(guān)聯(lián)因素為考量的復(fù)合型判定標(biāo)準(zhǔn)，借以詳實(shí)宅基地農(nóng)戶資格認(rèn)定、取得、喪失等前置機(jī)制。

一方面，從金寨、余江與宜城三地所頒試點(diǎn)文件內(nèi)容中可知，試點(diǎn)地區(qū)既未明確已對(duì)宅基地形成事實(shí)占有支配狀態(tài)的農(nóng)戶于宅基地流轉(zhuǎn)前后所享有的使用管理權(quán)與規(guī)范管理權(quán)，也未明確雖未對(duì)宅基地形成事實(shí)占有支配力，但基于成員身份資格而對(duì)宅基地依法享有期待權(quán)能農(nóng)戶的取得請(qǐng)求權(quán)及退出請(qǐng)求權(quán)；而另一方面，從權(quán)能屬性架構(gòu)來(lái)源及三地農(nóng)戶資格保障試點(diǎn)實(shí)況來(lái)看，宅基地農(nóng)戶資格權(quán)雖系集體成員權(quán)組成架構(gòu)之一，是保障集體成員實(shí)現(xiàn)居所安定的重要權(quán)利憑證，但更是集體成員基于成員身份資格而依法享有宅基地及其地上建筑物因豁免開(kāi)禁流轉(zhuǎn)所成財(cái)產(chǎn)收益權(quán)的合法正當(dāng)性依據(jù)。從試點(diǎn)實(shí)況來(lái)看，金寨、余江與宜城三地在探索宅基地農(nóng)戶資格權(quán)保障試點(diǎn)實(shí)踐進(jìn)程中存在高度同質(zhì)的保障傾向以及權(quán)能構(gòu)造的安排失衡。從保障傾向來(lái)看，三地基于戶有所居、居有所安考量，通過(guò)集中統(tǒng)建、多戶聯(lián)建、農(nóng)戶自建的多元舉措，實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶身份居住穩(wěn)定性保障。從權(quán)能構(gòu)造安排來(lái)看，農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革宗旨一是盤(pán)活農(nóng)村閑置資產(chǎn)，降低農(nóng)村宅基地使用冗積率；二是擴(kuò)權(quán)賦能，賦予農(nóng)民更加充分的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利。因此，宅基地農(nóng)戶資格權(quán)能構(gòu)造所涵收益屬性，既是農(nóng)戶對(duì)宅基地使用權(quán)依法享有收益權(quán)能的前提，也是農(nóng)戶基于宅基地而獲得土地增值收益及退出補(bǔ)償收益的保障。然而，以三地農(nóng)戶資格權(quán)試點(diǎn)探索實(shí)踐為樣本參照，無(wú)論是應(yīng)然狀態(tài)下的試點(diǎn)規(guī)范性文件還是實(shí)然狀態(tài)下的實(shí)踐現(xiàn)實(shí)概括，均存在農(nóng)戶資格權(quán)能構(gòu)造失衡的傾向，即三個(gè)試點(diǎn)地區(qū)是以宅基地農(nóng)戶身份資格認(rèn)定、取得、退出、保留等方面作為探索宅基地農(nóng)戶資格權(quán)保障試點(diǎn)環(huán)節(jié)的中心內(nèi)容，卻間接漠視了農(nóng)戶個(gè)體借由成員身份資格對(duì)豁免開(kāi)禁后宅基地不同用途所享有的專屬身份收益權(quán)。

（三）適度放活宅基地使用權(quán)方面

宅基地使用權(quán)作為農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的物權(quán)性權(quán)利，旨在破除原先宅基地所有權(quán)-使用權(quán)范疇體系下農(nóng)村宅基地身份性對(duì)財(cái)產(chǎn)性的制度束縛，在賦予農(nóng)民更加充分的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利的同時(shí)，予以本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的其他適格民事主體一定的自主經(jīng)營(yíng)權(quán)，借以盤(pán)活集體經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)活業(yè)、活村、活人的鄉(xiāng)村振興之路。依從《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題》《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》等規(guī)范性中央政策文件所涵旨?xì)w要義，中央政府基于兩權(quán)分置視角下宅基地使用權(quán)制度所生功能變遷邏輯的實(shí)然考量，對(duì)“三權(quán)分置”視閾下宅基地使用權(quán)之私益物權(quán)價(jià)值回歸所采變革舉措為“適度”與“放活”［13］。

如前所析，《民法典》第362條與《土地管理實(shí)施條例》第36條已然明確農(nóng)村宅基地系為農(nóng)戶建造有住宅及其關(guān)聯(lián)附屬生產(chǎn)生活設(shè)施所需的土地。依此法律要義出發(fā)，“適度”系“三權(quán)分置”背景下宅基地使用權(quán)私益物權(quán)屬性價(jià)值回歸顯化所應(yīng)遵循的底線之維。在保證農(nóng)村宅基地集體住宅建設(shè)性用地性質(zhì)不變的前提下，以市場(chǎng)化機(jī)制作為載體媒介，盤(pán)活農(nóng)村宅基地存量與增量間的增值收益。而這也從側(cè)面釋明了“適度”本身所蘊(yùn)含的旨?xì)w要義在于“穩(wěn)”，即在“三權(quán)分置”范疇體制下宅基地的首要功能用途仍為居所穩(wěn)定。然而以三地試點(diǎn)樣本實(shí)踐為參照考量，宅基地流轉(zhuǎn)受讓主體身份范圍過(guò)于“適度性”限制，難免會(huì)產(chǎn)生些許不利影響。雖然金寨、余江與宜城三地在其試點(diǎn)過(guò)程中已將宅基地流轉(zhuǎn)范圍擴(kuò)大至本屬區(qū)（縣）范圍內(nèi)，看似是流轉(zhuǎn)空間范圍的擴(kuò)大化，但從三地的試點(diǎn)方案可知，三地是將宅基地流轉(zhuǎn)受讓主體或承租主體限定為縣域區(qū)屬規(guī)劃以內(nèi)，本屬集體經(jīng)濟(jì)組織成員以外的其他集體經(jīng)濟(jì)組織成員。盡管農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布的《關(guān)于積極穩(wěn)妥開(kāi)展農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤(pán)活利用工作的通知》中予以禁止性規(guī)定，明確不許城市資本下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地建造別墅大院及私人會(huì)館。但須注意的是，其并未明確禁止城市資本及其他城鎮(zhèn)適格主體參與宅基地流轉(zhuǎn)。三地所處的地理區(qū)位條件決定了縣域經(jīng)濟(jì)具備經(jīng)濟(jì)體量小、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)分布單一、商業(yè)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱等特性，這就意味著將縣域及以上的其他適格社會(huì)經(jīng)濟(jì)主體排除在宅基地流轉(zhuǎn)身份范圍之外，即縣域經(jīng)濟(jì)的特性影響使得“適度”放活最終轉(zhuǎn)為隱形限制。

而如后者所析，“放活”則為宅基地使用權(quán)私益物權(quán)屬性價(jià)值回歸顯化所應(yīng)沿循的主線之路。以宅基地使用權(quán)用益物權(quán)的占有、使用、收益等具體權(quán)能因素為正向激勵(lì)效用，在市場(chǎng)引導(dǎo)機(jī)制作用下，或采取債權(quán)性宅基地使用權(quán)的方式，或采取物權(quán)性宅基地使用權(quán)的方式，拓寬農(nóng)村宅基地用途路徑范圍，實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)性收入增加的目標(biāo)。以“放活”試點(diǎn)實(shí)踐來(lái)看，三地雖系中部傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)不同地理行政區(qū)劃，但在“放活”宅基地使用權(quán)試點(diǎn)舉措選擇上卻同時(shí)兼具農(nóng)村宅基地用益物權(quán)的債權(quán)屬性與物權(quán)屬性，即以圍繞農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)租賃和抵押貸款兩個(gè)方向，做實(shí)農(nóng)家自營(yíng)與合作共營(yíng)兩種模式。如前文所述，“三權(quán)分置”下農(nóng)村宅基地的首要用途安排仍為居住穩(wěn)定性。從宅基地流轉(zhuǎn)租賃來(lái)看，無(wú)論是農(nóng)戶自營(yíng)還是以投資、入股、租賃等合作形式而成的鄉(xiāng)村旅游服務(wù)產(chǎn)業(yè)，均涉及宅基地功能用途的轉(zhuǎn)變。但從金寨、余江兩地關(guān)于農(nóng)村宅基地流為內(nèi)容的試點(diǎn)文件可知，雖已明確宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益在村集體經(jīng)濟(jì)組織和原宅基地使用權(quán)者間進(jìn)行合理分配，但尚未明確流轉(zhuǎn)收益以何種土地用途進(jìn)行分配，即按照集體住宅性建設(shè)用地還是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)行分配。從抵押貸款來(lái)看，三地雖均支持農(nóng)戶以農(nóng)房所有權(quán)和宅基地使用權(quán)為抵押擔(dān)保物向金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)抵押貸款，但對(duì)集體成員以外其他因投資、入股、租賃等因素所形成的宅基地流轉(zhuǎn)受讓經(jīng)營(yíng)主體抑或是農(nóng)房承租主體，其是否能以宅基地地上建筑物所有權(quán)或使用權(quán)進(jìn)行融資貸款并未予以明確規(guī)定。

四、未來(lái)農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革的基本思路

黨的二十大報(bào)告指出，全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家，最艱巨最繁重的任務(wù)仍然在農(nóng)村。深化農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革是破解農(nóng)民日益增長(zhǎng)的財(cái)產(chǎn)性需求與兩權(quán)分置范疇下宅基地使用權(quán)制度構(gòu)造安排不匹配、不兼容問(wèn)題的前提所在。針對(duì)三地農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”試點(diǎn)問(wèn)題，未來(lái)改革既要兼顧公平與效率間的平衡，理順“三權(quán)”內(nèi)部權(quán)屬層級(jí)關(guān)系，在落實(shí)宅基地所有權(quán)與農(nóng)戶資格居住保障的基礎(chǔ)上，放活宅基地使用權(quán)所涵財(cái)產(chǎn)之義；也要統(tǒng)籌穩(wěn)定與發(fā)展間的平衡，沿循宅基地?cái)U(kuò)權(quán)賦能的路徑之維，審慎推進(jìn)農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革的平穩(wěn)運(yùn)行［14］。

（一）落實(shí)宅基地所有權(quán)的改革思路

宅基地所有權(quán)作為宅基地“三權(quán)分置”體系構(gòu)成中的本源性權(quán)利，兼顧保障與財(cái)產(chǎn)功能的并重和平衡。落實(shí)宅基地所有權(quán)是化解“兩權(quán)分置”范疇下宅基地所有權(quán)主體虛化與弱化問(wèn)題的邏輯回應(yīng)。因此，對(duì)于落實(shí)宅基地所有權(quán)制度的改革思路而言，可從組織成員權(quán)與所有權(quán)的權(quán)能制度兩個(gè)維度出發(fā)，進(jìn)一步明晰宅基地集體所有權(quán)在“三權(quán)分置”范疇下的本源性地位，筑牢“三權(quán)”內(nèi)部體系的邏輯底線。其一，應(yīng)以構(gòu)建權(quán)能詳實(shí)的集體組織成員權(quán)制度為“點(diǎn)”目標(biāo)，以宅基地所有權(quán)保障功能取向的實(shí)現(xiàn)為“面”目標(biāo)，做實(shí)宅基地集體所有權(quán)在構(gòu)成體系中“統(tǒng)”的機(jī)能。其二，應(yīng)以健全農(nóng)村宅基地集體所有權(quán)的處分及收益權(quán)能制度為脈絡(luò)始點(diǎn)，以實(shí)現(xiàn)宅基地所有權(quán)財(cái)產(chǎn)功能取向?yàn)椤熬€”目標(biāo)的私益物權(quán)體系，強(qiáng)化宅基地集體所有權(quán)在盤(pán)活利用中“放”的機(jī)能。

1. 構(gòu)建權(quán)能詳實(shí)的集體組織成員權(quán)制度

宅基地農(nóng)戶資格權(quán)系屬集體組織成員權(quán)于集體住宅建設(shè)性用地方面的權(quán)利再現(xiàn)。其一，誠(chéng)如三地農(nóng)戶資格權(quán)試點(diǎn)顯示，集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份是宅基地農(nóng)戶資格權(quán)取得、喪失的前提基礎(chǔ)；其二，宅基地農(nóng)戶資格權(quán)的權(quán)能實(shí)現(xiàn)范圍是以集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部為界，是對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織成員特定身份利益的直接支配，超出集體經(jīng)濟(jì)組織范圍以外并無(wú)實(shí)然意義；其三，宅基地農(nóng)戶資格權(quán)的權(quán)能依據(jù)包括成文法上的直接性規(guī)定，但囿于不同地域范圍集體經(jīng)濟(jì)組織的異質(zhì)性，各集體內(nèi)部的自治規(guī)定和民約習(xí)慣也是農(nóng)戶資格權(quán)的權(quán)能依據(jù)?？梢?jiàn)，這與集體組織成員的確權(quán)依據(jù)基本一致。因此，構(gòu)建權(quán)能詳實(shí)的集體組織成員權(quán)制度，既是強(qiáng)化組織成員內(nèi)部的身份認(rèn)同，化解主體虛化問(wèn)題的重要舉措［15］，也是明確宅基地農(nóng)戶資格權(quán)權(quán)源屬性與權(quán)能范圍的正當(dāng)性依據(jù)。

一是意見(jiàn)征詢代表權(quán)。集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部可由2～5戶推選一名成員代表，用以征詢組織成員在涉及組織整體利益及個(gè)人利益時(shí)的意見(jiàn)建議，并在成員大會(huì)或成員代表上予以合理表達(dá)。二是事務(wù)知情質(zhì)詢權(quán)。集體組織成員作為集體經(jīng)濟(jì)組織的一份子，有權(quán)知悉了解與集體經(jīng)濟(jì)組織投資狀況、運(yùn)行狀況、財(cái)務(wù)狀況相關(guān)聯(lián)的決議內(nèi)容并有權(quán)對(duì)關(guān)聯(lián)決議內(nèi)容提出質(zhì)詢。三是效力待定決議的追認(rèn)權(quán)或撤銷(xiāo)權(quán)。對(duì)于未經(jīng)組織內(nèi)部民主程序?qū)彶闆Q議通過(guò)而擅自以集體經(jīng)濟(jì)組織名義對(duì)外活動(dòng)所產(chǎn)生的決議，當(dāng)相對(duì)人請(qǐng)求確認(rèn)效力時(shí)，經(jīng)集體成員過(guò)半數(shù)通過(guò)或經(jīng)成員代表三分之二多數(shù)通過(guò)的，可予以追認(rèn)或撤銷(xiāo)。四是權(quán)益損害救濟(jì)權(quán)。當(dāng)組織內(nèi)部存在損害組織成員合法權(quán)益事由時(shí)，可參照公司股東代表訴訟制，由成員先行請(qǐng)求集體經(jīng)濟(jì)組織以作為或不作為的方式恢復(fù)履行，但因集體經(jīng)濟(jì)組織怠于履行或不履行的，應(yīng)予準(zhǔn)許成員以個(gè)人名義向人民法院提起訴訟。

2. 健全農(nóng)村宅基地所有權(quán)的處分及收益權(quán)能制度

集體經(jīng)濟(jì)組織雖系特別法人，但因三提五統(tǒng)及農(nóng)業(yè)稅費(fèi)取消而使集體經(jīng)濟(jì)組織所具“統(tǒng)”的機(jī)能弱化。同時(shí)，三地試點(diǎn)宅基地處分權(quán)能屬性受限而使收益權(quán)能受到影響，致使集體經(jīng)濟(jì)組織作為宅基地所有權(quán)的行使主體地位歸于弱化。因此，需以如下制度機(jī)制的構(gòu)建，充實(shí)集體經(jīng)濟(jì)組織作為宅基地所有權(quán)行使主體所應(yīng)享有的處分及收益權(quán)能。

一是建立村莊土地用途自主規(guī)劃及備案監(jiān)查機(jī)制［16］。由集體經(jīng)濟(jì)組織在依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃的前提下，以村莊現(xiàn)有及將有人口居住狀況、現(xiàn)有存量土地用途類型分布及將有增量土地規(guī)劃用途為參照，合理編排以住宅性建設(shè)用地、經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地及公益性建設(shè)用地為構(gòu)成的村莊土地集約利用規(guī)劃，在報(bào)送鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審查備案的同時(shí)還應(yīng)以規(guī)劃作為實(shí)踐基準(zhǔn)參照，健全常態(tài)土地用途使用巡查機(jī)制。二是建立個(gè)體與集體間的利益關(guān)聯(lián)機(jī)制。農(nóng)戶個(gè)體的二重身份屬性關(guān)系決定了其不僅對(duì)宅基地地上房屋享有獨(dú)立的所有權(quán)，而且可基于成員身份對(duì)宅基地享有無(wú)償?shù)氖褂脵?quán)。一方面，應(yīng)予保障集體成員基于身份資格所享有的對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織財(cái)產(chǎn)收益的分配請(qǐng)求權(quán)，強(qiáng)化集體成員在組織財(cái)產(chǎn)收益上的身份認(rèn)同；另一方面，應(yīng)予強(qiáng)化集體組織對(duì)農(nóng)村宅基地的收回作為管理權(quán)，即對(duì)于超出宅基地功能用途有礙居所安定或村莊布點(diǎn)規(guī)劃的不當(dāng)使用行為，集體經(jīng)濟(jì)組織有權(quán)要求關(guān)聯(lián)行為主體恢復(fù)土地原狀后予以收回或自行收回后因土地整治恢復(fù)所支出費(fèi)用，有權(quán)請(qǐng)求該使用主體予以支付。三是健全集體土地增值溢價(jià)提取機(jī)制。因農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)、租賃、入市等形式所產(chǎn)生的溢價(jià)增值收益，可由集體經(jīng)濟(jì)組織以內(nèi)部決議的形式，提取溢價(jià)增值本金的15%，用以維持集體經(jīng)濟(jì)組織日常公益設(shè)施及活動(dòng)支出。

（二）保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)的改革思路

與宅基地所有權(quán)或使用權(quán)的物權(quán)屬性不同的是，宅基地農(nóng)戶資格權(quán)是一項(xiàng)兼具身份屬性與財(cái)產(chǎn)屬性的復(fù)合型權(quán)利。宅基地農(nóng)戶資格權(quán)的身份屬性在于農(nóng)民可用集體組織成員身份，以農(nóng)戶的名義向本集體組織申請(qǐng)取得宅基地，實(shí)現(xiàn)居者有其屋的保障性需求；而就宅基地農(nóng)戶資格權(quán)的財(cái)產(chǎn)屬性而言，無(wú)論是農(nóng)戶自行流轉(zhuǎn)還是合作盤(pán)活，宅基地農(nóng)戶資格的身份屬性系屬農(nóng)民依法享有占領(lǐng)管理權(quán)能、收益獲取權(quán)能的前提依據(jù)。因此，對(duì)于保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)的改革思路而言，應(yīng)從權(quán)能架構(gòu)與保障機(jī)制兩個(gè)路徑出發(fā)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶資格權(quán)兩類價(jià)值屬性在體系架構(gòu)中的均衡狀態(tài)。其一，以充實(shí)宅基地農(nóng)戶資格權(quán)的權(quán)能架構(gòu)為靶向，明確兩類價(jià)值屬性的權(quán)能種類；其二，以健全農(nóng)戶資格權(quán)關(guān)聯(lián)運(yùn)行機(jī)制為保障，助力宅基地農(nóng)戶資格權(quán)能價(jià)值實(shí)現(xiàn)的規(guī)范顯化。

1. 充實(shí)宅基地農(nóng)戶資格權(quán)的權(quán)能架構(gòu)

一是分配請(qǐng)求權(quán)，為農(nóng)戶資格權(quán)的保障權(quán)能。既要保障農(nóng)戶基于成員身份資格而依法無(wú)償取得法定面積標(biāo)準(zhǔn)的集體住宅性建設(shè)用地，用以建造自有住宅居所的實(shí)際取得權(quán)［17］，也應(yīng)設(shè)定尚未實(shí)際取得卻存取得資格或于法定面積標(biāo)準(zhǔn)范圍內(nèi)仍存居住擴(kuò)建需求農(nóng)戶的優(yōu)先受讓期待權(quán)。二是占有管理權(quán)，為農(nóng)戶資格權(quán)的管理權(quán)能。一方面，當(dāng)資格權(quán)人與使用權(quán)人系屬同一農(nóng)戶時(shí)，應(yīng)以村規(guī)民約、集體章程的形式，強(qiáng)化農(nóng)戶資格權(quán)人的自我管理約束。當(dāng)資格權(quán)人與使用人相分離時(shí)，農(nóng)戶資格權(quán)人應(yīng)以合同的相對(duì)性原理，強(qiáng)化對(duì)宅基地使用權(quán)人利用行為的直接監(jiān)督權(quán)；另一方面，還須明確農(nóng)戶對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)期限屆滿時(shí)的自動(dòng)收回權(quán)，以此保障農(nóng)戶資格權(quán)的圓滿狀態(tài)。三是收益獲取權(quán)，為農(nóng)戶資格權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)能。不僅要賦予農(nóng)戶基于豁免開(kāi)禁流轉(zhuǎn)增值的獨(dú)家收益權(quán)能及共享收益權(quán)能，而且應(yīng)詳實(shí)因主動(dòng)退出、被動(dòng)征地等情形下的補(bǔ)償收益權(quán)。四是損害救濟(jì)權(quán)，為農(nóng)戶資格權(quán)的保障權(quán)能。既要借鑒楓橋經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ较碌娜罕娮灾?，暢通村莊內(nèi)部異議糾紛申訴處理渠道，保障農(nóng)戶資格人的非訟申請(qǐng)權(quán)，也應(yīng)顯化司法裁決機(jī)制下的公正裁量，明確農(nóng)戶資格權(quán)益糾紛受理裁決機(jī)制，保證農(nóng)戶資格權(quán)人的訴訟提起權(quán)［18］。

2. 健全農(nóng)戶資格權(quán)關(guān)聯(lián)運(yùn)行機(jī)制

一是構(gòu)建農(nóng)戶資格權(quán)能實(shí)現(xiàn)機(jī)制。農(nóng)戶資格權(quán)能實(shí)現(xiàn)機(jī)制的核心在于居所安定保障，對(duì)于資格權(quán)與使用權(quán)全部或部分退出的農(nóng)戶，應(yīng)以集中統(tǒng)建聯(lián)建安置小區(qū)、農(nóng)民公寓或商品購(gòu)房補(bǔ)貼的方式保障農(nóng)戶資格居所安定權(quán)能實(shí)現(xiàn)；對(duì)于尚未取得宅基地且依法取得農(nóng)戶資格權(quán)的農(nóng)戶，應(yīng)以明確此類成員于居住聚合區(qū)等安置項(xiàng)目中的房屋或宅基地的優(yōu)先配給權(quán)。二是構(gòu)建農(nóng)戶資格權(quán)益退出保留恢復(fù)機(jī)制。對(duì)于固定期限內(nèi)全部或部分退出農(nóng)戶資格權(quán)，因客觀或自身過(guò)失原因所致而使居所不穩(wěn)且有礙生活的農(nóng)戶，可向集體經(jīng)濟(jì)組織申請(qǐng)恢復(fù)宅基地農(nóng)戶資格權(quán)以作居所穩(wěn)定保障之用；因自愿有償退出的，應(yīng)以參照申請(qǐng)之日同期銀行貸款利率，向集體經(jīng)濟(jì)組織足額或分期返還退出補(bǔ)償本金及利益。三是構(gòu)建農(nóng)戶資格權(quán)人行權(quán)審查規(guī)范機(jī)制［19］。明確集體經(jīng)濟(jì)組織以主體審查規(guī)范職能，強(qiáng)化對(duì)農(nóng)戶資格居所保障權(quán)能及流轉(zhuǎn)利用權(quán)能行使的實(shí)質(zhì)審查，以防因農(nóng)戶資格權(quán)利濫用而造成農(nóng)村宅基地資源的二次閑置浪費(fèi)。一方面，集體經(jīng)濟(jì)組織既要對(duì)農(nóng)戶所提交的書(shū)面居所證明材料真?zhèn)芜M(jìn)行核實(shí)查驗(yàn)，也要對(duì)材料載明居所位置、產(chǎn)權(quán)主體及使用狀況進(jìn)行實(shí)地勘察驗(yàn)核；另一方面，不僅要強(qiáng)化集體經(jīng)濟(jì)組織于宅基地流轉(zhuǎn)期限內(nèi)對(duì)流轉(zhuǎn)受讓主體利用行為的間接監(jiān)督管理權(quán)，即審查是否存在違法違規(guī)改變農(nóng)村宅基地土地用途或侵占耕地的行為，還應(yīng)強(qiáng)化對(duì)農(nóng)戶資格權(quán)人是否存在權(quán)利濫用、肆意處分宅基地及其地上房屋行為的直接監(jiān)督管理權(quán)。

（三）適度放活宅基地使用權(quán)的改革思路

宅基地使用權(quán)作為宅基地“三權(quán)分置”范疇下去除身份禁錮屬性的用益物權(quán)，旨在補(bǔ)全私益物權(quán)構(gòu)造模式下收益權(quán)能缺位狀態(tài)。“放活”的主線意蘊(yùn)在于拓寬主體限定范圍的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)在期限范圍內(nèi)的市場(chǎng)化應(yīng)用，需要市場(chǎng)以無(wú)形之手逐步顯化宅基地使用權(quán)于資源配置中的物權(quán)價(jià)值；“適度”的底線要義在于應(yīng)以審慎的行為舉措推進(jìn)宅基地使用權(quán)的“放活”流轉(zhuǎn)，這就需要國(guó)家以有形之手予以必要的規(guī)制防范。因此，對(duì)于適度放活宅基地使用權(quán)的改革思路而言，可從擴(kuò)權(quán)與轉(zhuǎn)途兩個(gè)方向出發(fā)，實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)的“適度”與“放活”。其一，以宅基地使用權(quán)之?dāng)U權(quán)制度構(gòu)造為脈絡(luò)。在不改變宅基地使用權(quán)原用途的前提下，在擴(kuò)大主體與客體二者權(quán)利范圍的基礎(chǔ)上，輔之以必要的程序限定機(jī)制用以規(guī)范。其二，以農(nóng)村宅基地之轉(zhuǎn)途制度構(gòu)造為突破。在改變宅基地一定期限范圍內(nèi)的土地用途的前提下，參照集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地規(guī)則進(jìn)行盤(pán)活流轉(zhuǎn)，以實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)的“放活”。

1. 宅基地使用權(quán)之?dāng)U權(quán)制度構(gòu)造

在主體身份范圍上，宅基地使用權(quán)主體系已不具成員身份資格之限。兩權(quán)分置體制下身份屬性與財(cái)產(chǎn)屬性的雜糅是束縛宅基地使用權(quán)之物權(quán)屬性的現(xiàn)實(shí)桎梏?！叭龣?quán)分置”下的宅基地使用權(quán)人既可以是本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，也可以是符合流轉(zhuǎn)條件的其他集體經(jīng)濟(jì)組織成員、城鎮(zhèn)居民抑或工商資本主體。

在客體范圍上，宅基地使用權(quán)系為物債二分用途下的期限性權(quán)利。以租賃形式所成的債權(quán)性宅基地使用權(quán)可參照租賃合同期限最長(zhǎng)不超過(guò)20年的規(guī)定，設(shè)定流轉(zhuǎn)剩余期限為6個(gè)月以上20年以下；以出讓、抵押等流轉(zhuǎn)形式所成的物權(quán)性宅基地使用權(quán)可參照國(guó)有建設(shè)用地出讓期限之用途規(guī)定，設(shè)定物權(quán)性宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)最長(zhǎng)期限為70年。此處需闡明的是，70年最長(zhǎng)期限時(shí)效設(shè)定旨在為流轉(zhuǎn)受讓主體于主觀認(rèn)知層面上形成穩(wěn)定可靠的權(quán)利預(yù)期認(rèn)知，可由農(nóng)戶與受讓主體在實(shí)踐環(huán)節(jié)具體協(xié)商敲定流轉(zhuǎn)期限的時(shí)效區(qū)間。

在程序設(shè)定機(jī)制上，無(wú)論是債權(quán)性宅基地使用權(quán)還是物權(quán)性宅基地使用權(quán)的初始流轉(zhuǎn)登記機(jī)制設(shè)定，亦宜采取登記生效主義［20］。與承包地登記對(duì)抗主義所涵之義迥異的是，依“房隨地走”的法理邏輯，若采用對(duì)抗主義之論，到物權(quán)性宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)期限屆滿之日，地上建筑所有權(quán)會(huì)隨宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)移而發(fā)生轉(zhuǎn)移，不利于房屋產(chǎn)權(quán)人的權(quán)利保護(hù)。就權(quán)利內(nèi)容而言，只要在流轉(zhuǎn)剩余期限之內(nèi)，債權(quán)性質(zhì)或物權(quán)性質(zhì)的使用主體既可自行占有、使用和收益，也可再行流轉(zhuǎn)，但對(duì)于債權(quán)性質(zhì)的宅基地使用權(quán)再流轉(zhuǎn)，還需征得農(nóng)戶資格權(quán)人的事前同意或事后追認(rèn)。此外，還應(yīng)明確兩種類型宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)期限屆滿后地上建筑物的處置問(wèn)題。對(duì)物權(quán)性宅基地使用權(quán)而言，地上建筑所有權(quán)歸屬可由農(nóng)戶與受讓主體協(xié)議折價(jià)，未能達(dá)成合意的，可按物的歸屬的一般性理論處理；對(duì)債權(quán)性宅基地使用權(quán)而言，雖不涉及地上建筑所有權(quán)歸屬變動(dòng)，但因建筑裝修裝飾工程而產(chǎn)生的增值收益，亦可參照前述規(guī)定處理。

2. 農(nóng)村宅基地之轉(zhuǎn)途制度構(gòu)造

農(nóng)村宅基地之轉(zhuǎn)途制度意在以一定期限為界，將村莊現(xiàn)有存量宅基地整體用途轉(zhuǎn)為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，再以農(nóng)戶需求為據(jù)進(jìn)行切割分化。繼而，參照集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地規(guī)則，放活宅基地用途［21］。

在主體范圍上，轉(zhuǎn)途制度規(guī)程下的主體范圍不同于前述擴(kuò)權(quán)制度與集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地規(guī)則下的農(nóng)民、集體與社會(huì)主體間的二重關(guān)系，而是涉及農(nóng)戶、集體與社會(huì)主體間的三重關(guān)系，即由作為實(shí)質(zhì)轉(zhuǎn)出主體的農(nóng)戶與社會(huì)主體就初始流轉(zhuǎn)之詳實(shí)細(xì)節(jié)達(dá)成合意，集體經(jīng)濟(jì)組織雖系形式轉(zhuǎn)出主體，但可對(duì)初始流轉(zhuǎn)的用途處置、價(jià)格、流轉(zhuǎn)方式等環(huán)節(jié)實(shí)施必要的監(jiān)督。

在客體范圍上，系為暫時(shí)期限時(shí)效下的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)，即參照國(guó)有土地出讓用途之時(shí)效規(guī)定，將村莊現(xiàn)有存量宅基地整體轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，再依農(nóng)戶自身實(shí)況進(jìn)行切割細(xì)化。但應(yīng)注意的是，集體經(jīng)濟(jì)組織僅對(duì)此類土地轉(zhuǎn)途享有形式意義上的所有權(quán)。在尚未設(shè)計(jì)出租、抵押、出讓等流轉(zhuǎn)方式之前，農(nóng)戶可依原土地用途繼續(xù)使用居住。

在程序設(shè)定機(jī)制上，對(duì)于初始流轉(zhuǎn)登記機(jī)制選定，宜采用前述擴(kuò)權(quán)制度構(gòu)造之登記生效主義。雖不予強(qiáng)制性規(guī)定，但須注明的是未予登記的，不影響合同效力，僅不發(fā)生物權(quán)變動(dòng)效力則應(yīng)在登記薄上載明流轉(zhuǎn)用途。對(duì)于初始流轉(zhuǎn)之方式、期限、用途、價(jià)格等合同具體內(nèi)容條款，集體組織雖不是真正的合同相對(duì)方，但作為土地所有權(quán)的行使主體，可以土地區(qū)位、流轉(zhuǎn)用途、地上建筑結(jié)構(gòu)等因素為參照考量，確立基準(zhǔn)地價(jià)。對(duì)于流轉(zhuǎn)權(quán)利義務(wù)設(shè)定，受讓主體在享有土地出讓、租賃、抵押等形式的再次流轉(zhuǎn)權(quán)的同時(shí)，應(yīng)嚴(yán)恪合同義務(wù)，不得違法違規(guī)改變土地記載用途，用以興建別墅大院或私人會(huì)館。對(duì)于流轉(zhuǎn)期限屆滿后地上建筑物及土地用途轉(zhuǎn)變處置問(wèn)題，前者亦可參照擴(kuò)權(quán)制度構(gòu)造下物權(quán)性宅基地使用權(quán)關(guān)于地上建筑物所有權(quán)歸屬之規(guī)定，而后者應(yīng)在暢通集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與住宅性建設(shè)用地暢通轉(zhuǎn)化機(jī)制的基礎(chǔ)上，將期滿轉(zhuǎn)途自主決策權(quán)交由農(nóng)戶自行考量決定。

五、結(jié)語(yǔ)

“三權(quán)分置”作為農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的法理構(gòu)造，旨在化解農(nóng)民集體及經(jīng)濟(jì)組織主體地位虛化、弱化問(wèn)題的基礎(chǔ)上，破解兩權(quán)分置范疇下因主體取得身份屬性之封閉性限定而使財(cái)產(chǎn)客體流轉(zhuǎn)屬性之收益性受限的制度之礙。農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革中，落實(shí)宅基地所有權(quán)的法權(quán)意蘊(yùn)在于收益、處分權(quán)能的建構(gòu)回歸，亦可強(qiáng)化宅基地所有權(quán)在兩權(quán)派生關(guān)系中“統(tǒng)”的機(jī)能；保障農(nóng)戶資格權(quán)與適度放活宅基地使用權(quán)的法權(quán)意蘊(yùn)在于保障宅基地居住安定用途的基礎(chǔ)上，釋放宅基地使用權(quán)之私益物權(quán)屬性于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的財(cái)產(chǎn)性價(jià)值，實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)在“三權(quán)”交互關(guān)系中“放”的機(jī)能。

金寨、余江與宜城三地改革都存在人為機(jī)械割裂“三權(quán)”內(nèi)部權(quán)屬銜接關(guān)系上的有機(jī)適配性之弊。因此，未來(lái)改革應(yīng)科學(xué)構(gòu)建集體成員制度，強(qiáng)化成員集體身份認(rèn)同并健全集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)管理權(quán)能之收益、處分權(quán)，充實(shí)宅基地所有權(quán)；以農(nóng)戶居所安定保障為基準(zhǔn)，詳實(shí)農(nóng)戶資格權(quán)于保障、收益、管理等方面的權(quán)能機(jī)制，輔之以必要的實(shí)現(xiàn)、恢復(fù)、審查機(jī)制，充實(shí)農(nóng)戶資格權(quán)；以宅基地使用權(quán)私益物權(quán)屬性圓滿為目的，建構(gòu)“適度放活”范疇下的擴(kuò)權(quán)與轉(zhuǎn)途制度，充實(shí)宅基地使用權(quán)。總之，在平衡宅基地“三權(quán)分置”改革背景下多重主體權(quán)益保障的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)活業(yè)、活村、活人的鄉(xiāng)村振興之路。

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（責(zé)任編輯：顏 莉）