天下福祉與現(xiàn)代財(cái)政國家的法理

王勇

一

重大經(jīng)濟(jì)危機(jī)的出現(xiàn)常常會(huì)波及一國公共秩序的維護(hù)和公共產(chǎn)品的供給，考驗(yàn)當(dāng)政者維護(hù)國家自主性和國家治理的能力。這種自主性和國家治理能力在很大程度上依賴于一國的財(cái)政汲取能力。

在一項(xiàng)專題研究中，和文凱通過歷史視角的制度分析，考察了英、日、中三個(gè)早期現(xiàn)代國家各自的分散型財(cái)政體制得以運(yùn)行的條件，以及遭遇非常規(guī)危機(jī)時(shí)的應(yīng)對(duì)策略（《通向現(xiàn)代財(cái)政國家的路徑：英國、日本和中國》）。當(dāng)既有的分散型財(cái)政制度無法適應(yīng)新的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境時(shí)，國家從傳統(tǒng)制度的制度黏性和依賴中尋找新出路，從而維持其國家自主性和治理能力。作者發(fā)現(xiàn)了三個(gè)不同國家各自形態(tài)的財(cái)政體制所支持的相同國家職能（ 服務(wù)天下福祉），并指出：現(xiàn)代財(cái)政國家的制度轉(zhuǎn)型為國家能力研究提供了新視角——天下福祉作為國家權(quán)力正當(dāng)性的道德基礎(chǔ)。

從原理上說，天下福祉在國家的社會(huì)保護(hù)義務(wù)與國家財(cái)政汲取之間確立了某種道德合理性，以支持國家汲取財(cái)富的正當(dāng)性，由此確立財(cái)政取予的形式和邊界，從而形成相對(duì)穩(wěn)定的財(cái)稅體制，這種共性特征程度不同地在各個(gè)國家的制度變遷中得到體現(xiàn)。瞿同祖在《清代地方政府》中指出，地方州縣官員的一個(gè)角色是中央政府的征稅代理人，這個(gè)群體遵守的是一個(gè)正式的財(cái)稅制度，稅源和稅種近于固定，上交中央用于國家公共支出。稅成為連接民眾、府吏和國家的紐帶，這個(gè)紐帶承擔(dān)著正反兩個(gè)向度的利益?zhèn)鲗?dǎo)（輕徭薄賦政策不是基于央地關(guān)系，而是類似于“愛民如子”觀念的選擇性實(shí)踐），由此形成了清朝整體國家建設(shè)的一個(gè)支撐面。

在我看來，在贊同作者判斷的基礎(chǔ)上（作為國家義務(wù)的天下福祉對(duì)財(cái)政汲取的正當(dāng)性證明），超越對(duì)國家兌現(xiàn)福祉所采取的個(gè)性化制度方案的梳理和成敗對(duì)比，超越在政治、戰(zhàn)爭等傳統(tǒng)視角基礎(chǔ)上個(gè)性化理解國家建設(shè)和國家職能，從而形成有關(guān)財(cái)稅制度和國家建構(gòu)的本地思考和內(nèi)在審視，這是一條與作者共享的思考延長線。當(dāng)然，這一思考也涉及發(fā)生學(xué)意義上的重新審視國家的產(chǎn)生。

二

說到國家的概念，韋伯式的定義廣為人知：國家是在特定的地域內(nèi)壟斷正當(dāng)性強(qiáng)制力的政治組織。但是，這種定義策略沒有顯性地顧及經(jīng)濟(jì)層面的解釋力，也沒有將國家理解為主體間關(guān)系的穩(wěn)定狀態(tài)。約拉姆·巴澤爾（Yoram Barzel）通過產(chǎn)權(quán)分析工具，提出了一個(gè)觀察國家產(chǎn)生和國家功能的獨(dú)特視角，在這個(gè)理論模型下，國家被視為執(zhí)行集體行動(dòng)機(jī)制或者說保障協(xié)議實(shí)施的第三方（巴澤爾：《國家理論：經(jīng)濟(jì)權(quán)利、法律權(quán)利與國家范圍》）。傳統(tǒng)國家向現(xiàn)代國家轉(zhuǎn)變的標(biāo)志就是這個(gè)組織性保護(hù)制度的確立。作為協(xié)議實(shí)施之第三方保障機(jī)制的現(xiàn)代國家，以制度性機(jī)制“捆住攫取之手”，避免自身蛻變?yōu)榛舨妓挂饬x上的劫匪形象。國防安全、國家義務(wù)和公共服務(wù)等需要通過融資來解決成本，由此財(cái)稅制度成為現(xiàn)代國家制度建設(shè)的一個(gè)核心指標(biāo)。財(cái)政制度建設(shè)、現(xiàn)代國家成長在基礎(chǔ)構(gòu)造上與個(gè)人財(cái)富或利益取予，與國家資源汲取方式和國家能力建設(shè)息息相關(guān)。

在發(fā)生學(xué)意義上，按照西方傳統(tǒng)的法律政治制度解釋脈絡(luò)，財(cái)稅源于國家與公民就利益取予所達(dá)成的契約，有人甚至認(rèn)為財(cái)政稅收制度構(gòu)成了西方憲法政治的制度原型。在事關(guān)財(cái)稅的觀念轉(zhuǎn)變和制度沿革過程中，充滿了個(gè)人與國家利益關(guān)系的博弈。這種方法論個(gè)人主義的立場(chǎng)，先把國家置于掠奪者的位置之上，轉(zhuǎn)入“現(xiàn)代”后又不得不視國家為一種“必要的惡”，以制度加以約束避免其淪為掠奪者并保障持續(xù)提供公共產(chǎn)品。不變的是，國家始終成為公民和法律防備的對(duì)象，個(gè)人利益成為判斷稅制和評(píng)價(jià)國家的主要標(biāo)準(zhǔn)。需要指出的是，這種對(duì)國家公共義務(wù)之期待的不斷擴(kuò)充，并不當(dāng)然代表著其對(duì)積極國家觀的接納。但也很難否認(rèn)的是，對(duì)國家形象和國家職能的認(rèn)知變化，與傳統(tǒng)的從消極權(quán)利向積極權(quán)利轉(zhuǎn)變有著緊密的關(guān)系，這一點(diǎn)在財(cái)稅方面體現(xiàn)得同樣明顯。

三

稅是國家籌措資金的一種典型方式，是國家以強(qiáng)制手段取得公民財(cái)產(chǎn)的最典型手段，歷史悠久且中外通用。在有些教科書中，對(duì)稅的解釋，有時(shí)候還會(huì)加上“合法”和“無償”兩個(gè)元素。就前者來說，稅，關(guān)乎公民財(cái)產(chǎn)及相關(guān)利益之得失，在很多國家，稅的設(shè)置和征收屬于法律保留事項(xiàng)，立法者與執(zhí)行者嚴(yán)格區(qū)分。由此，稅、代議制和憲治國家之間似乎具有了制度關(guān)聯(lián)。除了表明稅收法定之外，“合法”的另一個(gè)功能更容易被簡單接受和理解——合法性支援了國家強(qiáng)制力的發(fā)動(dòng)，稅變成了國家單向的發(fā)號(hào)施令，其多種功能中國家與公民互惠這一點(diǎn)很容易被忽視，國家為此展開的財(cái)稅制度建設(shè)也容易被歸于制造現(xiàn)代“利維坦”的具體行動(dòng)策略。

稅仿佛是國家憑借法律和暴力對(duì)公民的“無償”索取，“合法”支援了強(qiáng)制，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)了“無償”。現(xiàn)代財(cái)政制度的一個(gè)底層邏輯——基于國家保護(hù)個(gè)人權(quán)益和社會(huì)秩序之公共職能的實(shí)現(xiàn)——?jiǎng)t被隱匿。這是一種基于西歐憲法國家成長經(jīng)驗(yàn)的理解，這一通俗的解釋盡管簡單甚至偏頗，但并非不需要理論澄清。方法論個(gè)人主義立場(chǎng)的解釋無法釋放稅制和財(cái)政制度成長所承載的更為深厚的意義，也無法解釋集體社會(huì)中個(gè)人權(quán)利構(gòu)成中的公共要素，權(quán)利是有公共成本的（霍爾姆斯、桑斯坦：《權(quán)利的成本——為什么自由依賴于稅》）。和文凱以天下福祉為國家權(quán)力的正當(dāng)性基礎(chǔ)，展示了中、英、日三國的財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)都需要國家與社會(huì)的配合，鼓勵(lì)地方積極參與公共物品的提供，甚至都表現(xiàn)出對(duì)自身恪守既定規(guī)則的嚴(yán)格以及對(duì)民主訴愿的寬容。和文凱的研究集中于中央政府對(duì)地方財(cái)源的汲取，這種觸及中央與地方關(guān)系而不是國家與公民關(guān)系的視角，當(dāng)然也就需要舍棄公民利益和法律權(quán)利在稅制和財(cái)政制度中的構(gòu)成意義，從天下福祉的角度看，個(gè)人與國家的關(guān)系，尤其從個(gè)人視角理解國家功能也是理解現(xiàn)代國家制度變遷的基礎(chǔ)性線索。

四

現(xiàn)有關(guān)于民族國家產(chǎn)生以及現(xiàn)代國家轉(zhuǎn)型的歷史解釋，多以西方部分國家的歷史經(jīng)驗(yàn)為藍(lán)本，形成諸版本“現(xiàn)代化理論”或“歷史終結(jié)論”，塑造典型模式影響甚至強(qiáng)加于其他國家。晚近的研究越發(fā)集中地指出，這種以偏概全的自我推銷不符合歷史事實(shí)。比如關(guān)于晚清的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，一種曾居于主導(dǎo)的觀點(diǎn)認(rèn)為，傳統(tǒng)的儒家觀念及其影響的治理與“現(xiàn)代化”的種種要求格格不入（芮瑪麗，2002 ；列文森，2009），這種普遍主義的優(yōu)越敘事模式把近代中國置于傳統(tǒng)和落后的行列。即便取得了顯著的成就，現(xiàn)代中國的轉(zhuǎn)型與建構(gòu)也屬于“特殊”和偶然，是傳統(tǒng)模式的延長，不具有可復(fù)制性。近年來，幾項(xiàng)微觀和專題的研究表明（李懷印，2022 ；和文凱，2023），近代中國有著自己的制度邏輯支持著現(xiàn)代國家建構(gòu)。

理解財(cái)稅制度變遷離不開現(xiàn)代國家建構(gòu)這一場(chǎng)景，和文凱明確，“稅收重新定義了國家與社會(huì)的互動(dòng)關(guān)系”。在西方的法理學(xué)和政治思想中，國家被視為公民權(quán)利和自由的最大侵害對(duì)象，由此形成了免于國家干涉的消極權(quán)利觀和守夜人國家理論。于是從理想類型上看，人們很容易對(duì)現(xiàn)代國家制度進(jìn)行原型拆解，展現(xiàn)了相對(duì)清晰的“權(quán)利—稅—權(quán)力”關(guān)系和邏輯，個(gè)人權(quán)利和行動(dòng)自由既依賴于國家和政府，同時(shí)也對(duì)其保持防備。稅是公民與政府或國家關(guān)系的紐帶，或緊張或?qū)捤?。福祉?jīng)營以及利益保護(hù)的私人資源依賴性容易理解，而通過稅金等公共資源支撐個(gè)人利益和權(quán)利保護(hù)則很難引發(fā)關(guān)注和共鳴。

在帝制中國的傳統(tǒng)中，公共職能和國家需求被作為稅的主要功能。在傳統(tǒng)中國，稅和國家之間的關(guān)系有著深刻的發(fā)生學(xué)邏輯〔孔飛力：《中國現(xiàn)代國家的起源》，李懷?。骸冬F(xiàn)代中國的形成（1600—1949）》〕，財(cái)政稅收制度歷史地包含著國家道德性的含義。在這個(gè)層面，稅收與財(cái)政制度超越個(gè)人立場(chǎng)，具有了制度自主性邏輯?！稘h書·食貨志》有言：畿方千里，有稅有賦，稅以足食，賦以足兵。國家征收稅賦的主要用途有二：一是收稅來滿足國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，二是收賦來滿足國家戰(zhàn)爭軍備的開支、國防開支的需求。李懷印在解釋“現(xiàn)代中國”轉(zhuǎn)型過程中指出有三個(gè)因素，即族群、主權(quán)和集權(quán)，而財(cái)政軍事資源的集中為集權(quán)、主權(quán)乃至族群認(rèn)同提供了關(guān)鍵支持。

稅收和財(cái)政收入，從經(jīng)濟(jì)和財(cái)富能力建設(shè)上，既是國家建設(shè)的剛性指標(biāo)，也是現(xiàn)代國家的核心和基礎(chǔ)。現(xiàn)代國家不是劫匪，即便在凸顯國家自身獨(dú)立性價(jià)值訴求的國家自主性的意義上，任何國家也不能忽略哪怕降低其對(duì)公民權(quán)益和社會(huì)秩序的積極職能。缺乏有效的政府行為，權(quán)利、市場(chǎng)、秩序?qū)⑾萦诓淮_定狀態(tài)，桑斯坦（Cass R.Sunstein）很明確地指出權(quán)利依賴于稅——“作為一個(gè)一般規(guī)則，不幸的個(gè)人如果不是生活在有稅收能力和能夠提供有效救濟(jì)的政府下，他就沒有法律權(quán)利可言。無政府意味著無權(quán)利。事實(shí)上，當(dāng)且僅當(dāng)有預(yù)算成本存在時(shí)，法律權(quán)利才存在?！保ā稒?quán)利的成本——為什么自由依賴于稅》）劫匪國家或掠奪國家，僅僅是民族國家轉(zhuǎn)入現(xiàn)代之前的形象或想象，現(xiàn)代國家以制度性權(quán)力來處理公民、國家之間的取予關(guān)系。由此，在權(quán)利內(nèi)涵不斷被發(fā)現(xiàn)，外延不斷擴(kuò)展的過程中，積極權(quán)利與積極國家彼此論證、相互支援，一起成為權(quán)利和國家的新結(jié)構(gòu)組成。維護(hù)權(quán)利的成本就從私人層面擴(kuò)展至公共和國家層面，財(cái)稅制度的成長也從“權(quán)利—稅—權(quán)力”的單向制度邏輯轉(zhuǎn)變?yōu)椤皞€(gè)人利益清單—公共稅金賬單—國家義務(wù)賬單”問題。稅不僅關(guān)乎公民個(gè)人利益得失，關(guān)乎國家財(cái)富積累，更關(guān)乎國家角色和國家功能之定位與實(shí)現(xiàn)，其中除了現(xiàn)代財(cái)稅制度變遷所具有的央地結(jié)構(gòu)因素之外，國家與民眾的相互認(rèn)同和意義建構(gòu)更為重要，這個(gè)意義在財(cái)稅制度與現(xiàn)代國家生長的歷史語境中可以得到解釋和展示，也能夠以更清晰的認(rèn)同和回饋在制度建設(shè)和實(shí)踐中予以持續(xù)呈現(xiàn)。

（《通向現(xiàn)代財(cái)政國家的路徑：英國、日本和中國》，和文凱著，生活·讀書·新知三聯(lián)書店二0二三年版）