白彬 司春彥

摘要：基層政府作為國家政策落地的末端和具體執(zhí)行單位，是推進(jìn)美麗中國建設(shè)的核心力量。如何破解避責(zé)困境促進(jìn)綠色發(fā)展，是基層治理研究的重要議題。本文基于基層政府環(huán)境避責(zé)的相關(guān)研究，選取6個要素對30個縣域地區(qū)的環(huán)境整治案例，以“觀念—結(jié)構(gòu)—行動”分析框架進(jìn)行定性比較分析，揭示基層環(huán)境避責(zé)發(fā)生的影響路徑。研究發(fā)現(xiàn)：①單個條件要素并不構(gòu)成基層政府環(huán)境避責(zé)的必要條件，這一現(xiàn)象是多因并發(fā)的結(jié)果。②基層環(huán)境避責(zé)的影響因素路徑可識別為：制度結(jié)構(gòu)與多元主體聯(lián)動型、環(huán)保意志與行動方式推動型、價值觀念與部門執(zhí)行聯(lián)合型。③生態(tài)環(huán)保意志、部門執(zhí)行力度、責(zé)任擔(dān)當(dāng)意識和政府財(cái)政壓力復(fù)合、上級監(jiān)督機(jī)制和多元主體參與聯(lián)動是導(dǎo)致基層環(huán)境避責(zé)的關(guān)鍵影響變量。為此，應(yīng)深入貫徹落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想、積極引入技術(shù)治理、優(yōu)化央地財(cái)政支出結(jié)構(gòu)、鼓勵地方政府擔(dān)當(dāng)作為、完善主體監(jiān)督機(jī)制、引導(dǎo)多元主體廣泛參與，形成共建共治共享的環(huán)境治理格局。

關(guān)鍵詞：基層政府；環(huán)境避責(zé)；生態(tài)治理；生成邏輯

中圖分類號：D630.9? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ? ?文章編號：1003-1502（2024）03-0090-15

一、引言

2023年7月，習(xí)近平總書記在全國環(huán)境保護(hù)大會上強(qiáng)調(diào)，地方相關(guān)部門要認(rèn)真落實(shí)生態(tài)文明建設(shè)責(zé)任清單，強(qiáng)化分工負(fù)責(zé)，加強(qiáng)協(xié)調(diào)聯(lián)動，形成齊抓共管的強(qiáng)大合力。在此背景下，伴隨新《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》、黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害終身問責(zé)制度和中央生態(tài)環(huán)保督察制度的相繼出臺，環(huán)境整治工作成為各地政府的一項(xiàng)中心任務(wù)，積極履責(zé)、敢于擔(dān)當(dāng)成為基層政府建設(shè)的一項(xiàng)必然要求。在國家力量的推動下，中國走出了一條有效的環(huán)境治理路徑，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量得以顯著改善。然而，值得注意的是，一些地方政府在此過程中也出現(xiàn)了做表面文章的怪象：通過甩鍋分鍋、責(zé)任轉(zhuǎn)移、以文件落實(shí)文件等避責(zé)策略，敷衍應(yīng)對中央環(huán)保督察治理考核意見。這一現(xiàn)象的蔓延易導(dǎo)致地方環(huán)境質(zhì)量受到損害，因此，基層環(huán)境避責(zé)困境亟須破解。

現(xiàn)有研究主要從制度、組織和個體3個層面切入，對基層政府環(huán)境避責(zé)的影響因素和治理策略進(jìn)行分析，學(xué)界通過個案研究和理論歸納等方式，圍繞外部制度環(huán)境和個體風(fēng)險感知等角度，對基層環(huán)境避責(zé)的成因進(jìn)行了宏觀和微觀把握。而中觀層面下的組織情境在地方政府行為選擇中也扮演著重要角色，已有研究對此關(guān)注不足，且并非所有因素都將導(dǎo)致環(huán)境避責(zé)的最終發(fā)生，這一現(xiàn)象是多因并發(fā)的結(jié)果。那么，在中央如此高壓推動、高壓問責(zé)態(tài)勢之下，基層環(huán)境避責(zé)現(xiàn)象為何仍然呈現(xiàn)高發(fā)趨勢？又該采取何種策略破解這一治理難題？本文通過梳理已有研究成果，結(jié)合責(zé)任政治理論范式，構(gòu)建了“觀念—結(jié)構(gòu)—行動”分析框架。運(yùn)用模糊集定性比較分析方法，立足中觀視野，對各維度要素進(jìn)行賦值和組態(tài)分析，嘗試闡釋中國基層環(huán)境避責(zé)的多重影響因素及其內(nèi)含的生成邏輯，以提出相應(yīng)的破解路徑，為進(jìn)一步理解基層政府行為、提升基層善治能力提供新的研究視角和思路啟發(fā)。

二、構(gòu)建基層政府環(huán)境避責(zé)生成的分析框架

作為生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化的核心責(zé)任主體，地方政府的環(huán)境責(zé)任落實(shí)情況深刻影響著中國環(huán)境治理的最終成效，對其履責(zé)避責(zé)現(xiàn)象的相關(guān)研究成為理論界和實(shí)務(wù)界共同熱議的主題之一。當(dāng)前，學(xué)界普遍認(rèn)為，政府環(huán)境避責(zé)是以規(guī)避問責(zé)風(fēng)險、維護(hù)自身利益為目的，采取各種策略進(jìn)行自我保護(hù)的機(jī)制。在對其內(nèi)涵和外延的界定中，衍生出了政府環(huán)境避責(zé)前因條件機(jī)制的系列研究，已有成果對其生成因素進(jìn)行了深入分析，研究主要遵循制度—結(jié)構(gòu)、組織—情境、個體—行為3條進(jìn)路。

總體來看，學(xué)界研究主要基于環(huán)境避責(zé)這一因變量，探尋避責(zé)發(fā)生的多種原因。從制度層面出發(fā)，有學(xué)者觀察到，環(huán)保垂管改革和中央環(huán)保督察制度的運(yùn)作，剝奪了地方政府的剩余信息生產(chǎn)權(quán)[1]，加之問責(zé)制度的不斷強(qiáng)化和容錯機(jī)制的低效運(yùn)轉(zhuǎn)[2]，制度與社會環(huán)境的共同作用[3]，催生了基層環(huán)境避責(zé)。從組織層面看，環(huán)境治理任務(wù)下沉到基層時，沒有相應(yīng)資源為其賦能，出現(xiàn)了“責(zé)任超載”現(xiàn)象[4]，“強(qiáng)監(jiān)控—弱激勵”的治理情境導(dǎo)致避責(zé)的產(chǎn)生[5]。也有學(xué)者指出，下級政府的避責(zé)行為來源于剩余控制權(quán)[6]，而剩余索取權(quán)的緊縮直接導(dǎo)致了地方政策執(zhí)行中的“不出事”邏輯[7]。從個體層面看，地方政府的工作情境中充滿多重責(zé)任風(fēng)險，使其在風(fēng)險認(rèn)知基礎(chǔ)上做出“理性”避責(zé)策略[8]。

隨著研究的深入，學(xué)界引入組織行為學(xué)、制度主義、場域理論，對基層環(huán)境避責(zé)進(jìn)行了更為系統(tǒng)的分析。從組織行為學(xué)視角看，加入環(huán)保指標(biāo)對政府績效進(jìn)行全方位考核，引致其在不確定性中尋求“確定性”，生成不作為的行政邏輯[9]。從制度主義理論視角看，環(huán)保督察制度的激勵性不足，非正式的行政習(xí)俗和官僚文化根深蒂固，共同導(dǎo)致了基層卸責(zé)策略[10]的產(chǎn)生。從場域理論視角看，內(nèi)外部多重風(fēng)險情境推高了基層工作風(fēng)險感知，加劇了地方對環(huán)境治理任務(wù)的整體性消極表達(dá)[11]。

上述研究為理解環(huán)境避責(zé)提供了重要啟發(fā)。然而，在長期政治實(shí)踐中，隨著中央環(huán)保督察走向常態(tài)化治理，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害問責(zé)辦法在各省市相繼出臺，環(huán)境治理出成效的同時，責(zé)任平移[12]、責(zé)任甩鍋[13]、避重就輕[14]和信息避責(zé)[15]等也逐漸演變?yōu)槎嗟卣Ｓ玫谋茇?zé)策略。這些行為的蔓延導(dǎo)致部分環(huán)境問題久拖不決，一定程度上阻滯了中國環(huán)境治理進(jìn)程。中央高位推動下的環(huán)境避責(zé)依然頻發(fā)，這表明導(dǎo)致基層避責(zé)的因素極為復(fù)雜多樣，學(xué)界對環(huán)境避責(zé)的研究也亟須對話和整合。一方面，宏觀環(huán)境和個體行為之間需要中觀層面的解釋和鏈接，已有研究呈現(xiàn)出較強(qiáng)的碎片化態(tài)勢，難以聚焦中觀視角下各個復(fù)雜因素之間的聯(lián)動作用；另一方面，在研究方法的運(yùn)用中，部分學(xué)者運(yùn)用文獻(xiàn)分析法、案例研究法進(jìn)行研究，也有學(xué)者使用問卷調(diào)查法和訪談法分析論證，但少有運(yùn)用模糊集定性比較分析方法檢驗(yàn)論證，有關(guān)環(huán)境避責(zé)各個影響因素之間的聯(lián)動分析還較為粗略。

中觀情境因素在基層政府行為選擇中占據(jù)主導(dǎo)地位，組織層面的不利情境是導(dǎo)致環(huán)境避責(zé)發(fā)生的重要原因。因此，本文將環(huán)境避責(zé)置于中觀情境中去考量和解釋。在宏觀制度與微觀個體之間，責(zé)任政治理論為我們提供了新的啟發(fā)。該理論認(rèn)為，在政治場域中，各主體以責(zé)任為互動中所秉持的價值態(tài)度，政治的運(yùn)作依靠責(zé)任來實(shí)現(xiàn)[16]，以此構(gòu)建出特定的觀念、結(jié)構(gòu)與行動方式，來落實(shí)自身責(zé)任、實(shí)現(xiàn)公共事務(wù)“共治”[17]。以責(zé)任為中軸，該理論融合多個主體，將其納入責(zé)任情境中，為探究制度、組織與行為之間的關(guān)聯(lián)提供了中觀層面的理論指引。由此，本文歸納出影響環(huán)境避責(zé)的多個條件變量，構(gòu)建了“觀念—結(jié)構(gòu)—行動”分析框架（見圖1）。在此框架中，各維度條件要素主要受到中觀組織情境的影響，進(jìn)而作用于地方政府的整體性避責(zé)邏輯。

首先，從價值觀念層面看，生態(tài)環(huán)保意志和責(zé)任擔(dān)當(dāng)意識是影響基層環(huán)境避責(zé)發(fā)生與否的直接因素，觀念是塑造制度和行為的基石。受到消極偏見影響，基層政府施政的動機(jī)主要來源于避免受到指責(zé)，因此出現(xiàn)謀求“不出事”和“不被追責(zé)”的認(rèn)知傾向[18]。而能夠促使其轉(zhuǎn)向積極履職的中間機(jī)制在于整體組織環(huán)境和良好文化氛圍的營造[19]。

其次，從制度結(jié)構(gòu)層面看，政府財(cái)政壓力和上級監(jiān)督機(jī)制是影響基層環(huán)境避責(zé)的制度誘因，制度是行動的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。自分稅制改革后，地方政府財(cái)政壓力激增，而中央環(huán)境治理要求呈現(xiàn)嚴(yán)格態(tài)勢。壓力與權(quán)力的情境失衡造成地方政府環(huán)境治理中的非理性行為[20]。上級領(lǐng)導(dǎo)態(tài)度、行為動機(jī)等特征，對下級行為選擇也發(fā)揮著關(guān)鍵作用[21]，在基層工作中充當(dāng)著引領(lǐng)者的角色，為地方政策執(zhí)行營造出相應(yīng)的組織情境，是導(dǎo)致環(huán)境避責(zé)發(fā)生的核心要素。

最后，從行動方式層面看，多元主體參與和部門執(zhí)行力度是影響政府行為的重要力量。伴隨績效考核多元化和綠色發(fā)展理念的貫徹，公眾參與組織治理的程度，已成為影響政府行為的重要因素[22]，社會監(jiān)督對環(huán)境治理的影響作用越來越顯著，參與主體單一化成為環(huán)境避責(zé)滋生的重要隱患。環(huán)保相關(guān)部門流于形式、敷衍了事的工作態(tài)度，則導(dǎo)致基層政府處于不利的組織情境中，從而產(chǎn)生了督察壓力下的最終避責(zé)行為。

綜上，基于文獻(xiàn)研究和理論觀察，以生態(tài)環(huán)保意志、責(zé)任擔(dān)當(dāng)意識、政府財(cái)政壓力、上級監(jiān)督機(jī)制、多元主體參與和部門執(zhí)行力度6個指標(biāo)作為條件變量，構(gòu)建“價值觀念—制度結(jié)構(gòu)—行動方式”分析框架。以此為基礎(chǔ)，本文結(jié)合中國多地環(huán)境整改案例，運(yùn)用模糊集定性比較分析方法，探討基層政府環(huán)境避責(zé)的影響因素及其生成邏輯，提出破解路徑。

三、研究設(shè)計(jì)

基層政府環(huán)境避責(zé)是多因并發(fā)的結(jié)果，傳統(tǒng)線性因果關(guān)系和定性分析難以解釋其復(fù)雜的因果關(guān)系。因此，本文采取模糊集定性比較分析方法進(jìn)行研究。

（一）研究方法

模糊集定性比較分析方法，是一種將定性分析與定量分析相結(jié)合的研究方法，核心是集合論，以真值表形式通過運(yùn)算找到不同案例之間的共同點(diǎn)，得出導(dǎo)致結(jié)果產(chǎn)生的條件“組態(tài)”。一致性和覆蓋度是衡量定性比較分析（QCA）結(jié)果可靠性的基本指標(biāo)。指標(biāo)數(shù)值介于0—1，越接近1，說明結(jié)果越可靠[23]。定性比較分析通過實(shí)證資料與理論的持續(xù)對話，探究不同條件變量組合對同一結(jié)果的作用力大小，突破了傳統(tǒng)定量研究的局限，更具現(xiàn)實(shí)邏輯性。本研究中，中國基層政府環(huán)境避責(zé)具有較強(qiáng)的社會復(fù)雜性和政治敏銳性，不同地區(qū)政府在履職中受到內(nèi)外部環(huán)境因素的差異性影響，單一案例無法解釋復(fù)雜因素如何產(chǎn)生特定的避責(zé)結(jié)果。因此，本文采用模糊集定性比較分析方法來探究基層政府環(huán)境避責(zé)的多重影響因素。

（二）案例選取與樣本來源

依據(jù)中央環(huán)保督察官方通報案例，在生態(tài)環(huán)境部官網(wǎng)以“敷衍整改”“失職失責(zé)”“謊報”“督察成效”“擔(dān)當(dāng)履職”等作為關(guān)鍵詞進(jìn)行搜索，通過整理和篩選，從中選取出符合條件的失責(zé)避責(zé)和履職履責(zé)案例各15個，共計(jì)30個環(huán)境治理案例樣本。使用資料主要來源于生態(tài)環(huán)境部官網(wǎng)、人民政府網(wǎng)站、紀(jì)委監(jiān)委網(wǎng)及《中國縣域統(tǒng)計(jì)年鑒》等。案例選擇遵循代表性和差異性原則，涉及全國23個省份的縣級地區(qū)，能夠代表中國當(dāng)前基層環(huán)境治理現(xiàn)狀，涵蓋東、中、西部廣大地區(qū)，各縣域內(nèi)外部環(huán)境各異，能夠最大程度保證案例庫內(nèi)容的差異性。遵循以上步驟和原則，建立研究案例庫表1。

（三）變量設(shè)計(jì)與賦值

1.結(jié)果變量

本研究將“環(huán)境避責(zé)”作為結(jié)果變量，根據(jù)案例的危害性對政府避責(zé)進(jìn)行程度劃分?！吨腥A人民共和國公職人員政務(wù)處分法》第七條規(guī)定，根據(jù)所犯問題不同，可分別按危害程度給予公職人員警告、記過、記大過、降級、撤職、開除處分。《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第八條規(guī)定，根據(jù)所犯問題不同，可分別按危害程度給予黨員警告、嚴(yán)重警告、撤銷黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看、開除黨籍處分。本文以此為依據(jù)，將案例中官員所受處分類別逐一賦值，如單個案例涉及多個官員處分，則以受到的最高級別處分進(jìn)行賦值（見表2）。

2.條件變量

定性比較分析（QCA）方法要求條件變量數(shù)量與案例數(shù)量保持一定平衡，中等數(shù)量案例庫通常選擇4—7個條件變量。因此，本文未涵蓋基層環(huán)境避責(zé)的所有因素，而是選取了具有代表性且支撐材料充足的變量。通過系統(tǒng)梳理已有研究，在“觀念—結(jié)構(gòu)—行動”分析框架下，選取6個條件變量用于進(jìn)一步分析。其中，價值觀念維度包括生態(tài)環(huán)保意志和責(zé)任擔(dān)當(dāng)意識；制度結(jié)構(gòu)維度包括政府財(cái)政壓力和上級監(jiān)督機(jī)制；行動方式維度則由多元主體參與和部門執(zhí)行力度來測定。由于頂層設(shè)計(jì)穩(wěn)定性較強(qiáng)，個體心理也存在諸多復(fù)雜因素介入，本文在對各變量進(jìn)行賦值時，主要選取中觀層面的因素進(jìn)行考量。具體賦值標(biāo)準(zhǔn)如下：

變量一：生態(tài)環(huán)保意志。人與自然和諧共生作為中國式現(xiàn)代化的核心要義，對中國環(huán)境治理實(shí)踐具有重要指導(dǎo)意義。只有自覺扛起生態(tài)文明建設(shè)的政治責(zé)任，才能切實(shí)推動環(huán)境治理出成效，因此，基層政府整體性生態(tài)環(huán)保意志的高低是影響其環(huán)境避責(zé)的重要變量之一。本研究將處分通報中對環(huán)境整改使用“敷衍、假裝、不重視”等較嚴(yán)厲的措辭賦值為1，“不堅(jiān)決”“不夠”“不到位”等程度較輕的詞賦值為0.67，未作出批評賦值為0.33，表揚(yáng)“生態(tài)優(yōu)先”思想賦值為0。

變量二：責(zé)任擔(dān)當(dāng)意識?；鶎诱膿?dān)當(dāng)作為對提升政府治理效率和國家治理能力具有基礎(chǔ)性作用。因此，本研究將責(zé)任擔(dān)當(dāng)意識作為衡量基層政府環(huán)境避責(zé)的依據(jù)，以生態(tài)環(huán)境部報道中未明確提到當(dāng)?shù)刂贫▽ｍ?xiàng)整改計(jì)劃、召開專題會議、設(shè)立專人負(fù)責(zé)或領(lǐng)導(dǎo)小組制等來判定，滿足3個條件賦值為1，滿足2個條件賦值為0.67，滿足1個條件賦值為0.33，無滿足條件賦值為0。

變量三：政府財(cái)政壓力。中國現(xiàn)行法律對央地權(quán)力分配作出了明確規(guī)定，但在長期實(shí)踐中權(quán)責(zé)不對等的情況時有發(fā)生。地方政府掌握的組織資源不足以支撐其落實(shí)上級理念，會作出從積極履責(zé)到消極避責(zé)的行為表現(xiàn)。已有研究表明，財(cái)政壓力作為一種硬性資源約束，會負(fù)向調(diào)節(jié)財(cái)政環(huán)保支出對綠色發(fā)展的促進(jìn)作用[24]。因此，本研究參考包國憲[25]和湯旖璆[20]等人的操作方法，使用地方政府一般公共預(yù)算收支差額衡量政府財(cái)政壓力，即財(cái)政壓力=（地方一般公共預(yù)算支出-地方一般公共預(yù)算收入）/地方一般公共預(yù)算收入。

變量四：上級監(jiān)督機(jī)制。在地方政治情境中，省市兩級政府對基層的監(jiān)管形式和力度深刻影響著地方政府的行為選擇。本研究以案例所在地省市領(lǐng)導(dǎo)對環(huán)境整改工作的監(jiān)督方式，來衡量上級在環(huán)境治理中的監(jiān)督缺位程度。將省市兩級未明確出現(xiàn)監(jiān)督行為、發(fā)布環(huán)境整改監(jiān)督文件、實(shí)地調(diào)研督察、實(shí)踐調(diào)查與文件監(jiān)督并舉的監(jiān)督形式，分別賦值為1、0.67、0.33、0。

變量五：多元主體參與。多元主體協(xié)同參與是地方政府行動中的重要一環(huán)。積極接納公眾及社會組織的利益訴求，有助于推動政府創(chuàng)新，反之則不利于責(zé)任政府建設(shè)。本文依據(jù)參與地方環(huán)境整治的主體數(shù)量，來判定其環(huán)境治理多元化程度。案例主體包括縣域政府、上級政府、企業(yè)、公眾以及專家、媒體等第三方機(jī)構(gòu)，本研究將僅包含單一縣域政府主體的案例賦值為1，包含2種主體的賦值為0.67，3種主體的賦值為0.33，4種及以上主體的賦值為0。

變量六：部門執(zhí)行力度。執(zhí)行力是制度體系生命之所在，縣級環(huán)保相關(guān)部門的環(huán)境執(zhí)法方式，直接關(guān)系著地方政府的最終選擇。當(dāng)相關(guān)部門工作執(zhí)行不力時，基層政府所處的組織情境不利于其積極履職，將會產(chǎn)生編造材料、竄改文件等避責(zé)行為。因此，本研究根據(jù)環(huán)保相關(guān)部門對違規(guī)單位的查處力度，將放任縱容、查而不罰、排查督導(dǎo)、查處問責(zé)，分別賦值為1、0.67、0.33、0。

綜上，本文構(gòu)建基層政府環(huán)境避責(zé)條件變量的賦值情況見表3。

3.變量校準(zhǔn)

校準(zhǔn)是給案例的前因條件與結(jié)果賦予集合隸屬分?jǐn)?shù)的過程[26]。參考杜運(yùn)周等[27]的研究，本文基于各縣域人民政府網(wǎng)、紀(jì)委監(jiān)委網(wǎng)等獲取的數(shù)據(jù)，遵照fsQCA原則，采用直接校準(zhǔn)法對原始數(shù)據(jù)進(jìn)行校準(zhǔn)，將政府財(cái)政壓力這一條件變量與環(huán)境避責(zé)結(jié)果變量設(shè)置完全隸屬、交叉點(diǎn)和完全不隸屬3個校準(zhǔn)點(diǎn)，定性錨點(diǎn)對應(yīng)0.95、0.5與0.05（見表4）。

四、結(jié)果分析

（一）單變量必要性分析

揭示單個條件變量是否構(gòu)成結(jié)果發(fā)生的必要條件，是定性比較分析的首要步驟，主要通過一致性系數(shù)來判斷。本文將變量隸屬度表導(dǎo)入fsQCA3.0軟件，得到各變量一致性和覆蓋度的檢測值（見表5）?？傮w來看，單個前因條件的一致性得分均低于0.9，說明不存在形成環(huán)境避責(zé)的必要條件，單個變量對結(jié)果的解釋力較弱，該結(jié)果是由條件變量的不同組合助推的。

（二）條件組態(tài)分析

1.產(chǎn)生環(huán)境避責(zé)結(jié)果的組態(tài)分析

作用于結(jié)果變量的不同條件變量組合稱為條件組態(tài)，本文選擇最小案例頻數(shù)為1，借鑒已有研究廣泛推薦的一致性門檻值，設(shè)定為0.8，運(yùn)用fsQCA3.0軟件進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)分析，得出導(dǎo)致結(jié)果變量的三組解，包括復(fù)雜解、簡單解和中間解。按照fsQCA研究慣例，本文選取中間解進(jìn)行匯報。在組態(tài)結(jié)果的呈現(xiàn)中，采用Ragin與Fiss提出的QCA圖示法，將同時出現(xiàn)在簡約解和中間解中的條件認(rèn)定為核心條件，只在中間解出現(xiàn)的條件認(rèn)定為邊緣條件（見表6）。

由表6可知，基層環(huán)境避責(zé)的影響因素包括3種組態(tài)路徑，解的一致性得分均大于0.8，覆蓋度達(dá)到76.5%，表明3條路徑對基層政府環(huán)境避責(zé)的實(shí)證分析具有較強(qiáng)解釋力。

路徑S1：責(zé)任意識偏差影響下的制度結(jié)構(gòu)與多元主體聯(lián)動型。此路徑組態(tài)為責(zé)任擔(dān)當(dāng)意識淡薄*政府財(cái)政壓力大*上級監(jiān)督機(jī)制缺位*多元主體參與程度低。該路徑中，基層政府的避責(zé)邏輯主要產(chǎn)生于權(quán)力監(jiān)督缺失及權(quán)責(zé)失衡的情境之下。上級政府將環(huán)境治理任務(wù)下放至基層，而基層政府沒有相應(yīng)的資源和能力來承接上級交付的責(zé)任。在上級監(jiān)督乏力、公眾參與有限時，出于功利性偏好，基層政府利用信息優(yōu)勢地位采取投機(jī)性避責(zé)行為。這表明，在責(zé)任擔(dān)當(dāng)意識淡薄和多元主體參與缺位情形下，受到組織制度影響，省市領(lǐng)導(dǎo)對地方政府的監(jiān)管流于表面。與此同時，基層面臨較高的財(cái)政壓力，環(huán)境機(jī)會主義行為增長。觀察該組態(tài)對應(yīng)案例，可以發(fā)現(xiàn)：陜西合陽縣、黑龍江蘿北縣等地在中央環(huán)保督察前一年面臨的財(cái)政壓力較大，經(jīng)濟(jì)資源的硬性約束導(dǎo)致地方政府陷入難以作為的困境。在省市領(lǐng)導(dǎo)介入程度低的制度環(huán)境中，江西永豐縣、吉林扶余市等地政府僅做表面文章、推進(jìn)違規(guī)項(xiàng)目以追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的行為蔓延，亂作為現(xiàn)象突出。遼寧綏中縣等地政府沒有實(shí)現(xiàn)環(huán)境責(zé)任到人，加之公眾、企業(yè)等各主體缺乏利益表達(dá)的意愿和渠道，各地環(huán)境治理不作為現(xiàn)象凸顯。

路徑S2：監(jiān)督機(jī)制缺位影響下的環(huán)保意志與行動方式推動型。此路徑組態(tài)為生態(tài)環(huán)保意志薄弱*上級監(jiān)督機(jī)制缺位*多元主體參與程度低*相關(guān)部門工作執(zhí)行不力。在該路徑中，內(nèi)外部多重責(zé)任風(fēng)險對政府行為形成壓力，較低的行政壓力為基層政府預(yù)留了應(yīng)變空間，寬松的組織情境和弱監(jiān)督的社會環(huán)境導(dǎo)致了避責(zé)趨向產(chǎn)生。這表明，當(dāng)上級監(jiān)管存在較大可優(yōu)化空間時，基層政府將表現(xiàn)出較低的責(zé)任認(rèn)知。即使此時政府財(cái)政壓力并不高，在生態(tài)環(huán)保意志薄弱、公眾等主體參與程度較低、相關(guān)部門不積極作為的復(fù)合作用下，仍會出現(xiàn)避責(zé)行為。觀察對應(yīng)的組態(tài)案例，可以發(fā)現(xiàn)：寧夏靈武市、福建漳浦縣等地財(cái)政壓力不高，可用于環(huán)保支出的資金相對寬裕，卻仍在當(dāng)?shù)丨h(huán)境治理中敷衍應(yīng)付?？傮w來看，各地重發(fā)展輕保護(hù)的思想沒有得到根本扭轉(zhuǎn)，仍然存在違法進(jìn)行開采、填湖項(xiàng)目等問題，以此獲得經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的快速提升。環(huán)保相關(guān)部門對違規(guī)單位查處不嚴(yán)，省市領(lǐng)導(dǎo)對基層的監(jiān)管沒有落到實(shí)處，懶政怠政現(xiàn)象不斷，使得地方政府在環(huán)保工作中的避責(zé)邏輯愈演愈烈。

路徑S3：財(cái)政壓力約束下的價值觀念與部門執(zhí)行聯(lián)合型。此路徑組態(tài)為生態(tài)環(huán)保意志薄弱*責(zé)任擔(dān)當(dāng)意識缺失*政府財(cái)政壓力大*相關(guān)部門工作執(zhí)行不力。在中央反腐敗、強(qiáng)問責(zé)態(tài)勢之下，伴隨權(quán)責(zé)失衡的現(xiàn)實(shí)困境，一些基層政府逐漸形成了一種低水平的擔(dān)當(dāng)作為意識氛圍。這種負(fù)面心理偏好破壞了地方的良性政治秩序，形成地方整體性消極行為傾向。這表明，受到財(cái)政壓力約束和環(huán)保部門行動失當(dāng)?shù)墓餐绊?，地方政府環(huán)保意識和擔(dān)當(dāng)作為意識薄弱，不愿為、不能為的行動困境導(dǎo)致其行為最終轉(zhuǎn)向避責(zé)。觀察對應(yīng)的組態(tài)案例，可以發(fā)現(xiàn)：在高財(cái)政壓力約束下，四川遂寧市船山區(qū)政府產(chǎn)生不作為的心理偏好，此時社會主體參與對其行為選擇的影響微弱，地方相關(guān)部門的觀念認(rèn)知亟須加以引導(dǎo)矯正。由于相關(guān)職能部門對污泥處置工作重視不夠，甚至對違規(guī)企業(yè)放任幫扶，亂作為現(xiàn)象嚴(yán)重。部門效率低下的執(zhí)法環(huán)境導(dǎo)致基層政府難以真正作為，在對自身不利的環(huán)境中以避責(zé)的方式盡可能規(guī)避或減輕政治責(zé)任。

2.產(chǎn)生非環(huán)境避責(zé)結(jié)果的組態(tài)分析

為檢驗(yàn)因果的非對稱性，本研究也分析了產(chǎn)生非環(huán)境避責(zé)的條件組態(tài)，發(fā)現(xiàn)3條組態(tài)路徑。路徑NS1、NS2、NS3均顯示，生態(tài)環(huán)保意志強(qiáng)、責(zé)任擔(dān)當(dāng)意識高及部門執(zhí)行力度恰當(dāng)是產(chǎn)生非環(huán)境避責(zé)的核心條件，這表明，價值觀念和行動方式對環(huán)境避責(zé)具有聯(lián)動影響。在生態(tài)環(huán)保意志強(qiáng)、責(zé)任擔(dān)當(dāng)意識高及部門執(zhí)行力度恰當(dāng)?shù)那樾蜗拢瑹o論地方政府財(cái)政壓力如何，上級監(jiān)督是否缺位，非環(huán)境避責(zé)行為仍然可以產(chǎn)生。

（三）穩(wěn)健性檢驗(yàn)

在定性比較分析中，需要對結(jié)果進(jìn)行穩(wěn)健性檢驗(yàn)，以驗(yàn)證基層政府環(huán)境避責(zé)組態(tài)的可靠性與非隨機(jī)性。目前，較為成熟的方法主要有調(diào)整校準(zhǔn)錨點(diǎn)或交叉錨點(diǎn)、提高一致性門檻值、改變前因條件、降低PRI一致性水平等[26]，本文選擇調(diào)整一致性門檻值進(jìn)行檢驗(yàn)。通過fsQCA3.0軟件將閾值調(diào)整為0.9，并與原有的條件組態(tài)進(jìn)行對比，發(fā)現(xiàn)穩(wěn)健性檢驗(yàn)前后解的一致性和覆蓋度沒有顯著變化，且路徑組態(tài)依然存在。由此，可以判斷表6的條件組合對中國基層政府環(huán)境避責(zé)的影響是穩(wěn)健的。

五、基層政府環(huán)境避責(zé)的生成邏輯

在地方環(huán)境治理中，避責(zé)現(xiàn)象呈多發(fā)態(tài)勢。多地政府在面對督察通報時，不約而同采取了避責(zé)策略，其背后的生成邏輯值得進(jìn)一步探究。結(jié)合前文環(huán)境避責(zé)的組態(tài)分析，可以看出，這一現(xiàn)象是諸多因素相互交疊、相互影響的結(jié)果，其蘊(yùn)含的生成邏輯主要有3條路徑（見圖2）。

（一）制度邏輯：內(nèi)外部監(jiān)督機(jī)制誘發(fā)基層行為異化

權(quán)力監(jiān)督機(jī)制是保障公共權(quán)力在陽光下運(yùn)行，維護(hù)社會公平正義的重要手段。在國家監(jiān)察體制改革指引下，中國形成了黨內(nèi)監(jiān)督、國家機(jī)構(gòu)監(jiān)督與社會民主監(jiān)督等相結(jié)合的上下貫通的權(quán)力監(jiān)督體系。其中，中央對地方政府的監(jiān)督，以及上級對下級政府的監(jiān)督構(gòu)成內(nèi)部監(jiān)督的主要方式，公眾及社會組織對國家治理各個環(huán)節(jié)的監(jiān)督構(gòu)成外部監(jiān)督的主要方式。在權(quán)力的實(shí)際運(yùn)行中，相較中央政府對地方的高位監(jiān)督，地方政治情境對基層政府的影響作用更為明顯。直接上級領(lǐng)導(dǎo)對各項(xiàng)政治任務(wù)的關(guān)切程度，對地方階段性中心任務(wù)產(chǎn)生決定影響。當(dāng)直接上級對地方的環(huán)境監(jiān)督機(jī)制缺位，地方政府對中央下達(dá)的政治任務(wù)將會出現(xiàn)認(rèn)知偏差，進(jìn)而引發(fā)基層政策執(zhí)行異化。相較內(nèi)部制度環(huán)境的強(qiáng)約束性，社會公眾對政府行為的約束有限。作為公共權(quán)力的實(shí)際行使者，基層政府擁有絕對的信息優(yōu)勢，民眾對行政事務(wù)的參與如果達(dá)不到激烈的程度，政府可能對此關(guān)注度有限。在內(nèi)部監(jiān)督不明、外部監(jiān)督有限的情境中，基層政府干事信心受阻，避責(zé)行為也由此產(chǎn)生。觀察前文組態(tài)路徑，結(jié)合對應(yīng)的案例，可以發(fā)現(xiàn)，自從“美麗”正式列為中國全面建設(shè)現(xiàn)代化強(qiáng)國的目標(biāo)之一后，環(huán)境整改工作隨即被納入各級地方政府的重點(diǎn)工作任務(wù)當(dāng)中。對于基層政府而言，省市領(lǐng)導(dǎo)對當(dāng)?shù)丨h(huán)境任務(wù)的監(jiān)管程度，將在很大程度上對其施政行為產(chǎn)生影響。即使中央對地方環(huán)境問題的問責(zé)態(tài)勢嚴(yán)峻，但仍有部分省市政府對環(huán)境責(zé)任認(rèn)知不清，向下監(jiān)管不明，放任縣域政府以“不出事”為處事邏輯。正是由于直接上級監(jiān)督機(jī)制的缺失，給下級政府留有了“懶政”空間，向基層釋放出錯誤的施政信號。尤其是此時社會主體參與不足，面臨弱監(jiān)督的社會環(huán)境和高財(cái)政壓力的約束，可用于環(huán)境治理的物質(zhì)資源有限時，政府的環(huán)保作為意識將出現(xiàn)極大偏差。在內(nèi)部組織環(huán)境與外部社會情境的交織中，基層政府選擇了避責(zé)作為首要邏輯。

（二）責(zé)任邏輯：多重責(zé)任風(fēng)險對政府行為形成選擇性壓力

責(zé)任風(fēng)險在基層政府的行動環(huán)境中貫穿始終，對其行為表達(dá)形成選擇性壓力。其中，上級領(lǐng)導(dǎo)態(tài)度構(gòu)成結(jié)構(gòu)性風(fēng)險要素，行政壓力與社會輿論構(gòu)成非結(jié)構(gòu)性風(fēng)險要素，基層政府因此在封閉性履責(zé)要求和靈活應(yīng)變之間進(jìn)行“權(quán)變”搖擺。中國行政權(quán)力的縱向運(yùn)行，使上級政府工作任務(wù)在向下傳導(dǎo)的過程中，蘊(yùn)含了下級避責(zé)的行動空間。當(dāng)直接上級領(lǐng)導(dǎo)對當(dāng)前環(huán)保事務(wù)的工作導(dǎo)向不明、監(jiān)督機(jī)制缺位時，地方政府需要對模糊性事務(wù)安排進(jìn)行解讀并予以落地，由此產(chǎn)生的責(zé)任范圍隨之?dāng)U大，結(jié)構(gòu)風(fēng)險感知明顯。在此過程中，工作壓力和公眾輿論也會對政府產(chǎn)生一定的非結(jié)構(gòu)性責(zé)任風(fēng)險感知。由于環(huán)境治理涉及主體單位的廣泛性，多部門共同負(fù)責(zé)的工作現(xiàn)狀導(dǎo)致基層政府產(chǎn)生較高的行政壓力。多元主體對環(huán)境事務(wù)的介入，使得政策執(zhí)行中信息趨向透明化，對基層政府產(chǎn)生一定監(jiān)督作用。反之，民眾及社會組織等主體參與基層治理程度越低，離散的社會輿論營造出弱監(jiān)督的社會環(huán)境，越有可能會催生避責(zé)行為。觀察前文組態(tài)路徑，結(jié)合對應(yīng)的案例，可以發(fā)現(xiàn)，環(huán)境問題成因較為復(fù)雜，面臨較高的環(huán)境風(fēng)險和社會矛盾。上級領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督機(jī)制不健全，直接導(dǎo)致下級政府對地方環(huán)境損害問題認(rèn)識不足，產(chǎn)生發(fā)展優(yōu)先的片面思想，環(huán)保意志不夠堅(jiān)定。公眾對生活環(huán)境的合理訴求或許可以在上級領(lǐng)導(dǎo)的重視之下得以解決，但也需要相關(guān)職能部門的通力配合。上級領(lǐng)導(dǎo)態(tài)度、多元主體參與、部門執(zhí)行力度在實(shí)踐中相互融合，共同塑造了基層政府的任務(wù)情境，深刻影響其行為選擇。

（三）認(rèn)知邏輯：行政資源分配形塑地方環(huán)境責(zé)任認(rèn)知

資源是權(quán)力實(shí)施的重要媒介，充足有效的配置性資源儲備是責(zé)任得以承擔(dān)的首要前提。在中國現(xiàn)行行政體系中，中央政府通過層層向下分發(fā)數(shù)量化的行政任務(wù)，實(shí)現(xiàn)對公共事務(wù)的治理。然而，事務(wù)下沉到縣域治理過程中，很少伴有相應(yīng)的行政資源賦能，更多的是地方政府在完成既定任務(wù)時的自我調(diào)適。地方政府在處理各類綜合事務(wù)時，會優(yōu)先依據(jù)所掌握的物質(zhì)和能力資源進(jìn)行治理任務(wù)排序。對于能力受限的部分行政任務(wù)，地方將以相機(jī)執(zhí)行的方式變通完成。受到環(huán)境問題復(fù)雜性和牽涉主體廣泛性的影響，環(huán)境整治工作必然需要充足的財(cái)政資源作為基礎(chǔ)保障。對于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)而言，較高的財(cái)政壓力約束導(dǎo)致地方可用于節(jié)能環(huán)保的支出十分有限，長期面臨入不敷出的財(cái)政困境。物質(zhì)資源限制使地方政府率先選擇謀求經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，從而表現(xiàn)出較低程度的環(huán)境責(zé)任認(rèn)知，環(huán)保職能部門工作也受到影響。長此以往，地方政府將偏離擔(dān)當(dāng)作為的軌道，生態(tài)環(huán)保意志出現(xiàn)動搖，更加認(rèn)同避責(zé)的價值觀念，引發(fā)基層政府行為失當(dāng)。觀察前文組態(tài)路徑，結(jié)合對應(yīng)的案例，可以發(fā)現(xiàn)，在處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的關(guān)系時，受制于地方財(cái)政壓力，基層政府極易出現(xiàn)思想偏離，對違規(guī)企業(yè)的放任與鼓勵便是先污染后治理錯誤思想的表現(xiàn)?，F(xiàn)實(shí)資源約束塑造政府行為，反之，觀念對其行為也具有重要導(dǎo)向作用，它能夠在碎片化的環(huán)境中引導(dǎo)并整合行動。堅(jiān)定的作為務(wù)實(shí)意識和生態(tài)環(huán)保理念，會指引政府導(dǎo)向積極履責(zé)的行為選擇。價值觀念、財(cái)政壓力、部門選擇之間相互聯(lián)系、相互作用，共同影響基層政府的行為結(jié)果。

六、結(jié)論與討論

（一）主要結(jié)論

本研究通過引入責(zé)任政治理論范式，在對相關(guān)文獻(xiàn)研究進(jìn)行梳理的基礎(chǔ)上構(gòu)建了“觀念—結(jié)構(gòu)—行動”分析框架，選取中央環(huán)保督察點(diǎn)名通報批評和集中表揚(yáng)的案例各15個，以模糊集定性比較分析方法進(jìn)行研究。主要結(jié)論有：第一，單個前因要素并不構(gòu)成基層政府環(huán)境避責(zé)的必要條件，即單一要素?zé)o法獨(dú)立影響基層政府施政行為。第二，基層政府環(huán)境避責(zé)的影響因素路徑可識別為：責(zé)任意識偏差影響下的制度結(jié)構(gòu)與多元主體聯(lián)動型、監(jiān)督機(jī)制缺位影響下的環(huán)保意志與行動方式推動型、財(cái)政壓力約束下的價值觀念與部門執(zhí)行聯(lián)合型。第三，生態(tài)環(huán)保意志薄弱和部門執(zhí)行力度低下對基層政府環(huán)境避責(zé)普遍發(fā)揮著核心影響作用，責(zé)任擔(dān)當(dāng)意識淡薄和政府財(cái)政壓力過高的復(fù)合影響、上級監(jiān)督機(jī)制缺位和多元主體協(xié)同參與程度低的聯(lián)合作用，對地方政府的避責(zé)傾向也具有關(guān)鍵影響力。

（二）研究啟示

基于前文對基層環(huán)境避責(zé)影響因素的組態(tài)分析，本研究針對其核心影響變量，結(jié)合黨的重要會議精神，提出基層環(huán)境避責(zé)的破解之道。

第一，培養(yǎng)正確政績觀，重塑基層政府角色認(rèn)知價值。不斷強(qiáng)化理論學(xué)習(xí)，定期開展環(huán)保教育培訓(xùn)。包括學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想和《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》等；座談分析當(dāng)?shù)丨h(huán)保隱患并探討解決方案等，提升地方政府的環(huán)保意識，明確以犧牲環(huán)境為代價的經(jīng)濟(jì)發(fā)展是不可取、不可持續(xù)的。

第二，搭建評價模型，將技術(shù)治理融入基層治理全過程。進(jìn)入數(shù)字經(jīng)濟(jì)時代，基層治理應(yīng)充分運(yùn)用現(xiàn)代技術(shù)手段，研發(fā)新型績效評價模型和數(shù)字管理平臺。一是將環(huán)保執(zhí)法工作評價指標(biāo)量化，構(gòu)建公職人員績效全方位考核模型。二是將政策執(zhí)行的各個環(huán)節(jié)進(jìn)行精細(xì)化劃分，設(shè)定排查形式和日期，進(jìn)行執(zhí)法內(nèi)容的智能化歸類識別，以技術(shù)手段精準(zhǔn)把控環(huán)境治理全過程。

第三，鼓勵擔(dān)當(dāng)作為，持續(xù)優(yōu)化央地財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。首先，在公務(wù)員培訓(xùn)中，系統(tǒng)講解政府的環(huán)境責(zé)任，幫助其提升環(huán)保素養(yǎng)、樹立干事信心。其次，合理劃分中央與地方政府的財(cái)政事權(quán)，加大對財(cái)政困難地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，從制度上為地方環(huán)境治理保駕護(hù)航。最后，要全面貫徹綠色發(fā)展理念，各地應(yīng)積極引入綠色能源企業(yè)，穩(wěn)定稅收來源，為經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展夯實(shí)基礎(chǔ)。

第四，完善監(jiān)督機(jī)制，構(gòu)建多元主體協(xié)同參與體系。一是推動問責(zé)容錯機(jī)制的規(guī)范化。在問責(zé)中關(guān)注政策執(zhí)行過程，鼓勵基層向上反饋問題，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)問責(zé)。在容錯機(jī)制運(yùn)行中，將是否出于公共利益、是否符合倫理要求等納入免責(zé)容錯標(biāo)準(zhǔn)中。二是激發(fā)多元主體執(zhí)行活力。公共事務(wù)管理應(yīng)跳出公共機(jī)構(gòu)的邊界，把市場和社會中的其他行動者資源整合起來，召開不同利益主體聯(lián)席會議，以多元協(xié)同降低環(huán)境避責(zé)的發(fā)生率。

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The Generative Logic and Cracking Path of Grass-roots Governments' Environmental Responsibility Evasion

—A Qualitative Comparative Analysis Based on Fuzzy Sets

BAI Bin， SI Chunyan

Abstract： Grass-roots governments， as the end-implementation units of national policies， are the core forces in promoting the construction of a beautiful China. How to solve the dilemma of responsibility evasion and promoting green development is an important issue in grass-roots governance research. Based on the review of relevant researches on grass-roots governments' evasion of environmental responsibility and with the help of the analysis framework of "concept-structure-action"， this paper selects 6 factors to conduct qualitative comparative analysis of environmental remediation cases in 30 counties so as to reveal the impact path of grass-roots governments' environmental responsibility evasion. The findings are as follows： （1） A single factor does not necessarily lead to the grass-roots governments' evasion of environmental responsibility， which is the result of multiple causes. （2） The influencing factors can be classified into the following types： institutional structure and multi-subject interaction type， environmental protection will and action promotion type， value concept and department implementation type. （3） The key influencing variables leading to grass-roots environmental responsibility lead evasion are ecological and environmental protection will， department implementation efforts， sense of responsibility and government financial pressure， superior supervision mechanism and multi-subject participation linkage. To this end， we should deepen the study and implementation of Xi Jinping thought on eco-civilization actively， introduce technical governance， optimize the structure of central and local financial expenditure， encourage local governments to take on responsibilities， improve the main body supervision mechanism， guide the extensive participation of multiple subjects， and form an environmental governance pattern of joint construction， co-governance and sharing.

Key words： grass-roots governments; environmental responsibility evasion; ecological governance; generation logic

責(zé)任編輯：翟? 祎

基金項(xiàng)目：國家社會科學(xué)基金青年項(xiàng)目“環(huán)境政治責(zé)任的分析框架、評估方法和實(shí)現(xiàn)機(jī)制研究”，項(xiàng)目編號：18CGL031。

作者簡介：白? ?彬（1983—），女，山西財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院副教授、碩士生導(dǎo)師，管理學(xué)博士。

司春彥（2000—），女，山西財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生。