于文鑫 王開元

摘要：韌性治理作為一種全新的治理理念和治理范式，對于城市基層社區(qū)擺脫傳統(tǒng)治理經(jīng)驗(yàn)邏輯和固有模式的路徑依賴，增強(qiáng)應(yīng)急狀態(tài)下的治理效能具有重要的指導(dǎo)價值。當(dāng)前，我國的政策環(huán)境和實(shí)踐嘗試為探索基層社區(qū)韌性治理積累了豐富的理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，同時也暴露了眾多基層社區(qū)在危機(jī)面前“韌性不足”的問題。為了確保社區(qū)能夠承受突發(fā)事件和風(fēng)險的沖擊，必須在社區(qū)層面構(gòu)建“多元共治”的協(xié)同治理體系，增強(qiáng)居民參與社區(qū)自治的意愿，強(qiáng)化應(yīng)急物資保障和供給，利用數(shù)字技術(shù)賦能“智慧社區(qū)”建設(shè)，從而提升基層社區(qū)的韌性治理能力，實(shí)現(xiàn)城市的可持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。

關(guān)鍵詞：應(yīng)急法治；韌性治理；基層社區(qū)；多元共治；技術(shù)賦能

中圖分類號：D669.3? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號：1672-0768（2024）03-0046-09

根據(jù)國家統(tǒng)計局“第七次人口普查”數(shù)據(jù)顯示，2020年我國城鎮(zhèn)人口數(shù)量達(dá)到9.02億，城市化率提升至63.89%。其中，以京津、長三角、大灣區(qū)等大型城市群人口數(shù)量增長最為顯著。城市化的高速發(fā)展和擴(kuò)張標(biāo)志著國家經(jīng)濟(jì)騰飛、綜合國力提升的同時，也意味著城市正在面臨人口密度和經(jīng)濟(jì)活動強(qiáng)度持續(xù)增長帶來的沉重治理壓力。

社區(qū)（Community）作為城市的基層單元，是提升居民幸福感、促進(jìn)城市和諧發(fā)展的起點(diǎn)，也是感知社會危機(jī)和問題的前哨站。社區(qū)治則民心順、社會穩(wěn)、城市安。然而，近年來頻發(fā)的地震、暴雨等自然災(zāi)害以及新冠疫情，對我國城市基層社區(qū)的治理能力和模式提出了重大考驗(yàn)。隨著新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的深入推進(jìn)和風(fēng)險社會的到來，基層治理過程中遭遇類似“危機(jī)”的可能性不斷加大。面對層出不窮的突發(fā)事件帶來的復(fù)雜社會風(fēng)險，如何提升城市基層社區(qū)的治理能力，科學(xué)、高效地應(yīng)對和處置突發(fā)事件，既是學(xué)界長期關(guān)注的重要課題，亦是建設(shè)更高水平的平安中國必須回應(yīng)的時代挑戰(zhàn)。

在眾多的治理理念和治理范式中，“韌性治理”作為風(fēng)險社會有效化解各類不確定性風(fēng)險的學(xué)術(shù)新名詞脫穎而出［ 1 ］，迅速成為引發(fā)全球廣泛關(guān)注的城市治理新理念［ 2 ］，對于構(gòu)建現(xiàn)代城市基層社區(qū)治理的基本范式和制度體系具有很強(qiáng)的指導(dǎo)意義。但值得注意的是，國內(nèi)現(xiàn)階段關(guān)于韌性治理的研究內(nèi)容主要集中在韌性理念的解讀和韌性城市整體層面的范式構(gòu)建，具體實(shí)施策略的研究成果略顯匱乏。雖然也有學(xué)者以公共管理為視角出發(fā)研究我國建設(shè)韌性城市的實(shí)踐路徑，但在這一過程中基層社區(qū)應(yīng)該發(fā)揮什么樣的作用，怎樣發(fā)揮基層社區(qū)的作用仍舊不清晰。以“應(yīng)急”為切入點(diǎn)，結(jié)合“韌性治理”的具體含義，將應(yīng)急狀態(tài)下城市基層社區(qū)治理的認(rèn)識逐漸從傳統(tǒng)的防御性和脆弱性視角轉(zhuǎn)向韌性視角［ 3 ］，探究基層社區(qū)在“韌性治理”建設(shè)上存在的梗阻不足與優(yōu)化路徑，對完善我國的應(yīng)急法治理論體系，提高城市系統(tǒng)整體韌性水平，促進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展和保障城市公共安全至關(guān)重要。

一、韌性治理基本理論

（一）韌性與韌性城市

“韌性”（Resilio）一詞最早用于描述物理學(xué)領(lǐng)域“物體在作用其上的外力消失后恢復(fù)至初始狀態(tài)”這一現(xiàn)象。20世紀(jì)70年代，加拿大生態(tài)學(xué)家霍林首次將其作為一個正式的學(xué)術(shù)概念引入生態(tài)學(xué)領(lǐng)域，提出“韌性是衡量生態(tài)系統(tǒng)吸收變化并保持生存的能力”［ 4 ］。80年代左右，學(xué)界關(guān)于“韌性”的研究開始向?yàn)?zāi)害管理領(lǐng)域延伸——隨著全球頻發(fā)的自然災(zāi)害成為普遍關(guān)注的生態(tài)環(huán)境治理難題，旨在保持彈性和自力更生的生態(tài)調(diào)整業(yè)已突破技術(shù)抵抗的單一手段，被視作預(yù)防環(huán)境脆弱性的重要措施。及至今日，如何提升生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)在面臨自然災(zāi)害時的韌性能力仍然是相關(guān)領(lǐng)域的研究熱點(diǎn)。災(zāi)害管理領(lǐng)域?qū)Α绊g性”的引入使之真正成為一個跨學(xué)科的概念，開始用于對某一系統(tǒng)的穩(wěn)定性，特別是該系統(tǒng)在受到外力沖擊時恢復(fù)到初始狀態(tài)能力的表述。關(guān)于“韌性”的研究自此也突破了自然科學(xué)的解釋框架，其理論架構(gòu)、主體構(gòu)成等核心要素和關(guān)鍵議題逐漸向社會科學(xué)的領(lǐng)域拓展。

城市社會學(xué)是最早將“韌性”概念應(yīng)用于社會治理的社會學(xué)科：城市作為可持續(xù)的物質(zhì)系統(tǒng)和人類社區(qū)的結(jié)合體，物質(zhì)系統(tǒng)的規(guī)劃應(yīng)該通過人類社區(qū)的建設(shè)發(fā)揮作用，而當(dāng)物質(zhì)系統(tǒng)的運(yùn)轉(zhuǎn)受到外力的嚴(yán)重沖擊或者干擾時，必須具備相應(yīng)的抗壓、恢復(fù)和可持續(xù)能力，這就是城市的“韌性”［ 5 ］。伴隨著全球城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，城市的數(shù)量、規(guī)?？焖僭鲩L，城市擴(kuò)張過程中面臨的治理壓力和風(fēng)險挑戰(zhàn)也在增加。進(jìn)入21世紀(jì)以來，為了更好地推動城市建設(shè)的發(fā)展，倡導(dǎo)地區(qū)可持續(xù)發(fā)展國際理事會（ICLEI）在2002年聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展全球峰會上，首次提出了“韌性城市”（Urban? Resilience）的概念，主張在城市防災(zāi)問題上需要提升城市“韌性”，由此掀起了關(guān)于“韌性城市”理論研究的熱潮，眾多學(xué)科領(lǐng)域的專家學(xué)者和科研組織開始重視“韌性城市”的界定和研究。例如，韌性聯(lián)盟（Resilience? Alliance）將韌性城市定義為，城市系統(tǒng)在遭遇外界侵?jǐn)_過程中，能夠容納、吸收外界的干擾（災(zāi)害），并且保持原有的城市特征、系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和關(guān)鍵功能，維持穩(wěn)定運(yùn)行的能力。它主要包括生態(tài)韌性、工程韌性、經(jīng)濟(jì)韌性和城市韌性四個層面。通俗地說，“韌性城市”就是指城市在面臨地震、洪澇、極端天氣等自然災(zāi)害和疫情、重大安全事故等社會風(fēng)險沖擊時，能夠憑借其動態(tài)平衡、冗余緩沖和自我修復(fù)等特性，保持抗壓、存續(xù)、適應(yīng)和可持續(xù)發(fā)展能力。

由此可見，“韌性城市”概念的提出是城市建設(shè)和治理中的一次重大理論創(chuàng)新，是否具有強(qiáng)大的韌性，成為衡量一個城市的建設(shè)是否科學(xué)、完備、安全的重要指標(biāo)，也構(gòu)成了現(xiàn)代城市安全發(fā)展的全新范式。

（二）韌性治理與韌性治理能力

近年來，新冠疫情、俄烏沖突、國際金融危機(jī)等一系列突發(fā)事件使人們認(rèn)識到保護(hù)各類社會系統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展的重要性，同時也暴露了傳統(tǒng)社會治理理念和范式的脆弱性。以城市為代表的復(fù)雜社會系統(tǒng)如何提高應(yīng)對風(fēng)險和危機(jī)的能力，在外部壓力沖擊之下實(shí)現(xiàn)運(yùn)行秩序的快速復(fù)原，成為政府和學(xué)界亟待解決的問題。因此，在韌性城市的理念與應(yīng)用基礎(chǔ)上，衍生出了對更深層次的“韌性治理”理論的解讀。

有學(xué)者提出，“韌性治理”不僅指治理主體在應(yīng)對災(zāi)害風(fēng)險后恢復(fù)穩(wěn)定的狀態(tài)過程，更重要的是反映治理主體在應(yīng)對危機(jī)過程中所表現(xiàn)出來的保持某種均衡水平或達(dá)到另一種均衡的能力。它是回應(yīng)復(fù)雜社會系統(tǒng)穩(wěn)定性需求的必要理論選擇和發(fā)展方向，包括以下特點(diǎn)：其一，韌性治理需要多元參與主體。韌性治理是單一主體難以承擔(dān)的復(fù)雜工程，各主體需要相互依賴，同心合作，對治理過程中所需的資源、管理以及面對的威脅問題具有統(tǒng)一的認(rèn)識，在此基礎(chǔ)上制定共同的行動策略和后備方案，合作解決問題。這也體現(xiàn)了韌性治理的整體性［ 6 ］；其二，韌性治理倡導(dǎo)以分布式的決策結(jié)構(gòu)和行動框架來實(shí)現(xiàn)順暢的信息溝通和快速響應(yīng)機(jī)制。特別是面對突發(fā)事件，必須強(qiáng)調(diào)決策的即時性和敏捷性，避免層層上報和逐級通知造成行動遲滯，以最短的時間和最快的速度做出決策和行動以應(yīng)對風(fēng)險［ 7 ］；其三，韌性治理強(qiáng)調(diào)每一次危機(jī)的應(yīng)對不能只關(guān)注結(jié)果，而要不斷從過程中總結(jié)和學(xué)習(xí)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，不斷提升快速適應(yīng)環(huán)境變化的能力［ 8 ］。因此，必須建立一套從風(fēng)險識別、危機(jī)預(yù)警，到應(yīng)急處置、秩序修復(fù)，再到學(xué)習(xí)和適應(yīng)全過程的治理鏈條，以此作為提升應(yīng)急治理水平的長效措施。

基于“韌性治理”理論，韌性治理能力反映的就是“韌性治理”相關(guān)制度體系和規(guī)則的執(zhí)行力。它既是一個國家、一個政府有效應(yīng)對外來威脅和內(nèi)生風(fēng)險的基礎(chǔ)能力，更是在治理體系的基礎(chǔ)上進(jìn)行綜合協(xié)調(diào)、分工合作、發(fā)揮作用、體現(xiàn)價值和實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的一種資格和水平，涉及經(jīng)濟(jì)、政治、社會、文化和生態(tài)等方方面面［ 9 ］?？梢哉f，提升韌性治理能力的本質(zhì)目標(biāo)就是在風(fēng)險應(yīng)對的視角下，通過多元的治理主體和完備的物質(zhì)系統(tǒng)，對不確定性風(fēng)險進(jìn)行主動響應(yīng)、自我調(diào)整和全程管控，最終實(shí)現(xiàn)對復(fù)雜社會系統(tǒng)的有效治理。

（三）提升城市基層社區(qū)韌性治理能力的必要性

目前，在我國關(guān)于社會治理的研究中，韌性治理通常被用作應(yīng)急狀態(tài)下的一種以“問題—策略”為導(dǎo)向的工具性理論，研究重點(diǎn)圍繞于城市治理的整體性視角，在基層社區(qū)關(guān)于韌性治理的理念引入和制度構(gòu)建仍然處于起步階段。一般來說，城市基層社區(qū)指居住在城市的一定數(shù)量和質(zhì)量的人口組成多種社會關(guān)系和社會群體，從事各種社會活動所構(gòu)成相對完整的、最小單位的區(qū)域社會共同體，主要包括自然社區(qū)（如居住小區(qū)、居住生活單元、居民大院等）和法定社區(qū)（如居委會、基層黨組織等）兩種類型。在城市化的當(dāng)前階段，基層社區(qū)不僅是社會組織“金字塔”的奠基層，社會風(fēng)險的最前線，也是社會、政府、個人之間產(chǎn)生聯(lián)系的重要紐帶［ 10 ］，承載著群眾對美好生活最迫切的需求和最集中的矛盾?；鶎由鐓^(qū)的良政善治，被學(xué)界譽(yù)為城市治理的“最后一公里”，日漸成為優(yōu)化城市治理重要的底層邏輯。疫情期間，基層社區(qū)作為城市公共衛(wèi)生安全的前沿陣地，在疫情防控工作中發(fā)揮了顯著作用。由此可見，基層社區(qū)治理是城市應(yīng)急治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。建設(shè)韌性城市，打造城市韌性治理體系，迫切需要解決的核心問題就是如何提升城市基層社區(qū)的韌性治理能力，甚至在相當(dāng)程度上決定了整個國家的治理體系和治理能力是否符合現(xiàn)代化要求。

綜上所述，將研究視角從城市韌性聚焦于城市基層社區(qū)的韌性，將“韌性治理”從一種工具理論上升為治理范式，在此基礎(chǔ)上分析韌性治理理念和治理能力在城市基層社區(qū)風(fēng)險治理中的適用性，迎接風(fēng)險社會對城市基層應(yīng)急治理能力的挑戰(zhàn)，既有助于擺脫傳統(tǒng)基層治理經(jīng)驗(yàn)邏輯和固有模式的路徑依賴，增強(qiáng)基層社區(qū)決策的彈性空間，確保治理主體能夠在必要時擺脫僵化的制度束縛，充分掌握應(yīng)急的主動權(quán)，從而為城市的應(yīng)急治理工作開辟一個全新的發(fā)展方向，又能夠大大縮短風(fēng)險防范和應(yīng)對的反應(yīng)時間，將危機(jī)扼殺于萌芽階段，實(shí)現(xiàn)城市安全和民眾利益保護(hù)效率的最大化。

二、我國城市基層社區(qū)韌性治理能力的現(xiàn)狀檢視

（一）基層社區(qū)韌性治理的政策環(huán)境

隨著國際環(huán)境的變化和韌性治理理念發(fā)展，越來越多的國家開始推出韌性城市建設(shè)計劃。例如，2005年聯(lián)合國第二屆世界減災(zāi)會議通過了《兵庫行動框架2005-2015——建立抗災(zāi)國家和社區(qū)》（Hyogo? framework? for action 2005-2015： Building the resilience of nations and communities to disaster），提出要在容易受到自然災(zāi)害威脅的地區(qū)加強(qiáng)防災(zāi)體系建設(shè)，將防災(zāi)減災(zāi)和恢復(fù)重建納入可持續(xù)發(fā)展行動中。其中，特別指出應(yīng)當(dāng)重視城市社區(qū)的組織和學(xué)習(xí)能力，采用綜合性的災(zāi)害管理思想進(jìn)行風(fēng)險防范。此外，聯(lián)合國《2015-2030年仙臺減少災(zāi)害風(fēng)險框架》（Sendai? framework? for disaster? risk? reduction? in 2015-2030）、美國2015年紐約規(guī)劃《一個紐約：建設(shè)富強(qiáng)而公正的紐約》（One? New York：The? plan? for? a? strong? and? just? city）、英國2020年《倫敦韌性戰(zhàn)略》（London? city? resilience? strategy 2020）等文件，都明確提出了要在城市內(nèi)部構(gòu)建更具韌性的基層社區(qū)。相比西方國家的韌性社區(qū)規(guī)劃，雖然我國尚未針對城市韌性尤其是基層社區(qū)韌性問題制定專門的政策文件，但基層社區(qū)的韌性治理問題在政治秩序、經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會安定中的重要性已經(jīng)得到了國家和政府的廣泛關(guān)注，近期出臺的許多政策、規(guī)劃中都有關(guān)于基層社區(qū)韌性治理的內(nèi)容（表1）。

從上表中可以看出，伴隨著新時期城市基層社區(qū)韌性治理成為應(yīng)對社會風(fēng)險的重要手段，我國密集出臺了一系列關(guān)于加強(qiáng)基層社區(qū)韌性建設(shè)、提升基層社區(qū)服務(wù)水平和應(yīng)急管理水平的政策法規(guī)，呈現(xiàn)出政策主體從少部門獨(dú)立管制到多部門協(xié)同參與、政策語力從模糊乏力到全面增強(qiáng)的發(fā)展趨勢，以此為城市基層社區(qū)韌性治理的建立提供支持。這也標(biāo)志著我國逐漸進(jìn)入城市韌性治理的政策成熟期，加強(qiáng)城市基層社區(qū)韌性治理，不僅是黨和國家回應(yīng)風(fēng)險社會和城市治理需求做出的重大戰(zhàn)略部署和發(fā)展規(guī)劃，更是促進(jìn)城市安全建設(shè)有序進(jìn)行、為城市化進(jìn)程保駕護(hù)航的必要途徑。

（二）基層社區(qū)韌性治理的案例分析

進(jìn)入21世紀(jì)以來，我國正處于特殊的社會轉(zhuǎn)型時期，不僅接連發(fā)生重大的自然災(zāi)害，而且隨著社會的變革，涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化等領(lǐng)域的各類矛盾逐漸匯聚在一起，各類風(fēng)險正在呈現(xiàn)鮮明的不確定性和復(fù)合型特征，傳統(tǒng)的基層風(fēng)險應(yīng)對和剛性治理模式很難做出快速的反應(yīng)和有效的應(yīng)對。即便如此，在應(yīng)對新冠疫情、地震災(zāi)害等突發(fā)事件中，也有許多城市的基層社區(qū)在黨的領(lǐng)導(dǎo)下充分展現(xiàn)了應(yīng)急狀態(tài)下的風(fēng)險管控和協(xié)同治理能力，為我國城市基層社區(qū)的韌性治理積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)?；诖耍疚倪x取部分案例作為參考樣本，考察其在應(yīng)對不同類型的突發(fā)事件和風(fēng)險中進(jìn)行韌性治理的基本模式（表2）。

從以上案例中可以看出，我國城市基層社區(qū)韌性治理實(shí)踐能夠從以下幾個方面反映韌性治理的基本特點(diǎn)：

其一，將治理重點(diǎn)放在風(fēng)險識別與排查問題上。風(fēng)險的識別與排查依賴過往治理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的歸納和總結(jié)，反映了基層社區(qū)管理者對于先進(jìn)知識和經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的學(xué)習(xí)能力，同時也是韌性治理“識別—修復(fù)—學(xué)習(xí)—適應(yīng)”全鏈條的起始階段和運(yùn)行基礎(chǔ)。準(zhǔn)確識別和排查潛在的社會風(fēng)險，有助于探索有針對性、可操性的風(fēng)險應(yīng)急預(yù)案與治理路向，使基層社區(qū)應(yīng)對突發(fā)事件和風(fēng)險工作的關(guān)口從事后救援逐漸向事前防范轉(zhuǎn)移，盡可能從源頭發(fā)現(xiàn)潛藏的社會風(fēng)險。

其二，通過網(wǎng)格化管理、多元主體協(xié)同合作的有效銜接等路徑，建立群防群治的社區(qū)韌性治理體系。多元主體的廣泛參與是韌性治理的重要特點(diǎn)之一，網(wǎng)格化管理與多主體的協(xié)同合作，不僅能夠緩解基層社區(qū)人力資源短缺導(dǎo)致的“小馬拉大車”難題，同時也有利于加強(qiáng)宣傳普及風(fēng)險安全防護(hù)和應(yīng)急自救互救知識，構(gòu)建起社區(qū)居民“共建共治共享”的基層治理氛圍，這是破解城市基層治理難題的重要手段。

其三，注重黨的領(lǐng)導(dǎo)作用。通過黨的精神和理念凝聚韌性治理共識，發(fā)揮黨員和社區(qū)工作人員的積極性和責(zé)任意識，為基層社區(qū)的應(yīng)急處置工作提供充足的人力保障和精神支撐。

其四，結(jié)合數(shù)字技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)等技術(shù)手段，構(gòu)建社區(qū)智能服務(wù)平臺。新技術(shù)的應(yīng)用使公眾更加便捷地參與社區(qū)治理，推動了跨領(lǐng)域、跨層級的治理資源有效統(tǒng)籌，對于提升應(yīng)急狀態(tài)下基層社區(qū)的治理效能，探索基層社區(qū)韌性治理中的多元共治具有重要價值。同時，智能服務(wù)平臺的建立也有助于居民和管理者之間實(shí)現(xiàn)更加順暢的信息溝通和快速響應(yīng)，保障決策的即時性和有效性，避免逐級通知、層層決策造成的行動遲滯。

綜上所述，基層社區(qū)作為城市治理的“最后一公里”和風(fēng)險防范的前沿陣地［ 11 ］，其韌性治理能力和制度建設(shè)在應(yīng)急處置中的重要地位已經(jīng)得到許多地方政府的高度重視。經(jīng)過多年來的探索與實(shí)踐，我國基層社區(qū)的韌性治理也從制度、組織、人員和資源等方面上，針對不同的突發(fā)事件和風(fēng)險類型，形成了具有區(qū)域特色、領(lǐng)域特點(diǎn)的體系與流程設(shè)計，初步實(shí)現(xiàn)了從探索性的制度嘗試到體系化的制度響應(yīng)的轉(zhuǎn)型升級。但是，這些典型案例和成功經(jīng)驗(yàn)并不意味著相關(guān)社區(qū)的韌性治理臻于完善，更不代表著在面對未知的復(fù)合型風(fēng)險時，我國已經(jīng)在宏觀層面打造了成熟、普適的基層社區(qū)應(yīng)急體制。除了借鑒其中的有益經(jīng)驗(yàn)之外，分析當(dāng)前基層社區(qū)韌性治理工作中存在的梗阻與不足，針對性地提出改進(jìn)工作的建議，對于積極探索與完善應(yīng)急狀態(tài)下基層社區(qū)韌性治理體系，同樣具有重大的理論意義和實(shí)踐價值。

三、應(yīng)急狀態(tài)下提升城市基層社區(qū)韌性治理能力的困境分析

在城市化浪潮的推動下，物質(zhì)、科技、信息等資源在城市中的流轉(zhuǎn)效率顯著提升，來自不同地區(qū)、不同文化背景的居民群體的依存程度更加密切。然而，在持續(xù)吸納優(yōu)勢資源的同時，城市化的快速推進(jìn)也使得城市人口、資源、環(huán)境之間的矛盾日益凸顯，社區(qū)面臨著頻發(fā)、多發(fā)的社會風(fēng)險帶來的挑戰(zhàn)。雖然以湖北百步亭等為代表的一些基層社區(qū)在應(yīng)對突發(fā)事件過程中經(jīng)受了考驗(yàn)，創(chuàng)造了具有借鑒和推廣意義的韌性治理范式，但同樣也暴露出了更多基層社區(qū)在危機(jī)面前“韌性能力不足”的問題。面對風(fēng)險社會不確定性和高度復(fù)雜性的風(fēng)險帶來的沖擊與挑戰(zhàn)，城市基層社區(qū)在應(yīng)急狀態(tài)下的治理理念現(xiàn)范式需要不斷查漏補(bǔ)缺，促進(jìn)制度設(shè)計和實(shí)踐運(yùn)行的進(jìn)一步完善，為未來提升基層社區(qū)韌性治理能力指明方向。

（一）協(xié)調(diào)聯(lián)動能力亟須提高

無論是突發(fā)事件的應(yīng)急處置，還是風(fēng)險的防范紓解，都不是某一個或幾個社區(qū)的單位、組織、工作人員能夠獨(dú)立完成的［ 12 ］。消除風(fēng)險、恢復(fù)秩序有賴于全社區(qū)甚至全社會的共同參與。因此，充分動員社會力量，打造多主體協(xié)同聯(lián)動的治理機(jī)制，是基層社區(qū)在應(yīng)急狀態(tài)下進(jìn)行韌性治理的必由之路。然而，在現(xiàn)階段的基層治理工作中，仍然存在著大量部門之間各自為政，政府力量與社會力量銜接不暢，權(quán)責(zé)關(guān)系混亂，應(yīng)急處置措施條塊化、碎片化明顯的現(xiàn)象［ 13 ］。例如，在新冠疫情防控期間，許多社區(qū)的警務(wù)、醫(yī)療、物業(yè)等工作人員之間在防控措施上缺乏必要的溝通和協(xié)調(diào)，加之社區(qū)往往人口密集，社會關(guān)系錯綜復(fù)雜，矛盾瑣碎多發(fā)，管理難度增大，多重因素的共同作用使許多基層社區(qū)爆發(fā)了激烈的矛盾沖突，損害了疫情防控秩序和群眾利益。

不同主體在治理過程中必然存在利益取向的天然差異：公權(quán)力機(jī)關(guān)注重處置措施帶來的社會整體利益以及政治價值，物業(yè)等社會組織偏重社區(qū)秩序的穩(wěn)定和居民滿意度，民眾則強(qiáng)調(diào)自身權(quán)益的保護(hù)，這無疑給應(yīng)急狀態(tài)下基層治理的協(xié)同聯(lián)動帶來了困難。如何在基層社區(qū)這一狹小的治理空間內(nèi)，避免不同主體之間的利益沖突，加強(qiáng)彼此的合作與溝通，整合有限的管理資源，是實(shí)現(xiàn)各類治理措施、治理機(jī)制協(xié)調(diào)聯(lián)動，最終形成多主體協(xié)同的韌性治理局面必須解決的問題。

（二）社區(qū)民眾參與能力受限

人民群眾是中國的立國之本，黨和國家歷來重視依靠群眾，聯(lián)系群眾，發(fā)揮群眾力量，這也是當(dāng)今社會城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的構(gòu)成要素。特別是在基層社區(qū)這一層面，民眾參與不僅能夠有效補(bǔ)充治理所需的人力、物力，規(guī)避應(yīng)急狀態(tài)下的資源短缺問題，同樣也有利于保障社區(qū)居民的正當(dāng)訴求得到回應(yīng)、合法權(quán)益不受侵犯，構(gòu)成了基層社區(qū)韌性治理的內(nèi)在動力。然而，從現(xiàn)實(shí)來看，多數(shù)城市基層社區(qū)在激發(fā)民眾參與社區(qū)自治的積極性環(huán)節(jié)上仍然存在明顯不足：一方面，傳統(tǒng)的基層社區(qū)治理范式造成了政府主導(dǎo)和包辦社區(qū)具體事務(wù)以及提供公共服務(wù)的路徑依賴，“家長式”的管理思想根深蒂固。特別是面對突發(fā)事件和重大風(fēng)險時，民眾習(xí)慣于依賴國家和政府。這種依賴現(xiàn)象催生了民眾在集體行動中出現(xiàn)惰性，缺乏主動參與社區(qū)公共事務(wù)的思維和能力（ 1 ）。即便政府采取了相應(yīng)的措施鼓勵民眾參與社區(qū)自治，但至少在現(xiàn)階段來看，居民參與基層社區(qū)治理的廣度和深度仍然十分有限，大多集中在簡單的非政治性社區(qū)事務(wù)（如參加居委會會議、聽取居委會通報），很少參與重要決策和直接管理［ 14 ］；另一方面，城市化過程中人口流轉(zhuǎn)速率提升帶來的一個顯著問題是居民對社區(qū)的“歸屬感”較低，甚至許多社區(qū)以外來流動人口為主，本地居民或在社區(qū)內(nèi)長期生活的居民數(shù)量十分有限，難以凝聚“社區(qū)共同體”的理念和氛圍。“歸屬感”的缺失抑制了民眾參與社區(qū)治理的熱情，難以自主化地參與社區(qū)自治。

綜上所述，民眾參與能力的受限是導(dǎo)致一些基層社區(qū)韌性不足、應(yīng)急處置效果不明顯的關(guān)鍵因素。在面對突發(fā)事件和風(fēng)險時，“黨員群體下沉基層”“政府工作人員24小時待崗”等應(yīng)急措施和負(fù)責(zé)任的態(tài)度固然值得頌揚(yáng)，但過度依賴黨和政府有限的資源仍非長久之計。在風(fēng)險社會的風(fēng)險高發(fā)態(tài)勢下，動員各類主體，尤其是民眾主動參與社區(qū)事務(wù)，提高基層治理效能，增強(qiáng)社區(qū)自治能力和自治水平，是韌性治理的核心任務(wù)。

（三）資源保障和供給能力不足

社區(qū)韌性的一個重要環(huán)節(jié)是應(yīng)對和處置突發(fā)事件時，具備質(zhì)量可靠、數(shù)量充足的物質(zhì)資源支持，這也是實(shí)現(xiàn)多主體共同參與、協(xié)同處置的重要物質(zhì)支撐。然而，在當(dāng)前的基層治理體制下，并未在社區(qū)層面建立統(tǒng)一、規(guī)范的資源保障和供給機(jī)制，民眾參與基層社區(qū)治理工作的缺失也使得社區(qū)難以通過更多途徑獲得資金或物資支持。一旦遭遇突發(fā)事件，往往初期只能依賴上級政府部門對應(yīng)急物質(zhì)資源的臨時調(diào)配，后續(xù)的社區(qū)團(tuán)購、送貨上門等服務(wù)能否順利開展，也完全有賴于社區(qū)物業(yè)和街道工作人員的主動性和個人能力，造成了應(yīng)急資源對接不力、資源調(diào)度困難、生活物資保障不及時等現(xiàn)實(shí)問題。疫情期間，許多城市社區(qū)都在資源保障和供給機(jī)制建設(shè)上暴露了嚴(yán)重的短板，民眾“買菜難”“買藥難”現(xiàn)象頻現(xiàn)，社區(qū)韌性呈現(xiàn)脆弱狀態(tài)。由此可見，伴隨著基層社區(qū)治理范圍的擴(kuò)大，資源保障能力將成為基層社區(qū)提供公共服務(wù)的關(guān)鍵。如何解決應(yīng)急狀態(tài)下供給與需求之間的矛盾，是提升基層社區(qū)韌性治理能力亟待解決的問題。

（四）智慧創(chuàng)新治理能力有待進(jìn)一步加強(qiáng)

2022年5月，民政部等九部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于深入推進(jìn)智慧社區(qū)建設(shè)的意見》，提出“要充分應(yīng)用大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等信息技術(shù)手段，整合社區(qū)各類服務(wù)資源，打造基于信息化、智能化管理與服務(wù)的社區(qū)治理新形態(tài)?！保?15 ］由此可見，智慧創(chuàng)新治理是未來基層社區(qū)韌性治理的發(fā)展方向之一，其本質(zhì)是通過融合運(yùn)用數(shù)字化技術(shù)等現(xiàn)代科技，分析、研判數(shù)據(jù)，為負(fù)有社會服務(wù)、風(fēng)險防范以及應(yīng)急處置職能的基層社區(qū)治理主體提供更加科學(xué)、合理的決策和行動支撐。前文提到的百步亭社區(qū)實(shí)行的線上智能化服務(wù)就是智慧創(chuàng)新治理的一種具體形式。但從整體來看，由于經(jīng)濟(jì)水平和技術(shù)條件的限制，我國只有少數(shù)的一、二線發(fā)達(dá)城市基層社區(qū)能夠充分運(yùn)用新興技術(shù)實(shí)現(xiàn)基層治理的數(shù)字化系統(tǒng)性賦能，多數(shù)社區(qū)仍然面臨信息管理設(shè)備陳舊、居民需求調(diào)查方式落后、數(shù)據(jù)收集不準(zhǔn)確等一系列制約因素，社區(qū)內(nèi)部以及社區(qū)之間缺乏有效的交流和反饋渠道，信息孤島現(xiàn)象非常嚴(yán)重。尤為突出的是，目前一些智能技術(shù)的應(yīng)用并未充分適應(yīng)老年人、殘障人士等特殊社會群體的需要，對智能技術(shù)的過度依賴不僅使這部分群體難以從智慧創(chuàng)新治理中受益，反而會造成實(shí)踐上的不便以及更為嚴(yán)重的利益失衡，影響基層治理工作的公眾支持度。因此，在不斷引入高新技術(shù)手段加強(qiáng)城市基層社區(qū)的智慧創(chuàng)新治理能力的同時，也需要注重新興科技的無障礙環(huán)境建設(shè)問題，以此推動現(xiàn)代科技與城市基層社區(qū)治理的深度融合，真正實(shí)現(xiàn)應(yīng)急治理的智能化、信息化，這也是我國社會治理的重要發(fā)展趨勢和人權(quán)保障的必然選擇。

四、提升城市基層社區(qū)韌性治理能力的對策建議

從我國韌性治理的政策演進(jìn)特征和治理實(shí)踐可以看出，新時代城市基層社區(qū)的應(yīng)急體制正在適應(yīng)從政府主導(dǎo)的自上而下的傳統(tǒng)剛性治理方式向韌性治理的轉(zhuǎn)型。增強(qiáng)社區(qū)的自我管理、自我調(diào)適和自我恢復(fù)能力，構(gòu)建韌性的基層治理體系成為具有普遍意義的社區(qū)應(yīng)急管理變革的模式選擇［ 16 ］。立足于當(dāng)前構(gòu)建韌性的基層社區(qū)治理模式的政策環(huán)境以及應(yīng)急實(shí)踐中暴露的治理短板，可以從以下幾個方面針對性地進(jìn)行制度完善，進(jìn)一步提升城市基層社區(qū)的韌性治理能力和治理水平。

（一）構(gòu)建多元共治的協(xié)同治理體系

協(xié)調(diào)聯(lián)動能力的缺失是基層社區(qū)應(yīng)對突發(fā)事件和風(fēng)險的一大難題。因此，必須構(gòu)建多主體、多層次、多領(lǐng)域協(xié)同參與的“共建共治共享”治理機(jī)制，積極協(xié)調(diào)社區(qū)治理中的各種內(nèi)外部關(guān)系，實(shí)現(xiàn)多主體的協(xié)調(diào)聯(lián)動，多元共治，同心協(xié)力打造韌性社區(qū)。具體包括如下幾點(diǎn)：

其一，黨的領(lǐng)導(dǎo)是我國社會治理工作最鮮明的政治特征，其最大的優(yōu)勢在于能夠在要求治理主體多元化的同時，可以通過黨的領(lǐng)導(dǎo)凝聚共識，實(shí)現(xiàn)多元主體協(xié)同合作的有效銜接。這意味著在構(gòu)建多元共治的協(xié)同治理體系過程中，必須牢牢堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，以黨組織作為紐帶，以黨的精神、政策和系統(tǒng)化思維作為指引，充分發(fā)揮黨在基層社區(qū)治理，特別是應(yīng)急處置工作中總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用［ 17 ］，完善社區(qū)基層黨支部的組織架構(gòu)，拓展黨群服務(wù)陣地，以黨建引領(lǐng)社區(qū)自治、共治的一體化推進(jìn)。

其二，社區(qū)處在應(yīng)急處置的第一線，如果在風(fēng)險情境下缺乏自主決策能力，很容易錯失先期處置的時機(jī)，導(dǎo)致風(fēng)險進(jìn)一步擴(kuò)大。所以，這就需要政府適當(dāng)賦予基層社區(qū)的物業(yè)、居委會等主體應(yīng)急狀態(tài)下必要的處置和決策權(quán)，形成政府自上而下管理、社區(qū)自下而上治理相結(jié)合的社區(qū)韌性機(jī)制。通過賦權(quán)增能充分發(fā)揮這些治理主體的作用，匯聚韌性治理的強(qiáng)大合力［ 18 ］。

其三，完善基層社區(qū)應(yīng)急預(yù)案，明確各主體的角色定位和職責(zé)權(quán)限。各主體應(yīng)當(dāng)按照專門化、專業(yè)化以及專職化進(jìn)行分工合作，在賦予其更多決策和行動空間的同時，劃清彼此之間的權(quán)責(zé)界限以免出現(xiàn)職能重疊、交叉以及推諉扯皮的現(xiàn)象，形成應(yīng)急狀態(tài)下相對穩(wěn)定的服務(wù)互動關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，緩解協(xié)同主體權(quán)能失衡的現(xiàn)狀，塑造社區(qū)結(jié)構(gòu)韌性。

（二）增強(qiáng)居民參與社區(qū)自治的意識和能力

自治是基層社區(qū)治理的硬基礎(chǔ)，提升社區(qū)自治能力的重點(diǎn)在于動員民眾廣泛參與。這就要求在應(yīng)急處置工作中，居民不應(yīng)再一味扮演傳統(tǒng)剛性治理體制下的“聽從者”角色，而應(yīng)當(dāng)逐漸完成向“治理者”“參與者”的角色轉(zhuǎn)型。具體而言，要使居民充分融入基層社區(qū)治理體系之中，既需要從根本上培養(yǎng)社區(qū)居民的參與意識和主人翁意識，包括公民在應(yīng)急處置中的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任觀念，又要充分發(fā)揮基層社區(qū)的組織動員作用，鼓勵居民積極參與社區(qū)治理工作。此外，對于不同身份背景的社區(qū)居民，不論是否屬于常住人口，都應(yīng)一視同仁，杜絕歧視現(xiàn)象和不平等待遇，增進(jìn)居民的歸屬感和責(zé)任感。最終建立起以黨和政府為主導(dǎo)、以社區(qū)組織為基礎(chǔ)、以社區(qū)居民為主體的社區(qū)韌性治理共同體［ 19 ］。這對于提升應(yīng)急狀態(tài)下的救助救援效率，提高社區(qū)韌性治理能力具有重要意義。此外，居民自治意識和能力的培養(yǎng)是一個長期復(fù)雜的滲透過程，需要基層社區(qū)黨政機(jī)關(guān)和管理人員及時調(diào)整自身的角色定位，在日常生活中盡量為居民創(chuàng)造參與社區(qū)自治的條件機(jī)會，并制定常態(tài)的激勵措施來優(yōu)化參與環(huán)境，保障居民提出訴求和建議的渠道暢通［ 20 ］。

（三）完善應(yīng)急物資儲備保障體系

作為維護(hù)城市安全、防范化解重大風(fēng)險的“穩(wěn)定器”和“壓艙石”，應(yīng)急物資的保障和供給既關(guān)涉公民的生命健康安全，又能夠優(yōu)化社區(qū)資源配置，快速補(bǔ)足危機(jī)應(yīng)對初期的資源缺口，關(guān)系到應(yīng)急處置工作的整體效果［ 21 ］。因此，完善的應(yīng)急物資儲備保障體系是強(qiáng)化基層社區(qū)資源保障和供給能力，提高韌性治理水平的關(guān)鍵因素。

首先，社區(qū)應(yīng)著手建立基層應(yīng)急物資儲備制度。社區(qū)應(yīng)當(dāng)結(jié)合自身的財政能力和潛在的物資需求，在日常管理期間預(yù)先做好應(yīng)急物資儲備和規(guī)劃，通過科學(xué)評估分級、分類儲備應(yīng)急物資，提高危機(jī)應(yīng)對的資源保障韌性。需要注意的是，由于應(yīng)急物資可能存在長期備而不用的情況，盲目擴(kuò)大應(yīng)急物資儲備也會給社區(qū)帶來沉重的財政和管理負(fù)擔(dān)。因此，社區(qū)必須全面摸清本區(qū)域內(nèi)應(yīng)急物資儲備的短板，科學(xué)、精準(zhǔn)地確定應(yīng)急物資儲備的種類、數(shù)量，適度控制儲備規(guī)模，實(shí)現(xiàn)隱患排查治理雙重預(yù)防。

其次，要加大政府、社會組織對社區(qū)應(yīng)急物資儲備工作的支持力度。一方面，可以通過政府對基層社區(qū)加大財政資金投入和資源下沉等途徑，緩解基層社區(qū)應(yīng)急資源緊缺問題，以此推動社區(qū)應(yīng)急資源的豐富性。另一方面，也要鼓勵社區(qū)通過社會捐助、贊助等渠道籌措物資或資金，避免發(fā)生“資金短缺”的問題。

此外，應(yīng)急儲備物資的供給和調(diào)配也要做到精細(xì)精準(zhǔn)，優(yōu)先保障應(yīng)急救援一線和居民正常生活的需求。特別是要做好應(yīng)急狀態(tài)下的儲備物資調(diào)運(yùn)方案，在應(yīng)急處置的關(guān)鍵時刻，必須確保調(diào)配渠道的暢通，實(shí)現(xiàn)物資供給的及時、高效、有序。

（四）推動數(shù)字技術(shù)嵌入“智慧社區(qū)”建設(shè)

“智慧社區(qū)”建設(shè)不僅是“智慧城市”的重要組成，也是提升基層社區(qū)智慧創(chuàng)新治理能力重要的“韌性工具”。現(xiàn)階段“智慧社區(qū)”的建設(shè)離不開治理方式和治理渠道的數(shù)字化轉(zhuǎn)型——通過數(shù)字技術(shù)賦能基層治理，在社區(qū)服務(wù)、社區(qū)管理、社區(qū)安防等重要領(lǐng)域推行智能化應(yīng)用，不僅能夠憑借敏捷的風(fēng)險識別和預(yù)警監(jiān)測系統(tǒng)，全面感知社區(qū)潛在風(fēng)險源并進(jìn)行智能化分析，動態(tài)監(jiān)測社區(qū)風(fēng)險狀態(tài)和致險因素，也有助于利用平臺優(yōu)勢與居民用戶之間建立更加高效穩(wěn)定的溝通和信息共享機(jī)制，充分挖掘社區(qū)資源，即使在應(yīng)急狀態(tài)下也能為社區(qū)居民提供高效、便捷的智慧化服務(wù)?？梢哉f，將數(shù)字技術(shù)嵌入“智慧社區(qū)”，重塑了基層政務(wù)、經(jīng)濟(jì)、民生治理的底層架構(gòu)，走出了一條基層社區(qū)“智治+共治”的創(chuàng)新治理路徑，有效提高了基層社區(qū)韌性治理能力。因此，在“智慧社區(qū)”建設(shè)過程中必須筑牢韌性治理的數(shù)字底座，加大社區(qū)數(shù)字化平臺的建設(shè)投入，提高社區(qū)信息基礎(chǔ)設(shè)施和技術(shù)裝備水平，利用數(shù)字化技術(shù)創(chuàng)新打造應(yīng)急狀態(tài)下基層社區(qū)治理的護(hù)城河。同時，基層社區(qū)的數(shù)字化平臺也應(yīng)與更高級別的城市智慧系統(tǒng)對接，打破基層與上級、基層與基層之間的信息繭房，推動基礎(chǔ)數(shù)據(jù)信息開放共享，真正盤活跨社區(qū)、跨領(lǐng)域的信息資源價值，從而在居民需求與供給的對接、人力物力資源的調(diào)配以及社區(qū)互幫互助等問題上提高效率效能。

但是，數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用也可能帶來基層社區(qū)多元治理主體內(nèi)部的斷裂。特別是老年人、殘障人士等特殊困難群體在新興科技領(lǐng)域具有天然的弱勢地位，很容易被阻攔在“智慧社區(qū)”的生活之外。這無疑會導(dǎo)致多元治理主體間的力量失衡，甚至最基礎(chǔ)的生存權(quán)利和合理訴求都無法得到保障。為了提升社區(qū)治理的精準(zhǔn)度與人文關(guān)懷，使每一位社區(qū)居民都能分享數(shù)字化的紅利，體驗(yàn)科技助力“智慧社區(qū)”增進(jìn)的民生福祉和生活品質(zhì)，一方面要對數(shù)字化平臺和其他智能設(shè)施設(shè)備進(jìn)行適老化和無障礙改造，如語音服務(wù)、大字服務(wù)，充分照顧特殊困難群體的實(shí)際需求；另一方面也要堅持基層社區(qū)治理線下支撐機(jī)制的補(bǔ)充，實(shí)現(xiàn)社區(qū)實(shí)體治理與數(shù)字治理的制度共建，使居民能夠平等地參與社區(qū)事務(wù)。

五、結(jié)語

作為一種全新的治理理念和范式，基層社區(qū)韌性治理能力不僅關(guān)乎我國城市復(fù)合風(fēng)險治理能力現(xiàn)代化的推進(jìn)，更關(guān)系國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的成效［ 22 ］。面對風(fēng)險社會提出的新問題新挑戰(zhàn)，必須采取系統(tǒng)性措施對城市基層社區(qū)韌性治理體系進(jìn)行優(yōu)化創(chuàng)新，通過制度保障和實(shí)踐機(jī)制提升社區(qū)韌性治理效能，確保社區(qū)能夠承受各類突發(fā)事件的沖擊和擾動，以良好的社區(qū)之治打好風(fēng)險防控之戰(zhàn)，實(shí)現(xiàn)基層社區(qū)的可持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。

注釋：

（1）劉晨.韌性治理視閾下新時代城市基層社區(qū)治理的困境與紓解［C］//第十二屆公共政策智庫論壇暨“新時代、新征程、新發(fā)展”國際學(xué)術(shù)研討會會議論文集.河北省公共政策評估研究中心、燕山大學(xué)京津冀協(xié)同發(fā)展管理創(chuàng)新研究中心、燕山大學(xué)縣域振興發(fā)展政策研究中心：燕山大學(xué)文法學(xué)院，2022：175-179.

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［14］顧東輝.從“區(qū)而不社”到共同體：社區(qū)治理的多維審視［J］.西北師大學(xué)報（社會科學(xué)版），2021，58（6）：89-97.

［15］民政部? ?中央政法委? 中央網(wǎng)信辦? 發(fā)展改革委? 工業(yè)和信息化部? 公安部? 財政部? 住房城鄉(xiāng)建設(shè)部? 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)《關(guān)于深入推進(jìn)智慧社區(qū)建設(shè)的意見》的通知［J］.中華人民共和國國務(wù)院公報，2022（22）：37-40.

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