康清雪 張婷婷

隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展，農村人口向城市流動，農村“空心化”嚴重，致使土地資源和宅基地浪費，基層政府財政壓力較大。同時，各村莊發(fā)展參差不齊，部分農村經(jīng)濟發(fā)展較差，需要依靠強村帶動。因此合村并居成為解決農村發(fā)展，促進鄉(xiāng)村振興必不可少的有效措施?？偨Y合村并居的發(fā)展演進，分析存在問題并提出針對性的建議對于改善農村生活環(huán)境和基礎設施、整合農村資源、減輕財政壓力，助力鄉(xiāng)村振興意義重大。

民族要復興，鄉(xiāng)村必振興。黨的二十大擘畫了以中國式現(xiàn)代化全面推進中華民族偉大復興的宏偉藍圖，最艱巨最繁重的任務仍然在農村。近年來，農村“空心化”問題嚴重制約了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略全面推進。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，合村并居有助于優(yōu)化土地資源，為實現(xiàn)“產業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富?！编l(xiāng)村振興戰(zhàn)略奠定了堅實基礎。文章分析茄子河區(qū)合村并居實踐存在的問題，嘗試提出優(yōu)化路徑，為七臺河市合村并居實踐提供參考。

合村并居的發(fā)展歷程

合村并居，又稱合村并鎮(zhèn)，是我國一些地區(qū)在加快城鎮(zhèn)化進程與社會主義新農村建設的背景下，為了改革落后農村結構和管理體制更好地集約土地發(fā)展經(jīng)濟而進行的將幾個鄰近自然村整合起來，建立農村社區(qū)的綜合改革和探索。其根本目的在于改善農民生產和生活條件，使農民共享現(xiàn)代社會的發(fā)展成果。綜合分析研判黑龍江省內省外當前狀況，有助于結合七臺河市和茄子河區(qū)情況作出科學合理決策。

一是省外情況。隨著新型城鎮(zhèn)化政策的大力落實，全國范圍內大部分省市相繼開展了合村并居模式，2003年浙江省實施的“千村示范，萬村整治”工程是可以追溯的合村并居雛形，2006年山東省昌樂縣實行“大村莊制”，合并行政村（居）536個，2009年山東省平原縣進行試點工程，將原本876個行政村合并為180個社區(qū)，為各級財政節(jié)省1 000萬元以上的固定開支，2016年湖南全省推行合村與并鎮(zhèn)，2020年江蘇省出臺了《關于進一步依法規(guī)范農村“村屯合并”工作程序的指導意見》，2022年上海市實施“推進農民相對集中居住”，以上探索都實現(xiàn)了盤活土地資源，為引入大企業(yè)、大項目創(chuàng)造條件，帶動鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展。

二是省內情況。近年來，黑龍江省內各市（地）聚焦城鎮(zhèn)建設，探索實施撤屯并村，2014年大慶市出臺的《大慶市域村鎮(zhèn)體系規(guī)劃（2013—2030）》，其中提出了“中心集聚，撤屯并村”的工作思路，提出農村居民點撤并遷建的14個條件與標準，以此標準撤并自然屯、建設新社區(qū)、發(fā)展中心村。

三是七臺河市和茄子河區(qū)情況。近年來，七臺河市結合新農村建設、采煤沉陷區(qū)和棚戶區(qū)改造等重點工作，推行撤屯并村、村民異地集中安置。2011年七臺河市推行新農村建設，加大對城中村、鎮(zhèn)關村和個別偏遠村遷移工作力度，當年完成9個村整村遷移；2012年七臺河市深化省級百鎮(zhèn)建設試點，開發(fā)建設金沙新區(qū)和英倫小鎮(zhèn)。

茄子河區(qū)位于黑龍江省七臺河市東部，1984年建區(qū)，轄區(qū)面積2 335.7km2，區(qū)下轄4個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），常住戶數(shù)9 984戶、常住人口26 244人、戶籍戶數(shù)21 455、戶籍人口數(shù)69 245人。鄉(xiāng)村振興重點村4個。茄子河區(qū)常住人口少、村莊規(guī)模小的村莊較多，進行村屯資源整合，推動多村合一、抱團發(fā)展，能夠有效改善農村人居環(huán)境，改革落后農村結構和管理體制，提速城鎮(zhèn)化建設，推進鄉(xiāng)村振興，為全面建設社會主義現(xiàn)代化國家開好局起好步打下堅實基礎。經(jīng)調研查證，茄子河區(qū)1999年出臺合并自然屯建立中心村工作方案，將70個自然屯合并為32個中心村。2018年茄子河區(qū)根據(jù)棚戶區(qū)改造部署安排，完成13個社區(qū)15個行政村整體遷移。

茄子河區(qū)共有57個行政村，下轄89個自然屯，其中有26個是合并村。根據(jù)茄子河區(qū)合村并居具體情況，合并模式分為兩種：一是僅擴大行政村管理服務范圍，其居民點保持不變的固定式合并；二是在擴大行政村規(guī)模的基礎上重新規(guī)劃行政村居民點的遷移式合并?？傮w上說，茄子河區(qū)以居民點保持不變的固定式合并為主要合并模式，以常住人口少、村屯之間距離近等為標準進行合并，合并后實行“債權、債務、資產、資源”四不變模式。

茄子河區(qū)合村并居存在問題

一是村民合并意愿不強。由于故土難離思想重、人均土地不一致、債權債務不一致、合并村屯的人口基數(shù)相對較大、農村基層管理上不和諧不穩(wěn)定等原因，部分村民不愿意搬離本村，而是選擇留在原村居住。二是村級管理負擔不減。合村并居后的村莊面積增大、人口增多、村干部職數(shù)減少，村級事務管理和服務難度也相應增加。但財政轉移支付減少，定額補貼負擔加重，出現(xiàn)維護成本加大、資金不足、村民委員會成員開支存在拖欠狀況。三是土地利用效率不高。合村并居后，實行經(jīng)濟獨立，自己屯的土地資源、資產、資金都由本屯居民支配。部分村屯房屋空置率高、危房數(shù)量較大，土地利用效率沒有明顯提升，沒有為村屯產業(yè)發(fā)展提供支撐。四是村民生活辦事不便。合村并居后，村民的收入靠農業(yè)生產和富余勞動力轉移，在就近的廠礦上班。合并遷移后，種地上班距離遠，需要開車，糧食倉儲、農具置放空間變小。原有家禽養(yǎng)殖和菜園消失，增加生活成本，需要補貼花銷。五是后續(xù)政策銜接不上。由于財政壓力大，合村并居后沒有相應的優(yōu)惠政策補貼。推行合村并居計劃后，需要完善安置地交通、飲水、住房等基礎設施建設，農村宅基地、土地復墾、村莊規(guī)劃等方面將會得到重新謀劃，相關政策措施不同步、不銜接會出現(xiàn)工作盲點。

茄子河區(qū)合村并居問題的對策建議

堅持規(guī)劃先行，讓村莊建設更有質感

2024年中央一號文件中提出，增強鄉(xiāng)村規(guī)劃引領效能。分類編制村莊規(guī)劃，加強村莊規(guī)劃編制實效性、可操作性和執(zhí)行約束力，這為合村并居提供了根本遵循。一要加強頂層設計，提前調研謀劃。發(fā)揮政府主導作用，組織相關單位和專家對本區(qū)各自然村村莊布局、人口現(xiàn)狀、空心率等進行一次普調，摸清“家底”，作出總體規(guī)劃和階段性安排。規(guī)范優(yōu)化鄉(xiāng)村地區(qū)行政區(qū)劃設置，嚴禁違背農民意愿撤并村莊、搞大社區(qū)。要尊重農民的實踐經(jīng)驗，重新審視鄉(xiāng)土文化的現(xiàn)代價值，以“村社理性”為原則，注重規(guī)劃設計的可逆性和漸進性，這樣才能實現(xiàn)合村并居的發(fā)展成果最大化和社會成本最小化。完善村莊分類，將村莊規(guī)劃納入村級議事協(xié)商目錄。明確并居標準，設置規(guī)模、適用類型和實施程序。實施前要充分論證、科學規(guī)劃，邀請專家開展風險評估，實施中嚴格執(zhí)行民主協(xié)商、逐級報批程序，實施后做好優(yōu)化村“兩委”班子、健全運行機制、完善功能配套三項工作。二要爭取資金支持，強化財政兜底。科學有序地施行合村并居試點工作，要切實做好合村并居前后的各類資金保障，合理利用好鄉(xiāng)村振興相關政策，采取多種措施爭取上級、相關職能部門、社會渠道的資金支持。完善政府轉移支付資金分配機制，確保合村并居后財政扶持資金不減少。強化政府基金和債券支持、提升金融支持鄉(xiāng)村振興水平、加大擔保和風險補償力度、推進農業(yè)保險擴面增品提標等政策。鼓勵引導國有企業(yè)和各類資本進村投資，給予獎補，推進鄉(xiāng)村振興。三要注重各級聯(lián)動，確?？茖W穩(wěn)妥。實施專班推進，推行干部常態(tài)化駐村聯(lián)戶、結對幫扶，實行“網(wǎng)格化管理、組團式服務”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)專班切實擔負起主體責任，宣傳好合村并居政策。各級黨委政府要發(fā)揮統(tǒng)領作用，組織農業(yè)、民政、國土、住建、棚改和鄉(xiāng)村振興等部門，立足職能、密切配合，共同開展“合村并居”調查論證和具體實施工作。全程跟蹤監(jiān)督，審計部門要對工程項目、各村“三資”（資金、資產、資源）和村干部任期財務進行全面清查審計采取有效措施，堅決杜絕村集體資產流失。國土部門要嚴格建設項目用地預審、征收集體土地批準程序，紀檢監(jiān)察部門全過程監(jiān)督，充分發(fā)揮村民主體作用，推行“四議兩公開”機制、“一事一監(jiān)督”工作法。

探索合并方式，讓村屯發(fā)展更有活力

習近平總書記提出：“新農村建設一定要走符合農村實際的路子，遵循鄉(xiāng)村自身發(fā)展規(guī)律，充分體現(xiàn)農村特點，注意鄉(xiāng)土味，保留鄉(xiāng)村風貌，留得住青山綠水，記得住鄉(xiāng)愁?！泵利愐司余l(xiāng)村建設，必須尊重鄉(xiāng)村建設發(fā)展的客觀規(guī)律，做到因地制宜。一是實施行政村與下轄屯并居，做“大”行政村。全區(qū)有行政村57個，其中26個村擁有下轄屯，下轄屯89個，現(xiàn)行行政管理模式名義上屯歸屬行政村管理，實際上是由屯長作為所在行政村黨組織成員，負責具體管理，財政和經(jīng)濟獨立運行。這些行政村與其下轄屯在地理空間分布上距離較近，人員溝通往來較為密切，村風民俗也較為接近，組織上存在隸屬關系，合并基礎較好，村民與屯民間互相認同感高。通過合村并居真正將下轄屯合并到行政村，為行政村的長遠發(fā)展整合資源，帶動下轄屯村民真正參與到特色產業(yè)項目發(fā)展中來，增收致富，轉換思想，變“要我合”為“我要合”，培養(yǎng)更多的致富帶頭人。二是實施中心村與周邊屯并居，做“優(yōu)”中心村。全區(qū)現(xiàn)有中心村7個，占地面積39.56km2，常住人口9 327萬人，這些村基礎設施建設較好，文化資源稟賦較好，村民致富意識較強，村黨組織有主動意愿去探索合村并居，對周邊村屯形成了較強的凝聚力和向心力，周邊村屯村民對其有較高的認同感和歸屬感。以鄉(xiāng)村振興重點村為代表的中心村，發(fā)展有基礎有優(yōu)勢，但發(fā)展空間受限，人口、資源、土地等發(fā)展要素持續(xù)驅動力不足，存在規(guī)模由小到大，發(fā)展由強到優(yōu)的瓶頸，通過合村并居將內在聯(lián)系密切、有共同文化基礎的周邊屯并居到中心村，統(tǒng)籌整合土地、生態(tài)、文化等優(yōu)勢資源，實現(xiàn)一批重點村發(fā)展升級，推動村干部由“小當家”變?yōu)椤按蠊芗摇保檬种匈Y源，一心一意謀發(fā)展，帶動“新”“老”村民共同富裕。三是實施旅游村與薄弱村并居，做“強”旅游村。習近平總書記指出，產業(yè)興旺是解決農村一切問題的前提。充分利用資源優(yōu)勢，借鄉(xiāng)村旅游發(fā)展東風，實現(xiàn)一二三產融合發(fā)展，采取“強村帶弱村，抱團發(fā)展”模式，對部分歷史文化村、特色保留村，立足鄉(xiāng)土特征、地域特點和民族特色提升村莊風貌，實施傳統(tǒng)村落集中連片保護利用示范，堅持一村一策建設美麗鄉(xiāng)村。以“四新村”“英山村”“興龍村”等鄉(xiāng)村振興重點村、“京石泉村”等紅色村、石龍山國家森林公園等主要景區(qū)為主體，借助中草藥主題觀光、花海和果蔬采摘、民宿等項目，發(fā)展“全時段旅游經(jīng)濟”，形成美麗鄉(xiāng)村精品旅游線路。采取資源“聯(lián)”享、利益“聯(lián)”接、產業(yè)“聯(lián)”盟的方式，聯(lián)合周邊資源薄弱村，吸納就業(yè)，所獲收益以股份分紅形式注入村集體，各村按投資比例分紅。

推進共建共享，讓民生福祉更有溫度

合村并居要分階段穩(wěn)步推進，科學有序推進合村并居，防止激進合并、一刀切。一是創(chuàng)新農村用地方式，盤活土地資源，充分釋放土地復墾活力。合村并居試點實施后，整村搬離后被騰空的宅基地、庭院、菜園等土地資源，在不突破耕地紅線硬杠和尊重群眾意愿情況下，可通過購買周邊村宅基地、土地出讓、土地置換等形式科學進行土地復墾。創(chuàng)新農村用地方式，穩(wěn)步開展集體建設用地，建設租賃住房試點，允許本地居民利用自有住宅，通過資源入股、合作建設、改造民宿等方式依法從事鄉(xiāng)村旅游經(jīng)營等政策。創(chuàng)新土地置換方式，如集體資產所有權、分配權置換社區(qū)股份合作社股權；土地承包權、經(jīng)營權置換農民基本社會保險等等。二是優(yōu)化村“兩委”班子配置，加強農村管理建設。綜合考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)的功能定位、人口規(guī)模、服務半徑等，按鄉(xiāng)鎮(zhèn)類別對機構編制及職能進行統(tǒng)籌規(guī)劃、有機整合、高效配置，實現(xiàn)最大效能。不斷優(yōu)化村“兩委”班子配置，引進返鄉(xiāng)大學生、專業(yè)技術和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才，在職務晉升、職稱評聘時作為重點人選，給予擔保和貼息支持等政策。健全便民服務點制度和村級民事代辦制度，按周期安排村干部輪崗在各便民服務點提供代辦服務。提升數(shù)字政務服務覆蓋率，做好政務外網(wǎng)改造升級配套工作，推進自助服務終端機向社區(qū)、村屯等人員密集網(wǎng)點覆蓋，實現(xiàn)政務事項“自助辦、就近辦、出門辦、下樓辦”。三是加強基礎設施保障，完善便民利民工程。強化公共設施建設，配備道路、水電、供暖、通訊、廁所、垃圾處理等公共服務配套設施。加強農村路網(wǎng)建設，繼續(xù)完善農村路網(wǎng)布局，全面實施農村公路路網(wǎng)提質、產業(yè)融合工程，全面改善農村公路通行條件。加強生態(tài)環(huán)境建設，推進農村生活垃圾分類和處理。在居民區(qū)周邊成立養(yǎng)殖合作社、建造種植園區(qū)、農機庫和小型儲糧倉。提供教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、治安管理、健身等公共服務。針對失業(yè)人群提供免費技能培訓和城鎮(zhèn)最低生活保障、養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險等權益，提升農民的獲得感。

合村并居作為農村行政規(guī)模調整的一種方式，是農村發(fā)展的重要引擎，能夠為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供有效載體。合村并居可以有效節(jié)約土地資源、增加耕地面積、減少線路設備投資、統(tǒng)一供氣供暖、減少資源浪費，但是目前合村并居仍處于探索階段，存在一些制約發(fā)展因素，如村民合并意愿不強、土地利用效率不高、村民生活辦事不便等。文章提出通過加強村莊規(guī)劃、探索因地制宜的合并方式，改善民生福祉，能夠讓合村并居更好地服務于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

（作者單位：1中共勃利縣委黨校；2 七臺河市茄子河區(qū)委老干部服務中心）