【摘要】本文深入分析了政協(xié)協(xié)商在中國協(xié)商民主體系中的重要作用，重點(diǎn)探討了政協(xié)協(xié)商與其他協(xié)商渠道的協(xié)同配合問題。建議增強(qiáng)政協(xié)協(xié)商與政黨協(xié)商的協(xié)同聯(lián)動，強(qiáng)調(diào)政協(xié)協(xié)商加強(qiáng)與人大協(xié)商的功能對接，倡導(dǎo)政協(xié)協(xié)商支持和輔助政府協(xié)商，鼓勵政協(xié)協(xié)商與基層協(xié)商有效銜接，推動政協(xié)協(xié)商與人民團(tuán)體協(xié)商、社會組織協(xié)商聯(lián)動發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】政協(xié)協(xié)商；政黨協(xié)商；人大協(xié)商；政府協(xié)商；人民團(tuán)體協(xié)商；基層協(xié)商；社會組織協(xié)商；協(xié)商民主制度體系；協(xié)同配合

協(xié)商民主是中國實(shí)現(xiàn)民主治理的重要形式，也是全過程人民民主在中國實(shí)踐中的基本體現(xiàn)。習(xí)近平總書記指出，“在中國社會主義制度下，有事好商量，眾人的事情由眾人商量，找到全社會意愿和要求的最大公約數(shù)，是人民民主的真諦。”[1]我國協(xié)商民主體系主要由七種協(xié)商渠道構(gòu)成，分別是政黨協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人大協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商、基層協(xié)商和社會組織協(xié)商。[2]每種渠道各有其適用領(lǐng)域、協(xié)商主體、內(nèi)容、形式和程序等，相互之間錯位發(fā)展。這七種渠道共同構(gòu)成了我國協(xié)商民主的體系。

中共二十屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》（以下簡稱《決定》）明確指出，要完善協(xié)商民主體系，豐富協(xié)商方式，健全政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商、基層協(xié)商以及社會組織協(xié)商的制度化平臺，加強(qiáng)各種協(xié)商渠道的協(xié)同配合。

作為我國協(xié)商民主的重要平臺，人民政協(xié)在眾多協(xié)商渠道中表現(xiàn)出最高的成熟度和規(guī)范化水平，對社會主義協(xié)商民主制度的構(gòu)建和完善起到關(guān)鍵的引導(dǎo)和示范作用。因此，必須將政協(xié)協(xié)商納入社會主義協(xié)商民主體系的整體框架中進(jìn)行思考和謀劃，按照《決定》的部署和要求，加強(qiáng)政協(xié)協(xié)商與其他協(xié)商渠道協(xié)同配合的機(jī)制建設(shè)，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)，形成協(xié)商合力。

一、推動政協(xié)協(xié)商與政黨協(xié)商協(xié)同聯(lián)動

在現(xiàn)有的協(xié)商渠道中，政協(xié)協(xié)商與政黨協(xié)商密切關(guān)聯(lián)著我國的新型政黨制度，是我國政治協(xié)商的兩種基本方式。從制度設(shè)計角度看，兩者既有各自的邊界和規(guī)定性，又存在一定的交叉和關(guān)聯(lián)。如何正確把握和處理兩者關(guān)系，使這兩種協(xié)商形式既錯位運(yùn)行又銜接聯(lián)動，從而發(fā)揮出“1+1>2”的制度運(yùn)行效果，是實(shí)踐中必須回答和解決的重要課題。

政黨協(xié)商和政協(xié)協(xié)商的主體和內(nèi)容等方面存在交叉。各民主黨派和無黨派人士既是政黨協(xié)商的主體，又以界別身份參與政協(xié)協(xié)商。同時，許多民主黨派成員和無黨派人士在政協(xié)機(jī)關(guān)中任職或擔(dān)任政協(xié)委員，有時同一主體會參與同一議題的政黨協(xié)商和政協(xié)協(xié)商。然而，由于協(xié)商結(jié)果互不相干，這種交叉參與在一定程度上會造成重復(fù)協(xié)商和資源浪費(fèi)的問題。[3]

2015年，中央辦公廳先后印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)的實(shí)施意見》和《關(guān)于加強(qiáng)政黨協(xié)商的實(shí)施意見》，對兩種協(xié)商渠道分別進(jìn)行規(guī)范。2022年中共中央印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨政治協(xié)商工作條例》，以黨內(nèi)法規(guī)形式，從頂層設(shè)計高度對這兩種協(xié)商進(jìn)行有機(jī)統(tǒng)合。一方面，明確了地方黨委、黨委統(tǒng)戰(zhàn)部、政協(xié)黨組在政治協(xié)商工作中的主要職責(zé)，對政黨協(xié)商和政協(xié)協(xié)商的對象和內(nèi)容、形式與程序等分別進(jìn)行規(guī)定與規(guī)范。這為兩種協(xié)商形式的錯位運(yùn)行和各自優(yōu)勢的發(fā)揮提供了運(yùn)行機(jī)制保障。另一方面，明確要求黨委在統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌開展政治協(xié)商工作中發(fā)揮關(guān)鍵作用，包括“加強(qiáng)對政治協(xié)商活動的研究部署，統(tǒng)籌安排政黨協(xié)商和人民政協(xié)政治協(xié)商，增強(qiáng)協(xié)商活動計劃性，提高協(xié)商議題針對性”，“按照形式與內(nèi)容相匹配的要求，合理運(yùn)用協(xié)商形式”等。這些規(guī)定為政黨協(xié)商和政協(xié)協(xié)商的銜接聯(lián)動、互促互進(jìn)提供了領(lǐng)導(dǎo)體制保障。[4]

下一步，應(yīng)按照中央頂層設(shè)計，針對實(shí)踐中兩種協(xié)商形式協(xié)同聯(lián)動方面客觀存在的問題，有針對性加以研究和解決。建議：（1）統(tǒng)一制定年度計劃。改變原來政協(xié)協(xié)商年度計劃和政黨協(xié)商年度計劃分開制定的做法，每年年初，由黨委辦公廳（室）牽頭，政協(xié)辦公廳（室）、政府辦公廳（室）、統(tǒng)戰(zhàn)部共同制定統(tǒng)一的政治協(xié)商年度計劃，將政黨協(xié)商與政協(xié)協(xié)商統(tǒng)籌考慮、科學(xué)安排。（2）優(yōu)化人員選擇。參加政黨協(xié)商的人選，按規(guī)定須是各民主黨派、工商聯(lián)主要負(fù)責(zé)人以及無黨派代表人士，這既體現(xiàn)政黨協(xié)商的高層性特點(diǎn)，又體現(xiàn)其嚴(yán)肅性。參加政協(xié)協(xié)商的人選，只要獲得本黨派授權(quán)，能夠代表本黨派集體意見，具體人選身份可不必作過多限定。（3）錯開時間節(jié)點(diǎn)。時間節(jié)點(diǎn)安排上，政黨協(xié)商與政協(xié)協(xié)商應(yīng)有意識錯開，以避免重復(fù)和沖突，提升協(xié)商效率。（4）擴(kuò)展和豐富政黨協(xié)商的形式。加強(qiáng)政協(xié)制度化政黨協(xié)商平臺和機(jī)制建設(shè)，使其成為政黨協(xié)商的重要環(huán)節(jié)，不斷豐富和擴(kuò)展協(xié)商形式與內(nèi)容。要繼續(xù)堅(jiān)持和完善全國政協(xié)全體會議期間中共中央總書記和政治局常委分別與各民主黨派界別政協(xié)委員座談、共商國是的協(xié)商制度。同時，要健全中共中央委托全國政協(xié)黨組在政協(xié)同各民主黨派、無黨派人士就統(tǒng)一戰(zhàn)線、多黨合作、民主監(jiān)督及人民政協(xié)工作等重要問題進(jìn)行協(xié)商的制度。[5]

二、推動政協(xié)協(xié)商與人大協(xié)商功能對接

政協(xié)協(xié)商與人大協(xié)商的協(xié)同配合目前總體尚處于起步摸索階段。每年兩會期間，政協(xié)委員列席人大全體會議，聽取政府工作報告，并就工作報告開展討論、提出意見，是當(dāng)前這兩種協(xié)商渠道功能對接的主要形式。在此基礎(chǔ)上，有必要在形式和機(jī)制方面作進(jìn)一步探索與創(chuàng)新。

一方面，政協(xié)在協(xié)商過程中形成的共識或準(zhǔn)共識，可作為建議不僅向黨委或政府提出，還可向人大及其常委會提出。對此，現(xiàn)行《中國人民政治協(xié)商會議章程》有相關(guān)規(guī)定。例如，“通過調(diào)研報告、提案、建議案或其他形式，向中國共產(chǎn)黨和國家機(jī)關(guān)提出意見和建議?！边@里的“國家機(jī)關(guān)”自然包括作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)的人大及其常委會。人大在初步審核后，有權(quán)決定是否進(jìn)行進(jìn)一步審議，甚至表決形成國家意志，或者決定是否可以基于此開展對政府的剛性監(jiān)督。另一方面，人大也可以主動將審議前或?qū)徸h中的某些議案（包括法案）以及擬監(jiān)督政府的事項(xiàng)交由政協(xié)，由政協(xié)通過協(xié)商形成共識或準(zhǔn)共識，然后反饋至人大，作為人大履職的參考。[6]

目前，全國政協(xié)已將全國人大擬修改的法律相關(guān)問題列為雙周協(xié)商座談會的協(xié)商議題，近年來先后圍繞“著作權(quán)法的修訂”“社會救助法的制定”等內(nèi)容開展專題協(xié)商。一些省市的政協(xié)與人大也進(jìn)行了相關(guān)探索，大致形成了三種模式[7]：四家共文模式，即黨委、人大、政府和政協(xié)四家聯(lián)合發(fā)文，規(guī)范和保障人民政協(xié)參與立法協(xié)商的模式；二家共文模式，即由黨委、人大、政府、政協(xié)四大班子中兩個機(jī)構(gòu)聯(lián)合發(fā)文，規(guī)范和保障人民政協(xié)參與立法協(xié)商的模式；單一機(jī)構(gòu)獨(dú)文模式，即由黨委、人大或政協(xié)獨(dú)立行文，對人民政協(xié)參與立法協(xié)商進(jìn)行規(guī)范。

然而，從各地立法協(xié)商實(shí)踐情況看，許多工作仍局限于政協(xié)有關(guān)專委會及少數(shù)委員參與，效力層級低、覆蓋面窄，實(shí)際可操作性不強(qiáng)。深入開展這項(xiàng)工作，對推進(jìn)全過程人民民主具有重要價值。下一步應(yīng)認(rèn)真總結(jié)各地經(jīng)驗(yàn)，完善政協(xié)全體會議、常務(wù)委員會會議、主席會議、秘書長會議和各專門委員會會議的立法協(xié)商機(jī)制，努力在更大范圍、更廣領(lǐng)域內(nèi)推進(jìn)政協(xié)立法協(xié)商活動。

具體而言，應(yīng)考慮由人大全體會議表決的重要地方性法規(guī)在全體委員中開展立法協(xié)商；探索將人大及其常委會初次審議后的法規(guī)項(xiàng)目列入政協(xié)委員參與立法協(xié)商的范圍；政府的年度立法計劃也可在各專委會中開展立法協(xié)商；黨委交辦的其他重要地方性法規(guī)可在相關(guān)專委會中開展立法協(xié)商。這將使人大立法最大限度地聽取社會各界的意見建議，凝聚廣泛共識，提高立法質(zhì)量，為推動社會主義民主政治的發(fā)展提供有力支持。

三、發(fā)揮政協(xié)協(xié)商對政府協(xié)商的支持輔助作用

政府協(xié)商涵蓋民眾廣泛關(guān)注的民生問題，通過傾聽民意，政府不僅能夠汲取民眾智慧，還能照顧各個群體的特殊需求，使得政策能夠反映并滿足民眾的普遍期望。政協(xié)協(xié)商通過與政府協(xié)商的緊密銜接，可以起到支持和輔助的作用，有助于政府吸納各方意見，回應(yīng)各種關(guān)切，匯聚智慧和力量，為決策提供豐富的民意基礎(chǔ)和專業(yè)建議。

具體而言，可從以下幾方面著手：一是信息共享與溝通。建立定期的信息共享機(jī)制，如聯(lián)席會議制度，使政協(xié)和政府能夠及時交流工作動態(tài)、收集社會反饋，確保各項(xiàng)政策能在制定之前充分聽取各方意見和政協(xié)委員的專業(yè)建議。二是民意收集與反饋。利用政協(xié)的優(yōu)勢，組織專題調(diào)研和座談會，廣泛收集社會各界的意見與建議，尤其是來自基層的民眾聲音，為政府決策提供參考。對于涉及民生的熱點(diǎn)問題，政協(xié)應(yīng)積極發(fā)揮作用，確保民意反饋能夠快速有效地傳遞至政府層面。選擇牽涉面較小且相對專業(yè)性和行業(yè)性的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題，由政協(xié)相關(guān)專委會與對口聯(lián)系部門開展對口協(xié)商。通過專委會指導(dǎo)所聯(lián)系的界別，與相關(guān)職能部門開展界別協(xié)商，形成協(xié)商意見，并以書面形式報送有關(guān)部門。三是協(xié)商議題的整合。在政府的協(xié)商議題中，引入政協(xié)的視角，尤其是在涉及重大民生和社會問題的議題上，政協(xié)委員可以發(fā)揮專業(yè)知識和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)方面的優(yōu)勢，為政府提供建設(shè)性意見。對于政協(xié)協(xié)商中產(chǎn)生的優(yōu)秀意見和建議，建立快速通道，使其能夠及時反饋給政府部門，助力政策的制定與完善。四是監(jiān)督與評估機(jī)制。加強(qiáng)對政府政策實(shí)施過程的監(jiān)督和評估，政協(xié)委員可以通過各類渠道，監(jiān)督政府在執(zhí)行政策過程中的情況，確保政策落到實(shí)處。通過以上措施，政協(xié)協(xié)商能夠更有效地支持和輔助政府協(xié)商，確保決策過程更加透明和民主，從而提升政府治理能力，增強(qiáng)公眾對政府工作的信任和滿意度。

四、推動政協(xié)協(xié)商與基層協(xié)商有效銜接

政協(xié)協(xié)商與基層協(xié)商在涉及群眾切身利益的問題上高度重合，政協(xié)協(xié)商的建言資政、凝聚共識的目標(biāo)與基層協(xié)商的協(xié)商于民、協(xié)商為民的價值取向高度一致。兩者的有效銜接不僅是功能上的對接，更是在“人”和“協(xié)商議題”方面的有機(jī)結(jié)合，以及在“協(xié)商成果”共享方面的充分利用。通過這兩種協(xié)商形式的有機(jī)銜接，可以補(bǔ)齊基層社會治理的短板，延伸政協(xié)協(xié)商的觸角，[5]從而促進(jìn)政治協(xié)商與基層協(xié)商的聯(lián)動，擴(kuò)展中國民主政治廣度與深度。

近年來，全國不少地區(qū)堅(jiān)持“不建機(jī)構(gòu)建機(jī)制”的原則，積極開展政協(xié)協(xié)商與基層協(xié)商有效銜接的實(shí)踐探索。這些探索體現(xiàn)在多個地方的創(chuàng)新舉措上，如浙江的“請你來協(xié)商”、江蘇的“有事好商量”、湖北的“協(xié)商在一線”、四川的“有事來協(xié)商”和云南的“協(xié)商在基層”等。通過政協(xié)協(xié)商與基層協(xié)商的有機(jī)結(jié)合，這些地區(qū)成功解決了不少涉及人民群眾切身利益的基層社會治理難題和痛點(diǎn)問題。這種協(xié)同機(jī)制不僅增強(qiáng)了民眾對政策的認(rèn)同感，還顯著提高了基層社會治理的效能。各方共同參與協(xié)商，不僅能夠整合資源，形成合力，還能促進(jìn)不同利益主體之間的溝通與理解，推動問題的有效解決。

結(jié)合實(shí)際，下一步應(yīng)繼續(xù)探索政協(xié)協(xié)商與基層協(xié)商有效銜接的載體、形式和平臺，完善工作機(jī)制，延伸政協(xié)協(xié)商觸角，拓寬政協(xié)協(xié)商的內(nèi)涵。建議：（1）以協(xié)商主體銜接為基礎(chǔ)，引導(dǎo)政協(xié)委員積極參與基層協(xié)商，圍繞具體議題提出有針對性的意見和建議，以確保決策過程更加貼近民意。組織基層群眾參與政協(xié)協(xié)商，圍繞涉及群眾切身利益的議題，暢所欲言，充分發(fā)表意見建議，暢通“雙向參與”渠道。（2）以協(xié)商議題銜接為紐帶，突出基層治理中的難點(diǎn)、群眾關(guān)注的焦點(diǎn)和身邊的具體問題，立足群眾需要解決的小事、難事、急事，確保協(xié)商議題的及時性、群眾性和實(shí)效性。對于基層協(xié)商中涉及公共性和前瞻性的問題，可視情上升為政協(xié)的重點(diǎn)協(xié)商議題，以便更高層次地進(jìn)行深入討論和解決。（3）以協(xié)商平臺銜接為依托，推動政協(xié)協(xié)商與街鎮(zhèn)基層協(xié)商之間的互聯(lián)互通，建立更加緊密的協(xié)商網(wǎng)絡(luò)，增強(qiáng)協(xié)商的廣泛性和有效性。將協(xié)商平臺向園區(qū)、樓宇等更大范圍延伸，確保各類利益相關(guān)者都能參與到協(xié)商中，共同凝聚共識，形成合力。通過以上措施，進(jìn)一步推動政協(xié)協(xié)商與基層協(xié)商的有效銜接，提升協(xié)商的質(zhì)量與效果，確保協(xié)商民主更好地服務(wù)于廣大人民群眾根本利益的維護(hù)和實(shí)現(xiàn)。

五、促進(jìn)政協(xié)協(xié)商與人民團(tuán)體協(xié)商、社會組織協(xié)商聯(lián)動發(fā)展

隨著經(jīng)濟(jì)社會的轉(zhuǎn)型和快速發(fā)展，人民團(tuán)體和社會組織協(xié)商的發(fā)展仍面臨諸多挑戰(zhàn)。這些挑戰(zhàn)主要包括職能定位不清、制度化的協(xié)商機(jī)制不健全、開展協(xié)商的制度化程度不高以及協(xié)商主體的意識和能力不足等問題。這些問題制約了協(xié)商民主的深入發(fā)展，也影響了人民群眾更廣泛深入地參與國家和社會事務(wù)管理的實(shí)際效果。促進(jìn)政協(xié)協(xié)商與人民團(tuán)體協(xié)商、社會組織協(xié)商聯(lián)動發(fā)展，是解決和應(yīng)對上述問題與挑戰(zhàn)的重要路徑。

完善人民團(tuán)體參與政協(xié)協(xié)商的工作機(jī)制，尤其是在涉及群眾切身利益和特定群體權(quán)益保障的實(shí)際問題上，應(yīng)充分發(fā)揮人民團(tuán)體及其界別委員的作用。建立健全人民團(tuán)體參與政協(xié)協(xié)商的制度化機(jī)制，明確職能和職責(zé)，確保人民團(tuán)體在協(xié)商過程中的有效參與；提升人民團(tuán)體及其界別委員的協(xié)商意識和能力，通過培訓(xùn)和實(shí)踐提高其在協(xié)商中的實(shí)際操作水平；積極組織人民團(tuán)體參與各類協(xié)商、視察和調(diào)研活動，確保其在協(xié)商過程中的發(fā)聲和影響力；鼓勵人民團(tuán)體根據(jù)調(diào)研和視察結(jié)果，提出切實(shí)可行的意見和建議，推動相關(guān)問題的解決；支持和指導(dǎo)人民團(tuán)體組織引導(dǎo)群眾開展協(xié)商活動，增強(qiáng)群眾的參與意識和能力，確保協(xié)商結(jié)果能夠真正反映民意，解決群眾關(guān)心的問題。

探索建立政協(xié)組織尤其是專委會與相關(guān)社會組織的常態(tài)化聯(lián)系機(jī)制，定期開展交流和合作，確保信息共享和互動溝通的順暢。擴(kuò)大社會組織參與政協(xié)協(xié)商活動的渠道，通過邀請社會組織參與協(xié)商會議、專題座談、聯(lián)合調(diào)研等方式，使其在政協(xié)協(xié)商中發(fā)揮更大作用；探索政協(xié)協(xié)商帶動社會組織協(xié)商的有效形式，如聯(lián)合舉辦協(xié)商活動、共同開展課題研究和政策評估，推動協(xié)商結(jié)果的落地和實(shí)施；充分發(fā)揮社會組織中的政協(xié)委員作用，鼓勵和支持他們積極參與和組織社會組織的協(xié)商活動，將協(xié)商結(jié)果和意見及時反饋到政協(xié)系統(tǒng)；為社會組織及其成員提供必要的培訓(xùn)和支持，提升他們在協(xié)商過程中的能力和素質(zhì)，確保協(xié)商活動的高效和有效；制定相應(yīng)的政策和激勵措施，鼓勵社會組織積極參與政協(xié)協(xié)商，推動協(xié)商結(jié)果的采納和落實(shí)。通過這些措施，可以有效增強(qiáng)政協(xié)與人民團(tuán)體、社會組織的互動和合作，擴(kuò)大人民團(tuán)體、社會組織參與政協(xié)協(xié)商的深度和廣度，推動協(xié)商民主體系的進(jìn)一步發(fā)展和完善。

作者簡介：黃天柱，浙江省社會主義學(xué)院教授、參政黨建設(shè)研究中心主任、統(tǒng)戰(zhàn)理論與政策教研室主任，中國統(tǒng)一戰(zhàn)線理論研究會理事，復(fù)旦大學(xué)統(tǒng)戰(zhàn)基礎(chǔ)理論研究基地研究員。

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（編輯：張 棟）