摘 要：

積極推進(jìn)應(yīng)急管理現(xiàn)代化既是中國(guó)式現(xiàn)代化進(jìn)程中的重大實(shí)踐問(wèn)題，也是中國(guó)應(yīng)急管理研究需要作出更充分回應(yīng)的理論問(wèn)題。以應(yīng)急管理現(xiàn)代化為中心議題加快建構(gòu)中國(guó)自主的應(yīng)急管理知識(shí)體系，不僅需要以中國(guó)過(guò)去二十余年的相關(guān)研究作為基礎(chǔ)，也需要在更大的時(shí)空范圍內(nèi)尋求理論參照。文獻(xiàn)回顧顯示，應(yīng)急管理現(xiàn)代化的全球視野和本土關(guān)照既形成了初步的共識(shí)，也有待于進(jìn)一步整合。以應(yīng)急管理學(xué)跨學(xué)科知識(shí)體系大視野看，推進(jìn)應(yīng)急管理現(xiàn)代化的大趨勢(shì)、大邏輯是應(yīng)對(duì)突發(fā)事件日益增強(qiáng)的不確定性，發(fā)展更具適應(yīng)性的應(yīng)急管理。深化應(yīng)急管理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)研究，需要聚焦三大重點(diǎn)議題：以更具適應(yīng)性為總體特征的應(yīng)急管理現(xiàn)代化、以更具開(kāi)放性為總體特征的應(yīng)急管理體系現(xiàn)代化、以更具迭代性為總體特征的應(yīng)急管理能力現(xiàn)代化。

關(guān)鍵詞：應(yīng)急管理學(xué)；應(yīng)急管理；應(yīng)急管理現(xiàn)代化；應(yīng)急管理體系現(xiàn)代化；應(yīng)急管理能力現(xiàn)代化

中圖分類號(hào)：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1008－7168（2024）06－0013－13

一、問(wèn)題提出：為應(yīng)急管理現(xiàn)代化尋求理論參照

2019年11月29日的第十九屆中央政治局集體學(xué)習(xí)提出，要發(fā)揮我國(guó)應(yīng)急管理體系的特色和優(yōu)勢(shì)，借鑒國(guó)外應(yīng)急管理有益做法，積極推進(jìn)我國(guó)應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化。2021年12月30日，國(guó)務(wù)院印發(fā)的《“十四五”國(guó)家應(yīng)急體系規(guī)劃》提出：到2025年，應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化建設(shè)取得重大進(jìn)展，形成統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)洹⒎磻?yīng)靈敏、上下聯(lián)動(dòng)的中國(guó)特色應(yīng)急管理體制，建成統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、權(quán)責(zé)一致、權(quán)威高效的國(guó)家應(yīng)急能力體系；到2035年，建立與基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化相適應(yīng)的中國(guó)特色大國(guó)應(yīng)急體系，全面實(shí)現(xiàn)依法應(yīng)急、科學(xué)應(yīng)急、智慧應(yīng)急，形成共建共治共享的應(yīng)急管理新格局。2022年10月16日，黨的二十大報(bào)告提出“以中國(guó)式現(xiàn)代化全面推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興”，專章部署推進(jìn)國(guó)家安全體系和能力現(xiàn)代化、堅(jiān)決維護(hù)國(guó)家安全和社會(huì)穩(wěn)定，專節(jié)部署提升公共安全治理水平，提出建立大安全大應(yīng)急框架、推動(dòng)公共安全治理模式向事前預(yù)防轉(zhuǎn)型，從而將應(yīng)急管理現(xiàn)代化上升至中國(guó)式現(xiàn)代化的戰(zhàn)略高度。2024年7月18日，黨的二十屆三中全會(huì)作出關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定，聚焦建設(shè)更高水平平安中國(guó)，專章部署推進(jìn)國(guó)家安全體系和能力現(xiàn)代化，專節(jié)部署完善公共安全治理機(jī)制，從而為推進(jìn)應(yīng)急管理現(xiàn)代化提供了進(jìn)一步的政策指引。

積極推進(jìn)應(yīng)急管理現(xiàn)代化既是一個(gè)重大實(shí)踐問(wèn)題，也是加快構(gòu)建中國(guó)自主的應(yīng)急管理知識(shí)體系需要給出充分回應(yīng)的重要理論問(wèn)題。2016年5月17日，習(xí)近平總書記在哲學(xué)社會(huì)科學(xué)座談會(huì)上提出，“加快建構(gòu)中國(guó)特色哲學(xué)社會(huì)科學(xué)”。2022年4月25日，習(xí)近平總書記在中國(guó)人民大學(xué)考察時(shí)指出：“加快構(gòu)建中國(guó)特色哲學(xué)社會(huì)科學(xué)，歸根結(jié)底是建構(gòu)中國(guó)自主的知識(shí)體系?！?020年4月16日，國(guó)務(wù)院學(xué)位辦發(fā)文，選擇20所重點(diǎn)高校試點(diǎn)建設(shè)應(yīng)急管理二級(jí)學(xué)科。2023年6月8日，國(guó)務(wù)院學(xué)位委員會(huì)公共管理學(xué)科評(píng)議組發(fā)布公共管理一級(jí)學(xué)科下屬二級(jí)學(xué)科指導(dǎo)性目錄（2023），正式將應(yīng)急管理學(xué)科作為十一個(gè)二級(jí)學(xué)科之一。這也意味著，應(yīng)急管理作為一個(gè)學(xué)術(shù)領(lǐng)域和學(xué)科領(lǐng)域，已經(jīng)正式成為中國(guó)特色哲學(xué)社會(huì)科學(xué)的重要組成部分，建構(gòu)中國(guó)自主的應(yīng)急管理知識(shí)體系的緊迫性也隨之凸顯。

構(gòu)建中國(guó)哲學(xué)社會(huì)科學(xué)自主知識(shí)體系需要以中國(guó)為關(guān)照、以時(shí)代為關(guān)照，立足中國(guó)國(guó)情，關(guān)注現(xiàn)實(shí)發(fā)展，從中國(guó)之路、中國(guó)之治中探尋中國(guó)之理，努力揭示我國(guó)社會(huì)發(fā)展、人類社會(huì)發(fā)展的大邏輯、大趨勢(shì)；同時(shí)要有開(kāi)闊的學(xué)術(shù)視野，善于在比較、對(duì)照、批判、吸收、升華的基礎(chǔ)上，從國(guó)外哲學(xué)社會(huì)科學(xué)有益成果中尋求借鑒［1］（p.152）。相應(yīng)地，建構(gòu)中國(guó)自主的應(yīng)急管理知識(shí)體系既需要強(qiáng)調(diào)本土關(guān)照，以解決中國(guó)應(yīng)急管理實(shí)踐面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題為出發(fā)點(diǎn)，并在解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的過(guò)程中發(fā)展新的理論認(rèn)知，也需要堅(jiān)持全球視野，將應(yīng)急管理學(xué)科建設(shè)成為更加開(kāi)放的知識(shí)領(lǐng)域［2］；既需要努力揭示應(yīng)急管理的大邏輯、大趨勢(shì)，也需要從國(guó)外應(yīng)急管理研究的有益成果中尋求借鑒。正是在這種意義上，2019年11月29日，習(xí)近平總書記在主持中央政治局集體學(xué)習(xí)時(shí)明確提出，積極推進(jìn)應(yīng)急管理現(xiàn)代化既要發(fā)揮中國(guó)應(yīng)急管理體系的特色和優(yōu)勢(shì)，也要借鑒其他國(guó)家應(yīng)急管理的有益做法。

在中國(guó)，雖然關(guān)于應(yīng)急管理現(xiàn)代化的政策表述正式提出于2019年，但推進(jìn)應(yīng)急管理現(xiàn)代化的實(shí)踐探索則至少可以追溯至2003年“非典”疫情，距今已有二十余年。在全世界范圍內(nèi)，如果將推進(jìn)應(yīng)急管理現(xiàn)代化視為一種追求更有效的應(yīng)急管理的政策實(shí)踐，則人類社會(huì)所有關(guān)于應(yīng)急管理變革的政策實(shí)踐或多或少都能為中國(guó)推進(jìn)應(yīng)急管理現(xiàn)代化提供參照。這就意味著，以積極推進(jìn)應(yīng)急管理現(xiàn)代化為中心議題，加快建構(gòu)中國(guó)自主的應(yīng)急管理知識(shí)體系，不僅需要以中國(guó)過(guò)去二十余年的相關(guān)研究為基礎(chǔ)，也需要在更大的時(shí)空范圍中尋求理論參照。

盡管應(yīng)急管理已經(jīng)正式成為公共管理一級(jí)學(xué)科下的二級(jí)學(xué)科，但就應(yīng)急管理知識(shí)體系所涉及的學(xué)科領(lǐng)域而言，其仍然是一個(gè)典型的跨學(xué)科交叉領(lǐng)域，不僅需要強(qiáng)調(diào)以公共管理學(xué)為主體并促進(jìn)其與政治學(xué)、社會(huì)學(xué)等社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域不同學(xué)科之間的交叉，而且還不可避免地涉及社會(huì)科學(xué)與自然科學(xué)、工程科學(xué)之間的交叉。以跨學(xué)科視野看，應(yīng)急管理學(xué)知識(shí)生產(chǎn)的起點(diǎn)最早可追溯至社會(huì)學(xué)者普林斯（Samuel Prince）對(duì)1917年加拿大哈利法克斯爆炸（Halifax Explosion）的案例分析，迄今已有一百余年。在其題為《巨災(zāi)與社會(huì)變遷：一項(xiàng)關(guān)于哈利法克斯爆炸災(zāi)害的社會(huì)學(xué)研究》的博士論文中，普林斯突破了基督教的災(zāi)異觀的束縛，認(rèn)為人類社會(huì)不僅不會(huì)毀滅于一場(chǎng)巨災(zāi)，恰恰相反，巨災(zāi)會(huì)成為驅(qū)動(dòng)人類社會(huì)變遷的重要力量［3］。這一研究不僅將功能主義的觀點(diǎn)引入災(zāi)害研究，更是開(kāi)啟了建構(gòu)應(yīng)急管理學(xué)跨學(xué)科知識(shí)體系的災(zāi)害社會(huì)學(xué)路徑。

綜上所述，將對(duì)應(yīng)急管理現(xiàn)代化的理解置于應(yīng)急管理學(xué)跨學(xué)科知識(shí)體系的大視野中，可以更好地觀察中國(guó)推進(jìn)應(yīng)急管理現(xiàn)代化的大邏輯、大趨勢(shì)，并從國(guó)外應(yīng)急管理研究的有益成果中尋求借鑒。

二、文獻(xiàn)回顧：應(yīng)急管理現(xiàn)代化的全球視野與本土關(guān)照

從政策實(shí)踐看，應(yīng)急管理現(xiàn)代化既包括應(yīng)急管理體系的現(xiàn)代化，也包括應(yīng)急管理能力的現(xiàn)代化。在應(yīng)急管理跨學(xué)科知識(shí)體系的大視野中，關(guān)于應(yīng)急管理現(xiàn)代化的研究既需要以過(guò)去二十余年國(guó)內(nèi)學(xué)界的相關(guān)研究為基礎(chǔ)，也需要以過(guò)去一百余年國(guó)際學(xué)界的相關(guān)研究為參照。

（一）國(guó)外學(xué)界關(guān)于應(yīng)急管理體系現(xiàn)代化的研究

應(yīng)急管理體系現(xiàn)代化，其主旨是建設(shè)更加符合未來(lái)需要的應(yīng)急管理體系，是國(guó)家自上而下推動(dòng)的應(yīng)急管理體系變革。若照此理解，世界各國(guó)的應(yīng)急管理體系都在因現(xiàn)實(shí)需要而不斷變革，因此關(guān)于這一主題的理論研究也在不同的制度情境下得到不同程度的發(fā)展。在全世界范圍內(nèi)，美國(guó)的應(yīng)急管理實(shí)踐和相應(yīng)的理論研究都發(fā)展得更為充分，且由于其制度情境與中國(guó)存在巨大的反差，因此也更具有比較、對(duì)照的價(jià)值。為便于閱讀，關(guān)于美國(guó)政府自上而下地推動(dòng)應(yīng)急管理體系變革的相關(guān)研究，這里主要述及五次相對(duì)集中的討論。在重點(diǎn)討論美國(guó)的應(yīng)急管理實(shí)踐和相關(guān)理論研究的基礎(chǔ)上，本文也對(duì)德國(guó)、法國(guó)和日本等其他國(guó)家的相關(guān)情況進(jìn)行簡(jiǎn)要分析。

第一次是發(fā)生于20世紀(jì)80年代關(guān)于綜合應(yīng)急管理體系的討論。自1950年出臺(tái)《災(zāi)害救援法》和《民防法》至20世紀(jì)70年代，美國(guó)在聯(lián)邦政府層面涉及應(yīng)急管理職能的相關(guān)機(jī)構(gòu)多達(dá)30余個(gè)，這導(dǎo)致州一級(jí)政府和聯(lián)邦政府在應(yīng)急管理的銜接上很容易出現(xiàn)混亂。在這種情形下，美國(guó)州長(zhǎng)協(xié)會(huì)（NGA）提交了題為《綜合應(yīng)急管理：州長(zhǎng)指南》的報(bào)告，提出發(fā)展綜合應(yīng)急管理的理論主張和政策建議［4］。1979年，美國(guó)聯(lián)邦緊急事務(wù)管理署（FEMA）成立后，開(kāi)始推動(dòng)綜合應(yīng)急管理的實(shí)踐，進(jìn)而激發(fā)了相關(guān)的理論研究。例如，1985年，美國(guó)公共行政學(xué)會(huì)的官方期刊《公共行政評(píng)論》（Public Administration Review）出版?？稇?yīng)急管理：公共行政的挑戰(zhàn)》，從不同的角度對(duì)自緊急事務(wù)管理署成立之后美國(guó)應(yīng)急管理體系的結(jié)構(gòu)特征和運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行討論，其中一個(gè)基本的判斷是，緊急事務(wù)管理署的成立強(qiáng)化了美國(guó)聯(lián)邦政府在應(yīng)急管理中的參與和責(zé)任［5］。

第二次是發(fā)生于20世紀(jì)90年代中期關(guān)于緊急事務(wù)管理署內(nèi)部機(jī)構(gòu)改革的討論。由于緊急事務(wù)管理署只是美國(guó)聯(lián)邦政府規(guī)模最小的獨(dú)立機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)能力不足，在“雨果”颶風(fēng)、“洛瑪-普雷塔”地震等一系列重大災(zāi)害的應(yīng)急管理中都表現(xiàn)不佳，解散緊急事務(wù)管理署并將應(yīng)急管理職能轉(zhuǎn)移至國(guó)防部等改革的呼聲漸起。尤其是在1992年的“安德魯颶風(fēng)”之后，美國(guó)國(guó)家行政科學(xué)院（NAPA）和審計(jì)總署（GAO）對(duì)緊急事務(wù)管理署進(jìn)行聯(lián)合調(diào)查與評(píng)估，連續(xù)推出多份報(bào)告［6］，但并不主張解散緊急事務(wù)管理署，反而建議提高緊急事務(wù)管理署的權(quán)威，以增強(qiáng)其協(xié)調(diào)能力［6］。

第三次是發(fā)生于2005年“卡特里娜”颶風(fēng)應(yīng)急管理失敗之后的關(guān)于國(guó)土安全與應(yīng)急管理關(guān)系的討論。2001年“9·1163a4b6601b264451828cd098ac18702ce7ebc0e1f12f739adc0de671b002ec59”事件之后，美國(guó)成立國(guó)土安全部（DHS），緊急事務(wù)管理署被并入國(guó)土安全部。在“反恐”優(yōu)先的前提下，國(guó)土安全得到重視，而應(yīng)急管理受到削弱。與之相應(yīng)，國(guó)土安全的相關(guān)研究興起，應(yīng)急管理研究一度陷入停滯?！翱ㄌ乩锬取憋Z風(fēng)應(yīng)急管理的巨大失敗，引發(fā)美國(guó)學(xué)界對(duì)弱化應(yīng)急管理的批評(píng)與反思，關(guān)于層級(jí)結(jié)構(gòu)與網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的對(duì)比以及美國(guó)聯(lián)邦、州、地方政府的關(guān)系成為應(yīng)急管理研究的焦點(diǎn)議題［7］。

第四次發(fā)生在2011年日本“3·11”大地震之后，雖然這場(chǎng)災(zāi)害發(fā)生在日本，但也引發(fā)了美國(guó)應(yīng)急管理政策的調(diào)整，進(jìn)而帶動(dòng)了相關(guān)學(xué)術(shù)研究。最主要的變化是，美國(guó)聯(lián)邦緊急事務(wù)管理署開(kāi)始推行“全社區(qū)方法”，將應(yīng)急管理體系和能力向下延伸。由此，關(guān)于社區(qū)韌性的討論開(kāi)始增多。

第五次是發(fā)生在2020年新冠疫情之后對(duì)于美國(guó)疫情應(yīng)對(duì)的討論。羅伯茨（Alasdair Roberts）指出，對(duì)政府角色的傳統(tǒng)看法，在2020年疫情結(jié)束之后將發(fā)生重大變化，“千禧范式”①最終將被拋棄，尤其是2001年的“9·11”恐怖襲擊、2008年的全球金融危機(jī)和2020年的新冠疫情，這三次沖擊共同促使政策制定者放棄這一治理模式［8］?？咸兀―onald F. Kettl）則發(fā)現(xiàn)，美國(guó)對(duì)新冠疫情的反應(yīng)顯示了美國(guó)公共政策一個(gè)日益明顯的弊端：美國(guó)是一個(gè)各州朝不同方向發(fā)展的國(guó)家，這些不同方向?qū)γ绹?guó)人的福祉產(chǎn)生了嚴(yán)重的影響［9］。

其他國(guó)家的學(xué)者也圍繞應(yīng)急管理體系變革開(kāi)展了相應(yīng)的研究。在歐洲，伯恩（Arjen Boin）認(rèn)為，對(duì)于歐盟而言，應(yīng)對(duì)危機(jī)最為合適的組織結(jié)構(gòu)既不是網(wǎng)絡(luò)模式，也不是部門牽頭模式，而是兩者的混合［10］。在此次新冠疫情的應(yīng)對(duì)中，博卡特（Geert Bouckaert）等研究者卻發(fā)現(xiàn)，歐洲國(guó)家并沒(méi)有采用統(tǒng)一的模式，而是采用不同的協(xié)同結(jié)構(gòu)：法國(guó)采用了集中化的模式，德國(guó)采用了分散化的模式，而意大利則居于二者之間［11］。在日本，2011年的“3·11”大地震之后，高橋良（Ryo Tajima）等研究者認(rèn)為，日本應(yīng)該強(qiáng)化應(yīng)急管理體系的綜合性，以整合環(huán)境評(píng)估與災(zāi)害管理［12］。在2020年新冠疫情的相關(guān)研究中，崗田彩（Aya Okada）對(duì)日本以自愿性為基礎(chǔ)的應(yīng)對(duì)策略進(jìn)行了分析，凸顯了日本應(yīng)急管理體系的重要特征［13］。

（二）國(guó)內(nèi)學(xué)界關(guān)于應(yīng)急管理體系現(xiàn)代化的研究

2003年非典之后，中國(guó)的應(yīng)急管理研究開(kāi)始興起。期間，關(guān)于應(yīng)急管理體系的研究也帶有明顯的事件驅(qū)動(dòng)或政策驅(qū)動(dòng)的特征，可大致分為五個(gè)時(shí)期，除第一個(gè)時(shí)期外，每一個(gè)時(shí)期既延續(xù)了前一個(gè)時(shí)期的研究，也各有不同的重點(diǎn)。這里主要分析各個(gè)時(shí)期的重點(diǎn)，以凸顯研究的進(jìn)展。

一是2003年非典之后興起的關(guān)于“一案三制”（應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急體制、應(yīng)急機(jī)制、應(yīng)急法制）體系研究。在應(yīng)急預(yù)案的研究上，主要涉及預(yù)案體系的功能定位、內(nèi)部結(jié)構(gòu)、行政效力、編制管理、協(xié)同關(guān)系等主要議題［14］。在應(yīng)急管理體制機(jī)制的研究上，主要涉及統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級(jí)響應(yīng)、屬地管理為主等體制層面的特征和應(yīng)急預(yù)防與準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)與預(yù)警、救援與處置、善后與恢復(fù)等機(jī)制的運(yùn)行過(guò)程［15］。在應(yīng)急法制的研究上，主要關(guān)注行政應(yīng)急的內(nèi)在邏輯和實(shí)施進(jìn)展［16］。從總體上看，這一時(shí)期的研究主要限于對(duì)政府應(yīng)急管理體系主要特征的描述。

二是2008年汶川地震之后興起的關(guān)于應(yīng)急管理組織合作的研究。在汶川地震之后，社會(huì)組織參與救災(zāi)引起關(guān)注，關(guān)于社會(huì)組織功能和結(jié)構(gòu)的研究也得以發(fā)展［17］。隨著組織參與規(guī)模的擴(kuò)大，應(yīng)急管理多組織協(xié)同開(kāi)始成為研究的主要議題，一些實(shí)證研究開(kāi)始與國(guó)際接軌。

三是2014年總體國(guó)家安全觀提出后關(guān)于應(yīng)急管理與安全治理之間關(guān)系的研究?？傮w國(guó)家安全觀的提出為應(yīng)急管理體系的發(fā)展提供了新的動(dòng)力，尤其是在安全生產(chǎn)領(lǐng)域，“生命至上、安全第一”等價(jià)值理念推動(dòng)了應(yīng)急管理體系由事后向事前擴(kuò)展，關(guān)于應(yīng)急管理責(zé)任體系和相關(guān)部門間權(quán)責(zé)關(guān)系的研究受到一定程度的重視［18］。

四是2018年應(yīng)急管理部成立之后關(guān)于新時(shí)代應(yīng)急管理體系特征的討論。應(yīng)急管理部門與其他部門的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)關(guān)系成為應(yīng)急管理體系研究的重點(diǎn)議題。圍繞這一問(wèn)題，大致形成了兩種理論主張：成立國(guó)家應(yīng)急管理委員會(huì)，在頂層結(jié)構(gòu)中解決綜合協(xié)調(diào)問(wèn)題［19］；或再造協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制，在具體的工作層面解決多部門聯(lián)動(dòng)問(wèn)題［20］。不管哪一種理論主張，都認(rèn)為在應(yīng)急管理部門成立之后，雖然應(yīng)急管理的專業(yè)性增強(qiáng)了，但其綜合性下降了，需要重新在專業(yè)性和綜合性之間取得新的平衡［21］。

五是2020年新冠疫情之后關(guān)于應(yīng)急管理體系發(fā)展方向的討論。新冠疫情的有效應(yīng)對(duì)，尤其是“武漢保衛(wèi)戰(zhàn)”“湖北保衛(wèi)戰(zhàn)”取得決定性成果，凸顯了中國(guó)共產(chǎn)黨在應(yīng)急管理體系中的統(tǒng)領(lǐng)作用，呈現(xiàn)了中國(guó)應(yīng)急管理作為一種獨(dú)特應(yīng)急管理模式的特征［22］。針對(duì)新冠疫情中出現(xiàn)的不同部門之間的協(xié)同問(wèn)題，建立國(guó)家層面的應(yīng)急指揮協(xié)調(diào)機(jī)制勢(shì)在必行［23］。與此同時(shí)，在大數(shù)據(jù)時(shí)代，應(yīng)急物資的管理不應(yīng)再受限于紅十字會(huì)等官方機(jī)構(gòu)，如何發(fā)揮高科技物流企業(yè)技術(shù)優(yōu)勢(shì)也開(kāi)始成為研究的重點(diǎn)議題［24］。

（三）國(guó)外學(xué)界關(guān)于應(yīng)急管理能力現(xiàn)代化的研究

關(guān)于應(yīng)急管理能力的研究和關(guān)于應(yīng)急管理體系的研究起初通常被結(jié)合在一起討論。例如，美國(guó)州長(zhǎng)協(xié)會(huì)關(guān)于發(fā)展綜合應(yīng)急管理體系的報(bào)告的核心是將應(yīng)急管理的過(guò)程從準(zhǔn)備、響應(yīng)兩階段擴(kuò)展至減緩、準(zhǔn)備、響應(yīng)、恢復(fù)四階段，這實(shí)際上是對(duì)應(yīng)急管理能力的討論，即應(yīng)急管理應(yīng)該具備四項(xiàng)能力。2001年“9·11”事件之后，這四項(xiàng)能力被調(diào)整為五項(xiàng)能力：預(yù)防、準(zhǔn)備、保護(hù)、響應(yīng)、恢復(fù)［25］。

隨著應(yīng)急管理實(shí)踐的發(fā)展，關(guān)于應(yīng)急管理能力的研究開(kāi)始形成一條相對(duì)獨(dú)立的主線。例如，2001年“9·11”事件之后，美國(guó)開(kāi)始探索國(guó)家層面的能力評(píng)估，并嘗試圍繞預(yù)防、準(zhǔn)備、保護(hù)、響應(yīng)、恢復(fù)五項(xiàng)能力，設(shè)置涵蓋32項(xiàng)核心能力的國(guó)家準(zhǔn)備目標(biāo)（NPG）。2005年“卡特里娜”颶風(fēng)的應(yīng)急管理失敗之后，美國(guó)政府對(duì)國(guó)土安全與應(yīng)急管理各自需要的32項(xiàng)能力進(jìn)行了評(píng)估，發(fā)現(xiàn)二者在多數(shù)能力指標(biāo)上均相同，最終決定仍將應(yīng)急管理保留在國(guó)土安全管理的框架之內(nèi)，但保持應(yīng)急管理的相對(duì)獨(dú)立性［26］。2011年，美國(guó)聯(lián)邦緊急事務(wù)管理署發(fā)布國(guó)家準(zhǔn)備目標(biāo)，在國(guó)家層面正式開(kāi)展基于32項(xiàng)核心指標(biāo)的能力評(píng)估。其中，開(kāi)展規(guī)劃、獲取多源公共信息、有效實(shí)現(xiàn)信息共享與面向公眾預(yù)警、在執(zhí)行中有效協(xié)作是應(yīng)急管理全過(guò)程的五個(gè)階段均需要的能力［27］。2013年，歐盟提出走向更加綜合的災(zāi)害管理，將重點(diǎn)放在對(duì)災(zāi)害的預(yù)防、準(zhǔn)備和響應(yīng)上，開(kāi)始加強(qiáng)歐洲民事保護(hù)機(jī)制建設(shè)，建立監(jiān)測(cè)、通信與預(yù)警信息系統(tǒng)，包括洪災(zāi)監(jiān)測(cè)預(yù)警、森林火災(zāi)監(jiān)測(cè)預(yù)警和全球?yàn)?zāi)害預(yù)警與協(xié)調(diào)系統(tǒng)（與聯(lián)合國(guó)合建），以全面加強(qiáng)歐洲的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理［27］。

在事前，應(yīng)急準(zhǔn)備能力是應(yīng)急能力研究的重點(diǎn)，且政策應(yīng)用性高于理論性。例如，1997年，美國(guó)聯(lián)邦緊急事務(wù)管理署與應(yīng)急管理學(xué)會(huì)（NEMA）合作，開(kāi)發(fā)了針對(duì)州和地方政府的應(yīng)急準(zhǔn)備能力評(píng)估程序（CAR）［28］。2000年，美國(guó)聯(lián)邦緊急事務(wù)管理署對(duì)這一程序進(jìn)行了修正，將統(tǒng)一適用于州和地方政府的評(píng)估指標(biāo)進(jìn)一步分開(kāi)，其中適用于州的評(píng)估指標(biāo)由13個(gè)要素、104個(gè)屬性和453個(gè)特征組成，適用于地方政府的評(píng)估指標(biāo)由13個(gè)要素、98個(gè)屬性、520項(xiàng)特征組成［29］。

在事后，應(yīng)急響應(yīng)能力和危機(jī)學(xué)習(xí)能力是應(yīng)急管理能力理論研究的重點(diǎn)。戴利斯（Russel Dynes）發(fā)現(xiàn)，應(yīng)急響應(yīng)既非完全基于預(yù)案，也非完全基于反饋，而是兩者的混合［30］。20世紀(jì)90年代，康佛特（Louise K.Comfort）發(fā)現(xiàn)了應(yīng)急響應(yīng)中的自組織現(xiàn)象，顯示了基于信息反饋的學(xué)習(xí)能力的重要性［31］。2001年“9·11”事件之后，沃琴朵芙（Tricia Wachtendorf）對(duì)曼哈頓地區(qū)應(yīng)急救援的田野調(diào)查顯示，組織的臨機(jī)行為也是學(xué)習(xí)能力的重要指征［32］。歐洲學(xué)者也持類似的觀點(diǎn)，特哈特（Paul ’t Hart）尤其關(guān)注利用危機(jī)推動(dòng)政策改變的能力，認(rèn)為其是危機(jī)領(lǐng)導(dǎo)力的重要來(lái)源［33］。盡管恢復(fù)能力在應(yīng)急管理能力研究中整體上處于弱勢(shì)，但用于表征恢復(fù)能力、強(qiáng)調(diào)在受到災(zāi)難沖擊后迅速“回彈”的“韌性”概念及衍生概念成為應(yīng)急能力理論和政策研究的熱點(diǎn)［34］。2015年，聯(lián)合國(guó)發(fā)布《仙臺(tái)減災(zāi)框架（2015-2030）》，將提升韌性作為一種全球性策略，關(guān)于韌性社區(qū)、韌性城市的理論和政策方興未艾。

最近十余年，新興風(fēng)險(xiǎn)、巨災(zāi)和跨界危機(jī)頻繁涌現(xiàn)，在新的維度上對(duì)應(yīng)急能力提出了挑戰(zhàn)，非常規(guī)應(yīng)急能力的重要性因此而凸顯出來(lái)。國(guó)際風(fēng)險(xiǎn)治理研究會(huì)（IRGC）持續(xù)推動(dòng)新興風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力的研究?？颂m特利（Enrico Quarantelli）指出，巨災(zāi)不同于日常緊急事件和社區(qū)災(zāi)害，其應(yīng)對(duì)需要發(fā)展浪涌能力。2008年國(guó)際金融危機(jī)之后，羅森塔爾（Uriel Rosenthal）認(rèn)為，需要發(fā)展非常規(guī)的應(yīng)急能力，以應(yīng)對(duì)巨型危機(jī)的挑戰(zhàn)。

（四）國(guó)內(nèi)學(xué)界關(guān)于應(yīng)急管理能力現(xiàn)代化的研究

2003年非典之后，關(guān)于應(yīng)急能力的研究除混合在應(yīng)急體系的研究中外，也得到了單獨(dú)的關(guān)注。在事前的能力中，應(yīng)急準(zhǔn)備能力的相關(guān)研究得到了重視。鄧云峰、鄭雙忠、劉鐵民等和韓傳峰等較早引入美國(guó)的應(yīng)急準(zhǔn)備能力評(píng)估程序，對(duì)相關(guān)指標(biāo)體系和算法的優(yōu)化進(jìn)行了探索［35］［36］。張海波、童星結(jié)合“一案三制”體系的特征提出了應(yīng)急能力評(píng)估的理論框架，并在個(gè)體層面進(jìn)行了實(shí)證調(diào)查和分析［37］。佘廉等從應(yīng)急能力的構(gòu)成及其與應(yīng)急資源的關(guān)系角度討論了應(yīng)急能力建設(shè)的基本思路［38］。與此同時(shí)，公共安全評(píng)價(jià)也被引入，關(guān)注評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的改進(jìn)。由于缺乏實(shí)踐支撐，關(guān)于應(yīng)急能力評(píng)價(jià)的研究一度陷入停滯，直到中央政府提出應(yīng)急管理體系與能力現(xiàn)代化的命題之后，應(yīng)急能力評(píng)估的相關(guān)研究才重新得到重視。

在事后的能力中，2008年汶川地震之后，出于應(yīng)急響應(yīng)的現(xiàn)實(shí)需求，危機(jī)決策、指揮協(xié)調(diào)等具體的應(yīng)急能力得到一定程度的關(guān)注，但這類研究由于缺乏深入的實(shí)證支撐而進(jìn)展不大。2011年甬溫線動(dòng)車事故之后，事故調(diào)查實(shí)踐的進(jìn)展，尤其是事故調(diào)查報(bào)告的公開(kāi)發(fā)布，為相關(guān)的理論和經(jīng)驗(yàn)研究提供了實(shí)證資料的支撐，關(guān)于危機(jī)學(xué)習(xí)的研究得到快速發(fā)展［39］。此外，韌性城市、韌性社區(qū)的相關(guān)研究也在應(yīng)急管理研究中占有一席之地。

在關(guān)于事后的應(yīng)急管理能力研究中，網(wǎng)絡(luò)輿情分析成為中國(guó)應(yīng)急管理能力研究的一個(gè)特色領(lǐng)域。2011 年“甬溫線動(dòng)車事故”之后，輿情應(yīng)對(duì)是最短缺的能力。相應(yīng)地，關(guān)于突發(fā)事件中網(wǎng)絡(luò)輿情的傳播規(guī)律和應(yīng)對(duì)策略的研究興起［40］。同時(shí)，隨著“大數(shù)據(jù)”概念在中國(guó)的引入，大數(shù)據(jù)分析迅速與應(yīng)急管理研究結(jié)合，為應(yīng)急管理能力研究提供了新的方法和議題［41］。

在國(guó)內(nèi)學(xué)界，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防能力被視為最需要優(yōu)先發(fā)展的應(yīng)急管理能力。佘廉等嘗試將企業(yè)預(yù)警的方法引入突發(fā)事件預(yù)防［42］。薛瀾、周玲主張將應(yīng)急管理的“關(guān)口”前移至風(fēng)險(xiǎn)管理［43］。童星、張海波嘗試將應(yīng)急管理擴(kuò)展為包括風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防、應(yīng)急響應(yīng)和危機(jī)學(xué)習(xí)的“連續(xù)統(tǒng)”［44］。鐘開(kāi)斌在防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)的框架之下對(duì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防能力的構(gòu)成進(jìn)行了探索［45］。但在實(shí)踐中，應(yīng)急能力的發(fā)展一直呈現(xiàn)失衡的狀態(tài)，即重視應(yīng)急響應(yīng)，忽視風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防和危機(jī)學(xué)習(xí)。相較之下，這一主題的研究在社會(huì)安全領(lǐng)域發(fā)展得更為充分。早在20世紀(jì)90年代，童星、宋林飛等學(xué)者就嘗試運(yùn)用指標(biāo)法來(lái)評(píng)估社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，但由于缺乏相應(yīng)的實(shí)踐基礎(chǔ)，這一線路的研究未能落地應(yīng)用。直到2012年，中央維穩(wěn)辦開(kāi)始在全國(guó)范圍內(nèi)推動(dòng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估實(shí)踐，關(guān)于社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的研究重新得到發(fā)展。在2008年汶川地震和2019年新冠疫情之后，應(yīng)對(duì)巨災(zāi)的非常規(guī)應(yīng)急管理能力也得到了一定程度的關(guān)注。

綜合來(lái)看，應(yīng)急管理現(xiàn)代化的全球視野和本土關(guān)照主要形成了兩點(diǎn)共識(shí)：一是主體擴(kuò)展，即應(yīng)急管理在組織體系上既需要更加強(qiáng)調(diào)政府的職責(zé)，也需要企業(yè)、社會(huì)組織等多元主體更廣泛的參與；二是過(guò)程延伸，即應(yīng)急管理在運(yùn)行過(guò)程上既需要向前延伸，也需要向后延伸。但同時(shí)，這些研究還有待于進(jìn)一步整合，以為識(shí)別應(yīng)急管理現(xiàn)代化的大趨勢(shì)、大邏輯提供理論參照。

三、理論整合：跨學(xué)科大視野中應(yīng)急管理現(xiàn)代化的邏輯主線

在此前的研究中，筆者圍繞“風(fēng)險(xiǎn)”“災(zāi)害”“危機(jī)”“安全”四個(gè)基礎(chǔ)概念，梳理了應(yīng)急管理學(xué)跨學(xué)科知識(shí)體系的大致輪廓和主要脈絡(luò)，初步提出建構(gòu)“面向風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的應(yīng)急管理學(xué)”的設(shè)想［46］［47］。

以“災(zāi)害”為基礎(chǔ)概念的研究源起于普林斯的研究并興起于“二戰(zhàn)”之后，涌現(xiàn)出克蘭特利（Enrico Quarantelli）、戴利斯（Russel Dynes）、斯托林斯（Robert Stallings）、德拉貝克（Thomas Drabek）、蒂爾尼（Kathleen Tierney）等代表性學(xué)者，產(chǎn)生了跨學(xué)科的影響力。在這條線路上，最重要的理論貢獻(xiàn)是災(zāi)后突生組織理論，其為研究災(zāi)害條件下的有組織行為提供了重要參照。1979年美國(guó)聯(lián)邦緊急事務(wù)管理署成立之后，以災(zāi)害社會(huì)學(xué)的成功經(jīng)驗(yàn)為參照，公共行政學(xué)視野中災(zāi)害研究興起，并在20世紀(jì)90年代后期超越社會(huì)學(xué)災(zāi)害研究而占據(jù)主導(dǎo)地位，學(xué)術(shù)研究的重點(diǎn)也從社會(huì)響應(yīng)轉(zhuǎn)向政府響應(yīng)。在這一時(shí)期，地理科學(xué)災(zāi)害研究也在不斷發(fā)展，其最突出的理論貢獻(xiàn)來(lái)自脆弱性分析以及在很大程度上作為“脆弱性”概念對(duì)立面的“韌性”（也被翻譯為“恢復(fù)力”“抗逆力”）概念的興起。時(shí)至今日，“韌性”概念在社會(huì)學(xué)、公共行政學(xué)的災(zāi)害研究中也得到廣泛的應(yīng)用，集中體現(xiàn)了社會(huì)科學(xué)與自然科學(xué)的知識(shí)交叉。

以“風(fēng)險(xiǎn)”為基礎(chǔ)概念的研究雖然最早可以追溯至14世紀(jì)關(guān)于海上保險(xiǎn)的相關(guān)研究，但直到20世紀(jì)60年代，隨著工業(yè)生產(chǎn)的迅速發(fā)展，關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)的可接受性、風(fēng)險(xiǎn)感知等社會(huì)、心理維度的相關(guān)研究才開(kāi)始被重視。至20世紀(jì)90年代，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論興起，風(fēng)險(xiǎn)研究開(kāi)始超越單一的學(xué)科范疇，風(fēng)險(xiǎn)語(yǔ)義甚至超越經(jīng)濟(jì)語(yǔ)義而占據(jù)主導(dǎo)地位。

以“危機(jī)”為基礎(chǔ)概念的研究也發(fā)端于20世紀(jì)60年代，是政治學(xué)對(duì)“冷戰(zhàn)”在知識(shí)生產(chǎn)上的回應(yīng)。至20世紀(jì)80年代，隨著“冷戰(zhàn)”逐步緩解、結(jié)束，國(guó)家與國(guó)家之間的緊張狀態(tài)開(kāi)始減少，大規(guī)模技術(shù)災(zāi)難開(kāi)始增多并成為危機(jī)研究的主要對(duì)象。在這種情況下，“危機(jī)”的內(nèi)涵開(kāi)始發(fā)生變化，危機(jī)研究的主導(dǎo)視角“一分為三”，擴(kuò)展至公共行政、企業(yè)管理、大眾溝通三大領(lǐng)域。

以“安全”為基礎(chǔ)概念的研究可以進(jìn)一步分為兩條線路。一是以“security”意義上的安全為基礎(chǔ)概念的研究，主要指20世紀(jì)50年代在國(guó)際政治領(lǐng)域誕生的國(guó)家安全研究。至20世紀(jì)80年代，“非傳統(tǒng)安全”概念開(kāi)始占據(jù)主導(dǎo)地位，研究的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向自然災(zāi)害、技術(shù)災(zāi)難等非軍事領(lǐng)域。二是以“safety”意義上的安全為基礎(chǔ)概念的研究，可追溯至20世紀(jì)30年代關(guān)于事故致因的理論研究。至20世紀(jì)80年代，安全科學(xué)作為一門新的學(xué)科興起［48］。發(fā)展至今，“security”意義上的安全研究與“safety”意義上的安全研究已經(jīng)開(kāi)始融合［49］，這集中體現(xiàn)了社會(huì)科學(xué)與工程科學(xué)的知識(shí)交叉。

上述散落在不同學(xué)科的相關(guān)知識(shí)可以被整合為一門跨學(xué)科的知識(shí)體系——面向風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的應(yīng)急管理學(xué)。這并非隨意拼湊，而是基于上述知識(shí)內(nèi)在邏輯的一致性。應(yīng)急管理學(xué)作為一門知識(shí)體系的興起，在根本上源于從工業(yè)社會(huì)向風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的轉(zhuǎn)型，以及由此形成的從以常態(tài)管理為中心向以應(yīng)急管理為中心的實(shí)踐轉(zhuǎn)型和從主要面向社會(huì)系統(tǒng)有序狀態(tài)向主要面向社會(huì)系統(tǒng)失序狀態(tài)的知識(shí)轉(zhuǎn)型［2］。盡管這些知識(shí)散落在不同的學(xué)科，但卻具有內(nèi)在邏輯的一致性——都關(guān)注應(yīng)急管理參與主體在社會(huì)系統(tǒng)失序狀態(tài)下的行動(dòng)邏輯和行動(dòng)規(guī)律。應(yīng)急管理參與主體包括政府組織、企業(yè)組織和社會(huì)組織三類主體，社會(huì)系統(tǒng)的失序狀態(tài)包括無(wú)序、有序向無(wú)序轉(zhuǎn)化、無(wú)序向有序復(fù)歸三種狀態(tài)。盡管由于學(xué)科視角的差異，不同學(xué)科關(guān)注的應(yīng)急管理參與主體、社會(huì)系統(tǒng)失序階段不同，但都是應(yīng)急管理多主體協(xié)同、社會(huì)系統(tǒng)全過(guò)程演化的局部特征。因此，要形成應(yīng)急管理多主體協(xié)同、社會(huì)系統(tǒng)全過(guò)程演化的整體圖景，應(yīng)急管理學(xué)必須成為一門跨學(xué)科知識(shí)體系；以跨學(xué)科的方式回溯這一知識(shí)體系的源頭，則必然將應(yīng)急管理學(xué)的知識(shí)起點(diǎn)至少追溯至普林斯的開(kāi)創(chuàng)性研究，由此形成了應(yīng)急管理學(xué)跨學(xué)科知識(shí)體系的百年歷史。進(jìn)一步看，盡管風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論正式提出于20世紀(jì)80年代，但基于風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論的核心命題——大規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)的生成源于工業(yè)化的“副作用”，由工業(yè)社會(huì)向風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)轉(zhuǎn)型的起點(diǎn)可以追溯至20世紀(jì)初期，至今已逾一百年，這為應(yīng)急管理學(xué)跨學(xué)科知識(shí)體系的百年歷史奠定了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)②。也正因此，盡管以“風(fēng)險(xiǎn)”為基礎(chǔ)概念的相關(guān)研究可以追溯至14世紀(jì)的海上保險(xiǎn)，但只有20世紀(jì)60年代之后在社會(huì)學(xué)、公共政策等領(lǐng)域興起的風(fēng)險(xiǎn)研究才能被納入面向風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的應(yīng)急管理學(xué)這一跨學(xué)科知識(shí)體系。

2003年非典之后，隨著中國(guó)應(yīng)急管理研究多學(xué)科學(xué)術(shù)共同體的成長(zhǎng)，應(yīng)急管理學(xué)跨學(xué)科知識(shí)體系開(kāi)始更多地匯集中國(guó)學(xué)者的貢獻(xiàn)。尤其是2003年“非典”疫情、2008年汶川地震、2019年新冠疫情等重大突發(fā)事件的應(yīng)急管理實(shí)踐，在客觀上激發(fā)了基于中國(guó)情境的應(yīng)急管理跨學(xué)科知識(shí)生產(chǎn)。自2020至2023年，從在公共管理一級(jí)學(xué)科下開(kāi)展試點(diǎn)建設(shè)，到正式被納入公共管理一級(jí)學(xué)科，應(yīng)急管理作為一門學(xué)科、應(yīng)急管理學(xué)作為一門以公共管理學(xué)為主體學(xué)科的知識(shí)體系得到正式認(rèn)可。2020年12月30日，國(guó)務(wù)院學(xué)位委員會(huì)、教育部發(fā)布通知，設(shè)置交叉學(xué)科門類和國(guó)家安全學(xué)一級(jí)學(xué)科。根據(jù)黨的二十大報(bào)告和黨的二十屆三中全會(huì)對(duì)推進(jìn)國(guó)家安全體系和能力現(xiàn)代化作出的戰(zhàn)略部署，應(yīng)急管理已經(jīng)成為新安全格局的重要組成部分。因此，設(shè)置國(guó)家安全學(xué)一級(jí)學(xué)科，不僅強(qiáng)化了將應(yīng)急管理學(xué)科納入交叉學(xué)科的必要性，更凸顯了應(yīng)急管理學(xué)作為一門跨學(xué)科知識(shí)體系的基本特征。

從應(yīng)急管理跨學(xué)科知識(shí)體系的大視野看，突發(fā)事件屬性變化的大趨勢(shì)、大邏輯主要表現(xiàn)為不確定性日益增強(qiáng)，一個(gè)集中體現(xiàn)是，“風(fēng)險(xiǎn)”“災(zāi)害”“危機(jī)”等基礎(chǔ)概念都無(wú)法準(zhǔn)確描述相關(guān)現(xiàn)象的變化，以至于必須引入新的概念。例如，在以“風(fēng)險(xiǎn)”為基礎(chǔ)概念的研究中，出現(xiàn)了“新興風(fēng)險(xiǎn)”的概念，以指稱那些新的風(fēng)險(xiǎn)，或在陌生情境中顯現(xiàn)的熟悉風(fēng)險(xiǎn)［50］；在以“災(zāi)害”為基礎(chǔ)概念的研究中，出現(xiàn)了“巨災(zāi)”的概念，以指稱那些波及范圍更大、持續(xù)時(shí)間更長(zhǎng)的災(zāi)難［51］；在以“危機(jī)”為基礎(chǔ)概念的研究中，出現(xiàn)了“跨界危機(jī)”的概念，以指稱那些跨越時(shí)間邊界、政治邊界和功能邊界的危機(jī)［52］。如果突發(fā)事件的不確定性可以用“風(fēng)險(xiǎn)—災(zāi)害—危機(jī)”連續(xù)統(tǒng)表達(dá)［44］，那么突發(fā)事件不確定性的增強(qiáng)則可以用“新興風(fēng)險(xiǎn)—巨災(zāi)—跨界危機(jī)”這一新的連續(xù)統(tǒng)表達(dá)［53］。

從應(yīng)急管理跨學(xué)科知識(shí)體系的大視野看，應(yīng)急管理變革的大趨勢(shì)、大邏輯主要表現(xiàn)為適應(yīng)性的增強(qiáng)。從一百余年前普林斯討論的社會(huì)變遷，到六十余年前克蘭特利提出的災(zāi)后突生、三十余年前康佛特強(qiáng)調(diào)的復(fù)雜適應(yīng)，再到最近十余年中開(kāi)始成為熱點(diǎn)議題的安全韌性，都是這一邏輯主線的注腳。同時(shí)，“安全”作為“風(fēng)險(xiǎn)”“災(zāi)害”“危機(jī)”的反向概念，其變化也從側(cè)面反映出應(yīng)急管理變革的大趨勢(shì)、大邏輯。例如，在美國(guó)，2001年“9·11”事件之后，“國(guó)土安全”概念凸顯出來(lái)，應(yīng)急管理部門在反恐中的參與得以增強(qiáng)，但同時(shí)在自然災(zāi)害管理中的作用有所削弱。在中國(guó)，基于總體國(guó)家安全觀的大安全理念強(qiáng)化了應(yīng)急管理、公安等部門在應(yīng)對(duì)公共安全威脅中的兜底作用。

概念作為現(xiàn)象的抽象表達(dá)，反映了事物的本質(zhì)特征。概念的變化，則體現(xiàn)了事物本質(zhì)屬性的變化。綜合過(guò)去一百余年突發(fā)事件屬性變化的大邏輯、大趨勢(shì)和應(yīng)急管理變革的大邏輯、大趨勢(shì)，應(yīng)急管理現(xiàn)代化的邏輯主線是：應(yīng)對(duì)突發(fā)事件日益增強(qiáng)的不確定性，發(fā)展更具適應(yīng)性的應(yīng)急管理。

四、 深化研究：應(yīng)急管理現(xiàn)代化的重點(diǎn)議題

加快建構(gòu)中國(guó)自主的應(yīng)急管理知識(shí)體系，還需要聚焦發(fā)展更具適應(yīng)性的應(yīng)急管理這一大趨勢(shì)、大邏輯，加強(qiáng)宏觀理論建構(gòu)和微觀實(shí)證研究。相關(guān)研究可聚焦三大重點(diǎn)議題。

（一）以更具適應(yīng)性為總體特征的應(yīng)急管理現(xiàn)代化

以應(yīng)急管理學(xué)跨學(xué)科知識(shí)體系的大視野看，應(yīng)急管理現(xiàn)代化的主要任務(wù)是發(fā)展更具適應(yīng)性的應(yīng)急管理。中國(guó)推進(jìn)應(yīng)急管理現(xiàn)代化的實(shí)踐探索必然驅(qū)動(dòng)應(yīng)急管理研究的范式轉(zhuǎn)型，而后者又反過(guò)來(lái)為前者提供更有效的理論參照，以此形成理論和實(shí)踐的相互支撐和良性互動(dòng)。推進(jìn)應(yīng)急管理現(xiàn)代化，需要把握大趨勢(shì)、大邏輯，建構(gòu)新框架、新理論，而推動(dòng)應(yīng)急管理研究的范式轉(zhuǎn)型則是建構(gòu)新框架、新理論的前提條件。

按照庫(kù)恩（Thomas kuhn）的說(shuō)法，“范式是存在于某一學(xué)科領(lǐng)域內(nèi)關(guān)于研究對(duì)象的基本意向，它們可以用來(lái)界定什么應(yīng)該被研究，什么問(wèn)題應(yīng)該被提出，如何對(duì)問(wèn)題進(jìn)行質(zhì)疑，以及我們?cè)诮忉尨鸢笗r(shí)應(yīng)該遵循各種規(guī)則……它能夠?qū)⒋嬖谟谀骋粚W(xué)科中的不同范例、理論、方法和工具加以歸納、定義并相互聯(lián)系起來(lái)”［54］（p.175）。應(yīng)急管理研究在不同時(shí)期存在不同的范式。例如，吉爾伯特（G. Gilbert）總結(jié)過(guò)災(zāi)難研究的三個(gè)范式：一是戰(zhàn)爭(zhēng)導(dǎo)致的災(zāi)難；二是作為脆弱性的災(zāi)難；三是作為不確定性的災(zāi)難［55］（pp.12-19）。從應(yīng)急管理學(xué)跨學(xué)科知識(shí)體系的大視野看，應(yīng)急管理實(shí)踐發(fā)展的邏輯主線是提升應(yīng)急管理的適應(yīng)性，這必然在理論研究層面推動(dòng)應(yīng)急管理研究的范式轉(zhuǎn)型。在當(dāng)前的實(shí)踐中，綜合應(yīng)急管理仍然是占據(jù)主導(dǎo)地位的實(shí)踐形態(tài)；相應(yīng)地，在理論研究中，綜合應(yīng)急管理作為一種理論范式，也仍然占據(jù)主導(dǎo)地位。因此，應(yīng)急管理研究的范式轉(zhuǎn)型主要指從綜合應(yīng)急管理研究這一傳統(tǒng)的研究范式轉(zhuǎn)向一種新的研究范式。

早在20年前，基于當(dāng)時(shí)美國(guó)應(yīng)急管理的政策實(shí)踐和理論研究，麥克恩泰（D.A.McEntire）等研究者便已指出，應(yīng)急管理研究任何范式轉(zhuǎn)型都必須基于綜合應(yīng)急管理這一范式；同時(shí)，他們提出將綜合脆弱性管理作為一種新的范式，為學(xué)術(shù)研究和政策實(shí)踐提供啟示和指導(dǎo)［56］。以應(yīng)急管理學(xué)跨學(xué)科大視野觀之，麥克恩泰等研究者的判斷盡管有啟發(fā)，但仍很難說(shuō)是應(yīng)急管理的大趨勢(shì)、大邏輯。從應(yīng)急管理的具體場(chǎng)景看，綜合脆弱性管理主要適用于自然災(zāi)害的場(chǎng)景，對(duì)事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件的場(chǎng)景則未必適用。這主要是因?yàn)椋妥匀粸?zāi)害的應(yīng)急管理而言，傳統(tǒng)的觀點(diǎn)認(rèn)為，孕災(zāi)環(huán)境和致災(zāi)因子是人力無(wú)法左右的，因此，自然災(zāi)害應(yīng)急管理的重心就是脆弱性管理，進(jìn)而，各類突發(fā)事件的應(yīng)急管理的重心自然就是綜合脆弱性管理。然而，以今天的眼光看，這一認(rèn)知并不全面。一方面，人類可以通過(guò)自身的努力改變?cè)袨?zāi)環(huán)境和致災(zāi)因子。例如，在2015年，全球近200個(gè)國(guó)家簽署巴黎協(xié)定，同意在21世紀(jì)內(nèi)將平均氣溫上升幅度控制在比工業(yè)化前（1850—1900）水平高出2℃以內(nèi)，最好不超過(guò)1.5℃。另一方面，事故災(zāi)難和公共衛(wèi)生事件的危險(xiǎn)源大多可以人為控制和消除，應(yīng)急管理不應(yīng)僅側(cè)重脆弱性管理，也應(yīng)強(qiáng)調(diào)從源頭上消除和控制危險(xiǎn)源。因此，綜合來(lái)看，應(yīng)急管理研究的范式轉(zhuǎn)型主要指從以綜合性為主要預(yù)設(shè)的應(yīng)急管理轉(zhuǎn)向以適應(yīng)性為主要預(yù)設(shè)的應(yīng)急管理。在這一點(diǎn)上，與吉爾伯特指出的災(zāi)難研究的第三個(gè)范式——作為不確定性的災(zāi)難相對(duì)應(yīng)的應(yīng)急管理研究范式則是以適應(yīng)性為中心的應(yīng)急管理。

從中國(guó)推進(jìn)應(yīng)急管理現(xiàn)代化的實(shí)踐探索看，綜合應(yīng)急管理范式的理論解釋力也在弱化。2018年成立應(yīng)急管理部，推動(dòng)自然災(zāi)害與事故災(zāi)難應(yīng)急管理的融合發(fā)展。2019年底新冠疫情暴發(fā)，突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理的重要性凸顯。由此，2003年“非典”之后形成的“一案三制”體系明確一分為三：一是以應(yīng)急部門為中心的自然災(zāi)害與事故災(zāi)難管理；二是以衛(wèi)健部門為中心的公共衛(wèi)生事件管理；三是以公安部門為中心的社會(huì)安全事件管理［57］。很顯然，這已經(jīng)不是綜合應(yīng)急管理范式可以解釋的，亟待發(fā)展新的理論范式，為應(yīng)急管理現(xiàn)代化的學(xué)術(shù)研究和實(shí)踐探索提供更為有效的理論參照。

在全球氣候變化導(dǎo)致極端災(zāi)害頻發(fā)的條件下，適應(yīng)性應(yīng)急管理作為新的理論范式已經(jīng)呈現(xiàn)更好的解釋力。此外，適應(yīng)性應(yīng)急管理研究范式還可以為事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急管理實(shí)踐提供更好的參照。一個(gè)典型的例證是，新冠疫情在全球范圍內(nèi)對(duì)世界各國(guó)應(yīng)急管理的適應(yīng)性都提出了前所未見(jiàn)的挑戰(zhàn)，也為發(fā)展更具開(kāi)放的應(yīng)急管理提供了最具啟示性的案例。

（二） 以更具開(kāi)放性為總體特征的應(yīng)急管理體系現(xiàn)代化

體系現(xiàn)代化是應(yīng)急管理現(xiàn)代化的兩大基礎(chǔ)維度之一。如果說(shuō)應(yīng)急管理現(xiàn)代化的大趨勢(shì)、大邏輯是邁向更具適應(yīng)性的應(yīng)急管理，則應(yīng)急管理體系現(xiàn)代化的大趨勢(shì)、大邏輯是發(fā)展更具開(kāi)放性的應(yīng)急管理體系。從語(yǔ)詞看，“體系”對(duì)應(yīng)的英文為“system”，最初僅為涉及學(xué)科知識(shí)集合的概念，當(dāng)下則被理解為涵蓋多種關(guān)聯(lián)的事物、行動(dòng)和思想的科學(xué)整體［58］。在應(yīng)急管理研究中，“體系”的概念表達(dá)主要指應(yīng)急管理參與主體的一體化程度，這既與一般語(yǔ)境中強(qiáng)調(diào)的整體性保持一致，也自有側(cè)重。進(jìn)一步看，在英文的語(yǔ)境中，“應(yīng)急管理體系”的概念表達(dá)雖然并不常見(jiàn)，但也有應(yīng)用。例如，2005年“卡特里娜”颶風(fēng)之后，沃（William Waugh）在《美國(guó)政治和社會(huì)科學(xué)學(xué)院年鑒》上主持發(fā)表了一組論文，主題為“躲避風(fēng)暴：卡特里娜颶風(fēng)后修復(fù)國(guó)家應(yīng)急管理體系”，從多個(gè)維度對(duì)美國(guó)應(yīng)急管理體系的發(fā)展完善進(jìn)行了全面的分析。相比之下，在中文的語(yǔ)境中，“應(yīng)急管理體系”的概念表達(dá)則要常見(jiàn)得多。在CNKI中以“應(yīng)急管理體系”為關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索，最早的論文是金磊于2003年發(fā)表的《回眸2002年全球巨災(zāi) 呼吁建立國(guó)家應(yīng)急管理體系》一文。隨后的二十余年，“應(yīng)急管理體系”的概念表達(dá)被頻繁使用。這一概念表述在國(guó)內(nèi)外應(yīng)急管理研究中的使用差異也從側(cè)面顯示出，中國(guó)的應(yīng)急管理體系更強(qiáng)調(diào)參與主體的一體化。這也是中國(guó)應(yīng)急管理體系的特色和優(yōu)勢(shì)。

推進(jìn)應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化，既需要充分發(fā)揮中國(guó)應(yīng)急管理體系的特色和優(yōu)勢(shì)，進(jìn)一步提升中國(guó)應(yīng)急管理體系的一體化程度；也需要借鑒其他國(guó)家的有益做法，提升應(yīng)急管理參與主體的多元性。將這二者結(jié)合起來(lái)看，建設(shè)更具適應(yīng)性的應(yīng)急管理體系的底層邏輯就是將應(yīng)急管理體系建設(shè)成為更加開(kāi)放的系統(tǒng)，使應(yīng)急管理體系可以更好地隨外部環(huán)境的變化而變化。這就需要做到如下兩點(diǎn)：一方面，堅(jiān)持政府的主導(dǎo)地位，進(jìn)一步完善相應(yīng)的責(zé)任體系；另一方面，加強(qiáng)政府與企業(yè)、社會(huì)組織等市場(chǎng)、社會(huì)主體之間的合作，充分調(diào)動(dòng)其積極性，使其對(duì)政府形成必要的補(bǔ)充［53］。尤其是，要積極把握新一輪科技革命的歷史機(jī)遇，推動(dòng)政府與高科技企業(yè)緊密合作，加強(qiáng)以信息技術(shù)、人工cJ5lqLDRJC4DgggLCO1CBjHiABSOrpT03cR552D5k6E=智能為代表的新興科技在應(yīng)急管理中的應(yīng)用，充分發(fā)揮科技創(chuàng)新對(duì)應(yīng)急管理現(xiàn)代化的驅(qū)動(dòng)作用［59］。

以發(fā)展適應(yīng)性應(yīng)急管理為中心推進(jìn)應(yīng)急管理研究的范式轉(zhuǎn)型，可重點(diǎn)圍繞建設(shè)更具開(kāi)放性的應(yīng)急管理體系開(kāi)展深入的理論和實(shí)證研究。在這方面，將應(yīng)急管理作為復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)的思想、理論和方法提供了重要的啟示［60］。下一步，可以其為參照，結(jié)合中國(guó)應(yīng)急管理體系的現(xiàn)實(shí)特征和推進(jìn)應(yīng)急管理體系現(xiàn)代化的重大實(shí)踐，建構(gòu)更具解釋力的新理論。

（三） 以更具迭代性為總體特征的應(yīng)急管理能力現(xiàn)代化

能力現(xiàn)代化是應(yīng)急管理現(xiàn)代化的另一基礎(chǔ)維度。如果說(shuō)應(yīng)急管理現(xiàn)代化的大趨勢(shì)、大邏輯是邁向更具適應(yīng)性的應(yīng)急管理，則應(yīng)急管理能力現(xiàn)代化的大趨勢(shì)、大邏輯是發(fā)展更具迭代性的應(yīng)急管理能力。在一般語(yǔ)境中，“能力”是一個(gè)比“體系”更為寬泛的概念，很難有一個(gè)明確的界定?！丁笆奈濉眹?guó)家應(yīng)急體系規(guī)劃》提出的“國(guó)家應(yīng)急能力體系”的表述，主要強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、權(quán)責(zé)一致、權(quán)威高效等特征。在應(yīng)急管理研究中，“能力”主要強(qiáng)調(diào)的是一種過(guò)程機(jī)制，關(guān)于應(yīng)急管理關(guān)鍵能力的理解主要基于對(duì)應(yīng)急管理過(guò)程機(jī)制的理解，而這又基于對(duì)突發(fā)事件演化過(guò)程的理解。過(guò)去二十余年，在對(duì)突發(fā)事件演化過(guò)程的理解上，“風(fēng)險(xiǎn)—災(zāi)害—危機(jī)”連續(xù)統(tǒng)作為一個(gè)既能鏈接應(yīng)急管理既有知識(shí)體系又能凸顯自主知識(shí)體系建構(gòu)的理論創(chuàng)新，在中國(guó)應(yīng)急管理的研究中已經(jīng)得到認(rèn)可。在此基礎(chǔ)上，對(duì)應(yīng)急管理過(guò)程機(jī)制的認(rèn)知也在不斷深化，從最初聚焦應(yīng)急響應(yīng)這一個(gè)階段，到向前延伸至風(fēng)險(xiǎn)管理、向后擴(kuò)展至危機(jī)管理的全過(guò)程，再到強(qiáng)調(diào)預(yù)防、減緩、準(zhǔn)備、響應(yīng)、恢復(fù)、學(xué)習(xí)六個(gè)階段的全過(guò)程均衡［61］。

發(fā)展更具適應(yīng)性的應(yīng)急管理能力，關(guān)鍵是推動(dòng)應(yīng)急管理能力的迭代改進(jìn)，使其可以更好地跟隨外部環(huán)境的變化而變化。一方面，要確保預(yù)防、減緩、準(zhǔn)備、響應(yīng)、恢復(fù)、學(xué)習(xí)六個(gè)階段的獨(dú)立改進(jìn)。在這方面，可借鑒其他國(guó)家的有益做法，定期開(kāi)展應(yīng)急管理能力評(píng)估，為這六個(gè)階段各自的迭代改進(jìn)提供經(jīng)驗(yàn)證據(jù)的支撐。另一方面，還要加強(qiáng)預(yù)防、減緩、準(zhǔn)備、響應(yīng)、恢復(fù)、學(xué)習(xí)六個(gè)階段的循環(huán)改進(jìn)。具體而言，存在如下三對(duì)循環(huán)改進(jìn)關(guān)系：一是以響應(yīng)反思準(zhǔn)備，即通過(guò)對(duì)具體突發(fā)事件的響應(yīng)來(lái)改進(jìn)相應(yīng)的應(yīng)急準(zhǔn)備；二是以恢復(fù)強(qiáng)化減緩，即通過(guò)具體突發(fā)事件的恢復(fù)來(lái)推進(jìn)防災(zāi)減災(zāi)；三是以學(xué)習(xí)推進(jìn)預(yù)防，即通過(guò)對(duì)具體突發(fā)事件的反思來(lái)推動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防。“迭代”最初是一個(gè)數(shù)學(xué)概念，主要指每一次迭代的結(jié)果會(huì)作為下一次迭代的初始值。應(yīng)急管理能力的迭代性，主要是指應(yīng)急管理能力的持續(xù)改進(jìn)，將上一次改進(jìn)的結(jié)果作為下一次改進(jìn)的初始值。隨著突發(fā)事件不確定性的增強(qiáng)，循環(huán)改進(jìn)的重要性將進(jìn)一步凸顯。 每一起重大突發(fā)事件發(fā)生后，應(yīng)急管理能力都需要作出相應(yīng)的改進(jìn)；突發(fā)事件的發(fā)生越頻繁，應(yīng)急管理能力的改進(jìn)也越頻繁。

以發(fā)展適應(yīng)性應(yīng)急管理為中心推進(jìn)應(yīng)急管理研究的范式轉(zhuǎn)型，可重點(diǎn)圍繞建設(shè)更具迭代性的應(yīng)急管理能力開(kāi)展理論和實(shí)證研究。在這方面，可以應(yīng)急管理全過(guò)程均衡理論為重要參照，不斷深化對(duì)預(yù)防、減緩、準(zhǔn)備、響應(yīng)、恢復(fù)、學(xué)習(xí)六個(gè)階段及相應(yīng)的迭代改進(jìn)關(guān)系的研究，提升對(duì)應(yīng)急管理過(guò)程機(jī)制的理解，充實(shí)和完善應(yīng)急管理全過(guò)程均衡理論。

注釋：

①“千禧范式”主要是克林頓政府時(shí)期形成的一系列關(guān)于政府角色的看法，如更小的政府規(guī)模。

②將大規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)的生成視為工業(yè)化的“副作用”可以追溯至20世紀(jì)初期，可將工業(yè)化造成的全球升溫作為參照。2015年的《巴黎協(xié)定》提出，將全球平均氣溫較前工業(yè)化時(shí)期的上升幅度控制在2℃以內(nèi)。2014年，聯(lián)合國(guó)政府間氣候變化專門委員會(huì)（IPCC）在第五次評(píng)估報(bào)告中，將前工業(yè)化全球溫度參考為1850-1900年的溫度平均值。

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［責(zé)任編輯：張英秀］

Modernization of Emergency Management in the Big Vision of A Cross-Disciplinary Knowledge System

Zhang Haibo

（Nanjing University， Nanjing Jiangsu 210093）

Abstract：

Actively promoting the modernization of emergency management is not only a major practical issue in the process of Chinese-style modernization， but also a theoretical issue that needs to be fully addressed to in China’s emergency management research. To accelerate the construction of China’s independent emergency management knowledge system with the modernization of emergency management as the central topic， it is not only necessary to take China’s relevant research in the past 20 years as the foundation， but also to seek theoretical reference in a larger range of time and space. The literature review shows that the global vision and local care of emergency management modernization have formed a preliminary consensus， but also need to be further integrated. From the perspective of the interdisciplinary knowledge system of emergency management， the general trend and logic of promoting the modernization of emergency management is to respond to the increasing uncertainty of emergencies and develop more adaptive emergency management. To deepen the basic research on emergency management modernization， it is necessary to focus on three key topics： emergency management modernization with more adaptability as the overall characteristic; modernization of the emergency management system， which is characterized by greater openness; Modernize emergency management capabilities with a more iterative overarching character.

Key words：

emergency management science， emergency management， emergency management modernization， modernization of emergency management system， modernization of emergency management capabilities

收稿日期：2024-09-26

基金項(xiàng)目：

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“提升我國(guó)應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化水平研究”（20&ZD160）。

作者簡(jiǎn)介：

張海波（1978—），男，南京大學(xué)政府管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，國(guó)務(wù)院學(xué)位委員會(huì)國(guó)家安全學(xué)學(xué)科評(píng)議組成員。