情境塑造結(jié)構(gòu)：基層社會(huì)治理中的黨政統(tǒng)合邏輯

摘 要：

黨組織在基層社會(huì)治理中扮演著引領(lǐng)者和治理者的雙重角色，通過黨政統(tǒng)合結(jié)構(gòu)引領(lǐng)并嵌入到基層社會(huì)治理中。H市A區(qū)社會(huì)治安綜合治理的案例表明，黨政統(tǒng)合主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：組織統(tǒng)合、職能統(tǒng)合及決策統(tǒng)合。由組織制度、任務(wù)策略和數(shù)字技術(shù)構(gòu)成的社會(huì)治理情境及變遷形塑了基層黨政統(tǒng)合治理。具體而言，歸口管理和社會(huì)治安綜合治理的組織制度改革，社會(huì)治理任務(wù)和治理策略的變化，數(shù)字技術(shù)的嵌入推動(dòng)著社會(huì)治理情境的變遷，并從合法性賦予、客觀性要求以及權(quán)力性整合三個(gè)維度形塑了黨政統(tǒng)合結(jié)構(gòu)。黨政統(tǒng)合是應(yīng)對(duì)社會(huì)治理復(fù)雜性和多元復(fù)合目標(biāo)的結(jié)構(gòu)調(diào)適，深刻反映了新時(shí)代黨對(duì)社會(huì)治理的全面領(lǐng)導(dǎo)及意義。

關(guān)鍵詞：黨政關(guān)系；統(tǒng)合治理；基層政權(quán)；社會(huì)治理

中圖分類號(hào)：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1008－7168（2024）06－0047－09

一、問題的提出

理解當(dāng)代中國(guó)政治，關(guān)鍵在于理解中國(guó)共產(chǎn)黨及其組織體系［1］。在當(dāng)代中國(guó)社會(huì)，中國(guó)共產(chǎn)黨不僅具有傳統(tǒng)政黨的政治屬性和功能，還愈發(fā)凸顯出公共治理的屬性和功能［2］。與西方相比，中國(guó)共產(chǎn)黨的獨(dú)特性在于其不僅具有代表、表達(dá)功能，更統(tǒng)領(lǐng)并嵌入在國(guó)家公共治理中［1］，扮演著“使命型政黨”［3］“治理型政黨”［4］的角色。因此，有學(xué)者認(rèn)為只有將“將政黨帶進(jìn)來”，才能形成一個(gè)完整的公權(quán)力概念，進(jìn)而理解中國(guó)國(guó)家治理的獨(dú)特性［5］。中國(guó)共產(chǎn)黨在基層社會(huì)治理實(shí)踐中的一個(gè)典型具象是依托黨委部門構(gòu)成的政治體系在職能、結(jié)構(gòu)和機(jī)制上與行政部門構(gòu)成的行政體系緊密聯(lián)結(jié)，通過政治嵌入統(tǒng)領(lǐng)行政，使二者共同成為地方長(zhǎng)效治理的主體。在此過程中，中國(guó)共產(chǎn)黨通過在各領(lǐng)域各層級(jí)建立“橫向到邊、縱向到底”的組織體系來統(tǒng)領(lǐng)社會(huì)治理［6］，實(shí)現(xiàn)了將政治理念貫穿行政部門的有效運(yùn)行。這些研究表明黨在社會(huì)治理中扮演著引領(lǐng)者和治理者的雙重角色。那么，在基層社會(huì)治理的具體實(shí)踐中，黨組織通過何種治理結(jié)構(gòu)引領(lǐng)并嵌入基層社會(huì)治理？何種因素形塑了這種治理結(jié)構(gòu)？本文通過對(duì)H市A區(qū)社會(huì)治安綜合治理的觀察，發(fā)現(xiàn)黨組織不僅承擔(dān)著宏觀的指導(dǎo)、監(jiān)督、協(xié)調(diào)等職能，還在中微觀治理事務(wù)中聯(lián)動(dòng)、嵌入行政部門，形成了一種黨政統(tǒng)合結(jié)構(gòu)。為此，本文以黨委政法委與其他行政部門間的互動(dòng)關(guān)系及治理結(jié)構(gòu)為切口，刻畫黨政統(tǒng)合結(jié)構(gòu)的形態(tài)，并探討這種結(jié)構(gòu)的形塑邏輯。

二、文獻(xiàn)評(píng)述

近幾年，有關(guān)“統(tǒng)合治理”的研究層出不窮。大體而言，這些研究主要圍繞三種框架展開。一是國(guó)家與社會(huì)關(guān)系框架，聚焦國(guó)家政權(quán)如何通過整合各類資源和建立機(jī)制來統(tǒng)合和推動(dòng)社會(huì)的發(fā)展與治理，如“政治統(tǒng)合制”［7］“黨建引領(lǐng)下的統(tǒng)合治理”［8］等。二是國(guó)家與市場(chǎng)關(guān)系框架，聚焦地方政府如何實(shí)現(xiàn)對(duì)市場(chǎng)資源的汲取和盤活，如開發(fā)項(xiàng)目中“行政—政治—公司”三位一體的統(tǒng)合治理模式［9］、第三區(qū)域的“政企統(tǒng)合治理”［10］［11］等。三是國(guó)家內(nèi)部的黨政關(guān)系框架。這類研究提出了“新型黨政統(tǒng)合關(guān)系”［12］“統(tǒng)領(lǐng)式改革”［13］等分析概念或框架，并進(jìn)一步分析黨政體制的結(jié)構(gòu)與功能。與既有研究相比，本文除了在微觀層面刻畫基層社會(huì)治理中黨政統(tǒng)合的結(jié)構(gòu)形態(tài)外，更加側(cè)重解釋黨政統(tǒng)合結(jié)構(gòu)的形成邏輯，即何種因素促使基層社會(huì)治理中黨政統(tǒng)合治理形成？

（一）黨政體制與統(tǒng)合治理

黨政體制是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的政治體制［14］，是一種融動(dòng)員型政治、整合型政治和全控型政治于一體的政治形態(tài)［15］。這種體制的核心特征為執(zhí)政黨通過政治領(lǐng)導(dǎo)，在組織和意識(shí)形態(tài)層面深刻塑造并融入中國(guó)特色的政府體系［16］，進(jìn)而形成一種黨和政府雙重科層制復(fù)合結(jié)構(gòu)［17］。具體而言，執(zhí)政黨通過制度性、主體性、功能性、過程性嵌入等多種方式深度參與國(guó)家治理［18］，并與行政體系在價(jià)值、目標(biāo)、結(jié)構(gòu)、職責(zé)、責(zé)任等方面進(jìn)行融合。因此，有學(xué)者認(rèn)為在地方層面，黨的政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與政府的行政權(quán)具有集中統(tǒng)一的特點(diǎn)［15］，黨政體制既是領(lǐng)導(dǎo)體制，也是治理體制［2］。有學(xué)者進(jìn)一步將這種黨政體制概括為“廣義政府”［19］。這種具有統(tǒng)合特征的黨政體制的形成和發(fā)展源于意識(shí)形態(tài)要求和治理需求兩個(gè)方面。前者體現(xiàn)為中國(guó)的革命歷史和國(guó)家性質(zhì)要求中國(guó)共產(chǎn)黨代表國(guó)家整體利益并且這構(gòu)成國(guó)家的“根本”組成部分［15］；后者體現(xiàn)為黨政體制是特定歷史條件下中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)的必然選擇，是適應(yīng)現(xiàn)代化使命與需求、應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的需要［2］［17］。特別是黨的十八大以來，“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”成為中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的黨政體制的行動(dòng)邏輯，黨的領(lǐng)導(dǎo)與法治相結(jié)合，形成“黨政依法融合”式的“以黨領(lǐng)政”［20］模式。由此，具有統(tǒng)合治理特征的黨政體制形成是中國(guó)共產(chǎn)黨的組織形態(tài)、意識(shí)形態(tài)與中國(guó)特色的政府科層制特性和功能辯證結(jié)合和相輔相成的邏輯必然［16］。

（二）治理效率與統(tǒng)合治理

如果說黨政體制為統(tǒng)合治理結(jié)構(gòu)奠定了制度基礎(chǔ)，那么對(duì)治理效率的追求則成為統(tǒng)合治理結(jié)構(gòu)形成的直接原因。一些學(xué)者發(fā)現(xiàn)，地方治理中的“碎片化權(quán)威主義”［21］“分工悖論”［22］等導(dǎo)致地方治理效率低下甚至“治理失敗”?！罢巍迸c“行政”的權(quán)力分配使決策與執(zhí)行分離，在治理任務(wù)落實(shí)過程中，上級(jí)控制與下級(jí)反控制等諸因素造成高昂的交易成本［23］。因此，一些學(xué)者認(rèn)為，統(tǒng)合治理通過融合“政治”與“行政”，實(shí)現(xiàn)了對(duì)權(quán)力相機(jī)而動(dòng)的靈活性整合，避免協(xié)調(diào)各部門帶來的時(shí)間、資源等成本消耗，可有效防止因目標(biāo)置換和信息扭曲而造成的效率損失［7］。因此，統(tǒng)合治理作為一種“彈性”治理機(jī)制，使國(guó)家治理在法治性、程序性和規(guī)范性的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)了政治性與社會(huì)性的治理績(jī)效疊加［16］。

總體而言，上述研究從體制基礎(chǔ)和治理效率兩個(gè)方面解釋了統(tǒng)合治理的形成邏輯。但上述研究的不足在于更多從宏觀的應(yīng)然性或必要性來解釋統(tǒng)合治理的形成邏輯，較少關(guān)注到中觀層面的制度、任務(wù)、技術(shù)等環(huán)境動(dòng)態(tài)變化對(duì)黨政統(tǒng)合治理的影響。

三、組織、職能與決策：黨政統(tǒng)合治理的具體表現(xiàn)

本文選擇對(duì)H市A區(qū)社會(huì)治安綜合治理工作進(jìn)行觀察，主要基于如下考慮。第一，社會(huì)治安綜合治理是社會(huì)治理的重要組成部分。早在1991年中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)治安綜合治理的決定》中就已指出，加強(qiáng)社會(huì)治安綜合治理，是解決中國(guó)社會(huì)治安問題的根本途徑。近年來，隨著社會(huì)治安綜合治理的主體、組織、責(zé)任、機(jī)制等不斷健全，社會(huì)治安綜合治理在基層社會(huì)治理中已然扮演著重要角色，成為基層社會(huì)治理的重要標(biāo)志和抓手。第二，社會(huì)治安綜合治理是一項(xiàng)綜合性工程，這決定了治理主體的復(fù)合性、治理職責(zé)的關(guān)聯(lián)性、治理過程的整體性。在基層社會(huì)治安綜合治理中，作為黨委部門的政法委雖然是權(quán)責(zé)主體，但公安、市場(chǎng)監(jiān)管、檢察、信訪、法院等行政、司法部門都是社會(huì)治安綜合治理網(wǎng)絡(luò)中的一個(gè)“節(jié)點(diǎn)”，政法委與這些部門聯(lián)結(jié)互動(dòng)緊密。因此，社會(huì)治安綜合治理特別是政法委與其他部門的互動(dòng)便成為觀察基層社會(huì)治理中黨政關(guān)系和結(jié)構(gòu)的一個(gè)重要切口?；趯?duì)H市A區(qū)社會(huì)治安綜合治理的觀察，本文發(fā)現(xiàn)政法委通過組織統(tǒng)合、職能統(tǒng)合以及決策統(tǒng)合，與其他部門形成一種統(tǒng)合治理結(jié)構(gòu)，進(jìn)而引領(lǐng)并嵌入基層社會(huì)治理。

（一）組織統(tǒng)合

在社會(huì)治安綜合治理中，黨政部門通過兩種機(jī)制實(shí)現(xiàn)組織統(tǒng)合：一是通過合署辦公，形成“一套班子、多塊牌子”的組織架構(gòu)；二是借助綜治網(wǎng)絡(luò)和社會(huì)治理中心，通過“歸口管理”和“空間集成”兩個(gè)維度強(qiáng)化對(duì)各部門的統(tǒng)合。合署辦公是黨政組織結(jié)構(gòu)改革的重要手段，是指兩個(gè)機(jī)構(gòu)因工作性質(zhì)和對(duì)象相近或工作聯(lián)系密切，而在同一處所辦公［24］，機(jī)構(gòu)的人員和資源在統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下被靈活調(diào)配的組織結(jié)構(gòu)［12］。社會(huì)治安綜合治理是黨政統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、各部門協(xié)作配合的系統(tǒng)工程。其中，黨委政法委承擔(dān)著社會(huì)綜治的主要責(zé)任，其內(nèi)部的機(jī)構(gòu)設(shè)置與合署辦公情況反映了黨政組織的統(tǒng)合化程度。自1990年中央社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)與中央政法委合署辦公以來，與政法委合署辦公的機(jī)構(gòu)越來越多。具體到A區(qū)，目前其政法委與區(qū)維穩(wěn)辦、區(qū)社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)辦公室、區(qū)防范和處理邪教問題辦公室等機(jī)構(gòu)合署辦公，形成了“一套班子、多塊牌子”的組織結(jié)構(gòu)。此外，社會(huì)治安綜合治理的復(fù)合性、關(guān)聯(lián)性、整體性特征決定了綜治工作呈現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化的結(jié)構(gòu)特征，即各個(gè)黨群部門、行政部門、司法部門等都有可能成為綜治網(wǎng)絡(luò)中的一個(gè)“節(jié)點(diǎn)”。2004年A區(qū)創(chuàng)建了全國(guó)首個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜治中心，將涉及社會(huì)治理的鎮(zhèn)綜治辦、司法所、信訪辦等7個(gè)部門集中起來辦公。2022年，A區(qū)在綜治中心的基礎(chǔ)上成立社會(huì)治理中心（社會(huì)矛盾糾紛調(diào)處化解中心），將涉及綜治職能的公安局、檢察院、司法局、法院、信訪局、綜合執(zhí)法局、市場(chǎng)監(jiān)督局等19個(gè)司法、行政部門的相關(guān)業(yè)務(wù)和人員歸口至社會(huì)治理中心。在此基礎(chǔ)上，政法委通過重塑與整合這些部門的業(yè)務(wù)和流程，打造了26個(gè)服務(wù)窗口。依托綜治網(wǎng)絡(luò)和社會(huì)治理中心，政法委的組織邊界得到了延伸和拓展，從黨委內(nèi)部和政法部門向外輻射至其他國(guó)家機(jī)構(gòu)系統(tǒng)、群眾團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位以及基層群眾組織［25］，并由此實(shí)現(xiàn)了對(duì)網(wǎng)絡(luò)中各個(gè)“節(jié)點(diǎn)”（部門）的統(tǒng)合。

（二）職能統(tǒng)合

從歷史發(fā)展來看，社會(huì)治安綜合治理已逐漸從維護(hù)政權(quán)穩(wěn)定的單一性目標(biāo)轉(zhuǎn)為維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的“多元復(fù)合”性目標(biāo)。社會(huì)治安綜合治理的“綜合性”和“復(fù)合性”特征愈發(fā)凸顯。治理任務(wù)的多元化和復(fù)雜性已遠(yuǎn)超單一部門職責(zé)范疇。作為社會(huì)治安綜合治理的權(quán)責(zé)主體，政法委的職責(zé)不斷增多、組織機(jī)制的復(fù)合化程度不斷提高。例如，A區(qū)政法委的常規(guī)工作主要包含三方面：統(tǒng)籌落實(shí)平安綜治、信訪維穩(wěn)、社會(huì)治安、監(jiān)督執(zhí)法、安全生產(chǎn)的工作部署和改革任務(wù)；統(tǒng)籌全區(qū)三級(jí)矛調(diào)體系的建設(shè)等；完成每周常態(tài)督查、每月平安例會(huì)、每季度形勢(shì)分析、實(shí)地督導(dǎo)約談、難點(diǎn)介入?yún)f(xié)調(diào)等常態(tài)化工作。但在治理實(shí)踐中，政法委還承擔(dān)了大量具體性治理事務(wù)，如組織普法活動(dòng)、參與地址采集、開展數(shù)據(jù)清洗、網(wǎng)格員管理、“三源治理”等。以“三源治理”①為例，“在‘三源治理’中，‘警’‘訪’‘訴’在總體上由黨BfdCSlo6Fok9DMUP0VHF9A==委政法委牽頭，在單項(xiàng)上分別由公安、信訪、法院牽頭。但在治理過程中，政法委會(huì)承擔(dān)大量具體性事務(wù)，如設(shè)置處置專班，通過打電話回訪當(dāng)事人，了解信訪事件的處理情況，盯牢每一件事情處理的全過程”②。此外，平安考核制度作為政法委監(jiān)督部門履行職責(zé)、確保綜治工作有效推進(jìn)的關(guān)鍵手段，發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。在A區(qū)，市場(chǎng)監(jiān)管、綜合行政執(zhí)法等行政部門的業(yè)務(wù)辦結(jié)率均被納入政法委主導(dǎo)的平安考核體系中。數(shù)智治理中心能夠?qū)⑦@些數(shù)據(jù)及時(shí)反饋并集成到政法委。由此，政法委借助“平安考核”和數(shù)智治理中心，客觀上嵌套了市場(chǎng)監(jiān)管、綜合行政執(zhí)法等行政職責(zé)?？傮w而言，政法委通過組織統(tǒng)合和職能嵌入，塑造了一種政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)多元復(fù)合的職能結(jié)構(gòu)。

（三）決策統(tǒng)合

決策統(tǒng)合是黨政統(tǒng)合治理的關(guān)鍵，影響著黨政統(tǒng)合治理的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。在基層社會(huì)治安綜合治理中，政法委的決策統(tǒng)合主要通過三種機(jī)制來實(shí)現(xiàn)。一是主官高配。通常而言，政法委書記由同級(jí)黨委常委兼任。例如，A區(qū)政法委書記由區(qū)委常委、區(qū)委副書記兼任，政法委副書記由區(qū)公安局局長(zhǎng)、區(qū)委辦副主任等擔(dān)任。而區(qū)委常委、區(qū)委副書記同時(shí)分管、聯(lián)系、協(xié)調(diào)改革、信訪、社區(qū)建設(shè)、衛(wèi)生、公安、司法、檢察等工作。這在客觀上強(qiáng)化了政法委的政治勢(shì)能，降低了政法委統(tǒng)合其他部門與職能的成本。二是平安考核。也就是說，通過平安考核機(jī)制落實(shí)相關(guān)部門責(zé)任，保障政法委決策意圖的實(shí)現(xiàn)。在實(shí)踐中，政法委通常會(huì)與相關(guān)部門簽訂《年度社會(huì)治安綜合治理暨建設(shè)平安單位、平安系統(tǒng)承諾責(zé)任書》，并將平安建設(shè)的重點(diǎn)工作進(jìn)行目標(biāo)分解。由于平安建設(shè)的成效與各部門的績(jī)效密切相關(guān)，特別是目標(biāo)責(zé)任中的“一票否決”壓力，各部門在治理實(shí)踐中會(huì)積極配合黨委部門工作?！捌桨部己耸玛P(guān)大局，是我們政法委的‘指揮棒’，使我們對(duì)條線部門有考核抓手?！雹谌菦Q策貫通。即通過管理的統(tǒng)一性來實(shí)現(xiàn)決策的統(tǒng)一性。例如，A區(qū)婦聯(lián)的婚姻家庭調(diào)委會(huì)以單獨(dú)調(diào)解室的形式常駐于社會(huì)治理中心，由婦聯(lián)安排值班人員進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)，但政法委掌握著人員統(tǒng)一管理與案件協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的職權(quán)。由此，一體化的物理空間不僅將社會(huì)治安綜合治理領(lǐng)域中的相關(guān)部門集中在一起，打破了部門間的職責(zé)界限與組織隔閡，而且使政法委的決策意圖得以貫徹實(shí)施。

四、制度、任務(wù)與技術(shù)：黨政統(tǒng)合的社會(huì)治理情境

社會(huì)學(xué)家一般認(rèn)為，一種治理結(jié)構(gòu)的形成和變化由其外部的情境所形塑。例如，企業(yè)史學(xué)家錢德勒用戰(zhàn)略與結(jié)構(gòu)互動(dòng)的分析框架來研究戰(zhàn)略決策導(dǎo)致組織結(jié)構(gòu)變化的過程。他認(rèn)為外部情境的變化會(huì)使管理者做出相應(yīng)的戰(zhàn)略改變，進(jìn)而形塑相應(yīng)的治理結(jié)構(gòu)來適應(yīng)這種變化，即“結(jié)構(gòu)跟隨戰(zhàn)略”［26］。經(jīng)濟(jì)學(xué)家威廉姆森認(rèn)為，制度環(huán)境定義著治理制度的環(huán)境并影響著治理結(jié)構(gòu)和機(jī)制的選擇［27］。行政學(xué)家佛雷德·里格斯在其《行政生態(tài)學(xué)》中指出，行政系統(tǒng)嵌入社會(huì)系統(tǒng)，并被社會(huì)系統(tǒng)影響和塑造［28］。依據(jù)這些理論視角，本文將基層社會(huì)治理的外部情境變遷視為形塑黨政統(tǒng)合治理的關(guān)鍵變量。具言之，基層社會(huì)治理的外部情境主要由三個(gè)維度構(gòu)成：組織制度、社會(huì)治理任務(wù)和策略、數(shù)字技術(shù)。

（一）組織制度改革

一是歸口管理。歸口管理是指黨對(duì)管理事務(wù)進(jìn)行分類，并將日常工作分為幾個(gè)“口”，如財(cái)經(jīng)、政法、人事、宣傳、紀(jì)檢等，再將這些事務(wù)涉及的管理權(quán)限統(tǒng)籌至黨的領(lǐng)導(dǎo)之下［13］?！吨泄仓醒腙P(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》指出，要優(yōu)化黨的組織、宣傳、統(tǒng)戰(zhàn)、政法、機(jī)關(guān)黨建、教育培訓(xùn)等部門權(quán)責(zé)設(shè)置，加強(qiáng)歸口協(xié)調(diào)職能，統(tǒng)籌本系統(tǒng)本領(lǐng)域工作。依據(jù)歸口管理的強(qiáng)弱程度，可以劃分為三類：業(yè)務(wù)歸口、職能劃入和加掛牌子、組織并入和對(duì)外保留牌子。前者指保留原來部門，原部門的財(cái)政、編制等相對(duì)獨(dú)立，只是業(yè)務(wù)受歸口黨的職能部門的領(lǐng)導(dǎo)。中者指將原屬于政府部門的職能抽離并劃入黨的職能部門，原機(jī)構(gòu)保留并對(duì)外執(zhí)行該職能。后者通常指人員、財(cái)政、編制一同被并入黨的職能部門，由黨的職能部門統(tǒng)一管理，通常不再保留單設(shè)機(jī)構(gòu)［13］。

二是社會(huì)治安綜合治理的組織制度改革。1991年中共中央、國(guó)務(wù)院作出的《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)治安綜合治理的決定》指出，社會(huì)治安問題是社會(huì)各種矛盾的綜合反映，必須動(dòng)員和組織全社會(huì)的力量，運(yùn)用政治的、法律的、行政的、經(jīng)濟(jì)的、文化的、教育的等多種手段進(jìn)行綜合治理。由于社會(huì)治安綜合治理的復(fù)合性、關(guān)聯(lián)性和整體性特征，中央成立中央社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)，下設(shè)辦公室，與中央政法委合署辦公。政法委由此成為社會(huì)治安綜合治理的執(zhí)行主體。1992年，社會(huì)治安綜合治理作為一項(xiàng)重要工作，被寫入黨章的總綱③。經(jīng)過十余年的發(fā)展，社會(huì)治安綜合治理的方針、政策、內(nèi)容、方式方法都在不斷地發(fā)展變化，但社會(huì)治安綜合治理一直被中央和地方視為一項(xiàng)核心任務(wù)。2016年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《健全落實(shí)社會(huì)治安綜合治理領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制規(guī)定》，要求各級(jí)黨委和政府把社會(huì)治安綜合治理工作實(shí)績(jī)作為對(duì)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)的重要內(nèi)容，并提出了11條有關(guān)社會(huì)治安綜合治理的責(zé)任。2018年《中共中央深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》從中央到地方撤銷了社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)和維護(hù)穩(wěn)定工作領(lǐng)導(dǎo)小組，將相關(guān)職責(zé)交由政法委承擔(dān)。由此，黨委和政府在社會(huì)治安綜合治理工作中作為權(quán)力和責(zé)任主體的角色被逐步確立。

（二）社會(huì)治理任務(wù)與治理策略的變化

隨著中國(guó)社會(huì)的轉(zhuǎn)型與發(fā)展，社會(huì)治理任務(wù)和治理策略也相應(yīng)發(fā)生變化，概括起來大致可以劃分為三個(gè)階段。

第一階段（1980—2004）：“維穩(wěn)”與“響應(yīng)性”治理。鄧小平在1980年分析全國(guó)總體形勢(shì)時(shí)針對(duì)各領(lǐng)域存在的不安定因素提出了“綜合治理”的思想，強(qiáng)調(diào)政法系統(tǒng)既要運(yùn)用法律武器，也要重視其他部門的作用［29］。1981年，時(shí)任政法委書記彭真明確提出了社會(huì)治安“綜合治理”的概念和制度設(shè)想。1991年，中共中央、國(guó)務(wù)院和全國(guó)人大常委會(huì)頒布《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)治安綜合治理的決定》，使“綜合治理”得以組織化、制度化、法律化。在實(shí)踐層面，2004年，浙江省杭州市喬司鎮(zhèn)創(chuàng)建了全國(guó)首個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜治中心，將涉及社會(huì)治理的綜治辦、聯(lián)調(diào)室、司法所、信訪辦、治安聯(lián)防大隊(duì)、警務(wù)室、流動(dòng)人口管理服務(wù)辦集合辦公，通過搭建集中化的物理空間實(shí)現(xiàn)相關(guān)部門在治理目標(biāo)和機(jī)制上的統(tǒng)合。在這一階段，社會(huì)治安綜合治理的手段主要是打擊與防范并舉，主要目的是解決改革開放以來出現(xiàn)的一系列社會(huì)治安問題，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定?！绊憫?yīng)性”與后敘的主動(dòng)性和創(chuàng)新性相對(duì)應(yīng)，意在表征這一階段政法委作為社會(huì)治安綜合治理的責(zé)任主體，主要通過“問題出現(xiàn)—響應(yīng)治理”的末端治理方式來化解社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

第二階段（2004—2017）：“和諧社會(huì)”與“主動(dòng)性”治理。2004年，黨的十六屆四中全會(huì)提出構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)。構(gòu)建和諧社會(huì)的內(nèi)在要求使得社會(huì)治安綜合治理不能簡(jiǎn)單地依靠打擊和防范，而是要改進(jìn)和完善社會(huì)管理方式，主動(dòng)從源頭識(shí)別問題、分析問題、解決問題，把矛盾和沖突化解在萌芽階段。2014年，黨的十八屆四中全會(huì)提出“四個(gè)治理”原則，即堅(jiān)持系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理和源頭治理。這一階段的變化凸顯了社會(huì)治安綜合治理從“發(fā)現(xiàn)問題”到“尋找問題”、從“被動(dòng)解決”到“主動(dòng)防治”的戰(zhàn)略變化。這一變化把作為社會(huì)治安綜合治理的責(zé)任主體——政法委進(jìn)一步推到了前臺(tái)，促使政法委更加積極主動(dòng)地參與到社會(huì)治理的實(shí)際任務(wù)和具體工作中。特別是2016年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院發(fā)布的《健全落實(shí)社會(huì)治安綜合治理領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制規(guī)定》，進(jìn)一步強(qiáng)化了政法委在社會(huì)治安綜合治理中的主體責(zé)任和權(quán)力。這一規(guī)定不僅激發(fā)了政法委參與社會(huì)治安綜合治理的內(nèi)在動(dòng)力，也賦予了其統(tǒng)合相關(guān)部門的權(quán)力，使政法委的“治理屬性”進(jìn)一步增強(qiáng)。例如，A區(qū)政法委親自參與開發(fā)了平安風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警防控應(yīng)用，并搭建了88個(gè)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警模型，用來實(shí)時(shí)檢測(cè)區(qū)域內(nèi)治理實(shí)況，這使基層政法委能在短時(shí)間內(nèi)捕捉治理隱患并及時(shí)參與治理實(shí)踐，實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的快速預(yù)防與化解。

第三階段（2017至今）：“社會(huì)治理現(xiàn)代化”與“創(chuàng)新性”治理。2017年中共十九大報(bào)告首次以一節(jié)的內(nèi)容突出強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理”，打造共建共治共享的社會(huì)治理格局。黨的十九屆四中全會(huì)進(jìn)一步提出“必須加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會(huì)治理體系”。黨的二十大報(bào)告更加具體地提出要堅(jiān)持和發(fā)展新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，完善網(wǎng)格化管理、精細(xì)化服務(wù)、信息化支撐的基層治理平臺(tái)，加快推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化，提高市域社會(huì)治理能力。這些新要求、新任務(wù)、新目標(biāo)的提出促使各地政法委不僅靠前指揮、組織、協(xié)調(diào)、整合社會(huì)治安綜合治理的相關(guān)工作，而且主動(dòng)擔(dān)負(fù)起創(chuàng)新社會(huì)治理的責(zé)任。由此不難發(fā)現(xiàn)，基層政法委投入了大量的人力、物力、財(cái)力，通過制度機(jī)制與數(shù)字平臺(tái)兩個(gè)層面來創(chuàng)新社會(huì)治理，創(chuàng)造出大量的新舉措、新機(jī)制、新“經(jīng)驗(yàn)”，在某種程度上同行政部門一樣卷入了“為創(chuàng)新而競(jìng)爭(zhēng)”［30］的格局。

（三）數(shù)字技術(shù)的嵌入

數(shù)字時(shí)代的到來為創(chuàng)新社會(huì)治理方式、完善社會(huì)治理體系提供了重大機(jī)遇。數(shù)字技術(shù)作為一種治理工具，通過向行動(dòng)主體賦予特定的能力或創(chuàng)造必要的條件，激發(fā)行動(dòng)主體依靠自身能力來實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)［31］。在數(shù)字技術(shù)賦能下，社會(huì)治理的數(shù)字化特征愈發(fā)凸顯。黨的十九屆五中全會(huì)提出，要加強(qiáng)數(shù)字社會(huì)建設(shè)，“提升公共服務(wù)、社會(huì)治理等數(shù)字化智能化水平”。數(shù)字社會(huì)治理已然成為當(dāng)前社會(huì)治理創(chuàng)新的重要內(nèi)容。數(shù)字社會(huì)治理具有如下兩方面的含義：一是通過數(shù)字技術(shù)和平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)多元主體對(duì)社會(huì)事務(wù)的協(xié)同治理，體現(xiàn)共建共治共享的價(jià)值理念；二是數(shù)字技術(shù)為社會(huì)治理的動(dòng)態(tài)、協(xié)同、開放提供了新基礎(chǔ)。雖然傳統(tǒng)科層制的專業(yè)化分工和層級(jí)制帶來了效率，但也因激勵(lì)失衡、多權(quán)威中心造成了跨部門協(xié)作困境［22］。數(shù)字技術(shù)的可視化、共享性、實(shí)時(shí)性、精準(zhǔn)性等特征有助于解決傳統(tǒng)部門條塊化、分割化治理造成的“九龍治水”和信息孤島問題以及傳統(tǒng)政府的靜態(tài)治理和反應(yīng)滯后等問題。

五、情境塑造結(jié)構(gòu)：黨政統(tǒng)合治理的形成邏輯

組織制度改革、社會(huì)治理任務(wù)和策略的變化以及數(shù)字技術(shù)嵌入從合法性賦予、客觀性要求、權(quán)力性整合三個(gè)維度形塑了黨政統(tǒng)合治理。

（一）組織制度改革與黨政統(tǒng)合治理的合法性基礎(chǔ)

制度的作用在于提供一個(gè)具有合法性、合理性的c20cbd29f60da1b768ac11014ba74f0d87bd67e0f61b128465904672912bb103操作指南和衡量標(biāo)準(zhǔn)，以影響和制約行動(dòng)者在不同情境下可選用的對(duì)策和行為［32］。特別是在中國(guó)總體性的政治體制下，組織治理模式的選擇和創(chuàng)新必然會(huì)通過嵌入并適應(yīng)國(guó)家頂層的組織制度設(shè)計(jì)，從而獲取合法性基礎(chǔ)。社會(huì)治安綜合治理的機(jī)構(gòu)改革和職責(zé)調(diào)整以及歸口管理的制度設(shè)計(jì)賦予了政法委統(tǒng)合治理的合法性。具體而言，社會(huì)治安綜合治理的機(jī)構(gòu)改革和職責(zé)調(diào)整使政法委成為社會(huì)治安綜合治理的權(quán)力和責(zé)任主體，并通過社會(huì)治安綜合治理領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，強(qiáng)化了政法委在社會(huì)治安綜合治理中的“政治勢(shì)能”。而歸口管理的制度設(shè)計(jì)，有助于將這種政治勢(shì)能轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)實(shí)踐。歸口管理的過程是從分到統(tǒng)的過程，其目的是加強(qiáng)黨對(duì)行政工作的領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌。通過歸口管理，國(guó)家強(qiáng)化了執(zhí)政黨與政府機(jī)構(gòu)的連接，促使權(quán)力從政府部門回流到黨的職能部門［13］，由此形成局部性的黨政統(tǒng)合體［2］。社會(huì)治安綜合治理的復(fù)合性、關(guān)聯(lián)性、整體性等特征要求公安、檢察、司法、信訪、法院、綜合執(zhí)法等司法、行政部門成為社會(huì)治安綜合治理網(wǎng)絡(luò)中的一個(gè)“節(jié)點(diǎn)”，由此這些部門在不同程度上兼具“綜治”屬性。歸口管理的制度設(shè)計(jì)使政法委能夠在法理上協(xié)調(diào)和統(tǒng)合這些具有綜治屬性的部門和業(yè)務(wù)。

（二）社會(huì)治理任務(wù)、治理策略的變化與黨政統(tǒng)合治理的客觀性要求

如果說組織制度改革為黨政統(tǒng)合治理奠定了合法性基礎(chǔ)，那么中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型和現(xiàn)代化進(jìn)程中的治理復(fù)雜性也需要統(tǒng)合治理來提高治理效能。近年來，中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型中累積的風(fēng)險(xiǎn)頻繁以各種社會(huì)沖突的形式表現(xiàn)出來，這種社會(huì)沖突不同于20世紀(jì)80年代以犯罪為代表的社會(huì)治安問題，這是由經(jīng)濟(jì)體制的深刻變革、利益格局的深刻調(diào)整、思想觀念的深刻變化帶來的更具系統(tǒng)性和復(fù)雜性的社會(huì)矛盾。有學(xué)者認(rèn)為，中國(guó)式現(xiàn)代化是一種“壓縮式現(xiàn)代化”，即傳統(tǒng)、現(xiàn)代、后現(xiàn)代三種社會(huì)形態(tài)被壓縮到了同一時(shí)空［33］。不同社會(huì)形態(tài)下的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和問題交錯(cuò)雜糅，被凝聚到了同一時(shí)空界面中，單一社會(huì)形態(tài)下的社會(huì)治理機(jī)制無法應(yīng)對(duì)這些復(fù)雜多變的問題。例如，地域性的習(xí)俗、慣例、道德等機(jī)制可以在相當(dāng)程度上解決傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)的社會(huì)治理問題，但無法解決現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)中低度復(fù)雜性和不確定性的問題。科層制、法律法規(guī)等制度化的正式治理機(jī)制在工業(yè)社會(huì)可以達(dá)到良好的規(guī)制效果，但卻在解決后工業(yè)化社會(huì)高度復(fù)雜和不確定性的社會(huì)問題上力不從心。在社會(huì)治安綜合治理領(lǐng)域，單一部門、單一資源、單一機(jī)制已經(jīng)無法應(yīng)對(duì)高度復(fù)雜的社會(huì)問題。特別是當(dāng)一個(gè)具體矛盾或沖突上升為事關(guān)地區(qū)穩(wěn)定的政治問題時(shí)，單一的行政部門便無力來應(yīng)對(duì)。伴隨社會(huì)治理任務(wù)的復(fù)雜性凸顯，社會(huì)治安綜合治理的目標(biāo)也從單一轉(zhuǎn)向多元復(fù)合。這要求社會(huì)治理策略必須從被動(dòng)響應(yīng)式治理轉(zhuǎn)向主動(dòng)創(chuàng)新性治理。這些變化客觀上需要政黨發(fā)揮政治優(yōu)勢(shì)，通過統(tǒng)合黨群、行政、司法各個(gè)部門，國(guó)家、市場(chǎng)與社會(huì)各種資源，正式與非正式各類機(jī)制來應(yīng)對(duì)社會(huì)治理的高度復(fù)雜性，實(shí)現(xiàn)多元復(fù)合的社會(huì)治理目標(biāo)。

（三）數(shù)字技術(shù)的嵌入與黨政統(tǒng)合治理的權(quán)力性整合

組織科層制的專業(yè)化分工在帶來效率的同時(shí)，也產(chǎn)生了跨部門協(xié)作困境，形成這種“管理悖論”的一個(gè)重要原因是組織內(nèi)部“多權(quán)威中心”勢(shì)能相對(duì)均衡［22］。除了高位推動(dòng)、縱向賦能，破除勢(shì)能均衡的另一個(gè)重要機(jī)制是通過數(shù)字技術(shù)的嵌入來實(shí)現(xiàn)權(quán)力的整合。在數(shù)字治理時(shí)代，數(shù)據(jù)和信息既是一種資源也是一種權(quán)力。在數(shù)字技術(shù)的嵌入下，信息獲取、流通與分配不再是垂直流動(dòng)和水平流動(dòng)結(jié)構(gòu)，而是以信息為紐帶的新權(quán)力結(jié)構(gòu)，即信息平臺(tái)成為公共事務(wù)治理的權(quán)力中心。數(shù)字技術(shù)通過創(chuàng)造這種“信息平臺(tái)”在不打破原有組織結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上重塑業(yè)務(wù)流程，將縱向條線管理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化為橫向網(wǎng)格協(xié)同體系，實(shí)現(xiàn)彈性的權(quán)力整合［34］。由此，作為權(quán)力載體的技術(shù)嵌入強(qiáng)化了信息掌管部門在公共治理中的中樞地位。

數(shù)字技術(shù)的嵌入為黨政部門實(shí)現(xiàn)彈性的權(quán)力整合提供了重要條件。在社會(huì)治安綜合治理中，政法委通常會(huì)成立社會(huì)治理中心。社會(huì)治理中心是整合具有“綜治”屬性的部門和業(yè)務(wù)的物理空間。例如，A區(qū)的社會(huì)治理中心設(shè)置了綜合受理區(qū)、人民來訪接待區(qū)、公共法律服務(wù)區(qū)、多元調(diào)解服務(wù)區(qū)、仲裁服務(wù)區(qū)、訴訟服務(wù)區(qū)、綜合指揮區(qū)等10大功能區(qū)，開設(shè)26個(gè)服務(wù)窗口、49個(gè)功能室，共集成19個(gè)常駐部門、16個(gè)行業(yè)性專業(yè)性調(diào)解組織。政法委對(duì)這些部門和調(diào)解組織的統(tǒng)合不再是傳統(tǒng)意義上簡(jiǎn)單對(duì)相關(guān)部門人員的抽調(diào)、業(yè)務(wù)的歸口、流程的再造，而是依賴于數(shù)字技術(shù)的嵌入，通過構(gòu)建數(shù)智治理平臺(tái)，將分散于各職能部門的數(shù)據(jù)整合到統(tǒng)一的數(shù)智治理平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)10個(gè)省級(jí)重大應(yīng)用和46個(gè)特色場(chǎng)景應(yīng)用的數(shù)據(jù)整合與系統(tǒng)融合。這一機(jī)制有助于打破各部門、各層級(jí)的行政壁壘，使業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)信息能夠跨部門、跨層級(jí)流動(dòng)和運(yùn)轉(zhuǎn)。由此，數(shù)字技術(shù)嵌入下的社會(huì)治理中心成為有彈性的權(quán)力整合中心。借助該中心，政法委實(shí)現(xiàn)了對(duì)其他部門和業(yè)務(wù)的統(tǒng)合。

六、結(jié)論與討論

社會(huì)治理的復(fù)雜性及誘發(fā)的各類問題是中國(guó)式現(xiàn)代化面臨的必然挑戰(zhàn)。中國(guó)社會(huì)治理一直在尋繹自身原則，探索如何用“治理”回應(yīng)社會(huì)的重大變化。隨著社會(huì)治理從單一性目標(biāo)向多元復(fù)合目標(biāo)轉(zhuǎn)變，社會(huì)治理的結(jié)構(gòu)和策略也在動(dòng)態(tài)調(diào)適。黨委和政府作為領(lǐng)導(dǎo)和負(fù)責(zé)社會(huì)治理的主體，其互動(dòng)關(guān)系和治理結(jié)構(gòu)成為理解中國(guó)社會(huì)治理體制獨(dú)特性的重要線索。基于對(duì)社會(huì)治安綜合治理的觀察，本文以黨委政法委和其他行政部門的互動(dòng)治理結(jié)構(gòu)為切口，發(fā)現(xiàn)黨組織在基層社會(huì)治理中扮演著引領(lǐng)者和治理者的雙重角色，通過黨政統(tǒng)合治理引領(lǐng)并嵌入到基層社會(huì)治理。這種統(tǒng)合治理體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是通過合署辦公、綜治網(wǎng)絡(luò)和社會(huì)治理中心，延伸和拓展了政法委的組織邊界，實(shí)現(xiàn)組織統(tǒng)合；二是通過組織統(tǒng)合和嵌入，吸納了行政、司法等部門的相關(guān)職能，塑造了政法委政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)多元復(fù)合的職能結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)職能統(tǒng)合；三是通過主官高配、平安考核以及決策貫通，實(shí)現(xiàn)決策統(tǒng)合。

黨政統(tǒng)合治理嵌入在由制度、任務(wù)和技術(shù)組成的社會(huì)治理情境中，并由這種戰(zhàn)略情境所形塑。具體而言，歸口管理和社會(huì)治安綜合治理的組織制度改革強(qiáng)化了政法委的政治勢(shì)能，賦予了政法委統(tǒng)合治理的合法性，使政法委能夠在法理上統(tǒng)合具有綜治屬性的黨群、司法、行政部門和業(yè)務(wù)。社會(huì)治理任務(wù)的復(fù)雜性變化使政法委的治理目標(biāo)從單一性轉(zhuǎn)向多元復(fù)合性，治理策略從被動(dòng)響應(yīng)治理轉(zhuǎn)向主動(dòng)創(chuàng)新治理，這在客觀上要求政法委發(fā)揮政治優(yōu)勢(shì)，統(tǒng)合各類組織、資源和機(jī)制來應(yīng)對(duì)治理的復(fù)雜性。數(shù)字技術(shù)的嵌入為政法委實(shí)現(xiàn)權(quán)力整合創(chuàng)造了重要條件。政法委通過構(gòu)建社會(huì)治理中心和數(shù)智治理平臺(tái)形成了以信息為紐帶、以政法委為核心的新權(quán)力結(jié)構(gòu)，通過數(shù)據(jù)整合與系統(tǒng)融合實(shí)現(xiàn)了權(quán)力的彈性整合。

基層社會(huì)治理中的黨政統(tǒng)合是堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，總攬全局、協(xié)調(diào)各方的一個(gè)“縮影”。隨著烏卡時(shí)代的到來，人類社會(huì)發(fā)展呈現(xiàn)易變性、不確定性、復(fù)雜性、模糊性等特征。在這樣一個(gè)充滿風(fēng)險(xiǎn)和不確定性的社會(huì)中，中國(guó)共產(chǎn)黨的各級(jí)組織和部門應(yīng)發(fā)揮政治優(yōu)勢(shì)，通過引領(lǐng)和嵌入社會(huì)治理，統(tǒng)合各個(gè)部門、各種資源和各類機(jī)制，以提高社會(huì)治理的能力、效能和韌性。

注釋：

①“三源治理”是指從警源、訪源、訴源三個(gè)源頭來化解糾紛和矛盾，以降低出警、信訪和起訴的規(guī)模。

②訪談?dòng)涗洠?0231207。

③《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》，1992年中共十四大通過。

參考文獻(xiàn)：

［1］陳國(guó)權(quán)，皇甫鑫.功能性分權(quán)與中國(guó)特色國(guó)家治理體系［J］.社會(huì)學(xué)研究，2021，（4）.

［2］楊華.縣域治理中的黨政體制：結(jié)構(gòu)與功能［J］.政治學(xué)研究，2018，（5）.

［3］唐皇鳳.使命型政黨：新時(shí)代中國(guó)共產(chǎn)黨長(zhǎng)期執(zhí)政能力建設(shè)的政治基礎(chǔ)［J］.武漢大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2018，（3）.

［4］郭定平.政黨中心的國(guó)家治理：中國(guó)的經(jīng)驗(yàn)［J］.政治學(xué)研究，2019，（3）.

［5］景躍進(jìn).將政黨帶進(jìn)來——國(guó)家與社會(huì)關(guān)系范疇的反思與重構(gòu)［J］.探索與爭(zhēng)鳴，2019，（8）.

［6］何得桂，韓雪.統(tǒng)合治理視野下創(chuàng)新和完善基層社會(huì)治理的路徑和機(jī)制——以陜西省S縣為例［J］.江淮論壇，2024，（1）.

［7］歐陽靜.政治統(tǒng)合制及其運(yùn)行基礎(chǔ)——以縣域治理為視角［J］.開放時(shí)代，2019，（2）.

［8］何艷玲，王錚.統(tǒng)合治理：黨建引領(lǐng)社會(huì)治理及其對(duì)網(wǎng)絡(luò)治理的再定義［J］.管理世界，2022，（5）.

［9］折曉葉.縣域政府治理模式的新變化［J］.中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2014，（1）.

［10］陳國(guó)權(quán)，毛益民.第三區(qū)域政企統(tǒng)合治理與集權(quán)化現(xiàn)象研究［J］.政治學(xué)研究，2015，（2）.

［11］陳永杰.強(qiáng)行政弱外包：政企統(tǒng)合治理的機(jī)制及其影響［J］.公共管理學(xué)報(bào)，2021，（1）.

［12］劉鵬，李海林.新時(shí)代黨政關(guān)系的新發(fā)展：基于“六位一體”的新型黨政統(tǒng)合關(guān)系［J］.政治學(xué)研究，2023，（2）.

［13］王清，劉子丹.統(tǒng)領(lǐng)式改革：新時(shí)代黨政體制的結(jié)構(gòu)功能分析——基于A省的案例研究［J］.政治學(xué)研究，2022，（3）.

［14］陳柏峰.黨政體制如何塑造基層執(zhí)法［J］.法學(xué)研究，2017，（4）.

［15］陳明明，李松.當(dāng)代中國(guó)黨政體制的沿革：路徑與邏輯［J］.統(tǒng)一戰(zhàn)線學(xué)研究，2020，（6）.

［16］王浦劬，湯彬.當(dāng)代中國(guó)治理的黨政結(jié)構(gòu)與功能機(jī)制分析［J］.中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2019，（9）.

［17］王陽，熊萬勝.黨政科層體系：“制度—關(guān)系”視野下的政黨治理與國(guó)家治理［J］.開放時(shí)代，2021，（6）.

［18］劉杰.黨政關(guān)系的歷史變遷與國(guó)家治理邏輯的變革［J］.社會(huì)科學(xué)，2011，（12）.

［19］陳國(guó)權(quán)，盧志朋.廣義政府：當(dāng)代中國(guó)公共管理主體及其雙重性［J］.公共管理學(xué)報(bào)，2023，（1）.

［20］喻少如，劉文凱.黨政機(jī)構(gòu)合署合設(shè)與行政主體理論的發(fā)展［J］.南京社會(huì)科學(xué)，2019，（4）.

［21］［美］李侃如.治理中國(guó)——從革命到改革［M］.胡國(guó)成，趙梅.北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2010.

［22］陳永杰，胡沛驗(yàn).激勵(lì)失衡、多權(quán)威中心與基層跨部門協(xié)作困境——基于X縣的治砂案例［J］.中國(guó)行政管理，2022，（6）.

［23］崔志梅.條塊職責(zé)轉(zhuǎn)換的組織學(xué)分析：基于地方國(guó)土部門的實(shí)證研究［J］.公共行政評(píng)論，2018，（6）.

［24］桑玉成.著力推進(jìn)黨領(lǐng)導(dǎo)一切原則下的黨政領(lǐng)導(dǎo)制度化規(guī)范化建設(shè)［J］.探索與爭(zhēng)鳴，2019，（2）.

［25］劉濤.當(dāng)代中國(guó)政法委員會(huì)研究——以X縣政法委員會(huì)為參照［D］.長(zhǎng)春：吉林大學(xué)，2012.

［26］［美］艾爾弗雷德·D.錢德勒.戰(zhàn)略與結(jié)構(gòu)［M］.孟昕.昆明：云南人民出版社，2002.

［27］［美］奧利弗·E.威廉姆森.治理機(jī)制［M］.石爍.北京：機(jī)械工業(yè)出版社，2016.

［28］［美］佛雷德·里格斯.行政生態(tài)學(xué)［M］.金耀基.臺(tái)北：臺(tái)灣商務(wù)印書館股份有限公司，1981.

［29］黨東升.中國(guó)綜治體制演進(jìn)研究［M］.北京：法律出版社，2020.

［30］何艷玲，李妮.為創(chuàng)新而競(jìng)爭(zhēng)：一種新的地方政府競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制［J］.武漢大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2017，（1）.

［31］郁建興，陳韶暉.從技術(shù)賦能到系統(tǒng)重塑應(yīng)急管理體制機(jī)制創(chuàng)新的路徑［J］.機(jī)構(gòu)與行政，2022，（10）.

［32］［美］道格拉斯·C.諾思.制度、制度變遷與經(jīng)濟(jì)績(jī)效［M］.杭行.上海：格致出版社·上海三聯(lián)書店·上海人民出版社，2008.

［33］楊建華.創(chuàng)新社會(huì)治理建設(shè)平安浙江［M］.北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2020.

［34］高恩新.技術(shù)嵌入城市治理體系的迭代邏輯——以S市為例［J］.江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2020，（6）.

［實(shí)習(xí)責(zé)任編輯：馮雪艷］

Context Shapes Structure：The Party-Government Integrated Structure in the Grassroots Society Governance

—Based on the Observation of Comprehensive Management of Social Security in District A， City H

Chen Yongjie， Yang Yang

（Hangzhou Normal University， Hangzhou Zhejiang 311121）

Abstract：

Party organizations play a dual role as leaders and governors in grassroots society governance.Party leads and is embbed in grassroots society governance through an integrated structure. Based on the observation of the comprehensive management of social security in district A， City H， the party-government integration is mainly manifested in three aspects： organizational integration， functional integration and decision-making integration. The social governance context is composed of organizational system， task strategy and digital technology. The changes of social governance context have shaped the the party-government integrated structure. Specifically， the organizational system reform of centralized management， the changes of social governance tasks and strategies， and the embedding of digital technology promote the transformation of the social governance context， which shapes the party-government integrated structure from three dimensions of legitimacy， objectivity， and power integration. The party-government integration is a structural adjustment to cope with the complexity of social governance and the multi-faceted goals， which profoundly reflects the Party’s overall leadership of social governance in the new era and significance.

Key words：party-government relationship， integrated governance， grassroots political power， social governance

收稿日期：2024-06-27

基金項(xiàng)目：

浙江省哲學(xué)社會(huì)規(guī)劃之江青年專項(xiàng)課題“基層政權(quán)治理能力建設(shè)的浙江實(shí)踐研究”（24IJQN108Y）；

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目“經(jīng)濟(jì)功能區(qū)與行政區(qū)間的治權(quán)沖突及協(xié)調(diào)機(jī)制研究”（21CZZ032）。

作者簡(jiǎn)介：

陳永杰（1988—），男，杭州師范大學(xué)公共管理學(xué)院副教授、副院長(zhǎng)，浙江省重點(diǎn)智庫浙江省城市治理研究中心兼職研究員，博士；

楊 楊（2001—），女，杭州師范大學(xué)公共管理學(xué)院碩士生。