新質(zhì)生產(chǎn)力如何助推基層應(yīng)急管理現(xiàn)代化？

摘 要：

將新質(zhì)生產(chǎn)力作為基層應(yīng)急管理現(xiàn)代化的關(guān)鍵內(nèi)生動(dòng)力，是適應(yīng)總體國家安全觀的戰(zhàn)略選擇。新質(zhì)生產(chǎn)力可以從“人的現(xiàn)代化”“技術(shù)的現(xiàn)代化”“管理的現(xiàn)代化”與“物的現(xiàn)代化”立體建構(gòu)相應(yīng)的助推作用。在黨建引領(lǐng)下，隨著定職責(zé)、定機(jī)構(gòu)、定編制的全面深化改革展開，新質(zhì)生產(chǎn)力主要通過明確管理主體、促進(jìn)技術(shù)賦能、優(yōu)化管理方式與提升運(yùn)作效率四種方式，助推基層應(yīng)急管理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。具體來說，在事前階段，從全面排查風(fēng)險(xiǎn)來源、識別風(fēng)險(xiǎn)類型、評估風(fēng)險(xiǎn)程度與確定風(fēng)險(xiǎn)警示方面助推基層應(yīng)急預(yù)警系統(tǒng)建構(gòu)；在事中階段，助推多元協(xié)同共治的基層應(yīng)急管理共同體，形成應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)和不利事件的整體合力；在事后階段，通過在增強(qiáng)應(yīng)急技能、發(fā)展交互權(quán)利、吸納互動(dòng)資源，以及健全組織結(jié)構(gòu)、優(yōu)化職能配置與管理人員編制等方面賦能，助推應(yīng)急管理韌性的建構(gòu)。

關(guān)鍵詞：新質(zhì)生產(chǎn)力；應(yīng)急管理；脆弱性理論；全面深化改革

中圖分類號：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1008－7168（2024）06－0026－11

一、問題的提出

新質(zhì)生產(chǎn)力在推動(dòng)生產(chǎn)者技能提高、全要素生產(chǎn)率提升和生產(chǎn)方式創(chuàng)新的同時(shí)，也促進(jìn)了治理結(jié)構(gòu)、形態(tài)和模式的巨大躍遷。而在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的時(shí)代背景下，要適應(yīng)新質(zhì)生產(chǎn)力的發(fā)展，必須推動(dòng)應(yīng)急管理范式的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，作為應(yīng)急管理工作基礎(chǔ)對象和重要基石的基層地區(qū)尤為迫切。2024年2月，中央全面深化改革委員會(huì)第四次會(huì)議審議通過《關(guān)于進(jìn)一步提升基層應(yīng)急管理能力的意見》，將基層應(yīng)急管理的體系完善、能力提升放在深入推進(jìn)基層應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化的突出位置［1］。2024年6月，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力是推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求和重要著力點(diǎn)。新質(zhì)生產(chǎn)力是創(chuàng)新起主導(dǎo)作用，具有高科技、高效能、高質(zhì)量特征，符合新發(fā)展理念要求的先進(jìn)生產(chǎn)力質(zhì)態(tài)［2］。新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展帶來技術(shù)、業(yè)態(tài)模式的創(chuàng)新，也催生了管理和制度層面的創(chuàng)新，尤其是在基層應(yīng)急管理領(lǐng)域，應(yīng)急管理現(xiàn)代化越來越離不開先進(jìn)生產(chǎn)力的賦能。

在理論研究層面，學(xué)者們從新質(zhì)生產(chǎn)力的功能出發(fā)，構(gòu)建了新類型、新結(jié)構(gòu)、高技術(shù)水平、高質(zhì)量、高效率、可持續(xù)的作用框架［3］，認(rèn)為新質(zhì)生產(chǎn)力的功能集中體現(xiàn)在推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展［4］、加速推進(jìn)中國式現(xiàn)代化［5］、賦能共同富裕［6］等方面。這一類研究從宏觀的歷史進(jìn)程出發(fā)，對生產(chǎn)力發(fā)展所帶來的人類社會(huì)的躍遷進(jìn)行闡釋，表明新質(zhì)生產(chǎn)力的廣泛適應(yīng)性。隨著新質(zhì)生產(chǎn)力的逐步發(fā)展，其相關(guān)研究拓展至科技創(chuàng)新［7］、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化［8］、鄉(xiāng)村振興［9］、數(shù)字經(jīng)濟(jì)核心產(chǎn)業(yè)［10］等具體領(lǐng)域，這類研究從中微觀領(lǐng)域出發(fā)，探究新質(zhì)生產(chǎn)力在實(shí)踐領(lǐng)域發(fā)揮的驅(qū)動(dòng)作用，體現(xiàn)新質(zhì)生產(chǎn)力與各領(lǐng)域發(fā)展的契合性。由此可見，新質(zhì)生產(chǎn)力是對傳統(tǒng)生產(chǎn)力的超越，其以新技術(shù)、新經(jīng)濟(jì)、新業(yè)態(tài)的優(yōu)勢，賦能社會(huì)生產(chǎn)生活與治理活動(dòng)。已有研究為新質(zhì)生產(chǎn)力引領(lǐng)社會(huì)治理提供了重要的分析基礎(chǔ)，但從整體來看，關(guān)于新質(zhì)生產(chǎn)力如何助推特殊領(lǐng)域的治理創(chuàng)新，目前仍未得到系統(tǒng)的理論回應(yīng)，并缺乏相應(yīng)的分析框架。那么，在應(yīng)急管理領(lǐng)域，新質(zhì)生產(chǎn)力與基層應(yīng)急管理之間存在何種相互關(guān)系？在推進(jìn)基層應(yīng)急管理現(xiàn)代化過程中新質(zhì)生產(chǎn)力如何發(fā)揮其應(yīng)有的功效？本研究在脆弱性理論基礎(chǔ)上，構(gòu)建“事前—事中—事后”全面深化改革的分析框架，勾勒新質(zhì)生產(chǎn)力助推基層應(yīng)急管理現(xiàn)代化的實(shí)踐路徑和作用機(jī)理，最后在反思本土適用性的基礎(chǔ)上提出推進(jìn)應(yīng)急管理現(xiàn)代化效能發(fā)揮的進(jìn)路。

二、新質(zhì)生產(chǎn)力助推基層應(yīng)急管理現(xiàn)代化的分析框架

（一）理論基礎(chǔ)

隨著風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論的流行，如何有效應(yīng)對高度不確定性與高度復(fù)雜性的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)已成為一項(xiàng)緊迫的議題，推進(jìn)應(yīng)急管理現(xiàn)代化的緊迫性愈加顯著，基層地區(qū)尤甚，脆弱性（vulnerability）也成為理解推進(jìn)基層應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化的重要視角。盡管脆弱性這一術(shù)語最早被應(yīng)用在自然災(zāi)害領(lǐng)域的研究，但隨著人們對風(fēng)險(xiǎn)與事件應(yīng)對認(rèn)知的不斷深入，逐漸上升為一門重要的理論。脆弱性理論逐漸具有“敏感性”“不穩(wěn)定性”“適應(yīng)力”“恢復(fù)力”等豐富的內(nèi)涵，被廣泛應(yīng)用于系統(tǒng)工程、災(zāi)害學(xué)、管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等研究領(lǐng)域［11］。該理論經(jīng)歷了從單一擾動(dòng)到多重?cái)_動(dòng)的演變，從僅關(guān)注自然系統(tǒng)或人文系統(tǒng)的脆弱性，轉(zhuǎn)向?qū)︸詈舷到y(tǒng)脆弱性的分析。此外，它也從靜態(tài)、單向的脆弱性分析，轉(zhuǎn)變?yōu)閯?dòng)態(tài)、多反饋的脆弱性分析［12］，更加注重對現(xiàn)代社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的整體防范和全過程應(yīng)對，并通過吸納暴露性、敏感性、恢復(fù)力和適應(yīng)能力等關(guān)鍵理論要素，形成“暴露—敏感—恢復(fù)”的全過程框架。其中，暴露指個(gè)體或系統(tǒng)面對災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的直接接觸程度，如地理位置、環(huán)境條件等。敏感強(qiáng)調(diào)個(gè)體或系統(tǒng)對災(zāi)害影響的敏感程度，包括社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)和物理環(huán)境的敏感度。恢復(fù)側(cè)重個(gè)體或系統(tǒng)在災(zāi)害發(fā)生后恢復(fù)正常狀態(tài)的能力，包括災(zāi)后恢復(fù)和適應(yīng)能力。這為有效應(yīng)對當(dāng)前社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)及其變化規(guī)律提供了一種強(qiáng)大的、適切的應(yīng)急管理范式和分析工具，更為推進(jìn)基層應(yīng)急管理現(xiàn)代化提供了啟示和遵循。

就基層應(yīng)急管理現(xiàn)代化而言，其本質(zhì)仍在于在新時(shí)代有效防范化解重大安全風(fēng)險(xiǎn)，及時(shí)有力有效處置各類災(zāi)害事故，筑牢安全基礎(chǔ)，守牢安全底線。這均離不開對脆弱性的分析。一方面，應(yīng)急管理現(xiàn)代化作為國家構(gòu)建大安全大應(yīng)急框架的重要組成部分，所表征的主體多元化、體系生態(tài)化、能力穩(wěn)健化與工具創(chuàng)新化等特征，有利于破解基層應(yīng)急管理主體缺場的共同體困境，促進(jìn)基層常態(tài)化治理與應(yīng)急管理之間的融合。另一方面，基層應(yīng)急管理面臨著嚴(yán)峻的形勢和挑戰(zhàn)。在全球氣候危機(jī)的大背景下，極端事件的發(fā)生趨于密集和頻繁，由此引發(fā)帶來巨大威脅和破壞的自然災(zāi)害。隨著改革開放的深入，社會(huì)利益更加多元、社會(huì)關(guān)系日益多樣，社會(huì)矛盾糾紛呈現(xiàn)日趨復(fù)雜和繁多的局面。由此，基層不僅成為自然風(fēng)險(xiǎn)災(zāi)害的第一線，也是產(chǎn)生利益沖突的重要源頭，更是疏導(dǎo)社會(huì)矛盾的重要出口?；鶎哟嬖谥T多脆弱性領(lǐng)域和方面，亟須我們有針對性地進(jìn)行系統(tǒng)回應(yīng)。

由此來看，脆弱性理論與推進(jìn)我國基層應(yīng)急管理現(xiàn)代化中具有高度適切性。尤其是隨著我國全面深化改革的不斷深入，基層治理作為改革的重要組成部分，也面臨著體制機(jī)制創(chuàng)新、職能轉(zhuǎn)變和管理方式更新的挑戰(zhàn)和機(jī)遇?；鶎討?yīng)急管理是基層治理的非常態(tài)化狀態(tài)，相較于傳統(tǒng)治理模式，對敏感識別、處置時(shí)效和機(jī)動(dòng)響應(yīng)能力具有更高要求［13］。那么，推進(jìn)基層應(yīng)急管理現(xiàn)代化，就需要涵蓋預(yù)防準(zhǔn)備、監(jiān)測預(yù)警、響應(yīng)處置、恢復(fù)重建等階段步驟，突出全過程的統(tǒng)一協(xié)調(diào)和整體韌性的構(gòu)建［14］。一是在事前的預(yù)防準(zhǔn)備階段，需要對基層社區(qū)和關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施可能面臨的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行暴露識別和分析評估［15］。有學(xué)者指出，事先的風(fēng)險(xiǎn)教育、社區(qū)參與和基礎(chǔ)設(shè)施加固可以有效降低基層社區(qū)對災(zāi)害的敏感性［16］。應(yīng)急預(yù)案編制能夠提升基層應(yīng)急管理的準(zhǔn)備水平，避免基層政府信任坍塌引發(fā)的信譽(yù)危機(jī)［17］。二是在事中響應(yīng)與處置階段，基層政府通過統(tǒng)一指揮對災(zāi)害影響區(qū)域進(jìn)行快速識別和應(yīng)急處理，縮小受災(zāi)范圍［18］，同時(shí)組織調(diào)動(dòng)多元主體資源，優(yōu)先保護(hù)受災(zāi)民眾等高敏感人群和關(guān)鍵設(shè)施，盡可能規(guī)避災(zāi)害發(fā)生后的次生災(zāi)害［19］。三是在事后的恢復(fù)重建階段，基層政府通過系統(tǒng)重建，加強(qiáng)基層關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的抗災(zāi)能力，撫慰受災(zāi)群眾心理并恢復(fù)受損的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)及經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)，提升組織整體韌性［20］。因此，通過何種力量化解我國基層應(yīng)急管理的脆弱性、助推基層應(yīng)急管理現(xiàn)代化成為本研究關(guān)注的重要議題。

（二）新質(zhì)生產(chǎn)力助推應(yīng)急管理現(xiàn)代化的適切性分析

總的來說，改變基層應(yīng)急管理存在的“脆弱性”癥結(jié)，本質(zhì)上是要圍繞“質(zhì)優(yōu)”展開，這使得新質(zhì)生產(chǎn)力的出場成為理論之需和現(xiàn)實(shí)之應(yīng)。“以新促質(zhì)”是新質(zhì)生產(chǎn)力的核心要義。在新質(zhì)生產(chǎn)力的助推下，新的基層應(yīng)急管理理念、模式與業(yè)態(tài)應(yīng)運(yùn)而生，成為助推基層應(yīng)急管理現(xiàn)代化的引擎。

在新質(zhì)生產(chǎn)力的助推作用下，基層應(yīng)急管理現(xiàn)代化的穩(wěn)步推進(jìn)有賴于管理主體、技術(shù)賦能、管理方式與運(yùn)作效率等方面的強(qiáng)大支撐。一是在管理主體上，新質(zhì)生產(chǎn)力助推“人的現(xiàn)代化”。在管理勞動(dòng)中，管理者是具有主觀能動(dòng)性的、有目的的勞動(dòng)力，其技能、知識、經(jīng)驗(yàn)和創(chuàng)新能力成為生產(chǎn)力發(fā)展的重要推動(dòng)力。新質(zhì)生產(chǎn)力憑借高科技、高效能、高質(zhì)量等特征，對不同管理主體進(jìn)行深層次技能融合和知識重塑，提升其參與應(yīng)急管理的主動(dòng)性和積極性。二是在技術(shù)賦能方面，新質(zhì)生產(chǎn)力助推“技術(shù)的現(xiàn)代化”。勞動(dòng)工具是社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展的“指示器”和“風(fēng)向標(biāo)”，新質(zhì)生產(chǎn)力創(chuàng)造出眾多新型基礎(chǔ)設(shè)施，新型基礎(chǔ)設(shè)施以數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化和智能化為特征，為基層應(yīng)急管理提供高效、便捷的技術(shù)支撐與工作環(huán)境，進(jìn)而助推基層應(yīng)急管理的技術(shù)現(xiàn)代化。三是在管理方式方面，新質(zhì)生產(chǎn)力助推“管理的現(xiàn)代化”。勞動(dòng)關(guān)系是生產(chǎn)力發(fā)展水平和社會(huì)進(jìn)步的主要表現(xiàn)形式。新質(zhì)生產(chǎn)力賦能基層應(yīng)急管理模式的優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)了應(yīng)急管理數(shù)智化，為不同治理主體之間的資源互動(dòng)和信息流通提供了數(shù)據(jù)平臺(tái)，借助大數(shù)據(jù)和仿真模擬等技術(shù)優(yōu)化應(yīng)急管理流程，提升基層應(yīng)急管理的響應(yīng)能力，促進(jìn)基層應(yīng)急管理的現(xiàn)代化。四是在運(yùn)作效率方面，新質(zhì)生產(chǎn)力助推“物的現(xiàn)代化”。勞動(dòng)對象是勞動(dòng)關(guān)系中被加工、打造或服務(wù)的客體。大數(shù)據(jù)時(shí)代，海量數(shù)據(jù)和信息資源成為基層應(yīng)急管理的客體之一，相關(guān)部門通過對數(shù)據(jù)資料的收集和分析，輔助治理主體動(dòng)態(tài)優(yōu)化資源要素的配置，從而精準(zhǔn)滿足應(yīng)急管理需求，提高其運(yùn)作效率，提升基層應(yīng)急管理現(xiàn)代化水平。

需要說明的是，新質(zhì)生產(chǎn)力助推基層應(yīng)急管理現(xiàn)代化并不會(huì)憑空產(chǎn)生，也不會(huì)自動(dòng)實(shí)現(xiàn)，因而在樸實(shí)無華的實(shí)踐面前，任何理論都應(yīng)該謙卑地讓出舞臺(tái)中心的位置。就我國而言，新質(zhì)生產(chǎn)力助推基層應(yīng)急管理現(xiàn)代化無疑是一項(xiàng)全面深化改革的事業(yè)。這項(xiàng)事業(yè)的推進(jìn)，離不開黨建引領(lǐng)，要始終堅(jiān)持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，依靠強(qiáng)大的政治勢能，發(fā)揮黨的組織領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、組織保障等關(guān)鍵作用。2020年11月23日中共中央辦公廳發(fā)布《“三定”規(guī)定制定和實(shí)施辦法》，強(qiáng)調(diào)定職責(zé)、定機(jī)構(gòu)、定編制，為我國各項(xiàng)事業(yè)的全面深化改革提供了指導(dǎo)和遵循。自2018年應(yīng)急管理部成立以來，在黨的全面領(lǐng)導(dǎo)下，推動(dòng)基層應(yīng)急管理體制機(jī)制全面深化改革，成為基層應(yīng)急管理現(xiàn)代化的著力點(diǎn)。

（三）分析框架

基于上述分析，脆弱性理論的全過程應(yīng)對策略為推進(jìn)基層應(yīng)急管理現(xiàn)代化提供了理論分析基礎(chǔ)，新質(zhì)生產(chǎn)力提供了重要的源動(dòng)力，黨建引領(lǐng)下的基層應(yīng)急管理體制機(jī)制全面深化改革則開辟了現(xiàn)實(shí)進(jìn)路。借鑒2023年應(yīng)急管理部發(fā)布的《鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案編制參考》和《村（社區(qū)）突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案編制參考》，本文對基層應(yīng)急管理涉及的工作內(nèi)容、程序步驟、監(jiān)測預(yù)警和緊急響應(yīng)等進(jìn)行了規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定，結(jié)合基層應(yīng)急管理的時(shí)空特征，建立新質(zhì)生產(chǎn)力助推基層應(yīng)急管理現(xiàn)代化“事前—事中—事后”全面深化改革的分析框架，進(jìn)一步勾勒出新質(zhì)生產(chǎn)力助推基層應(yīng)急管理現(xiàn)代化的機(jī)理（參見圖1）。

在分析框架中，新質(zhì)生產(chǎn)力在黨建引領(lǐng)下憑借“人的現(xiàn)代化”“技術(shù)的現(xiàn)代化”“管理的現(xiàn)代化”“物的現(xiàn)代化”，為基層應(yīng)急管理提供管理主體、技術(shù)賦能、管理方式與運(yùn)作效率的動(dòng)力支撐。在全面深化改革過程中，新質(zhì)生產(chǎn)力不斷塑造事前階段、事中階段與事后階段改革創(chuàng)新與首尾聯(lián)動(dòng)的新局面，形成了健全完備的基層應(yīng)急管理系統(tǒng)、團(tuán)結(jié)一致的應(yīng)急管理共同體，并增強(qiáng)了基層應(yīng)急管理的韌性。此外，新質(zhì)生產(chǎn)力還以全過程管理為載體，推動(dòng)基層應(yīng)急管理新模式、新業(yè)態(tài)的發(fā)展，助推基層應(yīng)急管理的現(xiàn)代化。

三、事前階段：新質(zhì)生產(chǎn)力助推基層應(yīng)急管理預(yù)警系統(tǒng)的健全

基層是應(yīng)急管理的前沿陣地，構(gòu)建健全完善的事前應(yīng)急管理預(yù)警系統(tǒng)，是基層應(yīng)急管理現(xiàn)代化的第一關(guān)，這對防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)的重要性不言而喻。2024年初，為深入貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于應(yīng)急管理的重要論述和黨中央、國務(wù)院決策部署，國務(wù)院發(fā)布新修訂的《突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案管理辦法》，這對推動(dòng)基層應(yīng)急管理體制機(jī)制改革具有重大意義。具體來說，在黨建引領(lǐng)下，推動(dòng)應(yīng)急管理工作重心下沉、關(guān)口前移，發(fā)揮新質(zhì)生產(chǎn)力在人才、技術(shù)、創(chuàng)新中的作用，推動(dòng)基層應(yīng)急管理預(yù)警體制機(jī)制的重塑。同時(shí)，通過設(shè)立預(yù)警機(jī)構(gòu)、明確預(yù)警職能，并劃分主體權(quán)責(zé)，構(gòu)建具有風(fēng)險(xiǎn)來源預(yù)測、風(fēng)險(xiǎn)類型識別、風(fēng)險(xiǎn)程度評級與風(fēng)險(xiǎn)信息發(fā)布功能的應(yīng)急管理預(yù)警系統(tǒng)，達(dá)成對事前階段的全面深化改革。

（一） 風(fēng)險(xiǎn)來源預(yù)測

風(fēng)險(xiǎn)來源預(yù)測是基層應(yīng)急管理預(yù)警系統(tǒng)的重要構(gòu)成。在基層應(yīng)急管理實(shí)踐中，各地通過成立風(fēng)險(xiǎn)來源預(yù)測領(lǐng)導(dǎo)小組，采取“書記掛帥”“揭榜掛帥”的方式，利用新質(zhì)生產(chǎn)力強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)來源監(jiān)測專業(yè)人才配備，并借助智能傳感、射頻識別與全景監(jiān)控等先進(jìn)技術(shù)工具，充分發(fā)揮應(yīng)急管理預(yù)警系統(tǒng)在風(fēng)險(xiǎn)感知方面的優(yōu)勢。同時(shí)，相關(guān)部門事先建立動(dòng)態(tài)的風(fēng)險(xiǎn)來源預(yù)測、監(jiān)測管理機(jī)制，并結(jié)合問題導(dǎo)向、效率導(dǎo)向與目標(biāo)導(dǎo)向的運(yùn)作優(yōu)勢，構(gòu)建常態(tài)化的風(fēng)險(xiǎn)來源預(yù)測領(lǐng)導(dǎo)小組、實(shí)戰(zhàn)化的工作機(jī)制，厘清權(quán)責(zé)清單以及壓實(shí)責(zé)任分工，從而快速掌握潛在風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域及受災(zāi)民眾范圍，實(shí)時(shí)監(jiān)測風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域的動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)和基本指標(biāo)，以實(shí)現(xiàn)較為精準(zhǔn)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測。此外，應(yīng)用大數(shù)據(jù)技術(shù)，有助于部門內(nèi)部探究風(fēng)險(xiǎn)因素之間的內(nèi)在聯(lián)系和相互作用，整合多源異構(gòu)數(shù)據(jù)以便交叉印證，并了解災(zāi)害現(xiàn)象的復(fù)雜性和多樣性，這為應(yīng)急管理部門制定有效的預(yù)防措施和政策提供了科學(xué)依據(jù)。

近年來，襄城縣通過發(fā)布監(jiān)測預(yù)警信息、派遣災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)隱患信息報(bào)送員進(jìn)行巡查等手段，對潛在山洪地質(zhì)災(zāi)害進(jìn)行了排查，及時(shí)上傳至風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測一體化平臺(tái)，多次成功預(yù)測山洪災(zāi)害并組織人員疏散。舞陽縣基于平臺(tái)公告的風(fēng)險(xiǎn)信息，迅速檢查當(dāng)?shù)氐缆?、橋梁以及重點(diǎn)工程等關(guān)鍵區(qū)域，及時(shí)識別出某項(xiàng)目施工對水庫下游河水下排造成的風(fēng)險(xiǎn)。為此，該縣連夜組織力量清除阻水建筑物，保障了河道行洪的安全。當(dāng)?shù)鼗鶎硬块T根據(jù)本區(qū)域防汛工作需要，下設(shè)專門的信息報(bào)送員完成日常風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測和災(zāi)害預(yù)警工作，展現(xiàn)當(dāng)?shù)鼗鶎討?yīng)急管理“縣自為戰(zhàn)、鎮(zhèn)自為戰(zhàn)、村自為戰(zhàn)”的能力，營造群測群防良好氛圍，不斷筑牢防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)的人民防線。

（二） 風(fēng)險(xiǎn)類型識別

風(fēng)險(xiǎn)類型識別是基層應(yīng)急處突預(yù)防工作的重要環(huán)節(jié)。有效的風(fēng)險(xiǎn)分類與識別是基層應(yīng)急管理部門進(jìn)行精準(zhǔn)管理和高效應(yīng)對的基礎(chǔ)，這離不開新質(zhì)生產(chǎn)力在人才、技術(shù)、管理與運(yùn)作等方面的效用發(fā)揮，也需要強(qiáng)大的統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)調(diào)各方的能力。例如，溫州市在當(dāng)?shù)攸h委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，組織多方力量，整合各領(lǐng)域技術(shù)力量，組建智慧應(yīng)急規(guī)劃小組，共同摹畫了溫州智慧應(yīng)急“一張圖”，通過數(shù)字化改革，實(shí)現(xiàn)了對城市安全風(fēng)險(xiǎn)的全面感知和管控。該平臺(tái)整合了應(yīng)急、資規(guī)、水利、氣象、交通等20個(gè)部門的數(shù)據(jù)，完成了13大類6萬多處安全風(fēng)險(xiǎn)源信息的空間化建庫，形成較為穩(wěn)健的風(fēng)險(xiǎn)感知態(tài)勢。此外，溫州市積極暢通渠道，設(shè)置專門的意見平臺(tái)，鼓勵(lì)民眾建言獻(xiàn)策和反饋信息，以便不同主體實(shí)時(shí)掌握當(dāng)?shù)馗黝惏踩揽伢w系的建設(shè)運(yùn)維情況，為日常監(jiān)管、預(yù)測預(yù)警、搶險(xiǎn)救援、災(zāi)后評估等提供及時(shí)、精準(zhǔn)和高效的感知信息，更好保障人民生命財(cái)產(chǎn)安全。杭州市余杭區(qū)通過大數(shù)據(jù)技術(shù)，匯集整合來自不同渠道的結(jié)構(gòu)化和非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)，形成風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)集市，將應(yīng)急治理主體由具體從事應(yīng)急管理的實(shí)踐型人才拓展為具備跨界融合和智能創(chuàng)新能力的應(yīng)用型人才，將向應(yīng)急管理客體提供實(shí)體化的應(yīng)急管理服務(wù)拓展為同時(shí)提供虛擬化的應(yīng)急管理數(shù)據(jù)和信息，借助數(shù)據(jù)匯集，構(gòu)建起“一屏觀全區(qū)、一網(wǎng)治全城、一鍵管應(yīng)急”的區(qū)域數(shù)智治理體系，切實(shí)做到了資源統(tǒng)管、風(fēng)險(xiǎn)管控。

（三） 風(fēng)險(xiǎn)程度評估

風(fēng)險(xiǎn)程度評估無疑是基層應(yīng)急預(yù)警系統(tǒng)的重要一環(huán)，能夠?yàn)楦黜?xiàng)活動(dòng)的展開提供科學(xué)豐富的信息、知識與經(jīng)驗(yàn)。就以往來看，基層應(yīng)急管理之所以出現(xiàn)“一窩蜂”“一刀切”與“社會(huì)恐慌”等亂象，歸根結(jié)底是缺乏對風(fēng)險(xiǎn)的正確認(rèn)知與評估。要改變這一局面，就需要新質(zhì)生產(chǎn)力提供相應(yīng)的人才、資源、理念與技術(shù)等要件，并在黨的全面領(lǐng)導(dǎo)下，從機(jī)構(gòu)配置、職能明確以及編制確立等方面著手，壓實(shí)主體責(zé)任，實(shí)現(xiàn)整體改觀。例如，先進(jìn)的算法和模型能夠在大數(shù)據(jù)中快速檢測出其中的異常運(yùn)行狀態(tài)并進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估；智能化監(jiān)控驅(qū)動(dòng)為監(jiān)測基層關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施和重要工業(yè)系統(tǒng)的運(yùn)行提供了有力保障；數(shù)字化模擬和虛擬仿真等技術(shù)的應(yīng)用滿足了巨災(zāi)情景下的應(yīng)急管理需求，其根據(jù)區(qū)域地勢特點(diǎn)和歷史資料，結(jié)合識別到的風(fēng)險(xiǎn)類型，科學(xué)研判潛在風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生強(qiáng)度和輻射范圍，模擬災(zāi)害發(fā)生的場景，以便相關(guān)部門提前編制相應(yīng)的防治預(yù)案和分配特定區(qū)域人員的責(zé)任，做到責(zé)任落實(shí)到人。此外，新質(zhì)生產(chǎn)力帶來的先進(jìn)監(jiān)測技術(shù)，如衛(wèi)星遙感、無人機(jī)巡查，對自然災(zāi)害的監(jiān)測更加全面和實(shí)時(shí)，這些技術(shù)在快速響應(yīng)能力和環(huán)境適應(yīng)能力方面有普通人力資源所不能及的突出特點(diǎn)，可以有效提升風(fēng)險(xiǎn)評估的質(zhì)量和效能，這也給能夠熟練掌握和運(yùn)用數(shù)據(jù)等新型勞動(dòng)對象的應(yīng)急管理隊(duì)伍提出了新的技能要求。例如，應(yīng)急管理部國家減災(zāi)中心利用高分六號衛(wèi)星監(jiān)測安徽省阜陽市王家壩開閘泄洪后的水文情況，通過高頻次的遙感監(jiān)測，事先評估潛在風(fēng)險(xiǎn)等級，及時(shí)捕捉洪水?dāng)U散過程和受影響區(qū)域，為應(yīng)急響應(yīng)和救援工作提供科學(xué)依據(jù)［21］，有效規(guī)避了不必要的人員傷亡。

（四） 風(fēng)險(xiǎn)信息發(fā)布

風(fēng)險(xiǎn)警示發(fā)布能夠有效滿足民眾的知情權(quán)，為應(yīng)急管理活動(dòng)開展提供依據(jù)，同時(shí)也能促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定，避免社會(huì)謠言與恐慌。因此，為了保障風(fēng)險(xiǎn)信息發(fā)布的真實(shí)性和權(quán)威性，可以依靠黨建引領(lǐng)，整合形成更立體的跨部門協(xié)作小組。在保障現(xiàn)代化應(yīng)急管理體系安全性的同時(shí)兼顧開放性，確保信息流通的高效性和信息決策的科學(xué)性，以新質(zhì)生產(chǎn)力推動(dòng)應(yīng)急管理實(shí)現(xiàn)人與人、物與物、人與物、時(shí)間與空間等更為協(xié)調(diào)的發(fā)展目標(biāo)。利用數(shù)字化應(yīng)急管理平臺(tái)、社交媒體、移動(dòng)應(yīng)用、廣播、電視等多種渠道，迅速向公眾和相關(guān)部門發(fā)布風(fēng)險(xiǎn)警示，提供更為可靠的風(fēng)險(xiǎn)警示信息。陜西省西安市未央?yún)^(qū)使用“智慧應(yīng)急網(wǎng)格化”管理平臺(tái)及“隱患隨手拍”APP，使居民個(gè)體成為日常街道管理的積極踐行人和依法監(jiān)督人，共同保障街道、社區(qū)、樓棟資源共享，提升了基層應(yīng)急管理的指揮、協(xié)調(diào)和聯(lián)動(dòng)能力，暢通了公眾參與應(yīng)急管理的渠道。湖南省益陽市為優(yōu)化基層應(yīng)急管理模式，設(shè)計(jì)制定符合本地情景的“863”模式，將信息發(fā)布作為應(yīng)急管理的八大關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一，以便有效地整合資源，提高基層應(yīng)急管理的系統(tǒng)性和協(xié)同性，確保在面對自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生等突發(fā)事件時(shí)，能夠迅速、有序地進(jìn)行應(yīng)對和處置。

四、事中階段：新質(zhì)生產(chǎn)力助推基層應(yīng)急管理共同體的重塑

如何有效響應(yīng)與管理風(fēng)險(xiǎn)與不利事件，是基層應(yīng)急管理現(xiàn)代化的重中之重，也是其區(qū)別于傳統(tǒng)基層應(yīng)急管理模式的主要方面，這離不開群策群力。某種程度上，基層應(yīng)急管理現(xiàn)代化就是要重塑傳統(tǒng)的基層應(yīng)急管理共同體，建設(shè)人人有責(zé)、人人響應(yīng)、人人盡責(zé)的基層治理共同體。2018年，中共中央印發(fā)《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》，提出成立應(yīng)急管理部，并推動(dòng)形成統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)?、反?yīng)靈敏、上下聯(lián)動(dòng)、平戰(zhàn)結(jié)合的中國特色應(yīng)急管理體制。為此，需要以黨建引領(lǐng)為抓手，發(fā)揮新質(zhì)生產(chǎn)力的助推作用，從而實(shí)現(xiàn)對基層風(fēng)險(xiǎn)與不利事件卓有成效的管理，推動(dòng)事中階段的全面深化改革。

（一） 以技術(shù)平臺(tái)搭建塑造基層數(shù)字應(yīng)急管理共同體

在黨建引領(lǐng)的推動(dòng)下，新質(zhì)生產(chǎn)力的主體、技術(shù)、管理、效率等優(yōu)勢被集成在高度開放的信息共享平臺(tái)中，促進(jìn)了多元治理主體之間的信息實(shí)時(shí)交流和數(shù)據(jù)共享，提升了應(yīng)急響應(yīng)的透明度和效率。借助區(qū)塊鏈技術(shù)等新型勞動(dòng)工具為應(yīng)急管理提供跨部門協(xié)作服務(wù)，拓寬新型勞動(dòng)對象的覆蓋面。通過明確各管理主體的職責(zé)和協(xié)作流程，以及定期的聯(lián)席會(huì)議和應(yīng)急演練，形成協(xié)同合作的新型管理結(jié)構(gòu)。不斷鼓勵(lì)科技創(chuàng)新，支持研發(fā)適應(yīng)基層應(yīng)急管理需求的新技術(shù)、新產(chǎn)品，如創(chuàng)新研發(fā)智能救援設(shè)備、應(yīng)急通信工具等，合力構(gòu)建高效協(xié)同、資源共享、責(zé)任明確的基層應(yīng)急管理體系，以期發(fā)揮新質(zhì)生產(chǎn)力助力提升應(yīng)急管理能力、實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理現(xiàn)代化的功能目標(biāo)。在這個(gè)過程中，新質(zhì)生產(chǎn)力可以從暢通渠道、職責(zé)劃分和協(xié)調(diào)行動(dòng)三個(gè)維度聯(lián)結(jié)基層應(yīng)急管理的多個(gè)主體，增強(qiáng)各主體內(nèi)部的身份認(rèn)同和不同主體間的利益共識，形成數(shù)字應(yīng)急管理共同體。2024年8月在深圳市舉辦的“安全應(yīng)急科技展覽會(huì)”，以“發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力，推進(jìn)應(yīng)急現(xiàn)代化”為主題，展示了智慧應(yīng)急防災(zāi)減災(zāi)中新興平臺(tái)在應(yīng)急救援等業(yè)務(wù)場景中的關(guān)鍵作用。該論壇還匯聚了優(yōu)質(zhì)資源，吸引了業(yè)界的創(chuàng)新龍頭企業(yè)和專家學(xué)者進(jìn)行交流與合作，為培育和挖掘熟練使用應(yīng)急管理領(lǐng)域新型技術(shù)的人才提供了更廣闊的場域。

（二） 以數(shù)據(jù)治理驅(qū)動(dòng)基層應(yīng)急管理流程優(yōu)化

在黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，各級黨委和政府整合優(yōu)化應(yīng)急管理職能，從分散管理進(jìn)一步走向?yàn)?zāi)害綜合管理［22］。政府在其中主要承擔(dān)制度統(tǒng)籌等基礎(chǔ)管理工作，扮演體系建設(shè)等組織保障角色，完善統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職能，挖掘治理主體的潛力和資源優(yōu)勢，并引導(dǎo)其他參與方積極合作，初步形成了各個(gè)災(zāi)種統(tǒng)一規(guī)劃、綜合救援的格局。此外，政府還大力發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力，塑造以數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)為核心的決策與行動(dòng)流程。這樣，基層黨委與政府就能夠利用信息平臺(tái)向各個(gè)參與方迅速傳遞和共享突發(fā)風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)，并將后者的意見和信息整合進(jìn)決策過程中。通過大數(shù)據(jù)分析、人工智能和機(jī)器學(xué)習(xí)等先進(jìn)技術(shù)，指揮人員能夠更高效地作出科學(xué)合理的決策。這使得在黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，政府、企業(yè)、社會(huì)組織和公眾能夠根據(jù)各自的資源和能力參與應(yīng)急管理工作。同時(shí)，受災(zāi)民眾能夠及時(shí)反饋他們所處災(zāi)害環(huán)境的信息和應(yīng)急需求，以便相關(guān)方能夠提供更加精準(zhǔn)的應(yīng)對措施。新質(zhì)生產(chǎn)力的融入顯著減少了各參與方之間的溝通成本，提高了溝通效率，促進(jìn)了不同主體間的身份認(rèn)同，并基于各方共同利益形成了強(qiáng)大的協(xié)同效應(yīng)。在職責(zé)劃分層面，基層數(shù)字應(yīng)急管理共同體的構(gòu)建和維系離不開一套契約和規(guī)則來規(guī)范各方的權(quán)力［23］。這也需要發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力，利用其精準(zhǔn)化、個(gè)性化與智慧化的優(yōu)勢，促進(jìn)各主體間的資源互動(dòng)，協(xié)調(diào)人、事、物三者之間的互動(dòng)關(guān)系，幫助各方在基層應(yīng)急管理中找到相應(yīng)的角色定位，共同推動(dòng)基層應(yīng)急管理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。

（三）以一體化行動(dòng)發(fā)揮基層應(yīng)急管理的整體合力

基層應(yīng)急管理共同體需要建立理性化的行動(dòng)激發(fā)和反饋機(jī)制。在應(yīng)急管理實(shí)踐中，不同主體間的風(fēng)險(xiǎn)意識差異會(huì)導(dǎo)致不同的行為動(dòng)機(jī)和行為結(jié)果。在基層應(yīng)急管理過程中，政府的價(jià)值取向在于保障人民群眾的財(cái)產(chǎn)安全，企業(yè)的行為導(dǎo)向是追求盈利，而社會(huì)組織強(qiáng)調(diào)其社會(huì)性和公益性目標(biāo)，公民則主要維護(hù)自身利益。因此，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)行為模式的根本在于從利益共識出發(fā)，激發(fā)不同主體產(chǎn)生相似的行為動(dòng)機(jī)。新質(zhì)生產(chǎn)力借助數(shù)字化技術(shù)工具，催生新的生產(chǎn)要素和創(chuàng)新性組合生產(chǎn)條件，并將其引入應(yīng)急管理生產(chǎn)體系，培育了諸多新產(chǎn)品、新技術(shù)、新需求、新供給和新組織，這對應(yīng)急管理的機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配置、人員編制提出了新要求。因此，需要發(fā)揮黨領(lǐng)導(dǎo)全局、協(xié)調(diào)各方的核心作用，積極協(xié)調(diào)各方，增強(qiáng)利益聯(lián)結(jié)，織密參與網(wǎng)絡(luò)，從而提升應(yīng)急管理的一體化能力，通過強(qiáng)有力的管理合力回應(yīng)新時(shí)代的應(yīng)急管理需求。深圳市在市委、市政府的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下，憑借其“20+8”戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的支撐，積極推動(dòng)基層應(yīng)急管理現(xiàn)代化。該市運(yùn)用信息化技術(shù)對大約60萬家單位和場所進(jìn)行了風(fēng)險(xiǎn)篩查和動(dòng)態(tài)管理，構(gòu)建了“安全監(jiān)管一體化管控體系+專項(xiàng)治理監(jiān)管體系”的模式，實(shí)現(xiàn)了對各類生產(chǎn)經(jīng)營單位的全流程監(jiān)管和執(zhí)法閉環(huán)管理。此外，深圳市推出了“圳應(yīng)急”APP，該應(yīng)用程序整合了風(fēng)險(xiǎn)、隱患、前端感知等多種數(shù)據(jù)，并通過“一張圖”的形式將這些數(shù)據(jù)下沉至區(qū)、街道等一線單位，根據(jù)基層業(yè)務(wù)需求，形成了多個(gè)小模型，實(shí)現(xiàn)了數(shù)據(jù)對基層的賦能。這些措施充分展示了新質(zhì)生產(chǎn)力在提升應(yīng)急管理效率、優(yōu)化監(jiān)管方式、強(qiáng)化科技賦能和協(xié)同多方主體等方面具有顯著成效。

五、事后階段：新質(zhì)生產(chǎn)力助力基層應(yīng)急管理的韌性培育

國家應(yīng)急管理體系的完善和大安全大應(yīng)急框架的建立，本質(zhì)上是要構(gòu)建一個(gè)具有整體韌性的應(yīng)急管理體系?！绊g性”關(guān)注社會(huì)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和功能［24］，其外在表現(xiàn)形式為治理體系和治理能力，重點(diǎn)在于提升應(yīng)對綜合性風(fēng)險(xiǎn)和復(fù)合型災(zāi)害的能力［25］，通過增強(qiáng)應(yīng)急管理系統(tǒng)的免疫力和適應(yīng)力，更好地防范和化解潛在風(fēng)險(xiǎn)以及避免次生危機(jī)的發(fā)生。因此，培育基層應(yīng)急管理韌性，是基層應(yīng)急管理現(xiàn)代化的必然要求，并涉及災(zāi)后的重建與發(fā)展。就我國而言，需要由黨委和政府統(tǒng)一部署恢復(fù)重建工作與社會(huì)發(fā)展工作，動(dòng)員各基層黨組織和黨員，強(qiáng)化責(zé)任擔(dān)當(dāng)，培育基層應(yīng)急管理的韌性。

（一） 培育基層應(yīng)急管理的個(gè)體韌性

在黨建引領(lǐng)下，通過專門的個(gè)體素質(zhì)提升計(jì)劃與行動(dòng)，可以利用新質(zhì)生產(chǎn)力幫助應(yīng)急管理主體拓寬獲取外界信息的渠道，使其在素質(zhì)技能提升、交互權(quán)利獲取和資源互動(dòng)行為中得到正向反饋。

第一， 在提升素質(zhì)技能方面，新質(zhì)生產(chǎn)力借助先進(jìn)的技術(shù)工具和教育資源，助力個(gè)人增強(qiáng)應(yīng)對緊急情況的能力和技能。民眾可以利用在線課程、虛擬現(xiàn)實(shí)模擬訓(xùn)練等手段，學(xué)習(xí)應(yīng)急管理、自救互救等關(guān)鍵知識。以青海省西寧市大通縣極端強(qiáng)降雨引發(fā)的山洪為例，在災(zāi)后心理援助過程中，人們利用社交平臺(tái)與親朋好友保持聯(lián)系，及時(shí)表達(dá)和宣泄不良情緒，這構(gòu)成了心理社會(huì)支持的關(guān)鍵部分。同時(shí)，專業(yè)人員通過互聯(lián)網(wǎng)和移動(dòng)應(yīng)用程序，提供在線心理咨詢和心理教育服務(wù)，幫助受災(zāi)群眾學(xué)習(xí)自我調(diào)整和放松技巧，如心理疏導(dǎo)、呼吸訓(xùn)練和正念冥想等。此外，為了更有效地識別需要心理干預(yù)的人群，社區(qū)也加強(qiáng)心理幫扶工作，主動(dòng)提供上門服務(wù)，將心理援助送到有需要的群眾手中。這些措施不僅幫助受災(zāi)群眾緩解了心理創(chuàng)傷，也展示了新質(zhì)生產(chǎn)力在提升心理康復(fù)和救援效率方面的積極作用。

第二， 在獲取交互權(quán)利方面，新質(zhì)生產(chǎn)力通過數(shù)字化工具和社交平臺(tái)，提升了個(gè)人獲取信息和參與決策的能力。個(gè)人能夠通過社交媒體、在線調(diào)查、虛擬公共會(huì)議等途徑，更廣泛地參與應(yīng)急管理的討論和反饋。山東省濟(jì)寧市打造的“互聯(lián)網(wǎng)+執(zhí)法”，便是通過智能執(zhí)法輔助模塊，自動(dòng)發(fā)現(xiàn)關(guān)鍵設(shè)備和共性隱患，自動(dòng)推送可視化檢查方法，智能對應(yīng)法律條款，并固定證據(jù)，幫助基層解決“執(zhí)法不專業(yè)”問題，實(shí)現(xiàn)民眾需求與法律資源供給的有效對接。

第三， 在資源互動(dòng)行為方面，新質(zhì)生產(chǎn)力借助智能化管理系統(tǒng)和物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，優(yōu)化了資源配置和供需匹配，提升了資源利用效率。個(gè)人可以通過智能平臺(tái)獲取資源信息，參與資源的共享和交換。安徽省合肥市通過智能化管理系統(tǒng)和物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)創(chuàng)建城市生命線安全運(yùn)行監(jiān)測系統(tǒng)，優(yōu)化資源配置和供需匹配，提升資源利用效率。該系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)了市縣全域覆蓋，形成了縣域應(yīng)急“一網(wǎng)統(tǒng)管”的數(shù)字協(xié)同新模式，在災(zāi)害救援中，可以利用區(qū)塊鏈技術(shù)建立的物資追蹤系統(tǒng)，確保救援物資的透明分配和有效送達(dá)。居民可以通過該系統(tǒng)查詢物資分配情況，從而提高資源配置的公正性和透明度。

（二） 培育基層應(yīng)急管理的組織韌性

組織賦能離不開有效統(tǒng)籌與動(dòng)員。黨通過新質(zhì)生產(chǎn)力來健全組織結(jié)構(gòu)、優(yōu)化職能配置與管理人員編制，激活基層應(yīng)急管理組織。在健全機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案和應(yīng)急管理部門三定方案，對應(yīng)急管理部與自然資源部、水利部、國家林業(yè)和草原局等自然資源防救方面的職責(zé)分工及部分職責(zé)進(jìn)行了規(guī)定，明確了這些部門之間的關(guān)系。具體到基層，通過厘清基層各部門應(yīng)急管理的界限和職責(zé)分工，以強(qiáng)有力的方式引入新質(zhì)生產(chǎn)力，運(yùn)用先進(jìn)的技術(shù)、創(chuàng)新的管理理念和方法等，完善應(yīng)急管理體制、加強(qiáng)綜合協(xié)調(diào)能力，從而有效提升組織治理效能。在職能配置優(yōu)化方面，由于新質(zhì)生產(chǎn)力的顯著特點(diǎn)是技術(shù)和管理層面的創(chuàng)新，且新質(zhì)生產(chǎn)力的發(fā)展需要以健全政策制度來適應(yīng)新的生產(chǎn)要素、業(yè)態(tài)和產(chǎn)業(yè)格局的變化，這要求基層應(yīng)急管理相關(guān)部門不僅要關(guān)注技術(shù)創(chuàng)新，還要關(guān)注技術(shù)創(chuàng)新的領(lǐng)域和由此產(chǎn)生的新的職能需求和專業(yè)分工。例如，當(dāng)前在網(wǎng)絡(luò)信息安全和隱私安全領(lǐng)域，網(wǎng)絡(luò)輿情風(fēng)險(xiǎn)就成為新的風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域，這對應(yīng)急管理提出了新的職能要求。在人員編制管理方面，通過黨建引領(lǐng)，可以進(jìn)一步強(qiáng)化基層應(yīng)急管理相關(guān)部門用編保障，充分利用收回的編制，加大對基層應(yīng)急管理中新質(zhì)生產(chǎn)力賦能的編制支持力度。此外，還應(yīng)出臺(tái)高層次人才周轉(zhuǎn)編制管理使用辦法，強(qiáng)化多方協(xié)作等。這些措施能夠?qū)鹘y(tǒng)的應(yīng)急管理流程數(shù)字化，提高流程的透明度和效率，使原有的縱向治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化為扁平化、去中心化的結(jié)構(gòu)，以更快應(yīng)對外部復(fù)雜風(fēng)險(xiǎn)，縮短信息傳遞的層級，提升多主體信息協(xié)同和溝通聯(lián)結(jié)能力。這將有利于協(xié)同各方資源，高效應(yīng)急，有助于催生兼顧信息技術(shù)使用和應(yīng)急管理的應(yīng)用型人才。

福建省在加強(qiáng)基層應(yīng)急管理能力建設(shè)方面作出了積極探索。省委和省政府通過周密的規(guī)劃和推動(dòng)，實(shí)施了“五個(gè)一百”安全應(yīng)急保障提升工程。這一工程涵蓋了組織防災(zāi)避險(xiǎn)演練和建設(shè)應(yīng)急避災(zāi)點(diǎn)、應(yīng)急物資儲(chǔ)備站、基層應(yīng)急指揮服務(wù)站以及安全文化宣教基地，從而實(shí)現(xiàn)了全省學(xué)校防災(zāi)避險(xiǎn)演練的全面覆蓋。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）安全生產(chǎn)的連片聯(lián)合執(zhí)法，拓寬了執(zhí)法人員覆蓋面，進(jìn)一步提升了基層監(jiān)管能力，確保安全生產(chǎn)的權(quán)責(zé)在基層得到切實(shí)執(zhí)行。

（三） 培育基層應(yīng)急管理的系統(tǒng)韌性

基層應(yīng)急管理的系統(tǒng)韌性涉及的內(nèi)容較多，因此，要建立專業(yè)化的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)，培育一支高素質(zhì)的專業(yè)化隊(duì)伍，從而為基層應(yīng)急管理提供堅(jiān)實(shí)的組織保障。在行動(dòng)機(jī)制設(shè)計(jì)上，要尊重社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)變化規(guī)律，依據(jù)科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)治理標(biāo)準(zhǔn)和原則行動(dòng)，加大對先進(jìn)科學(xué)技術(shù)的應(yīng)用，積極協(xié)同多元主體和整合社會(huì)資源等，以應(yīng)對時(shí)代之變、促進(jìn)基層長治久安、保障民眾生命財(cái)產(chǎn)安全、實(shí)現(xiàn)基層可持續(xù)發(fā)展XfcbQg26rVmbjV1XjDxDQuKjDmREdCvRbwRdwtozswg=。在能力專業(yè)化方面，不僅要促進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)治理工作的精細(xì)化以及治理方式科學(xué)化，還要構(gòu)建“風(fēng)險(xiǎn)感知—風(fēng)險(xiǎn)定位—風(fēng)險(xiǎn)評估—預(yù)警聯(lián)動(dòng)—主動(dòng)應(yīng)對—全面修復(fù)—學(xué)習(xí)適應(yīng)”的韌性治理鏈條。此外，還須注重風(fēng)險(xiǎn)治理能力的復(fù)合化，具體通過理念、情感、文化、制度、技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)、隊(duì)伍等多維度的設(shè)計(jì)和建設(shè)以及風(fēng)險(xiǎn)文化的培育，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)意識。同時(shí)，推動(dòng)應(yīng)急管理主體不斷更新風(fēng)險(xiǎn)治理知識，使其敏銳地感知風(fēng)險(xiǎn)環(huán)境的變化并積極地塑造生活環(huán)境，并使其通過學(xué)習(xí)適應(yīng)以及實(shí)踐演練等方式掌握必要的技能和手段，最終形塑其復(fù)合的基層應(yīng)急管理能力，塑造基層應(yīng)急管理的系統(tǒng)韌性，形成基層應(yīng)急管理體系“一盤棋”格局。

海寧市通過實(shí)施“領(lǐng)雁工程”系統(tǒng)，健全安全管理員培訓(xùn)模式，確立安全生產(chǎn)的企業(yè)負(fù)責(zé)人，設(shè)置安全考試認(rèn)證，塑造了一支高質(zhì)量的安全管理員隊(duì)伍。在城鄉(xiāng)社區(qū)開展針對安全生產(chǎn)協(xié)管員的專門培訓(xùn)，促進(jìn)知識更新，提升協(xié)管員的安全檢查和監(jiān)管能力。截至目前，海寧市已舉辦多期安管員、企業(yè)負(fù)責(zé)人以及特種作業(yè)人員的初訓(xùn)、復(fù)訓(xùn)培訓(xùn)班，全市219名城鄉(xiāng)社區(qū)安全生產(chǎn)協(xié)管員完成知識更新培訓(xùn)。此外，海寧市還通過“浙江省防汛防臺(tái)日” “防災(zāi)減災(zāi)日”“安全生產(chǎn)月”以及重要安保節(jié)點(diǎn)加大應(yīng)急管理和安全生產(chǎn)知識宣傳力度和違法行為曝光力度，鼓勵(lì)并動(dòng)員全社會(huì)參與全國安全生產(chǎn)月知識競賽、全國應(yīng)急管理普法知識競賽，擴(kuò)大社會(huì)知曉度和參與度。海寧市還以安全理念提升、安全制度健全、安全環(huán)境塑造以及安全行為規(guī)范作為切入點(diǎn)，通過構(gòu)建安全生產(chǎn)組織架構(gòu)，確立各級安全生產(chǎn)監(jiān)管負(fù)責(zé)人，建立健全安全生產(chǎn)工作制度以及出臺(tái)安全文化單位建設(shè)工作方案，努力推進(jìn)安全文化機(jī)關(guān)、安全文化企業(yè)、安全文化社區(qū)的創(chuàng)建工作，如加強(qiáng)應(yīng)急管理工作，有針對性地制定應(yīng)急預(yù)案或應(yīng)急響應(yīng)措施，定期開展火災(zāi)、地震等安全應(yīng)急演練，打造文化長廊以及開展安全知識宣傳教育和安全生產(chǎn)隱患排查等。

六、結(jié)語與討論

新質(zhì)生產(chǎn)力在推動(dòng)基層應(yīng)急管理現(xiàn)代化方面為公共安全治理提供了新視角和新工具。本文通過分析新質(zhì)生產(chǎn)力在基層應(yīng)急管理現(xiàn)代化中的作用和路徑，提出了一個(gè)“事前—事中—事后”全面深化改革的分析框架，并探討了新質(zhì)生產(chǎn)力在不同階段的賦能方式和內(nèi)容。基于此，本文提出以下幾點(diǎn)研究啟示及未來展望。

第一，在推動(dòng)基層應(yīng)急管理現(xiàn)代化的過程中，應(yīng)強(qiáng)調(diào)新質(zhì)生產(chǎn)力助推與制度創(chuàng)新的并重。新質(zhì)生產(chǎn)力為技術(shù)創(chuàng)新提供了新的工具和手段，而制度創(chuàng)新則為這些技術(shù)創(chuàng)新的應(yīng)用提供了方向和保障。將新質(zhì)生產(chǎn)力和制度創(chuàng)新應(yīng)用于基層應(yīng)急管理的事前階段，重點(diǎn)在于預(yù)防措施的制定和執(zhí)行。例如，通過風(fēng)險(xiǎn)評估確定潛在的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，或利用技術(shù)手段進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)測，并通過制度創(chuàng)新確保這些措施得到有效執(zhí)行，因此要確保技術(shù)創(chuàng)新和制度創(chuàng)新在規(guī)劃階段同步進(jìn)行。政策制定者和技術(shù)開發(fā)者應(yīng)共同參與規(guī)劃過程，確保作為頂層設(shè)計(jì)的政策方案具備前瞻性和適應(yīng)性，為技術(shù)創(chuàng)新提供足夠的空間，支持技術(shù)的健康發(fā)展，同時(shí)確保技術(shù)發(fā)展響應(yīng)政策目標(biāo)。此外，鼓勵(lì)政府、企業(yè)、研究機(jī)構(gòu)和社會(huì)組織之間形成跨界合作的應(yīng)急管理共同體，促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新與政策制度的相互融合。

第二， 以新質(zhì)生產(chǎn)力助推基層應(yīng)急管理現(xiàn)代化的全過程建構(gòu)，將其嵌入并融合到風(fēng)險(xiǎn)評估、應(yīng)急響應(yīng)和災(zāi)后恢復(fù)的每一個(gè)環(huán)節(jié)中。當(dāng)前在一些地區(qū)，資金短缺和資源分配不均的問題依然存在，這限制了新質(zhì)生產(chǎn)力技術(shù)與工具的充分應(yīng)用，進(jìn)而可能導(dǎo)致不同部門和組織之間形成信息孤島，關(guān)鍵信息無法實(shí)現(xiàn)在不同主體間及時(shí)共享。此外，公眾個(gè)體缺乏參與應(yīng)急管理的意識，缺少必要的培訓(xùn)和教育，專業(yè)人才的配備也不夠充分，這使得先進(jìn)技術(shù)與基層實(shí)際操作能力之間存在不匹配的情況。面對這些挑戰(zhàn)，基層部門應(yīng)增強(qiáng)政策支持和資金投入，及時(shí)對接上級部門的信息共享平臺(tái)，以實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)資源的整合與更新。通過社區(qū)教育和媒體宣傳的方式，可以增強(qiáng)公眾的應(yīng)急意識和對應(yīng)急管理的參與度，同時(shí)提升基層人員的技術(shù)水平，推動(dòng)技術(shù)生產(chǎn)力發(fā)展與基層實(shí)際需求的匹配，從而避免資源浪費(fèi)。

第三，應(yīng)致力于培育一種鼓勵(lì)創(chuàng)新的文化和容錯(cuò)機(jī)制，以激勵(lì)各方積極探尋新技術(shù)與新策略。通過運(yùn)用信息技術(shù)，包括社交媒體和移動(dòng)應(yīng)用程序等工具，促進(jìn)不同主體間的信息流通和知識共享。借助共同的目標(biāo)和價(jià)值觀，加強(qiáng)治理主體間的信任和歸屬感，從而促進(jìn)更緊密的合作和資源共享，以期兼顧個(gè)體賦能與組織賦能。在應(yīng)急管理的實(shí)踐中，認(rèn)同并重視每個(gè)主體的作用，涵養(yǎng)獨(dú)特的應(yīng)急管理文化，推動(dòng)各主體行為的變革，鼓勵(lì)他們積極參與應(yīng)急管理的創(chuàng)新實(shí)踐。例如，通過社區(qū)參與和賦權(quán)，提高基層對應(yīng)急管理的參與度，并利用社區(qū)的知識和資源增強(qiáng)應(yīng)急管理的適應(yīng)性和有效性。此外，開展示范項(xiàng)目和案例研究，展示創(chuàng)新方法的成功案例，為其他地區(qū)或組織提供寶貴的經(jīng)驗(yàn)借鑒。

當(dāng)然，新質(zhì)生產(chǎn)力作為推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步的關(guān)鍵力量，在基層應(yīng)急管理現(xiàn)代化中的應(yīng)用前景廣闊。隨著技術(shù)的持續(xù)進(jìn)步，特別是在數(shù)字化轉(zhuǎn)型的浪潮中，新質(zhì)生產(chǎn)力將對提升基層應(yīng)急管理的效率和效果產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。本文提出的分析框架是探索性的，后續(xù)可拓展的研究方向主要有三個(gè)：一是具體細(xì)化本文研究框架中的某項(xiàng)內(nèi)容，如細(xì)化新質(zhì)生產(chǎn)力在基層應(yīng)急管理中的應(yīng)用、探索如何通過技術(shù)創(chuàng)新提升個(gè)體和組織的應(yīng)急響應(yīng)能力；二是結(jié)合具體案例和地方實(shí)踐，分析新質(zhì)生產(chǎn)力如何助力基層應(yīng)急管理的現(xiàn)代化，以及在實(shí)際操作中遇到的挑戰(zhàn)和解決方案；三是收集調(diào)查數(shù)據(jù)或開展田野調(diào)查，評估新質(zhì)生產(chǎn)力對提升基層應(yīng)急管理效能的具體影響，包括對抗逆力、資源配置、信息共享等方面的定量或定性分析。

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［責(zé)任編輯：張英秀］

How Can New Quality Productivity Promote Grass-Roots Emergency Management Modernization？

—A Comprehensive Framework for Deepening Reforms “Pre-Event-During-Event-Post-Event”

Ma Baocheng， Zhao Huaiyu

（Party School of the Central Committee of CPC/National Academy of Governance， Beijing 100091）

Abstract：

Taking the new quality of productive forces as the key internal driving force for the modernization of grassroots emergency management is a strategic choice that aligns with the overall national security concept.The new quality of productivity can be constructed in a three-dimensional manner through the corresponding driving effects of “human modernization”， “technological modernization”， “management modernization”， and “material modernization”. Research has found that in the new quality of productive forces primarily promotes the modernization of grassroots emergency management through four approaches： clarifying management entities， facilitating technological empowerment， optimizing management methods， and enhancing operational efficiency. Specifically， in the pre-event phase， it is beneficial to comprehensively investigate the sources of risk， identify types of risks， assess the degree of risk， and determine risk warnings. In the midst of the situation， it is helpful to promote a grassroots emergency management community that fosters multi-dimensional collaborative governance， thereby creating a collective force to respond to risks and adverse events.In the post-event phase， empowering the enhancement of emergency skills， developing interactive rights， absorbing interactive resources， as well as improving organizational structure， optimizing functional allocation， and managing personnel composition， will help promote the construction of resilience in emergency management.

Key words：

new-quality productivity， emergency management， vulnerability theory， comprehensively deepen reform

收稿日期：2024-09-24

基金項(xiàng)目：

國家哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“加強(qiáng)國家應(yīng)急管理體系和能力建設(shè)研究”（22ZDA103）。

作者簡介：

馬寶成（1967—），男，中共中央黨校（國家行政學(xué)院）應(yīng)急管理研究院（中歐應(yīng)急管理學(xué)院）主任（院長）、教授，博士生導(dǎo)師。

趙懷宇（1998—），女，中共中央黨校（國家行政學(xué)院）國家治理教研部（電子政務(wù)研究中心）博士生，通訊作者。