以協(xié)同治理推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展

【摘要】在城鄉(xiāng)融合發(fā)展格局中，介于城鄉(xiāng)之間的第三空間成為先行地域。第三空間是緊靠城市但與鄉(xiāng)村相近，介于城鄉(xiāng)之間的地域空間，是相對于傳統(tǒng)城鄉(xiāng)兩個獨(dú)立空間而言，以城鄉(xiāng)融合發(fā)展為導(dǎo)向的新型地域空間。在這一空間，需要通過協(xié)同治理，進(jìn)行政策引導(dǎo)和體制機(jī)制創(chuàng)新，推動不同要素的有機(jī)、深度結(jié)合，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)和良性互動，從而獲得城鄉(xiāng)共同發(fā)展。從宏觀機(jī)制看，要加強(qiáng)城鄉(xiāng)融合規(guī)劃，推動城鄉(xiāng)融合建設(shè)，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素的雙向流動。從微觀機(jī)制看，要以新的生產(chǎn)生活單元為治理單元，以新型黨建為引領(lǐng)，以共同利益為紐帶，以參與和信任為動力，以平臺為支撐，以體制機(jī)制創(chuàng)新為保障，通過協(xié)同治理推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】第三空間 協(xié)同治理 城鄉(xiāng)融合發(fā)展

【中圖分類號】 F323/D630 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2024.21.002

黨的二十屆三中全會提出：“城鄉(xiāng)融合發(fā)展是中國式現(xiàn)代化的必然要求。必須統(tǒng)籌新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興，全面提高城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)、治理融合水平，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動，縮小城鄉(xiāng)差別，促進(jìn)城鄉(xiāng)共同繁榮發(fā)展?！边@一部署需要通過具體路徑加以實(shí)施。在城鄉(xiāng)融合發(fā)展格局中，介于城鄉(xiāng)之間的第三空間成為先行地域。在這一空間，需要通過協(xié)同治理推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

第三空間：城鄉(xiāng)融合發(fā)展的先行地域

人類社會形成和發(fā)展于城市和鄉(xiāng)村兩個空間中。城市作為第一空間，代表著資源、需求和服務(wù)的集中，代表著先進(jìn)生產(chǎn)要素和生活方式，成為文明社會的標(biāo)志；鄉(xiāng)村作為第二空間，在生產(chǎn)力結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式等方面與城市相異?，F(xiàn)代化是由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會向現(xiàn)代工業(yè)社會的轉(zhuǎn)變。在這一過程中，作為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會空間載體的鄉(xiāng)村與作為現(xiàn)代工業(yè)社會空間載體的城市之間的差別進(jìn)一步擴(kuò)大。在馬克思看來：“城市本身表明了人口、生產(chǎn)工具、資本、享樂和需求的集中這個事實(shí)；而在鄉(xiāng)村則是完全相反的情況：隔絕和分散?！盵1]這一地域性差異在現(xiàn)代化進(jìn)程中會進(jìn)一步擴(kuò)大。列寧指出，“城市是經(jīng)濟(jì)、政治和人民的精神生活的中心，是前進(jìn)的主要動力?！盵2]在以城市為導(dǎo)向的現(xiàn)代化進(jìn)程中，城鄉(xiāng)的“位差”決定了財(cái)富和人口愈來愈向城市集中，城市呈加速度發(fā)展；鄉(xiāng)村則是相反的情況，盡管有所發(fā)展，但始終難以與城市平行發(fā)展，由此造成了城鄉(xiāng)之間的“勢差”。這一趨勢是世界上普遍存在的。而在中國，由于長期形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，城鄉(xiāng)發(fā)展失衡問題尤為突出。改革開放以來，特別是黨的十八大以來，我國的城鄉(xiāng)發(fā)展差距有所縮小，但城鄉(xiāng)差別仍然存在，并成為制約現(xiàn)代化整體推進(jìn)的“瓶頸”之一。中央因此提出“城鄉(xiāng)融合發(fā)展”的重大舉措。

城鄉(xiāng)融合發(fā)展是中國式現(xiàn)代化的必然要求。這一部署要通過具體路徑加以實(shí)施，需要尋找合適的空間載體加以推進(jìn)。城市和鄉(xiāng)村是兩個由不同產(chǎn)業(yè)支撐的地域空間。在我國的長期歷史發(fā)展進(jìn)程中，以政治性為屬性的城市與以經(jīng)濟(jì)性為屬性的鄉(xiāng)村之間本身便存在著差異。在中國的現(xiàn)代化進(jìn)程中，由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和重點(diǎn)發(fā)展戰(zhàn)略，形成了集中度較高的特大城市與小而散的鄉(xiāng)村的城鄉(xiāng)格局。大城市愈來愈大，并出現(xiàn)若干特大城市。大城市的發(fā)展空間有限，甚至出現(xiàn)了超載。依靠為數(shù)不多的特大城市帶動廣袤的鄉(xiāng)村，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，十分困難。隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，農(nóng)村的“空心化”加劇，農(nóng)村小而散的分布狀況未能改變，要接受城市的先進(jìn)要素，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展仍然相當(dāng)困難。這就需要尋找新的發(fā)展空間作為推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的先行地域，即第三空間。

所謂第三空間，是緊靠城市但與鄉(xiāng)村相近，介于城鄉(xiāng)之間的地域空間，是相對于傳統(tǒng)城鄉(xiāng)兩個獨(dú)立空間而言的。在傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元格局下，城市是城市，鄉(xiāng)村是鄉(xiāng)村，其邊界非常清晰。盡管傳統(tǒng)城市也有城郊地區(qū)，但主要是附屬于城市、為城市生活服務(wù)的地方。改革開放以來，隨著城市化的推進(jìn)，這些地方更是為城市所吸附，以至出現(xiàn)大量“城中村”。近些年，我國出現(xiàn)了“城市圈”（“都市圈”）的提法。這一提法還是遵循以城市為本位的導(dǎo)向，主要指特大城市或大城市周邊的城市帶。顯然，傳統(tǒng)的“城郊”和“城市圈”不是基于城鄉(xiāng)融合發(fā)展格局的定位，難以承擔(dān)推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重任。

與傳統(tǒng)的“城郊”和“城市圈”不同，介于城鄉(xiāng)之間的第三空間，是適應(yīng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展提出來的概念，具有實(shí)體性支撐。從地理空間看，第三空間相距大城市不遠(yuǎn)，在大城市的輻射范圍之內(nèi)，能夠得到大城市的直接帶動。這一空間距離鄉(xiāng)村也近，能夠就近帶動鄉(xiāng)村發(fā)展。從實(shí)際發(fā)展看，改革開放以來，我國傳統(tǒng)上的城鄉(xiāng)二元格局發(fā)生很大變化，環(huán)繞大城市出現(xiàn)了由若干中小城市構(gòu)成的城市帶，這一地帶成為連接城鄉(xiāng)的“節(jié)點(diǎn)”和樞紐。從未來發(fā)展看，大城市，特別是特大城市的發(fā)展空間有限，許多城市功能不得不向外轉(zhuǎn)移。如北京為緩解城市壓力，將部分功能轉(zhuǎn)移到附近地帶。隨著城市化的發(fā)展，這種“新區(qū)”“新城”會愈來愈多。而能夠承接城市功能的地域便是距離大城市不遠(yuǎn)的第三空間。隨著城市功能的轉(zhuǎn)移，這一空間將會得到迅速發(fā)展。最后，也是最重要的是，第三空間是適應(yīng)中國式現(xiàn)代化城鄉(xiāng)融合發(fā)展的需要而構(gòu)建的。過往的城鄉(xiāng)發(fā)展格局是以城市為中心自然發(fā)展起來的，即使產(chǎn)生了“城市圈”“城市帶”，其主要目的仍是推進(jìn)城市發(fā)展，無法形成帶動鄉(xiāng)村發(fā)展、推動城鄉(xiāng)融合的有效機(jī)制。即便是客觀上有帶動鄉(xiāng)村發(fā)展的效應(yīng)，這一效應(yīng)也因受到諸多限制，未能充分發(fā)揮出來。許多“新區(qū)”的定位主要是承接城市功能，而沒有明確其帶動鄉(xiāng)村發(fā)展的功能。

因此，第三空間是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的客觀產(chǎn)物，更是推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展的主觀追求。它是適應(yīng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的總體部署而產(chǎn)生的，也是更好推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要空間載體。

以協(xié)同治理推進(jìn)融合發(fā)展的宏觀機(jī)制

治理是人們通過一定方式協(xié)調(diào)關(guān)系、處理矛盾并達(dá)到一定目標(biāo)的活動。在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展尤其是城鄉(xiāng)融合發(fā)展中，要重視人的主體地位，將“人”的多重因素考量在內(nèi)，進(jìn)一步發(fā)揮人的能動作用。

城鄉(xiāng)融合發(fā)展是國家發(fā)展的宏大部署，是基于城鄉(xiāng)二元發(fā)展造成的城鄉(xiāng)差別提出來的。在較長的發(fā)展過程中，由于城鄉(xiāng)二元發(fā)展結(jié)構(gòu)，我國的治理也表現(xiàn)出城鄉(xiāng)分治的屬性。從一定程度來說，城鄉(xiāng)二元格局正是由城鄉(xiāng)二元分治造成的，這種治理格局加大了城鄉(xiāng)之間的差別。城鄉(xiāng)融合發(fā)展要求必須從根本上轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)城鄉(xiāng)分治的格局，形成城鄉(xiāng)協(xié)同治理的體制機(jī)制。所謂協(xié)同治理，是通過政策引導(dǎo)和體制機(jī)制創(chuàng)新，推動不同要素的有機(jī)、深度結(jié)合，使其實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)和良性互動，從而獲得共同發(fā)展。它是相對于排他性治理和嵌入型治理而言的。

加強(qiáng)城鄉(xiāng)融合規(guī)劃。城鄉(xiāng)融合發(fā)展是一種社會變遷，包括自然性變遷和規(guī)劃性變遷。在長期的歷史發(fā)展進(jìn)程中，我國的城市和鄉(xiāng)村處于自然發(fā)展?fàn)顟B(tài)。1949年后，我國逐步走上了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的軌道，按照計(jì)劃配置城鄉(xiāng)要素資源，部分鄉(xiāng)村在片面執(zhí)行“以糧為綱”的過程中，其他產(chǎn)業(yè)和種植業(yè)受到了影響。改革開放之初實(shí)行放開搞活政策，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起。但是，隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，工業(yè)向城市特別是特大城市集中，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)農(nóng)村與工業(yè)城市的分離局面再度出現(xiàn)。最終，特大城市難以帶動農(nóng)業(yè)農(nóng)村的發(fā)展，城市發(fā)展也受到限制。

隨著第三空間的崛起，必須改變過往城鄉(xiāng)發(fā)展的自然狀態(tài)，以城鄉(xiāng)融合發(fā)展為導(dǎo)向加強(qiáng)規(guī)劃。規(guī)劃既要尊重客觀規(guī)律，又要加強(qiáng)人為引導(dǎo)。當(dāng)前，我國還有相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移，這種轉(zhuǎn)移需要方向引導(dǎo)。特大城市已出現(xiàn)過量超載的問題，第三空間成為人口轉(zhuǎn)移的重要載體。但是，當(dāng)下第三空間的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展不夠，難以容納更多人口的轉(zhuǎn)移。而農(nóng)業(yè)地區(qū)為促進(jìn)本地工業(yè)發(fā)展往往采用短期政策開展招商引資，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展缺乏可持續(xù)性，也容易造成寶貴的土地資源的浪費(fèi)。因此，在推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展中，必須根據(jù)融合發(fā)展要求和區(qū)位優(yōu)勢制定發(fā)展規(guī)劃，確定不同地方的主體功能。如湖北省近年來在實(shí)施“強(qiáng)縣工程”中，創(chuàng)新推行“雙集中”規(guī)劃，將非農(nóng)產(chǎn)業(yè)集中到縣城，形成產(chǎn)業(yè)集群；通過縣城發(fā)展推動人口集中，實(shí)現(xiàn)人口集聚和就地城鎮(zhèn)化，從而帶動鄉(xiāng)村發(fā)展。通過“雙集中”規(guī)劃最有可能取得顯著成效的是大城市周邊的第三空間，因?yàn)檫@一空間可以直接承接大城市的產(chǎn)業(yè)功能轉(zhuǎn)移。

推動城鄉(xiāng)融合建設(shè)。建設(shè)是發(fā)展的基礎(chǔ)。長期以來，我國的城鄉(xiāng)建設(shè)呈分離狀態(tài)?？傮w上看，鄉(xiāng)村建設(shè)落后于城市建設(shè)，而城市建設(shè)的重心又在于發(fā)展自身。愈是大城市，城市建設(shè)愈好，如物質(zhì)環(huán)境、公共設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)等。盡管大城市周邊出現(xiàn)了一些中小woucpnGyYMFmJsN9tChYBQ==城市，但因?yàn)槌鞘薪ㄔO(shè)較為落后，難以吸引更多人口，以致更多人口還是向特大城市轉(zhuǎn)移。同時，由于部分中小城市的基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)無法滿足轉(zhuǎn)移人口的需要，造成一部分轉(zhuǎn)移人口最終因無法融入城市而“回流”農(nóng)村。而新崛起的城市往往致力于自身發(fā)展，未能考慮農(nóng)村的實(shí)際發(fā)展需要。例如，鄉(xiāng)村有大量農(nóng)產(chǎn)品需要借助城市平臺向外銷售，但由于城市缺乏合適的交易場所，無法有效發(fā)揮對農(nóng)產(chǎn)品和人口的集散功能。

城鄉(xiāng)融合發(fā)展，需要推動城鄉(xiāng)融合建設(shè)，且首先要推動第三空間的建設(shè)。第三空間的優(yōu)勢在于地理空間大，短板在于現(xiàn)階段建設(shè)水平較低、吸引力不夠，特別是難以實(shí)現(xiàn)“人的城鎮(zhèn)化”。只有通過加強(qiáng)第三空間的建設(shè)，將第三空間建設(shè)得更有吸引力，才能吸引更多人口，助力城鄉(xiāng)融合發(fā)展。在第三空間的建設(shè)中要充分考慮城鄉(xiāng)融合的要素，將現(xiàn)代城市要素與傳統(tǒng)鄉(xiāng)村要素融為一體，構(gòu)建集聚城市和鄉(xiāng)村優(yōu)質(zhì)要素的新的建設(shè)范式。更為重要的是，要改變傳統(tǒng)城市建設(shè)的城市本位取向，讓城市建設(shè)為鄉(xiāng)村融入城市發(fā)展提供廣闊空間。四川省彭州市依托距離成都市較近的地理優(yōu)勢，將成都的中醫(yī)藥科技教育資源引入彭州，充分開發(fā)利用當(dāng)?shù)氐闹兴幉馁Y源，建設(shè)能夠包容城鄉(xiāng)發(fā)展的市區(qū)，形成輻射全國乃至世界的中醫(yī)藥基地，極大帶動了當(dāng)?shù)靥貏e是鄉(xiāng)村的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了高水平的城鄉(xiāng)融合。

促進(jìn)城鄉(xiāng)要素的雙向流動。生產(chǎn)要素是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的基礎(chǔ)。我國的城鄉(xiāng)差距在相當(dāng)程度上源于要素構(gòu)成和配置的不均衡。一是傳統(tǒng)鄉(xiāng)村要素單一，主要是土地和勞動力。二是現(xiàn)代要素集聚于城市，城市愈大，現(xiàn)代要素集聚程度愈高。這一格局造成生產(chǎn)要素不斷向城市，特別是大城市集聚，要素呈單向流動態(tài)勢，其帶來的結(jié)果是城鄉(xiāng)差別的進(jìn)一步擴(kuò)大。改革開放以來，特別是近些年來，我國力圖改變這一態(tài)勢，但收效有限。其重要原因在于，在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中，生產(chǎn)要素總是會流向最能產(chǎn)生效益的地方。然而，隨著城市的擴(kuò)大和承載力日漸不足，要繼續(xù)接納農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口，特別是為農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口提供均等的公共服務(wù)，幫助其在工作地落戶生根，還相當(dāng)困難。因此，在我國現(xiàn)有的外出務(wù)工人員中，相當(dāng)一部分因無法在工作地定居下來，不得不返回鄉(xiāng)村。而在他們返鄉(xiāng)后，也可能面臨因找不到合適的就業(yè)崗位而收入下降的境況。為有效解決這一問題，需要為農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口提供不僅能樂業(yè)，也能安居的新的地域，這就是第三空間。在這一空間，可以率先打破戶籍政策壁壘，推進(jìn)由常住地登記戶口提供基本公共服務(wù)，探索試行根據(jù)工作和居住地提供基本公共服務(wù)制度，推動符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與遷入地戶籍人口享有同等權(quán)利。這對于推進(jìn)第三空間建設(shè)，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展具有深遠(yuǎn)意義。

伴隨著城市的擴(kuò)張，其土地資源瀕臨枯竭，鄉(xiāng)村所擁有的土地成為稀缺資源。在過往以城市為主導(dǎo)的政策背景下，政府主要是以征收的方式獲得農(nóng)村土地，農(nóng)民從土地獲得的收益十分有限。隨著城市的加快發(fā)展，城市所擁有的資本、知識、管理等現(xiàn)代要素會向外部溢出，而其流向的重要地域是第三空間。這一空間與大城市相距不遠(yuǎn)，與鄉(xiāng)村臨近，有助于推進(jìn)城市現(xiàn)代要素的轉(zhuǎn)移并與鄉(xiāng)村的土地要素相結(jié)合。當(dāng)然，在結(jié)合過程中，要避免資本介入帶來的風(fēng)險。畢竟對于廣大鄉(xiāng)村地區(qū)來說，更需要的是招商引資。外來資本更多的是外部嵌入的，是單向的，而不是雙向互動的，難以帶動當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村的實(shí)質(zhì)性發(fā)展。因此，黨的二十屆三中全會提出“促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動”，具有很強(qiáng)的針對性，其目的是促進(jìn)城鄉(xiāng)深度、有機(jī)融合發(fā)展。至于如何實(shí)現(xiàn)“平等交換、雙向流動”，還需要進(jìn)一步探索。在這一背景下，第三空間為這種探索提供了有效載體。在這一空間，鄉(xiāng)村的土地不再只是簡單地被征用，資本下鄉(xiāng)也不再是簡單的從外部嵌入的短期行為，而是旨在通過城鄉(xiāng)要素的有機(jī)結(jié)合，發(fā)展新型產(chǎn)業(yè)，推動城鄉(xiāng)共同收益、共同發(fā)展。

以協(xié)同治理推進(jìn)融合發(fā)展的微觀機(jī)制

協(xié)同治理的宏觀機(jī)制為推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展創(chuàng)造了宏觀環(huán)境。沒有宏觀環(huán)境的改變，城鄉(xiāng)融合發(fā)展走不遠(yuǎn)，也走不深。沒有切實(shí)可行的舉措，城鄉(xiāng)融合發(fā)展則會流于空談。近年來，隨著宏觀環(huán)境的改變，城鄉(xiāng)融合發(fā)展邁出實(shí)質(zhì)性步伐，許多具體措施落地落實(shí)。而當(dāng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展進(jìn)入具體實(shí)施過程時，難以避免地與原有的城鄉(xiāng)分治的治理格局發(fā)生沖突。城鄉(xiāng)分治是以要素不流動為前提條件的，城鄉(xiāng)融合發(fā)展意味著城鄉(xiāng)要素的流動和互動。這就要求通過能夠?qū)⒏鞣N要素融合為一體的協(xié)同治理推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展，構(gòu)建有助于實(shí)現(xiàn)融合發(fā)展的微觀機(jī)制。作為推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展先行區(qū)的第三空間，在以協(xié)同治理推進(jìn)融合發(fā)展的微觀機(jī)制方面進(jìn)行了一些有益的探索。

一是以新的生產(chǎn)生活單元為治理單元。治理單元是進(jìn)行治理活動的空間地域單位。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期，我國的治理單元是在城鄉(xiāng)二元分治格局下以行政管理為主導(dǎo)的治理，如農(nóng)村實(shí)行“政社合一”的“公社制”，城市實(shí)行“政經(jīng)合一”的“單位制”。改革開放以后，傳統(tǒng)的“公社制”“單位制”廢除了，但城鄉(xiāng)二元分治的結(jié)構(gòu)延續(xù)了下來。農(nóng)村實(shí)行以戶籍和土地為基礎(chǔ)的村委會制，城市實(shí)行以戶籍為基礎(chǔ)的“社區(qū)制”，兩種體制相對封閉。城鄉(xiāng)融合發(fā)展要以市場為紐帶，推動城鄉(xiāng)要素的雙向流動，形成新的生產(chǎn)和生活單元。這些新的生產(chǎn)和生活單元需要通過協(xié)同治理，構(gòu)建新的治理單元，從而將單元中的不同主體融為一體。

近年來，在第三空間的一些鄉(xiāng)村，市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展推動了不同行政單元之間的橫向聯(lián)合，形成了各種產(chǎn)業(yè)和生活集群。利益關(guān)系的重構(gòu)產(chǎn)生了新的差異和矛盾。受制于原有的行政建制，這樣的集群缺乏橫向溝通的渠道和機(jī)制，難以協(xié)調(diào)多方主體形成合力，及時化解矛盾和沖突。為了解決這一問題，一些地方以橫向聯(lián)系中形成的新的生產(chǎn)和生活單元為基礎(chǔ)，構(gòu)建功能性的聯(lián)合黨委，通過定期召開相關(guān)方參與的會議，協(xié)商處理橫向聯(lián)合中的相關(guān)事務(wù)。

城鄉(xiāng)融合發(fā)展還會推動居住集中。改革開放以來，我國的城市化進(jìn)程加快，但精細(xì)化治理水平有待提升。許多城市社區(qū)治理水平較低，生活單元未能成為治理單元，許多新轉(zhuǎn)移人口只是將新的生活單元作為暫時的“寄居地”。第三空間在推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展中，需要同步構(gòu)建治理單元與生活單元，從而引導(dǎo)人們真正進(jìn)入新的生活空間，融入新的生活空間。

二是以新型黨建為引領(lǐng)。在城鄉(xiāng)融合的進(jìn)程中，盡管人口、資金、產(chǎn)業(yè)、公共服務(wù)等要素已經(jīng)在城鄉(xiāng)之間發(fā)生了流動，但是由于傳統(tǒng)治理體制的限制以及城鄉(xiāng)間要素價格與市場的雙重不匹配問題，這些要素仍然難以在城鄉(xiāng)間雙向自由流動和平等交換，鄉(xiāng)村也因此在一定程度處于弱勢地位。其原因在于政權(quán)組織和村（居）民自治組織都是因地而生的地域性組織，以戶籍為標(biāo)準(zhǔn)。原有的地域體制難以容納新的要素，新的要素溢于體制之外，因此外來人口難以參與工作地和經(jīng)營地的公共事務(wù)。這就需要通過構(gòu)建新型黨組織，將發(fā)展要素轉(zhuǎn)化為治理要素，推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展。之所以提出這一設(shè)想，是由于黨組織扎根于廣大人民群眾之中，建在人民群眾生產(chǎn)、工作、生活的地方，其不僅可以建在行政地域單元之中，也可以建在產(chǎn)業(yè)和社會組織之中。基層黨組織遍布社會各領(lǐng)域，與廣大人民群眾有著最直接、最廣泛的聯(lián)系，能夠?qū)⑿沦|(zhì)要素、多方主體納入到一體化平臺和體系中，使其在共同參與治理的過程中，由“外來人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤白约喝恕保瑥亩鵀槌青l(xiāng)融合發(fā)展提供堅(jiān)強(qiáng)的政治保障。深圳是外來人口較多的一個城市。該市一些區(qū)根據(jù)產(chǎn)業(yè)和行業(yè)劃分，組織外來人口建立黨組織，并將其納入統(tǒng)一的區(qū)街黨組織架構(gòu)之中，為外來人口提供了參與公共事務(wù)的渠道，為他們?nèi)谌氘?dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展創(chuàng)造了條件，進(jìn)一步增強(qiáng)了他們對于城市的歸屬感和認(rèn)同感。

三是以共同利益為紐帶。利益是行為的基本動機(jī)。在傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下，城鄉(xiāng)之間缺乏利益紐帶，難以將不同要素融合為一體。改革開放以來，在利益的牽引下，出現(xiàn)了要素的流動，但這種流動更多的是基于單方利益驅(qū)動，是一種暫時性的嵌入。城鄉(xiāng)融合發(fā)展需要通過共同的利益紐帶將不同的主體連接在一起，使其通過發(fā)展成為共同體。融合發(fā)展不是單一發(fā)展，更不是單體發(fā)展。融合的實(shí)質(zhì)是人的融合，要將人民群眾的利益融入地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展之中，使每個人都能夠從中獲益。一些地方的融合發(fā)展之所以困難，其中的重要原因是過分突出物的發(fā)展或者某一主體的發(fā)展。相反，一些地方的城鄉(xiāng)融合發(fā)展之所以能取得顯著成效，很大程度上是因?yàn)橛泄餐娴募~帶。如四川省彭州市寶山村發(fā)揮距離成都市較近的地理區(qū)位優(yōu)勢，興辦多種產(chǎn)業(yè)，推動一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。其經(jīng)營方式既有村集體統(tǒng)一經(jīng)營，又有個體家庭經(jīng)營，二者之間形成了一種相互補(bǔ)充和共同發(fā)展的互惠共生關(guān)系。隨著產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，大量外來人口進(jìn)入寶山村?；诠餐娴募~帶，新的外來人口進(jìn)村后也能夠獲得發(fā)展機(jī)會，融入鄉(xiāng)村建設(shè)，成為“新寶山人”。

四是以參與和信任為動力。傳統(tǒng)社會是建立在流動相對固化基礎(chǔ)上的“熟人社會”，“鄉(xiāng)土社會里從熟悉中獲得信任。”[3]現(xiàn)代城市則是流動的“陌生人”社會。傳統(tǒng)社會在治理結(jié)構(gòu)相對單一、城鄉(xiāng)要素互不流動的狀態(tài)下，其治理不會出現(xiàn)大的問題。隨著城鄉(xiāng)要素的雙向流動，建立在原有社會結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上的治理機(jī)制無法與新的發(fā)展實(shí)際相適應(yīng)。要破解外來人口融入這一難題，需要在新的空間里為人們提供參與的渠道和平臺，通過共同參與機(jī)制“創(chuàng)造熟人”、構(gòu)建信任，促成人的融入、融合。融合發(fā)展不僅要讓人們在新的空間里有獲得感、幸福感和安全感，還要有參與感、信任感。在珠三角地帶，一些地方圍繞城市建立了大量工廠，接收了大量外來人口。為了讓外來人員更好融入城市、共享發(fā)展成果，部分基層政府著力完善公共服務(wù)，搭建協(xié)商共治平臺，通過“創(chuàng)造熟人”，讓越來越多的外來人口變成“自家人”，實(shí)現(xiàn)了共建、共治、共享。此外，四川省彭州市積極探索信義治理新模式，通過信義積分制管理，創(chuàng)新服務(wù)場景，營造了人人參與、人人盡責(zé)、人人享有的治理共同體。

五是以平臺為支撐。共同參與需要搭建互動協(xié)作的平臺。在傳統(tǒng)社會，鄉(xiāng)村精英外出后返回故鄉(xiāng)，成為鄉(xiāng)村建設(shè)和治理的重要力量。然而，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的形成在一定程度上阻隔了城鄉(xiāng)之間的流動。改革開放以來，城鄉(xiāng)封閉的鐵門得以開啟，但是城鄉(xiāng)間要素的自由流動還受到一定限制，一些有助于推動鄉(xiāng)村發(fā)展和治理的人才和資源未能得到充分利用。特別是在第三空間，許多從城市退休的人員選擇居住在距離城市較近的鄉(xiāng)村，但最終卻因?yàn)閼艏屯恋氐确矫嬖?，難以在鄉(xiāng)村建設(shè)和治理中發(fā)揮其應(yīng)有作用。建議通過搭建線上線下平臺，為不同的要素主體提供參與當(dāng)?shù)厥聞?wù)的機(jī)會和渠道。需要注意的是，在城鄉(xiāng)融合的發(fā)展過程中，必然會存在不同的利益主體，原有的利益關(guān)系也會發(fā)生變化，甚至?xí)a(chǎn)生利益矛盾和沖突。這就需要通過搭建平臺，引導(dǎo)不同主體在一起交流對話、溝通協(xié)商，整合不同的利益訴求，構(gòu)建相互支持、和諧共生的城鄉(xiāng)治理格局。

六是以體制機(jī)制創(chuàng)新為保障。城鄉(xiāng)融合發(fā)展是一個生產(chǎn)方式、社會結(jié)構(gòu)的系統(tǒng)轉(zhuǎn)變過程。基層治理要適應(yīng)這一轉(zhuǎn)變，不斷創(chuàng)新體制機(jī)制，以保證融合發(fā)展的深入性和可持續(xù)性。城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵是人的融合，實(shí)現(xiàn)這一融合需要一個長期的過程，既有賴于宏觀機(jī)制為融合創(chuàng)造穩(wěn)定的條件和環(huán)境，也有賴于微觀機(jī)制從多個層面推動人的主動融入。我國原有的微觀治理實(shí)行村（居）民自治制度，“自治”的“自”有一定的邊界，也有一定的限制。近年來，湖北省大力推行美好環(huán)境與幸福生活共同締造活動，通過志愿服務(wù)“積分制”等機(jī)制，構(gòu)建共建共治共享的治理模式，變“你、我、他”為具有共同目標(biāo)和共同行動的“我們”，有力助推了城鄉(xiāng)的融合發(fā)展。在這一創(chuàng)新實(shí)踐活動中，“我們”不再是單一的個體、單一地域的人，而是能夠融為一體的“大家”。共謀、共建、共管、共評的體制機(jī)制，使“大家”共享“共同締造”的成果，進(jìn)一步增強(qiáng)了人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。

（本文系國家社會科學(xué)重大項(xiàng)目“縣鄉(xiāng)治理現(xiàn)代化的制度架構(gòu)與運(yùn)行機(jī)制研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號：23&ZD139）

注釋

[1]《馬克思恩格斯選集》第1卷，北京：人民出版社，1995年，第104頁。

[2]《列寧全集》第19卷，北京：人民出版社，1995年，第264頁。

[3]費(fèi)孝通：《鄉(xiāng)土中國 生育制度》，北京大學(xué)出版社，1998年，第10頁。

責(zé) 編∕張 貝 美 編∕梁麗琛