“規(guī)則銜接”的含義闡釋與路徑開拓

摘要：規(guī)則銜接是基于“一國兩制”基本國策新發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，在習(xí)近平法治思想的指引下，認(rèn)識(shí)并尊重內(nèi)地與港澳各方在法律、法規(guī)、政策及非正式制度差異性的基礎(chǔ)上，推動(dòng)并實(shí)現(xiàn)各方在立法、司法和執(zhí)法方面的有機(jī)融合、深度再造與互通共贏?！断愀蹏卜ā芬载S富的立法創(chuàng)新回應(yīng)了“一國兩制”法律問題的時(shí)代性，彰顯了規(guī)則銜接的立法特色。《香港國安法》包括規(guī)則銜接對“一國兩制”問題的回應(yīng)具有國際法層面評(píng)價(jià)的例外性以及“一國兩制”下規(guī)則銜接問題所體現(xiàn)的我國央地事權(quán)的特殊性問題?！耙粐鴥芍啤眲t體現(xiàn)為依法特設(shè)全新的權(quán)力機(jī)關(guān)，開創(chuàng)全新的“一法兩制”立法模式，以及“包容性立法”的政策特色?！断愀蹏卜ā返膭?chuàng)新立法體現(xiàn)在以下三方面：第一，《香港國安法》特設(shè)“雙執(zhí)行機(jī)制”，兩大執(zhí)行主體互相配合，功能互補(bǔ)，共同有機(jī)構(gòu)成了維護(hù)香港國家安全的運(yùn)行機(jī)制。“雙執(zhí)行機(jī)制”具有功能的特殊意義，需要進(jìn)一步研究在其他領(lǐng)域的可行性。第二，《香港國安法》創(chuàng)造性地采用了“一法兩制”的立法模式?！耙环▋芍啤钡牡湫头妒绞侨诤显僭?，《香港國安法》以國家安全為基本法益，以香港刑事訴訟法為程序基礎(chǔ)，而以內(nèi)地刑事立法為制度基礎(chǔ)，其適當(dāng)融合了我國刑法的相關(guān)制度，并首創(chuàng)了“規(guī)則連線”模式。第三，《香港國安法》采用“包容性立法”的政策導(dǎo)向。全國人大綜合運(yùn)用立法與授權(quán)機(jī)制推動(dòng)內(nèi)地與香港的規(guī)則銜接，充分彰顯我國內(nèi)地對香港的“讓權(quán)”“讓利”政策，實(shí)現(xiàn)“一國兩制”下香港法律治理能力擴(kuò)權(quán)增能的制度優(yōu)勢。

關(guān)鍵詞：規(guī)則銜接" 《香港國安法》" 雙執(zhí)行機(jī)制" 一法兩制" 包容性立法

中圖分類號(hào)：D921.9" 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A" 文章編號(hào)：1674-8557（2024）06-0060-19

【基金項(xiàng)目】國家社科基金重大項(xiàng)目“落實(shí)中央對特別行政區(qū)全面管制權(quán)研究”（項(xiàng)目編號(hào)：22ZDA124）；教育部規(guī)劃基金項(xiàng)目“法文化視域下中華民族共同體意識(shí)的形成過程和實(shí)踐路徑研究”（項(xiàng)目編號(hào)：22YJA820020）。

【作者簡介】王一棟，法學(xué)博士，廣州商學(xué)院法學(xué)院副教授，廣州商學(xué)院粵港澳大灣區(qū)法治研究院研究員，廣州商學(xué)院大健康與老年社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究中心特聘研究員。

在《中華人民共和國香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全法》（以下簡稱《香港國安法》）出臺(tái)前，我國內(nèi)地本文所稱“內(nèi)地”，系指除香港、澳門和臺(tái)灣以外的中國行政區(qū)劃范圍。與香港本文所稱“香港”“澳門”，分別指依據(jù)《香港基本法》《澳門基本法》及后續(xù)法律文件所劃定的中國香港特別行政區(qū)和中國澳門特別行政區(qū)。在“國家安全”的概念認(rèn)知上存在分歧，亦未能形成統(tǒng)一性法律規(guī)則框架。盡管我國內(nèi)地已頒行可用于解決香港安全問題的一般性法律，如《國家安全法》《刑法》《反分裂國家法》等，但這些法律沒有列于《香港基本法》附件三中，因此僅屬于內(nèi)地對香港的單方面的、外部性的保護(hù)立法，而無法要求香港特區(qū)政府以香港法律的標(biāo)準(zhǔn)據(jù)以遵守執(zhí)行。

《香港國安法》的出臺(tái)打破了這一局面，該法為全國人大制定并列入《香港基本法》附件三，即香港特區(qū)政府必須將其作為香港法律予以貫徹實(shí)施，意味著內(nèi)地與香港就維護(hù)國家安全問題達(dá)成了法律層面的一致。然而，這種法律層面的一致性又不等同于“內(nèi)地法律香港化”，而是建立在充分尊重、維護(hù)香港普通法規(guī)則與體系的基礎(chǔ)上，平等、平穩(wěn)而科學(xué)地實(shí)現(xiàn)內(nèi)地與香港的法律融通，高度契合了習(xí)近平總書記所提出的“堅(jiān)持和完善一國兩制”參見二十大報(bào)告，https：//www.gov.cn/xinwen/2022-10/16/content_5718833.htm，2024年5月4日訪問。和推動(dòng)內(nèi)地與港澳實(shí)現(xiàn)“規(guī)則銜接”參見習(xí)近平：《在深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)建立40周年慶祝大會(huì)上的講話》，https：//www.gov.cn/xinwen/2020-10/14/content_5551299.htm，2024年5月1日訪問。的治國理念。

就現(xiàn)有研究成果而言，絕大多數(shù)學(xué)者將規(guī)則銜接問題的研究限于內(nèi)地與香港間的區(qū)際、府際的協(xié)調(diào)與合作，缺乏對實(shí)然立法和實(shí)現(xiàn)路徑的立體研究維度。例如香港大律師黃善端曾就“規(guī)則銜接”概念之本意闡明如下觀點(diǎn)：既謂銜接，即有被銜接者，且必有被銜接之兩端。因此，屬于最典型意義的銜接機(jī)制者，必為居于其中而連接兩地之事宜（規(guī)則、機(jī)制、標(biāo)準(zhǔn)、文書等），猶如橋梁連接江河之兩岸。黃律師據(jù)此認(rèn)為司法協(xié)助中的判決承認(rèn)、司法協(xié)助中的委托送達(dá)、沖突法中的沖突規(guī)范、公證制度中的涉外公證（可加上外事認(rèn)證）、專業(yè)服務(wù)資格認(rèn)可、駕駛執(zhí)照認(rèn)可、產(chǎn)品或技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)可、轉(zhuǎn)換插頭與變壓器、國際班列輪對更換、調(diào)整，適用域外軌寬的列車通過輪對的更換或使用具有移輪功能的輪對以及通行地的路軌相連接的銜接機(jī)制等均屬于“規(guī)則銜接”的范疇。參見黃善端：《談?wù)勔?guī)則銜接01：“規(guī)則銜接”為何物？》，https：//mp.weixin.qq.com/s/ujJ5YoT8oA0EKSo5Eff2uQ，2024年5月11日訪問。《香港國安法》以全新的立法模式和立法技術(shù)展現(xiàn)了規(guī)則銜接問題上的制度創(chuàng)新，生動(dòng)地闡釋了內(nèi)地與香港就國家安全問題實(shí)現(xiàn)規(guī)則銜接的立法路徑，是一部極具研究價(jià)值的立法資源。

一、問題緣起：規(guī)則銜接的法學(xué)釋義、時(shí)代意義與立法彰顯

“規(guī)則銜接”是習(xí)近平總書記針對“一國兩制”在完善、發(fā)展新時(shí)期所面臨問題的中國方案，也是內(nèi)地與港澳在法律規(guī)則層面有機(jī)結(jié)合的路徑遵循。如何準(zhǔn)確定義規(guī)則銜接，是本文的首要問題。

（一）規(guī)則銜接法學(xué)釋義的兩個(gè)維度

對規(guī)則銜接的法學(xué)釋義，目前尚未有官方統(tǒng)一解釋，法學(xué)界也存在不同的主張。這些主張大致可以從兩個(gè)維度進(jìn)行闡釋和劃分。第一個(gè)維度是適用領(lǐng)域，第二個(gè)維度是概念的內(nèi)涵與外延。

根據(jù)“規(guī)則銜接”這一概念的具體適用領(lǐng)域，目前法學(xué)界的主張可分為以下三種：（1）規(guī)則銜接是涉港澳的經(jīng)貿(mào)法概念。中國（深圳）綜合開發(fā)研究院余宗良直言，規(guī)則銜接就是經(jīng)濟(jì)規(guī)則銜接和與經(jīng)濟(jì)規(guī)則相關(guān)的社會(huì)規(guī)則銜接，包含法律、稅收、貿(mào)易、投資、金融、數(shù)字六大板塊。余宗良：《粵港澳大灣區(qū)開放重在率先推進(jìn)規(guī)則銜接》，https：//m.thepaper.cn/baijiahao_18959773，2024年5月21日訪問。文雅婧、王萬里在其文章中雖未明確提出規(guī)則銜接的法律適用范圍問題，卻不惜筆墨地引證并分析了粵港澳三地規(guī)則銜接在經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域中的功能及意義。參見文雅婧、王萬里：《論粵港澳大灣區(qū)的規(guī)則銜接》，載《開放導(dǎo)報(bào)》2021年第2期。（2）規(guī)則銜接是歸屬于內(nèi)地與港澳間司法協(xié)助或法律合作的概念。學(xué)者們從不同的部門法維度提出了規(guī)則銜接的方式與路徑：張淑鈿從婚姻家事立法安排的維度、司艷麗從多元化糾紛解決機(jī)制的維度、朱最新從區(qū)域協(xié)同立法的維度、莫然從逃犯移交遣返合作的維度、張亮等從刑事司法整體協(xié)作的維度分別展開。分別參見張淑鈿：《內(nèi)地與香港〈婚姻家事安排〉生效后的規(guī)則銜接問題及應(yīng)對》，載《國際法研究》2023年第1期。司艷麗：《粵港澳大灣區(qū)法律規(guī)則銜接疑難問題研究——以多元化糾紛解決機(jī)制為切入點(diǎn)》，載《中國法律評(píng)論》2022年第1期。朱最新：《區(qū)域協(xié)同立法的運(yùn)行模式與制度保障》，載《政法論叢》2022年第4期。莫然：《粵港澳大灣區(qū)刑事合作新背景下內(nèi)地與香港特區(qū)逃犯移交的底線思維與制度構(gòu)建》，載《時(shí)代法學(xué)》2022年第3期。張亮、劉松濤：《粵港澳大灣區(qū)區(qū)際刑事司法協(xié)助制度的構(gòu)建》，載《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)（法學(xué)版）》2022年第1期。（3）綜合模式。綜合模式研究成果往往沒有局限于規(guī)則銜接的特定部門屬性，而是傾向于系統(tǒng)性探討可能涉及三地規(guī)則銜接的所有法學(xué)領(lǐng)域；分別參見楊麗：《關(guān)于推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、支持香港更好融入國家發(fā)展大局的思考和建議》，載《港澳研究》2022年第1期。邱佛梅：《粵港澳大灣區(qū)法治建設(shè)的協(xié)同困境與路徑》，載《特區(qū)經(jīng)濟(jì)》2021年第12期。有學(xué)者亦就現(xiàn)有的內(nèi)地與港澳間的合作平臺(tái)構(gòu)建問題與對策進(jìn)行一體化探討；參見李可、唐曉晴：《橫琴粵澳深度合作區(qū)：理念創(chuàng)新與制度構(gòu)建》，載《港澳研究》2022年第1期。還有學(xué)者從上位法的高度探討規(guī)則銜接的合法性與必要性、思維轉(zhuǎn)化與路徑創(chuàng)新。參見鄒平學(xué)：《粵港澳大灣區(qū)法治合作和規(guī)則銜接的路徑探討》，載《青年探索》2022年第4期。

上述三種學(xué)術(shù)主張從不同角度闡釋了規(guī)則銜接的適用領(lǐng)域與研究方法，卻可能在關(guān)于“規(guī)則銜接”本身的適用特殊性問題上失之東隅。首先，現(xiàn)階段規(guī)則銜接在不同部門、不同領(lǐng)域所體現(xiàn)的制度差異，只是現(xiàn)階段實(shí)現(xiàn)規(guī)則銜接難度的不同方面，而非規(guī)則銜接概念在經(jīng)貿(mào)合作等單一領(lǐng)域的具象化表達(dá)；雖然“規(guī)則銜接”最早在經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域中提及，但在習(xí)近平總書記對新時(shí)期“一國兩制”的觀點(diǎn)闡釋和對“粵港澳大灣區(qū)”的戰(zhàn)略謀劃中，都提出了法律先行、全面推進(jìn)、全盤謀劃的基本方針。近年來為破解大灣區(qū)不同法域的瓶頸，有效推動(dòng)落實(shí)大灣區(qū)的規(guī)則銜接、機(jī)制對接，廣東省司法廳聯(lián)合香港特區(qū)政府律政司、澳門特區(qū)政府行政法務(wù)司建立粵港澳大灣區(qū)法律部門聯(lián)席會(huì)議制度并充分發(fā)揮作用，以粵港澳三地法律服務(wù)的融合發(fā)展為支點(diǎn)撬動(dòng)涉外法治工作全方位、多領(lǐng)域的新突破。參見廣東省司法廳：《以小切口推進(jìn)法律服務(wù)規(guī)則銜接，粵港澳三地法律部門聯(lián)席會(huì)議為推動(dòng)大灣區(qū)“軟聯(lián)通”增添新動(dòng)能》，http：//sft.gd.gov.cn/sfw/xwdt/sfxz/content/post_3841167.html，2024年5月13日訪問。換言之，這些領(lǐng)域的制度模式是規(guī)則銜接理念的有機(jī)組成，而規(guī)則銜接的路徑和實(shí)現(xiàn)方式仍處于早期破題與探索期，過早桎梏其內(nèi)涵與范圍可能有損法制創(chuàng)新。其次，不少學(xué)者在探討規(guī)則銜接的實(shí)現(xiàn)路徑時(shí)，往往認(rèn)為將某種內(nèi)地法規(guī)交由香港和澳門當(dāng)局承認(rèn)和執(zhí)行，或者是內(nèi)地與港澳間就某一問題達(dá)成司法互助協(xié)議即可實(shí)現(xiàn)跨法域間的規(guī)則銜接。若循此法理，我國只需與其他國家（地區(qū)）就各個(gè)領(lǐng)域簽署國際條約或協(xié)議，是否等同于我國與其他國家在該領(lǐng)域也實(shí)現(xiàn)了“規(guī)則銜接”呢？事實(shí)上，法律互認(rèn)、司法互助或立法協(xié)同應(yīng)當(dāng)是規(guī)則銜接的充分前提，然其僅代表雙方就相關(guān)法律問題達(dá)成了一致和合作的意向；規(guī)則銜接應(yīng)當(dāng)是我國內(nèi)地與港澳之間形成的層級(jí)更高的法制融合狀態(tài)，不僅在于內(nèi)地與港澳間的尊重、互認(rèn)與協(xié)同，更在于實(shí)現(xiàn)雙邊在立法技術(shù)、立法理念和法律政策方面的有機(jī)融合。

造成此類現(xiàn)象的根源在于學(xué)界對于規(guī)則銜接的基本內(nèi)涵理解不一。因此，這就需要關(guān)注到規(guī)則銜接釋義的第二個(gè)維度，即概念的內(nèi)涵與外延。“規(guī)則銜接”可區(qū)分為“規(guī)則”與“銜接”兩個(gè)關(guān)鍵詞?！耙?guī)則”在法學(xué)界普遍包含三層含義：狹義的規(guī)則僅指具有法律約束力的一般性法律規(guī)則；中義的規(guī)則還包括由不同規(guī)則或由規(guī)則束形成的法律制度或非正式制度；對于“非正式制度”的重要性論述，見于公丕祥教授關(guān)于非正式制度對區(qū)域競爭優(yōu)勢的系統(tǒng)性論斷。參見公丕祥：《當(dāng)代中國區(qū)域法治發(fā)展的動(dòng)力機(jī)理——紀(jì)念中國改革開放四十周年》，載《江蘇社會(huì)科學(xué)》2018年第4期。廣義的規(guī)則則泛指一切具有約束力的法律淵源，包括國際法、雙邊條約等。參見文雅婧、王萬里：《論粵港澳大灣區(qū)的規(guī)則銜接》，載《開放導(dǎo)報(bào)》2021年第2期。本文持中義觀點(diǎn)，同時(shí)認(rèn)為中義的規(guī)則維度不僅包含國內(nèi)立法，也包括我國的對外立法。此種規(guī)則如“規(guī)則話語權(quán)”中的“規(guī)則”。例如，黨的十九屆五中全會(huì)提出，建設(shè)更高水平開放型經(jīng)濟(jì)新體制，要借鑒國際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)規(guī)則、規(guī)制、管理、標(biāo)準(zhǔn)等制度型開放，積極參與全球經(jīng)濟(jì)治理體系改革，增強(qiáng)我國在國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則制定中的話語權(quán)。

對于“銜接”的理解與研究而言，毫無疑問，處理內(nèi)地與港澳間法制不統(tǒng)一的問題應(yīng)當(dāng)采取開放與包容的態(tài)度，這就存在三種解決路徑：（1）一方妥協(xié)，一方主導(dǎo)，即內(nèi)地規(guī)則靠向港澳或港澳規(guī)則靠向內(nèi)地；（2）法律互認(rèn)，并行不悖；（3）求同存異，再造規(guī)則。第一種路徑中，港澳規(guī)則過分靠向內(nèi)地既不契合港澳高度自治權(quán)的要求，也在具體實(shí)踐中可能存在制度障礙；而內(nèi)地規(guī)則過分靠向港澳同樣易使人們產(chǎn)生對我國內(nèi)地法制權(quán)威性的質(zhì)疑。目前實(shí)踐較多的路徑一般是互相借鑒，達(dá)成制度交流與合作。第二種路徑并未改變雙方法律規(guī)則的博弈狀態(tài)，是理論上最容易實(shí)現(xiàn)，也是目前內(nèi)地與港澳間最為通行的法律實(shí)踐模式。然而，該路徑并未從根本上解決區(qū)際法域沖突問題，因?yàn)椤盎フJ(rèn)”更多的是一種法律認(rèn)同與靠攏，并不等同于“必須遵守”或“法律義務(wù)”。此外，并行不悖的事實(shí)表明，雙邊法律依然不存在過多的交互性，在一些涉及重要的、根本性的問題上，可能依然會(huì)產(chǎn)生巨大的“規(guī)則鴻溝”。

相較而言，第三種路徑的科學(xué)性和可行性應(yīng)當(dāng)被得到更廣泛的關(guān)注。“求同存異”關(guān)照并尊重了港澳法律的特殊性與獨(dú)立性，而“規(guī)則再造”的方式與范圍則決定了規(guī)則融合銜接的廣度與深度；“求同存異”決定了“規(guī)則再造”的必要性，“規(guī)則再造”又是實(shí)現(xiàn)“求同存異”的制度保障。質(zhì)言之，“求同存異”是我國“一國兩制”基本國策的題中之義，我國內(nèi)地不應(yīng)也不可能在可預(yù)見的時(shí)期內(nèi)“同化”港澳法律，而只能采取兼有內(nèi)地與港澳法律特色與內(nèi)容的“規(guī)則再造”模式，以共同的法律目的和政治意愿構(gòu)筑三地規(guī)則間的橋梁——如同將河流接入江海，既涇渭分明，又融為一體。

綜上所述，“規(guī)則銜接”是指基于“一國兩制”基本國策新發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，在習(xí)近平涉港澳法治思想的指引下，在認(rèn)識(shí)并尊重各方在法律、法規(guī)、政策及非正式制度差異性的基礎(chǔ)上，推動(dòng)并實(shí)現(xiàn)各方在立法、司法和執(zhí)法方面的有機(jī)融合、深度再造與互通共贏。

（二）規(guī)則銜接是“一國兩制”新時(shí)期發(fā)展問題的法理回應(yīng)

規(guī)則銜接的釋義問題之所以如此重要，一方面緣于解決我國區(qū)際法域沖突所體現(xiàn)的卓越法學(xué)智慧，另一方面則緣于規(guī)則銜接是新時(shí)期解決“一國兩制”在新時(shí)期三地協(xié)同發(fā)展問題的法理回應(yīng)；對這一問題的完美解決將向世界再一次貢獻(xiàn)如何處理“一國兩制三法域”這一國際級(jí)難題的中國方案?！耙粐鴥芍啤笔俏覈幚砀郯膯栴}的世界獨(dú)創(chuàng)，并被法律實(shí)踐所證成。隨著“粵港澳大灣區(qū)”這一頂層戰(zhàn)略的實(shí)施，內(nèi)地與港澳間的經(jīng)貿(mào)、政治、文化、社會(huì)往來日漸密切，“一國兩制”的時(shí)代之問已經(jīng)由“如何從政治上保障一國兩制的平穩(wěn)實(shí)施”轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭绾螐姆缮蠈?shí)現(xiàn)一國兩制長期、高質(zhì)量的貫徹落實(shí)”。參見《扎實(shí)推進(jìn)“一國兩制”實(shí)踐和祖國統(tǒng)一大業(yè)》，載《人民日報(bào)》2023年3月19日，第001版。

“一國兩制”的最初構(gòu)想是內(nèi)地、香港和澳門三方各自獨(dú)立治理，內(nèi)地保障港澳地區(qū)的高度自治權(quán)，除一些涉及國家主權(quán)和外交的事項(xiàng)外，發(fā)生在港澳境內(nèi)的其余問題皆由港澳當(dāng)局自行立法解決。然而，內(nèi)地與港澳在各領(lǐng)域的合作互利漸入佳境，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的嬗變決定了作為上層建筑的法律必須有所作為，這就引發(fā)了習(xí)近平總書記所提出的“規(guī)則銜接”這一新時(shí)代法學(xué)命題。因此，“規(guī)則銜接”以“一國兩制”為制度基礎(chǔ)和研究目標(biāo)，“一國兩制”以“規(guī)則銜接”作為活力賡續(xù)與法律賦能?！耙粐鴥芍啤痹诜ㄖ铺厣媳憩F(xiàn)為三大國際經(jīng)濟(jì)法上的單獨(dú)關(guān)稅區(qū)既存在縱向管轄關(guān)系，又存在橫向平等關(guān)系；這一特色也必將在規(guī)則銜接模式中有所體現(xiàn)，主要包括國際法評(píng)價(jià)層面的例外性和央地事權(quán)劃分的特殊性。

首先，規(guī)則銜接對“一國兩制”問題的回應(yīng)具有國際法層面評(píng)價(jià)的例外性。香港和澳門雖然并非國際法的獨(dú)立主體，不享有獨(dú)立國際法律人格，但卻在國際經(jīng)濟(jì)法中作為單獨(dú)關(guān)稅區(qū)而存在，具有“準(zhǔn)國際法人格”。這在廣義國際法層面意味著同為單獨(dú)關(guān)稅區(qū)的內(nèi)地政府雖可在國際公法事務(wù)的角度對港澳實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)管理，但卻必須尊重港澳在國際經(jīng)貿(mào)事務(wù)中的人格獨(dú)立性。根據(jù)GATT第26條第5款C項(xiàng)，原由某締約方代為接受本協(xié)定的任何關(guān)稅領(lǐng)土，如果現(xiàn)在在處理對外貿(mào)易關(guān)系和本協(xié)定規(guī)定的其他事務(wù)方面享有或取得完全自治權(quán)，這一領(lǐng)土經(jīng)負(fù)責(zé)的締約方發(fā)表聲明證實(shí)上述事實(shí)后，應(yīng)視為本協(xié)定的一個(gè)締約方。那么，要推動(dòng)實(shí)現(xiàn)三地規(guī)則銜接的充要條件是否是符合國際經(jīng)濟(jì)法的一般性規(guī)定，就十分值得研究了。本文對此持保留態(tài)度，理由在于兩點(diǎn)：第一，雖然單獨(dú)關(guān)稅區(qū)能夠獨(dú)立享有國際經(jīng)濟(jì)法所賦予的一系列國際經(jīng)濟(jì)權(quán)利，但其權(quán)利并未突破主權(quán)的授權(quán)或限制，無論是港澳還是歐盟，其獨(dú)立的國際經(jīng)濟(jì)權(quán)能均源于主權(quán)國家對國家權(quán)力的讓渡。在這一問題上，國際經(jīng)濟(jì)法不僅不應(yīng)與主權(quán)相抵觸，反而應(yīng)當(dāng)提供法律支持，例如WTO的多項(xiàng)協(xié)定均規(guī)定，邊境貿(mào)易或者是基于歷史文化淵源而形成的跨境貿(mào)易，均屬最惠國待遇之例外。第二，尤為值得澄清的一點(diǎn)是，規(guī)則銜接問題是我國針對“一國兩制”國策下內(nèi)地與港澳法系、法制的差異性而進(jìn)行的我國內(nèi)部規(guī)則協(xié)商、對接與融通的舉措，無需也無義務(wù)接受他國或國際社會(huì)的“合法性審查”。無論是內(nèi)地與港澳深耕共建CEPA，抑或我國擬推動(dòng)內(nèi)地、香港、澳門共建單一自貿(mào)區(qū)的長遠(yuǎn)規(guī)劃，參見商務(wù)部：《“十四五”將推動(dòng)內(nèi)地、香港、澳門共建單一自貿(mào)區(qū)》http：//www.zlb.gov.cn/2021-11/25/c_1211461037.htm，2024年5月24日訪問。均屬我國國內(nèi)政策的推行與落實(shí)，均不受國際法層面的負(fù)面評(píng)價(jià)。同時(shí)，我國還有望以自身豐富的法律實(shí)踐為國際法理論提供更為豐富的國家實(shí)踐與法律確信，有助于形成新的國際習(xí)慣法或一般性法律原則。

其次，“一國兩制”下規(guī)則銜接問題體現(xiàn)了我國央地事權(quán)的特殊性。根據(jù)規(guī)則銜接的主體一方不同，央地事權(quán)可細(xì)分為中央政府與港澳的事權(quán)關(guān)系以及地方政府與港澳的事權(quán)關(guān)系。我國中央政府與港澳政府之間處于這樣的一種特殊事權(quán)關(guān)系：中央政府依法享有對港澳地區(qū)的全面管治權(quán)，港澳政府依《基本法》和中央政府賦權(quán)享有高度自治權(quán)。換言之，港澳的高度自治權(quán)既非完全自治，也非分權(quán)，而是中央授予的地方事務(wù)管理權(quán)。中央政府依法授予港澳以權(quán)力，港澳就依法享有相應(yīng)權(quán)力，不存在所謂“剩余權(quán)力”或“法外特權(quán)”。參見中共中央宣傳部：《習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想學(xué)習(xí)問答（電子版）》，學(xué)習(xí)出版社、人民出版社2021年版，第991-1000頁。同時(shí)，港澳享有的高度自治權(quán)也不能隨意被中央政府所干預(yù)或剝奪，主要表現(xiàn)為港澳自治的法律獨(dú)立性與一般事務(wù)的自決權(quán)。（見圖1）這種央地事權(quán)劃分的特殊性決定了以中央政府為主體一方的規(guī)則銜接模式構(gòu)建，將勢必以中央直接賦權(quán)的方式展開。參見方木歡：《縱橫聯(lián)動(dòng)：粵港澳大灣區(qū)政府間關(guān)系的理論分析》，載《學(xué)術(shù)論壇》2020年第1期。

我國地方政府與港澳之間的事權(quán)關(guān)系則更加特殊：一方面，我國省級(jí)地方政府與港澳政府間形成了特殊的包容性府際關(guān)系，包容性府際關(guān)系中的“政府”是一個(gè)“廣義政府”概念，它包含黨委、立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)乃至司法機(jī)關(guān)等多元行動(dòng)主體。表現(xiàn)在形式上地位對等，功能上聯(lián)動(dòng)發(fā)展，職權(quán)上均衡參與，在規(guī)則銜接問題上享有平等的知情權(quán)、話語權(quán)和決策權(quán)。參見楊愛平：《粵港澳大灣區(qū)跨境治理中的包容性府際關(guān)系》，載《學(xué)術(shù)研究》2022年第10期。另一方面，港澳所享有的整體比較優(yōu)勢和獨(dú)有的高度自治權(quán)，又使得府際雙邊往往處于非對稱關(guān)系，從而引發(fā)規(guī)則銜接的“木桶效應(yīng)”，并衍生制度型的消極阻礙。參見官華：《區(qū)域地方政府間的非對稱關(guān)系研究——以粵港政府合作為例》，載《福建論壇（人文社會(huì)科學(xué)版）》2011年第12期。至于地方政府與港澳政府達(dá)成某種規(guī)則銜接的路徑，則又與我國傳統(tǒng)央地事權(quán)中的法律保留問題根本相關(guān)：首先，我國內(nèi)地系單一制政治體制，地方立法權(quán)來源于法律的直接規(guī)定和中央政府的授權(quán)或放權(quán)，地方本身沒有獨(dú)立的立法權(quán)，也無權(quán)對中央政府作出的法律保留進(jìn)行靈活解釋和自主決定，參見俞祺：《央地關(guān)系中的法律保留》，載《中國法學(xué)》2023年第2期。只在中央政府明確授權(quán)的范圍內(nèi)享有最充分的地方事權(quán)，即使是政策高度靈活的經(jīng)濟(jì)特區(qū)亦然。例如，我國《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)深圳市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)和深圳市人民政府分別制定法規(guī)和規(guī)章在深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)實(shí)施的決定》在具體的授權(quán)表述中并未劃定內(nèi)容范圍，這意味著被授予深圳地方機(jī)關(guān)的權(quán)力中可以包括中央性立法權(quán)。事實(shí)上，目前深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)的立法中也確實(shí)含有部分中央事務(wù)。其次，在央地存在立法權(quán)保留的前提下，保留或授權(quán)的范圍如何，是籠統(tǒng)性授權(quán)抑或指定性授權(quán)，均會(huì)影響地方政府與港澳間的立法效力層級(jí)，甚至是立法合法性的問題。就現(xiàn)有內(nèi)地與港澳間建構(gòu)規(guī)則銜接最為普遍的CEPA模式和資

質(zhì)互認(rèn)模式而言，地方政府在其中發(fā)揮的事權(quán)功能極為有限。因此，若要在內(nèi)地地方政府與港澳政府間達(dá)成本文論域下的規(guī)則銜接，需要內(nèi)地主體方充分獲得中央政府立法保留權(quán)的解釋、下放或授權(quán)，否則將極易出現(xiàn)規(guī)則銜接的主體方不對等性與主體權(quán)能的非對稱性。（見圖2）

對上述兩大問題的回應(yīng)，共同構(gòu)成了“一國兩制”基本國策在新時(shí)期發(fā)展所面臨的規(guī)則銜接問題的因應(yīng)之策。對此，《香港國安法》的立法邏輯與應(yīng)對之道值得深入研究和借鑒。

（三）《香港國安法》是規(guī)則銜接的立法彰顯

就現(xiàn)有研究成果而言，學(xué)者們對《香港國安法》的研究大多集中在該法對維系國家安全的功能及意義參見鄧霄霄：《設(shè)立并實(shí)施〈香港國安法〉的正當(dāng)性分析》，載《江西警察學(xué)院學(xué)報(bào)》2022年第6期。王振：《論〈香港國安法〉對“危害國家安全犯罪”及其“刑罰”的規(guī)定》，載《政法學(xué)刊》2022年第3期。饒戈平：《香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全法：學(xué)習(xí)與解讀》，載《港澳研究》2020年第3期。，以及該法所新設(shè)制度的研究參見韓大元：《論〈香港國安法〉第2條“根本性條款”的規(guī)范內(nèi)涵》，載《法學(xué)論壇》2021年第4期。，后者如新型刑事管轄機(jī)制參見孫瀟琳：《香港國安案件刑事管轄機(jī)制的運(yùn)行邏輯、實(shí)踐困境與完善思路》，載《統(tǒng)一戰(zhàn)線學(xué)研究》2023年第1期。、駐港國安公署參見歐錦雄：《駐港國安公署立案偵查的法律適用研究——貫徹落實(shí)香港國安法的法律思考》，載《港澳研究》2021年第4期。、港方維護(hù)國家安全的新型權(quán)力參見黃明濤：《論〈香港國安法〉之中行政長官的主要權(quán)力》，載《法學(xué)論壇》2021年第4期。、國家安全保護(hù)的央港責(zé)任劃分與《香港國安法》的域外效力等，尚未有學(xué)者從規(guī)則銜接視角對《香港國安法》的立法政策與創(chuàng)新模式展開研究。

從規(guī)則銜接視角探討，《香港國安法》所要“銜接”的“規(guī)則”領(lǐng)域是國家安全，而國家安全又歸屬于國家主權(quán)范疇；在“一國兩制”下，香港不享有獨(dú)立的國家主權(quán)，香港方的社會(huì)安全屬于我國國家安全不可分割的一部分。毫無疑問，在《香港國安法》出臺(tái)前，香港方同樣也負(fù)有保障香港行政轄區(qū)內(nèi)社會(huì)、國家安全的職責(zé)，然此種職責(zé)在權(quán)限、內(nèi)容與方式上均依照香港法律進(jìn)行，在政策、原則等諸多問題上依舊與內(nèi)地法律亟待達(dá)成共識(shí)。例如，香港政治動(dòng)亂事件系屬港內(nèi)治安事件還是國家安全案件；一個(gè)更有說服力的事件是香港學(xué)界對影響邊防安全的“一地兩檢”邊防口岸布設(shè)方式所引發(fā)的法律安全問題的大討論。參見吳靄儀：《一地兩檢試探〈基本法〉值幾多》，載《信報(bào)》2015年12月3日，第A5版。梁美芬：《“一地兩檢”法律透視》，載《香港文匯報(bào)》2017年4月11日，第A11版。朱晉科：《饒戈平：一地兩檢不違基本法，不需透過附件三處理》，載《大公報(bào)》2017年3月14日，第A版。

《香港國安法》的出臺(tái)終結(jié)了內(nèi)地與香港間關(guān)于國家安全的規(guī)則銜接問題，具體體現(xiàn)在以下三方面：（1）依法特設(shè)全新的權(quán)力機(jī)關(guān)。規(guī)則銜接問題的本質(zhì)是規(guī)則解釋與適用的差異化，而依法特設(shè)的雙向權(quán)力機(jī)關(guān)正是以國家權(quán)力消弭了規(guī)則解釋與適用的差異。（2）開創(chuàng)了全新的“一法兩制”立法模式。《香港國安法》以前所未有的“一法兩制”式立法，將內(nèi)地與香港的“兩制”法律，創(chuàng)造性地整合在了一部基礎(chǔ)性法律中，以“規(guī)則大道”的方式解決了以往“規(guī)則獨(dú)木橋”的處境。（3）堅(jiān)持傾斜保護(hù)的政策目標(biāo)?！耙粐鴥芍啤眹呦?，我國內(nèi)地的立法政策往往“讓權(quán)”“讓利”于港澳方，《香港國安法》也不例外?！断愀蹏卜ā穼ο愀鄣膬A向性體現(xiàn)在采用了“包容性立法”的方式，既遷就香港法律，又促使香港立法賦權(quán)增能。此外，《香港國安法》并未對所有可能涉及的問題進(jìn)行立法，在一些銜接難度較高的規(guī)則制度領(lǐng)域，《香港國安法》依舊承認(rèn)和保留了銜接空白。

盡管公法特征濃厚，但《香港國安法》在彰顯規(guī)則銜接理念、推動(dòng)和實(shí)現(xiàn)內(nèi)地與香港在國家安全問題上的規(guī)則銜接、為今后內(nèi)地與港澳間進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)其他領(lǐng)域的規(guī)則銜接，提供了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)與制度價(jià)值。本文將基于規(guī)則銜接的視角，從上述四個(gè)方面展開對《香港國安法》立法邏輯的論述。

二、“雙執(zhí)行機(jī)制”是《香港國安法》實(shí)現(xiàn)規(guī)則銜接的機(jī)制創(chuàng)新

規(guī)則執(zhí)行機(jī)制往往并不涉及立法活動(dòng)，但機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)過程中執(zhí)行主體作出的有關(guān)規(guī)則的解釋、執(zhí)行與再造，將以奧托·邁耶所言及的“從屬于法律的規(guī)則命令”而上升為有效的法律淵源，參見蔡宗珍：《法律保留思想及其發(fā)展的制度關(guān)聯(lián)要素探微》，載《臺(tái)大法學(xué)論叢》2010年第3期。規(guī)則執(zhí)行機(jī)制的權(quán)威性與內(nèi)在和諧性，直接決定了規(guī)則銜接的高度與深度。

與我國現(xiàn)行常見的雙向?qū)舆\(yùn)行機(jī)制的法律實(shí)踐不同，《香港國安法》特設(shè)兩大規(guī)則執(zhí)行主體，互相配合，功能互補(bǔ)，共同有機(jī)構(gòu)成了維護(hù)香港國家安全的運(yùn)行機(jī)制，國務(wù)院港澳辦主任夏寶龍?jiān)诠俜结尫〞r(shí)稱其為“雙執(zhí)行機(jī)制”，參見夏寶龍：《全面準(zhǔn)確貫徹實(shí)施香港國安法——在“保證香港國安法準(zhǔn)確實(shí)施”專題研討會(huì)上的致辭》，https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1754872950538216156amp;wfr=spideramp;for=pc，2024年5月23日訪問。由香港特區(qū)政府和中央政府分設(shè)兩套維護(hù)國家安全的執(zhí)行機(jī)制。

具言之，香港特區(qū)政府依法設(shè)立香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全委員會(huì)（以下簡稱“香港國安委”），香港國安委依法負(fù)有政策制定、機(jī)制建設(shè)和協(xié)調(diào)重大事項(xiàng)三項(xiàng)職責(zé)。三項(xiàng)職責(zé)具體包括：（1）分析研判香港維護(hù)國家安全形勢，并制定相關(guān)政策；（2）推進(jìn)香港維護(hù)國家安全的法制與執(zhí)行機(jī)制的建設(shè)；（3）協(xié)調(diào)香港維護(hù)國家安全的重點(diǎn)工作和重大行動(dòng)。參見《香港國安法》第14條。香港特區(qū)政府警務(wù)處特設(shè)國家安全部門，具體執(zhí)行和協(xié)助執(zhí)行維護(hù)國家安全任務(wù)。參見《香港國安法》第16、17條。香港特別行政區(qū)律政司設(shè)立專門的國家安全犯罪案件檢控部門，負(fù)責(zé)危害國家安全犯罪案件的檢控工作和其他相關(guān)法律事務(wù)。參見《香港國安法》第18條。中央政府依法設(shè)立駐香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全公署（以下簡稱“駐港公署”），駐港公署有四項(xiàng)常設(shè)權(quán)力和三項(xiàng)緊急權(quán)力。四項(xiàng)常設(shè)權(quán)力包括：（1）分析研判香港維護(hù)國家安全形勢，就維護(hù)國家安全重大戰(zhàn)略和重要政策提出意見和建議；（2）監(jiān)督、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、支持香港特別行政區(qū)履行維護(hù)國家安全的職責(zé)；（3）收集分析國家安全情報(bào)信息；（4）依法辦理危害國家安全犯罪案件。參見《香港國安法》第49條。

三項(xiàng)緊急權(quán)力包括：后者包括：（1）案件涉及外國或者境外勢力介入的復(fù)雜情況，香港特別行政區(qū)管轄確有困難；（2）出現(xiàn)香港特別行政區(qū)政府無法有效執(zhí)行本法的嚴(yán)重情況；（3）出現(xiàn)國家安全面臨重大現(xiàn)實(shí)威脅的情況。參見《香港國安法》第55條。香港國安委和駐港公署分別代表香港特區(qū)政府和中央政府，在落實(shí)《香港國安法》的職責(zé)上形成了“橫縱交叉，各司其職”的機(jī)制模式。

從縱向角度考察，香港特區(qū)政府及各司處行使職權(quán)雖由中央政府授權(quán)，但具體實(shí)施《香港國安法》的核心權(quán)力均交由香港國安委，中央政府僅通過指派秘書長、國家安全事務(wù)顧問以及特殊情形下由駐港公署對特定案件行使管轄權(quán)的方式實(shí)施監(jiān)督和指導(dǎo)。參見《香港國安法》第13、15和55條。從橫向角度考察，香港國安委和駐港公署在日常行政事務(wù)中可就維護(hù)國家安全形勢的研判、分析與相關(guān)政策的制定展開充分協(xié)商合作，還可就相關(guān)問題的釋法工作報(bào)請中央政府解決。因而，駐港公署（中央政府）與香港國安委之間并非絕對的縱向領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系抑或橫向平行關(guān)系，而是基于《香港國安法》而享有更為立體的“機(jī)制關(guān)系”。

究其法理亦不難解釋。國家安全是中央事權(quán)，香港地區(qū)的國家安全亦屬中央事權(quán)。中央對香港特別行政區(qū)有關(guān)的國家安全事務(wù)負(fù)有根本責(zé)任，擁有完整的立法權(quán)、執(zhí)法權(quán)、司法權(quán)，這符合世界各國在維護(hù)國家安全上的慣常做法。然而，考慮到“一國兩制”國策的特殊性和香港的實(shí)際情況，中央通過《香港國安法》授權(quán)香港特區(qū)政府主要承擔(dān)維護(hù)（香港地區(qū)）國家安全的主要責(zé)任，中央負(fù)責(zé)處理香港（地方層面）難以解決的問題，承擔(dān)最后兜底責(zé)任，創(chuàng)造性地在香港國安法中規(guī)定了中央和特別行政區(qū)“雙執(zhí)行機(jī)制”。參見夏寶龍：《全面準(zhǔn)確貫徹實(shí)施香港國安法——在“保證香港國安法準(zhǔn)確實(shí)施”專題研討會(huì)上的致辭》，https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1754872950538216156amp;wfr=spideramp;for=pc，2024年5月23日訪問。一般情況下，《香港國安法》規(guī)定的危害國家安全犯罪案件均由香港管轄。至于中央政府對香港國安委的監(jiān)督機(jī)制，則是中央對香港高度自治權(quán)的合法監(jiān)督與糾正，也是以《憲法》為核心的內(nèi)地法律對“一國兩制”下納入《香港基本法》附件三的法律在香港落實(shí)情況的依法監(jiān)督，是中央的全面管治權(quán)和香港的高度自治權(quán)的有機(jī)統(tǒng)一。參見駱偉建：《論中央全面管治權(quán)與特區(qū)高度自治權(quán)的有機(jī)結(jié)合》，載《港澳研究》2018年第1期。

另一個(gè)值得研究的問題是“雙執(zhí)行機(jī)制”模式的推廣可行性。以粵港澳大灣區(qū)重大突發(fā)公共事件的應(yīng)急協(xié)同治理為例，目前粵港澳大灣區(qū)內(nèi)達(dá)成的有關(guān)規(guī)則銜接內(nèi)容的三地府際協(xié)議有限，大多停留在制度建構(gòu)的初期。盡管《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》提出“要完善突發(fā)事件應(yīng)急處置機(jī)制，建立粵港澳大灣區(qū)應(yīng)急協(xié)調(diào)平臺(tái)”。突發(fā)事件事關(guān)社會(huì)公共利益，而公共利益問題往往是各法域據(jù)以對抗他方法律獲政策之盾。參見王一棟：《論“禁止法律規(guī)避”制度的廢除——兼論我國國際私法法典相關(guān)制度的重構(gòu)》，載《政治與法律》2023年第4期。時(shí)至今日，三地間關(guān)于“應(yīng)急協(xié)同治理”和“重大突發(fā)公共事件”的學(xué)理研究尚存爭議，參見文宏、辛強(qiáng)：《粵港澳大灣區(qū)重大突發(fā)公共事件的應(yīng)急協(xié)同治理機(jī)制研究》，載《城市觀察》2021年第3期。更遑論構(gòu)建統(tǒng)一有效的執(zhí)行機(jī)制。即使是目前公認(rèn)的實(shí)現(xiàn)“規(guī)則銜接”最具可行性的雙邊司法協(xié)作模式，也存在著諸多公共政策難以協(xié)調(diào)的制度隱憂，例如法律適用中的最密切聯(lián)系參見王一棟：《最密切聯(lián)系原則的困局與紓解：美國法借鑒與中國方案》，載《海峽法學(xué)》2023年第4期。以及內(nèi)地與香港法院就婚姻家事案例的互認(rèn)問題參見張淑鈿：《內(nèi)地與香港婚姻家事判決認(rèn)可與執(zhí)行的二元分化困境及化解》，載《國際法研究》2019年第4期。。這表明，在未存在統(tǒng)一有效的雙邊或三邊規(guī)則執(zhí)行機(jī)制的情形中，法律、規(guī)則或協(xié)議的頒行缺乏靈活而必要的制度供給與規(guī)則續(xù)造，在內(nèi)地參與主體為地方政府或司法機(jī)構(gòu)時(shí)，各方的權(quán)力平衡問題將會(huì)“下意識(shí)地”上升并超越合作意愿，最終影響規(guī)則銜接目的的達(dá)成。

然而，若一味在其他領(lǐng)域照搬《香港國安法》的“雙執(zhí)行機(jī)制”，殊不可行。首先，《香港國安法》所涉及的規(guī)則領(lǐng)域是國家安全，系屬國家主權(quán)問題。在制定《香港基本法》時(shí)，全國人大就已經(jīng)對該問題的中央管治權(quán)和立法最高權(quán)作了充分而明確的規(guī)定；之所以可在《香港國安法》中創(chuàng)設(shè)新的涉及香港特區(qū)政府法定義務(wù)的執(zhí)行機(jī)制，其本質(zhì)原因在于《香港國安法》已納入《香港基本法》附件三而作為“香港法律”予以實(shí)施。相較而言，其他涉及經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等領(lǐng)域的問題，若非能上升到主權(quán)或外交領(lǐng)域的問題，則很難以基本法律的形式要求香港特區(qū)政府遵照執(zhí)行。其次，由于《香港國安法》屬于“香港法律”，就法律所調(diào)整的主體和內(nèi)容而言，《香港國安法》應(yīng)當(dāng)以規(guī)范香港特區(qū)政府及其下屬機(jī)構(gòu)為基本內(nèi)容，而“雙執(zhí)行機(jī)制”中有關(guān)中央政府特設(shè)的職能機(jī)構(gòu)與職權(quán)范圍應(yīng)當(dāng)屬于“例外內(nèi)容”；若非涉港的國家安全問題如此重要，法律很可能不會(huì)創(chuàng)設(shè)“雙執(zhí)行機(jī)制”模式，簡言之，該模式應(yīng)為特例而非普適。

盡管如此，“雙執(zhí)行機(jī)制”的合理制度內(nèi)核依然要為其他規(guī)則銜接模式所充分吸收和借鑒。首先，“雙執(zhí)行機(jī)制”的模式可簡化為“香港特區(qū)政府與內(nèi)地政府分別負(fù)責(zé)，規(guī)則爭議報(bào)送共同認(rèn)可的統(tǒng)一上級(jí)單位解釋、決定或執(zhí)行”，上級(jí)單位有權(quán)監(jiān)督、規(guī)制和建議雙方政府行為。（見表1）規(guī)則銜接的制度前提在于規(guī)則解釋權(quán)的合法性與統(tǒng)一性，《香港國安法》的“雙執(zhí)行機(jī)制”中，最終解釋權(quán)和決定權(quán)被賦予了中央政府，而在其他規(guī)則銜接領(lǐng)域的府際合作中，此項(xiàng)權(quán)力可視情況交付府際共同有權(quán)機(jī)關(guān)——前提是該有權(quán)機(jī)關(guān)的成立程序與權(quán)力行使并無法律瑕疵。其次，“雙執(zhí)行機(jī)制”模式是授權(quán)型運(yùn)作架構(gòu)，權(quán)力來源基礎(chǔ)應(yīng)當(dāng)合法、正當(dāng)?！半p執(zhí)行機(jī)制”模式下，兩大新設(shè)機(jī)構(gòu)及其他相關(guān)機(jī)構(gòu)的職權(quán)均為基本法律所授予，而在其他內(nèi)地與港澳的府際交往中，由于不存在單行法律作為授權(quán)依據(jù)，內(nèi)地政府多以《中華人民共和國地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》（以下簡稱《地方政府組織法》）及上級(jí)法規(guī)作為行權(quán)依據(jù)。在法律授權(quán)或上級(jí)法規(guī)授權(quán)存在權(quán)限不明晰的情形時(shí)，尤其是在政策先行區(qū)，很容易出現(xiàn)“先行先試權(quán)”的脫法現(xiàn)象，參見范進(jìn)學(xué)：《授權(quán)與解釋：中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)變法模式之分析》，載《東方法學(xué)》2014年第2期；也有司法判決認(rèn)為先行先試權(quán)不是授權(quán)立法或變通規(guī)定，而是“法律修改的‘試驗(yàn)?zāi)Ｊ健?，必須有上位法的明確授權(quán)基礎(chǔ)，參見北大法寶：https：//www.pkulaw.com/pfnl/a25051f3312b07f31437dc01cda4d38015d3d9b55a1b75cdbdfb.html？keyword=%E8%8C%83%E5%87%AF%20，2024年5月14日訪問；行政法學(xué)者孔繁華認(rèn)為這類“改革試驗(yàn)授權(quán)屬于類似特許的特別授權(quán)”，不應(yīng)過分強(qiáng)調(diào)其法律責(zé)任而與行政授權(quán)初衷相抵牾，參見孔繁華：《授權(quán)抑或委托：行政處罰“委托”條款之重新解讀》，載《政治與法律》2018年第4期。例如在跨內(nèi)地與港澳的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或合作平臺(tái)搭建過程中，常以“臨時(shí)委員會(huì)”“聯(lián)合辦公室”或“領(lǐng)導(dǎo)小組”發(fā)文頒令，在與其他法律發(fā)生抵牾時(shí)，其法律約束力和規(guī)則權(quán)威性均可能受損。即使認(rèn)為改革性授權(quán)的本質(zhì)是調(diào)整與重塑政府自主創(chuàng)新權(quán)限而不可避免對現(xiàn)有法律框架造成沖擊，也需在立法與行政之間尋找恰當(dāng)?shù)钠胶鈾C(jī)制。參見翟翌、范奇：《中國特色授權(quán)行政邏輯體系之闡釋》，載《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2021年第6期。因此，為避免此種“單行模式”遇阻時(shí)受困，內(nèi)地政府應(yīng)當(dāng)在設(shè)置（聯(lián)合）授權(quán)機(jī)構(gòu)之初即需依據(jù)《地方政府組織法》或通過上級(jí)政府明文授權(quán)降低乃至避免“被授權(quán)機(jī)構(gòu)”的權(quán)力來源瑕疵。

三、“一法兩制”是《香港國安法》實(shí)現(xiàn)規(guī)則銜接的制度突破

如果說“一國兩制”是我國應(yīng)對港澳問題的制度創(chuàng)舉，那么“一法兩制”則是《香港國安法》應(yīng)對法律規(guī)則銜接的立法創(chuàng)舉。參照“一國兩制”的基本原理，“一法兩制”系指在堅(jiān)持整部法律統(tǒng)一的前提下，法律條文主體適用內(nèi)地法律，分屬于內(nèi)地與香港的法律原則、立法政策、規(guī)則制度、立法技術(shù)等要素并存于一部基本法律之中，且在功能實(shí)現(xiàn)和運(yùn)行機(jī)制上并行不悖?！耙环▋芍啤笔恰断愀蹏卜ā窇?yīng)對和解決兩大法系和法域在規(guī)則銜接問題上的一次跨越式立法嘗試，是中國特色社會(huì)主義法治理念的又一次具有時(shí)代性和里程碑意義的實(shí)踐與創(chuàng)新。

本文根據(jù)不同法系間規(guī)則銜接的方式與既有規(guī)則（包含原則、規(guī)則或判例法等）的關(guān)系進(jìn)行劃分，將“一法兩制”的立法模式劃分為如下四種。

第一種，直接援引式。直接援引式是指直接在法律條文中援引既有法律原則、規(guī)則的原文表述或近似表述。采用直接援引式一般通過使用既有規(guī)則術(shù)語或立法語言，使人們對新法在既有法律體系中予以精準(zhǔn)定位，在技術(shù)層面上與現(xiàn)有規(guī)則直接相連，在立法解釋、司法解釋或判例法等問題上與既有規(guī)則或判例保持一致，避免產(chǎn)生過多的衍生性立法沖突。茅銘晨：《立法原意下的監(jiān)察對象范圍及界定——從法法銜接的角度》，載《溫州大學(xué)學(xué)報(bào)》2022年第3期。一般而言，直接援引式是一種在立法技術(shù)中常見的現(xiàn)象，規(guī)則的主導(dǎo)方一般會(huì)采用符合本方立法特色、法域文化或表述習(xí)慣的方式擬定法律條文樣本，規(guī)則的其他參與方在樣本的基礎(chǔ)上增添己方的規(guī)則要素。例如《香港國安法》在立法體例、罪數(shù)罪名等表達(dá)方式上，就可以理解為是一種對我國刑事立法的直接援引。有學(xué)者提出刑事立法的“典型復(fù)刻”可能導(dǎo)致法律漏洞和立法技術(shù)單一化。參見陳偉、蔡榮：《刑法立法的類型化表述及其提倡》，載《法制與社會(huì)發(fā)展》2018年第2期。

第二種，間接援引式。間接援引式是以指引、注明的方式對目標(biāo)引用法律規(guī)則的形式呈現(xiàn)，其不直接體現(xiàn)為具體規(guī)則的表述，而代之以某種間接的指代。《香港國安法》第4條即屬此類。該條規(guī)定：“香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全應(yīng)當(dāng)尊重和保障人權(quán)，依法保護(hù)香港特別行政區(qū)居民根據(jù)香港特別行政區(qū)基本法和《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》、《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與文化權(quán)利的國際公約》適用于香港的有關(guān)規(guī)定享有的包括言論、新聞、出版的自由，結(jié)社、集會(huì)、游行、示威的自由在內(nèi)的權(quán)利和自由?！痹诳疾炝藘?nèi)地與香港間涉及間接援引式規(guī)則銜接的立法實(shí)踐，不難發(fā)現(xiàn)其大多存在于內(nèi)地與香港針對同一問題分別出具的對應(yīng)立法方案中，即“雙向?qū)幽Ｊ健?。例如，我國?nèi)地頒行的《關(guān)于內(nèi)地與香港特別行政區(qū)法院相互認(rèn)可和執(zhí)行民商事案件判決的安排》，在第5條該條規(guī)定：“本安排所稱‘知識(shí)產(chǎn)權(quán)’是指《與貿(mào)易有關(guān)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)協(xié)定》第一條第二款規(guī)定的知識(shí)產(chǎn)權(quán)，以及《中華人民共和國民法總則》第一百二十三條第二款第七項(xiàng)、香港《植物品種保護(hù)條例》規(guī)定的權(quán)利人就植物新品種享有的知識(shí)產(chǎn)權(quán)?！薄⒌?1條第6項(xiàng)該條規(guī)定：“知識(shí)產(chǎn)權(quán)侵權(quán)糾紛案件以及內(nèi)地人民法院審理的《中華人民共和國反不正當(dāng)競爭法》第六條規(guī)定的不正當(dāng)競爭糾紛民事案件……”和第17條該條規(guī)定：“知識(shí)產(chǎn)權(quán)侵權(quán)糾紛案件以及內(nèi)地人民法院審理的《中華人民共和國反不正當(dāng)競爭法》第六條規(guī)定的不正當(dāng)競爭糾紛民事案件、香港特別行政區(qū)法院審理的假冒糾紛案件……”分別間接援引了國內(nèi)外的法律作為規(guī)則釋義的依據(jù)；這在香港配套頒行的《內(nèi)地婚姻家庭案件判決（相互承認(rèn)及強(qiáng)制執(zhí)行）條例》第23條第1款該條規(guī)定：“如某已登記命令規(guī)定某人須支付贍養(yǎng)費(fèi)，則就該命令而言，《未成年人監(jiān)護(hù)條例》（第13章）（該條例）第20條及《扣押入息令規(guī)則》（第13章，附屬法例A）（該規(guī)則）在經(jīng)必要的變通后，在猶如該命令是該條例第2條所界定的贍養(yǎng)令的情況下適用?！焙偷?6條（c）款該條規(guī)定：“該香港法律程序并非根據(jù)《婚姻法律程序與財(cái)產(chǎn)條例》（第192章）第IIA部進(jìn)行的法律程序。”中同樣存在。相似的情形見諸兩地其他司法實(shí)踐互認(rèn)的安排中，如仲裁、民事協(xié)議、證據(jù)規(guī)則、刑事司法協(xié)助等。此外，間接援引的立法模式同樣也會(huì)呈現(xiàn)于一部共同商議擬定的法律法規(guī)中，多用于名詞釋義或達(dá)成規(guī)則模式共識(shí)，典型的如內(nèi)地與香港政府共同簽署的《內(nèi)地與香港關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排》第6條第3款該條規(guī)定：“金融服務(wù)”應(yīng)當(dāng)與世界貿(mào)易組織《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》的《關(guān)于金融服務(wù)的附件》第五款第（a）項(xiàng)中的金融服務(wù)具有相同的含義，并且該條款中“金融服務(wù)提供者”也包括《關(guān)于金融服務(wù)的附件》第五款第（c）項(xiàng)所定義的公共實(shí)體?！币约暗?條該條規(guī)定：“本協(xié)議及其附件所載規(guī)定并不妨礙一方維持或采取與世界貿(mào)易組織《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》第14條及14條之二相一致的例外措施?！睂TO《關(guān)于金融服務(wù)的附件》第5款和《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》第14條的援引。然由于目前此類協(xié)議往往以雙方達(dá)成的原則性安排為主，因此未能有效提供規(guī)則銜接模式的系統(tǒng)性研究價(jià)值。

第三種，轉(zhuǎn)換再造式。轉(zhuǎn)換再造式是指下位立法、行政機(jī)關(guān)通過對上位法或上位行政命令進(jìn)行解釋、轉(zhuǎn)換和再造的方式呈現(xiàn)在新的規(guī)則模式之中，其本質(zhì)是法律續(xù)造（包括立法續(xù)造與司法續(xù)造），因此并未超出既有法律體系的框架，也未涉及多法域、多法系規(guī)則的融合式立法。亦有學(xué)者稱其為“疊加再造模式”，即對于難以復(fù)制的規(guī)則可以建立一種接軌的體系。參見鄒平學(xué)：《粵港澳大灣區(qū)法治合作和規(guī)則銜接路徑探討》，載《青年探索》2022年第4期。轉(zhuǎn)換再造式在聯(lián)邦制國家更為常見。黃進(jìn)教授早就對聯(lián)邦制國家各法域?qū)ι衔环ǖ霓D(zhuǎn)換再造權(quán)歸納出三種模式：（1）聯(lián)邦憲法就相關(guān)問題已存在原則性規(guī)定，各州法院只能在原則框架內(nèi)實(shí)現(xiàn)法律再造，如美國、澳大利亞；（2）聯(lián)邦憲法規(guī)定各州立法權(quán)限不得超過域外，各州（法域）立法所涉事項(xiàng)亦不得突破憲法授權(quán)，立法管轄權(quán)的屬地性充分制約各法域的域外立法權(quán)，如加拿大；（3）憲法未有相關(guān)規(guī)定，但憲法法院有權(quán)通過違憲審查來監(jiān)督國內(nèi)區(qū)分法域的規(guī)則續(xù)造，如德國、奧地利。參見黃進(jìn)：《區(qū)際法律問題研究》，法律出版社2001年版，第94-95頁。

我國屬于單一制國家，立法權(quán)的集中性與權(quán)威性不容置疑，下位法不得與上位法相抵觸，因此我國內(nèi)地的下位立法、行政機(jī)關(guān)對上位法或上位行政命令的解釋、轉(zhuǎn)換與再造，一般不得超越相關(guān)規(guī)則或命令的既定內(nèi)容或通常適用范圍，若要在立法層面突破單一法系而形成“兩制共存”的情形，往往需要通過最高立法機(jī)關(guān)的授權(quán)。

第四種，融合再造式。相較于前三種模式而言，融合再造是現(xiàn)階段實(shí)現(xiàn)“一法兩制”的高級(jí)形式?！叭诤稀辈坏韧凇皺C(jī)械共存”，而是多法域求同存異、機(jī)制共生?！霸僭臁眲t側(cè)重于對既有規(guī)則的重塑，尤其強(qiáng)調(diào)在“法域沖突”中增強(qiáng)異種規(guī)則黏性與制度張力。本文以《香港國安法》的有關(guān)立法為例試作說明。

（一）《香港國安法》以（香港）國家安全為基本法益，以香港刑事訴訟法為程序基礎(chǔ)，以內(nèi)地刑事立法為制度基礎(chǔ)

在所有刑事司法程序均適用香港法律的基礎(chǔ)上，參見《香港國安法》第45條?！断愀蹏卜ā吩谄涞谌录{入了四類內(nèi)地刑法的罪名作為本法定罪處刑的基本內(nèi)容，即分裂國家罪、顛覆國家政權(quán)罪、恐怖活動(dòng)罪和勾結(jié)外國或者境外勢力危害國家安全罪。需要說明的是，這四類罪名在《香港法例——刑事罪行條例》中均無明文規(guī)定，在香港判例法中也尋覓無蹤。同時(shí)，這四項(xiàng)罪名雖然沿用我國內(nèi)地的刑事立法技術(shù)與語言習(xí)慣，但在規(guī)則內(nèi)容上卻與涉港國家安全緊密銜接，例如《香港國安法》第20條對我國《刑法》第103條規(guī)定的“分裂國家”行為進(jìn)一步細(xì)化解釋為包含“非法改變香港在中國的法律地位”和“將香港轉(zhuǎn)歸外國統(tǒng)治”，使得后者語義明晰、內(nèi)容擴(kuò)大。再如我國《刑法》第105條規(guī)定的“顛覆國家政權(quán)”，包含“推翻社會(huì)主義制度”，而《香港國安法》第22條將其進(jìn)一步解釋為“推翻香港政權(quán)機(jī)關(guān)”“嚴(yán)重干擾、阻撓、破壞香港政權(quán)機(jī)關(guān)依法履行職能”以及“攻擊、破壞香港政權(quán)機(jī)關(guān)履職場所及其設(shè)施，致使其無法正常履行職能”。類似立法從刑法語義解釋學(xué)角度而言，既包含擴(kuò)大解釋（未超出合理范圍的推定），也包含類推解釋（超出合理范圍的解釋），二者構(gòu)成內(nèi)地刑法解釋學(xué)的有機(jī)組成部分；從刑法解釋學(xué)的角度，非合法性的類推解釋被禁止，是對罪刑法定原則的當(dāng)然解釋。參見陳興良：《刑法教義學(xué)中的形式理性》，載《中外法學(xué)》2023年第2期。由于部分刑事立法規(guī)則屬于“合法類推”“法律擬制”，因此《香港國安法》中的類似立法應(yīng)當(dāng)屬于對內(nèi)地刑法條文的補(bǔ)充性解釋；又因《香港國安法》屬于香港地區(qū)的基本法律而非立法或司法解釋，其相對于內(nèi)地刑法體系而言則構(gòu)成了單行立法的淵源體系，頗有“平行立法”的意味。

需要特別指明的是，應(yīng)當(dāng)充分評(píng)價(jià)內(nèi)地與香港刑法條文的占據(jù)比例問題。首先，基于“一法兩制”的規(guī)則銜接理論，我國內(nèi)地法律占據(jù)主導(dǎo)地位更為合理；其次，成文法模式更精于采用類型化方式組織罪名，以防止有著顯著法益侵犯差異的規(guī)則在表意寬泛的標(biāo)題下被混為一談。參見宣炳昭：《中國內(nèi)地刑法與香港特區(qū)刑法比較》，載香港法律教育信托基金編：《中國內(nèi)地、香港法律制度研究與比較》，北京大學(xué)出版社2001年版，第521頁。事實(shí)上，采取何種立法模式并沒有必然性，亦不存在“高低差異”，參見文雅婧、王萬里：《論粵港澳大灣區(qū)的規(guī)則銜接》，載《開放導(dǎo)報(bào)》2021年第2期。在區(qū)際層面，無損他方基本政策與公共原則的法律應(yīng)當(dāng)?shù)玫匠浞值淖鹬?。參見王一棟：《國際商事仲裁實(shí)體法適用的理論誤區(qū)與歸正》，載《海峽法學(xué)》2022年第2期?！断愀蹏卜ā返牧⒎Ｊ絻H是基于確保類型化罪名之間具有足夠的辨析度而保證其規(guī)則的科學(xué)性。例如香港當(dāng)?shù)赜绊懥^大的《香港日用法律大全》對犯罪的分類中，就沒有妨害公務(wù)或司法公正，而在其再版發(fā)行中，又加入了相關(guān)犯罪；對于強(qiáng)奸罪和非禮罪則是在侵犯人身罪項(xiàng)和損害風(fēng)化罪中搖擺不定；對于不當(dāng)失物廣告罪的認(rèn)定，也存在危害公安罪和妨害公務(wù)或司法公正罪的二元論。

（二）《香港國安法》適當(dāng)融合了我國刑法的相關(guān)制度

盡管《香港國安法》屬于香港法律，但其中融合了較多內(nèi)地刑法的特色制度，究其重點(diǎn)而言，包括罪數(shù)形態(tài)中的想象競合（第26條第2款）、共同犯罪（第29條第3款）、單位犯罪（第31條）、量刑情節(jié)（第33條）、罪刑法定原則（第5條第1款）和無罪推定原則及其他訴訟權(quán)利（第5條第2款）等。這些制度和原則體現(xiàn)了內(nèi)地刑法體系鮮明特色的同時(shí)，也融入了香港法律的合理內(nèi)核。以《香港國安法》第5條第2款第2句為例，該句表明犯罪嫌疑人、被告人和其他訴訟參與人依法享有辯護(hù)權(quán)和其他訴訟權(quán)利，是刑事訴訟權(quán)的表達(dá)，從表達(dá)形式上近似于我國內(nèi)地《刑事訴訟法》第14條第1款的同義轉(zhuǎn)述?！缎淌略V訟法》第14條第1款規(guī)定：“人民法院、人民檢察院和公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)保障犯罪嫌疑人、被告人和其他訴訟參與人依法享有的辯護(hù)權(quán)和其他訴訟權(quán)利。”然而，《香港國安法》第5條第2款第2句省略了《刑事訴訟法》第14條第1款的主語，旨在由香港司法機(jī)構(gòu)依據(jù)香港刑事司法程序?qū)徖?。更為重要的是，從立法結(jié)構(gòu)角度分析，《香港國安法》第5條第2款第2句所聯(lián)結(jié)的兩句分別為“無罪推定”（第1句）和“一事不再罰”（第3句）。內(nèi)地刑法體系將無罪推定置于《刑法》，而將辯護(hù)權(quán)和其他刑事訴訟權(quán)利規(guī)定于《刑事訴訟法》，更沒有對“一事不再罰”原則的明文規(guī)定。對照內(nèi)地法律而言，此種立法技術(shù)和體例編排似乎難以理解；然就此問題考察香港法律，則立法邏輯順然通暢。《香港人權(quán)法案條例》第11條規(guī)定了六項(xiàng)內(nèi)容，其中第一項(xiàng)內(nèi)容為“受刑事控告之人，未經(jīng)依法確定有罪以前，應(yīng)假定其無罪”，即無罪推定原則；第二項(xiàng)內(nèi)容為受刑事控告之人所享有的刑事訴訟權(quán)利；第六項(xiàng)內(nèi)容為“任何人依香港法律及刑事程序經(jīng)終局判決判定有罪或無罪開釋者，不得就同一罪名再予審判或科刑”，即一事不再罰原則?！断愀蹏卜ā返?條所彰顯的是內(nèi)地規(guī)則與香港條例在刑事立法領(lǐng)域的有機(jī)結(jié)合，是以內(nèi)地刑事立法技術(shù)對《香港人權(quán)法案條例》第11條的原則與規(guī)則進(jìn)行融合再造的典范。

仍需說明的是，上述內(nèi)地法律規(guī)則的引入，并非是內(nèi)地對香港法律的“改造”或“演變”；自香港回歸以來，香港特區(qū)政府關(guān)于自身立法與內(nèi)地立法是否契合《香港基本法》的問題始終未曾停止。這些問題涉及雇傭關(guān)系立法、居留權(quán)、政制發(fā)展、行政與公民事務(wù)、新冠病毒防控、電腦網(wǎng)絡(luò)犯罪等等。參見https：//www.search.gov.hk/result？query=%E7%AC%A6%E5%90%88%E5%9F%BA%E6%9C%AC%E6%B3%95amp;ui_lang=zh-cnamp;ui_charset=utf-8，2024年5月26日訪問。相反，在規(guī)則融合與銜接過程中，更多地體現(xiàn)了對香港法律的尊重與保護(hù)。內(nèi)地法律占據(jù)主導(dǎo)地位，一方面是由于國家安全問題為內(nèi)地法律所長期關(guān)注和研究，通過立法加以類型化保護(hù)是大陸法系的擅長領(lǐng)域；另一方面，由于駐港公署的存在，在涉及三類特殊案件時(shí)，將由駐港公署代表中央政府行使管轄權(quán)，因此亦需要在立法過程中適當(dāng)融入內(nèi)地法律制度，以防止尤其是駐港公署在司法過程中產(chǎn)生“法系沖突”“有法難依”的法律適用困境。

（三）《香港國安法》首創(chuàng)“規(guī)則連線”模式

以往，內(nèi)地與香港政府在府際合作與協(xié)同治理范式下，需要達(dá)成規(guī)則的有效性共識(shí)，包括政府層面與社會(huì)層面的雙重共識(shí)，參見石佑啟、陳可翔：《粵港澳大灣區(qū)治理創(chuàng)新的法治進(jìn)路》，載《中國社會(huì)科學(xué)》2019年第11期。這就使得內(nèi)地與香港雙方關(guān)于基礎(chǔ)性制度與規(guī)則要達(dá)成表述、釋義和適用的一致性，從而使得規(guī)則銜接產(chǎn)生“互相影響、彼此作用”的耦合效應(yīng)。就普遍性的立法實(shí)踐而言，雙方關(guān)于此問題大多采取規(guī)則共識(shí)或集中釋義的方式，例如《內(nèi)地與香港關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排》第二章中專門就“服務(wù)貿(mào)易”“措施”“服務(wù)”“行使政府職權(quán)時(shí)提供的服務(wù)”“商業(yè)存在”“政府采購”和“服務(wù)提供者”的釋義問題達(dá)成一致。

《香港國安法》則采取了更為創(chuàng)新的“規(guī)則連線”模式，在內(nèi)地與香港擬定的合作協(xié)議或雙向?qū)臃砂才胖嗅槍﹄p方法律中可能存在的制度差異或規(guī)則沖突而預(yù)先對規(guī)則統(tǒng)一性達(dá)成一致的立法方式，而是就該制度差異或規(guī)則沖突以“直接連線”的方式實(shí)現(xiàn)“對應(yīng)參照”的規(guī)則銜接模式。（見表2）

縱觀世界各國立法實(shí)踐，此項(xiàng)制度創(chuàng)新在學(xué)理上的突破與價(jià)值不言而喻，概因法域與法系的本質(zhì)差異性，決定了形式上近似的規(guī)則與制度在理論與實(shí)踐層面均相去甚遠(yuǎn)。例如內(nèi)地法律中的“無期徒刑”與香港法律中的“終身監(jiān)禁”，從減刑假釋、刑種范圍與實(shí)際執(zhí)行等諸多方面均存在制度上的較大差異。參見吳玉萍：《終身監(jiān)禁之立法解讀、法律性質(zhì)及溯及力》，載《法學(xué)》2017年第10期。再如，拘役一般適用于輕罪或犯罪情節(jié)較輕的罪行，并無犯罪年齡的要求；而根據(jù)《香港教導(dǎo)所條例》第4條，入教導(dǎo)所是教導(dǎo)和感化罪犯的一種措施，僅適用于年齡在14～21周歲之間的罪犯。此外，香港法院對于刑罰執(zhí)法過程中人格尊嚴(yán)的保障，亦有其制度特色。參見沈太霞、汪超：《香港法院對人性尊嚴(yán)的解釋與塑造》，載《港澳研究》2022年第3期。其余種種，不一而足?！断愀蹏卜ā分宰龃朔N規(guī)則安排，并非緣于無視雙方規(guī)則的差異性，概出于以下兩點(diǎn)因素的集中考量：（1）由于雙執(zhí)行機(jī)制的存在，《香港國安法》可能會(huì)由代表內(nèi)地法制的駐港公署和香港司法系統(tǒng)分別適用，相較于訂立兩套平行規(guī)則而言，“一套規(guī)則，兩種模式”的立法技術(shù)最具現(xiàn)實(shí)執(zhí)行的可操作性，也最契合降低司法成本原則。（2）“一法兩制”勢必會(huì)涉及規(guī)則共識(shí)與機(jī)制匹配問題，以規(guī)則連線的方式率先嘗試在不同法域規(guī)則或機(jī)制間構(gòu)筑“規(guī)則等價(jià)機(jī)制”，并通過司法實(shí)踐觀察這種模式在規(guī)則耦合和制度張力中的表現(xiàn)，以此形成規(guī)則銜接創(chuàng)新模式的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，亦無不可。

制度創(chuàng)新的另一個(gè)維度是制度風(fēng)險(xiǎn)，如果能夠處理好內(nèi)地法律與香港法律在規(guī)則連線方面及其衍生性的問題，“一法兩制”將有望成為“一國兩制”后我國對國際法學(xué)界提供的又一種創(chuàng)新型應(yīng)對區(qū)分法域間規(guī)則沖突的“中國方案”。

四、“包容性立法”是《香港國安法》實(shí)現(xiàn)規(guī)則銜接的政策特色

對港澳的政策傾斜是我國處理內(nèi)地與港澳法律關(guān)系的基本政策，《香港國安法》承繼并發(fā)揚(yáng)了這一政策特色。本文借鑒楊愛平教授的“包容性府際關(guān)系”理論，參見楊愛平：《粵港澳大灣區(qū)跨境治理中的包容性府際關(guān)系》，載《學(xué)術(shù)研究》2022年第10期。將該政策特色稱之為“包容性立法”，《香港國安法》在推動(dòng)國家安全領(lǐng)域的規(guī)則銜接問題上所體現(xiàn)的“包容性立法”的政策特色包括綜合處理機(jī)制、讓權(quán)機(jī)制和擴(kuò)權(quán)增能優(yōu)勢。

（一）包容性立法是全國人大綜合運(yùn)用立法、授權(quán)機(jī)制處理內(nèi)地與香港立法銜接的制度模式

在立法目標(biāo)趨同的場域下，為避免“內(nèi)耗性立法”和“碎片化立法”現(xiàn)象的出現(xiàn)，全國人大動(dòng)用最高立法權(quán)的同時(shí)，又充分授權(quán)香港立法機(jī)關(guān)輔以協(xié)調(diào)性立法，內(nèi)地與香港間形成一種立法聯(lián)動(dòng)、共同參與、包容共進(jìn)的積極態(tài)勢?！断愀蹏卜ā吩O(shè)計(jì)了一整套自上而下的維護(hù)（香港）國家安全的制度體系，構(gòu)筑了應(yīng)對（香港）國家安全問題的制度框架與機(jī)制安排；同時(shí)，《香港國安法》也敦促和鼓勵(lì)香港“盡早完成香港特別行政區(qū)基本法規(guī)定的維護(hù)國家安全立法，完善相關(guān)法律?！薄断愀蹏卜ā返?條?！秶野踩ā贰缎谭ā贰断愀蹏野踩ā芬约跋愀壑贫ǖ挠嘘P(guān)法律之間形成了多層次、立體化的立法架構(gòu)，從法律適用范圍和調(diào)整對象上存在區(qū)別，但在立法政策和規(guī)則安排上具備高度的協(xié)調(diào)一致性。

（二）包容性立法是我國處理“一國兩制”問題的“讓權(quán)”機(jī)制的彰顯

“讓權(quán)”機(jī)制是我國處理“一國兩制”問題的法律傳統(tǒng)，系指在出現(xiàn)內(nèi)地與港澳利益的摩擦或潛在摩擦?xí)r，以內(nèi)地對港澳方的“讓權(quán)”“讓利”為原則性解決思路。我國曾就港澳法律的適用范圍擴(kuò)大問題有過早期的立法實(shí)踐。“讓權(quán)”機(jī)制體現(xiàn)了我國對港澳法制的獨(dú)立性與港澳基本法的傾斜性保護(hù)，是我國對“一國兩制”基本國策的堅(jiān)定恪守與靈活應(yīng)對的智慧結(jié)晶。盡管《香港國安法》對危害（香港）國家安全的核心罪名與基礎(chǔ)制度作出了明確的規(guī)定，但在刑事立法的其他領(lǐng)域，如刑事訴訟程序和香港現(xiàn)行的其他刑事立法政策，均予以充分的尊重和保留，如陪審團(tuán)制度?！断愀蹏卜ā吩谔幚碇醒胝恚v港公署）和維護(hù)香港法律權(quán)威的問題上，“先提尊重，后提豁免”。同時(shí)，由于第7條授權(quán)條款的存在，香港未來享有全國人大充分“讓與”的維護(hù)香港安全的立法自主權(quán)。

（三）包容性立法是通過規(guī)則銜接以實(shí)現(xiàn)香港法律治理能力擴(kuò)權(quán)增能的制度優(yōu)勢

習(xí)近平總書記對“一國兩制”的表述可總結(jié)為中央的“全面管治權(quán)”原則上不干預(yù)港澳的“高度自治權(quán)”。參見中共中央宣傳部：《習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想學(xué)習(xí)問答（電子版）》，學(xué)習(xí)出版社、人民出版社2021年版，第991-1000頁。然而，高度自治權(quán)并不代表內(nèi)生自安的“小政府理念”“狹隘自治權(quán)”“孤島自治權(quán)”，而是充分運(yùn)用高度自治權(quán)的政策優(yōu)勢，積極融入國家發(fā)展大局中，在與內(nèi)地開展廣泛交往的基礎(chǔ)上，以包容開放的心態(tài)提升、完善自身法律現(xiàn)代化治理的能力?！笆奈濉币?guī)劃明確提出，高質(zhì)量建設(shè)粵港澳大灣區(qū)，支持港澳鞏固提升競爭優(yōu)勢，更好融入國家發(fā)展大局。http：//www.zlb.gov.cn/2022-06/28/c_1211661603.htm，2024年5月28日訪問。在維護(hù)國家安全的場域中，香港特區(qū)政府與立法機(jī)構(gòu)更應(yīng)當(dāng)提升維護(hù)國家安全的能力、實(shí)現(xiàn)國家安全與社會(huì)安全的統(tǒng)一治理以及深刻領(lǐng)會(huì)“一國兩制”的制度優(yōu)勢與“愛國者治港”的憲制預(yù)期。在規(guī)則銜接視域下，內(nèi)地與香港間的法律治理模式從分散走向統(tǒng)一，從獨(dú)立走向合作，從爭拗走向雙贏。質(zhì)言之，《香港國安法》所采的包容性立法，其制度優(yōu)勢體現(xiàn)為“一國兩制”下中央賦權(quán)與香港擴(kuò)權(quán)、內(nèi)地供能與香港增能的有機(jī)統(tǒng)一。

五、結(jié)語

規(guī)則銜接是習(xí)近平總書記在“一國兩制”新時(shí)期背景下提出的宏大法學(xué)命題，兼具跨法系制度的協(xié)調(diào)與融通，以及跨法域規(guī)則在立法層面上的高度尊重與認(rèn)可?！断愀蹏卜ā诽峁┝巳碌乃悸?，諸如雙執(zhí)行機(jī)制、一法兩制與包容性立法模式。雖然這些思路在內(nèi)地與港澳間的其他涉及規(guī)則銜接的法律安排中可行性問題尚待商榷，尤其是在三地府際協(xié)議中，但其中的創(chuàng)新性內(nèi)核需要得到充分研究。在粵港澳大灣區(qū)政策背景下，如何在經(jīng)貿(mào)、金融、服務(wù)、知產(chǎn)、教育、資質(zhì)認(rèn)證等諸多領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)內(nèi)地與港澳間更深層次的“規(guī)則銜接”治理模式，需要更多的專家學(xué)者與一線實(shí)務(wù)人員，勇于突破現(xiàn)有思維模式的桎梏，提供更具創(chuàng)新、更符合現(xiàn)實(shí)需要的制度供給與智力支持。

（責(zé)任編輯：劉" 冰）