國際競爭、標準化戰(zhàn)略與歐盟的技術權力

摘要： 標準在地緣政治時代被賦予新的內涵，掌握標準制定可以對他國施加影響而形成一種國際關系中的“ 標準權力” 。世界各大國目前圍繞技術標準展開激烈競爭，紛紛出臺標準化戰(zhàn)略進行國際標準制定權和話語權的爭奪。２０２４ 年３ 月歐洲議會通過的《人工智能法案》是世界上首部具有約束力的綜合性人工智能法律，旨在為人工智能監(jiān)管制定全球標準，助力歐盟成為人工智能監(jiān)管領域的領導者。歐盟在國際標準化領域一直保持著強大影響力，在國際標準競爭中享有技術先發(fā)優(yōu)勢。通過整合成員國、歐盟和歐洲層面的標準制定和立法工作，歐盟建立了受歐盟立法管轄、由歐洲標準化組織和國家標準化機構組成的歐洲標準化體系，實現(xiàn)內部標準的統(tǒng)一。歐盟還推行國際標準化戰(zhàn)略，國際協(xié)議的簽署為其贏得國際標準制定主動權。研究顯示，歐盟在玩具安全、核能和輻射防護、空間碎片領域的標準制定曾分別處于領先、空白和落后地位，通過對國際標準化組織的機構嵌入、標準制定的關鍵過程參與和以國際標準為先使其獲得先行者優(yōu)勢。在內部“ 歷史制度遺產” 基礎上，歐盟的國際標準化戰(zhàn)略助力其成為技術權力，這為中國在國際標準化領域的國際競爭提供啟示。

關鍵詞：國際競爭；國際標準制定權；歐盟標準化戰(zhàn)略；人工智能法案；技術權力

中圖分類號：Ｄ８１５ 文獻標識碼：Ａ 文章編號：１００４－８０４９（２０２４）０９－００１５－１６

一、問題的提出

標準化活動古已有之，并延續(xù)至今，在現(xiàn)代日常生活和國際貿易中無處不在。１９３４ 年，美國機械工程師約翰·蓋拉德（Ｊｏｈｎ Ｇａｉｌｌａｒｄ）對標準做出最早的定義。２００４ 年，國際標準化組織（ＩＳＯ）和國際電工委員會（ＩＥＣ）發(fā)布第八版指南２《標準化和相關活動———通用詞匯》，對標準、標準化、技術標準和國際標準給出通用定義。關于標準、標準化等中性術語，世界主要經濟體基本采納國際標準化組織的定義。而關于國際標準，各方說法不一，即使是權威性的世界貿易組織（ＷＴＯ）也未能對國際標準的定義作出清晰界定，導致世界主要經濟體圍繞“國際標準”產生激烈論爭。美國和歐盟對于如何界定國際標準爭論激烈。美國主張“原則法”，按照２０００ 年世界貿易組織技術性貿易壁壘委員會（ＴＢＴ 委員會）決議中確定的六原則，即透明、公開、公正和共識、有效和實用、一致和發(fā)展維度來確定國際標準，這樣美國國內標準化機構制定的標準在符合六項原則后就能成為國際標準。而歐盟主張“列舉法”，將國際標準化組織、國際電工委員會等國際標準化機構制定的標準列為國際標準，因為歐盟在國際標準化機構擁有強大影響力，更容易通過這些機構實現(xiàn)自身利益。

美國、中國、歐盟、日本等世界主要經濟體爭相推行國際標準化戰(zhàn)略，積極爭奪國際標準制定權和話語權。美方高度重視“中國標準２０３５”等文件，認為中國力圖借助標準問題在產業(yè)和技術方面實現(xiàn)“換道超越”。歐盟在這場爭奪賽中表現(xiàn)搶眼，在國際標準化領域擁有強大影響力，并企圖長期控制國際標準化機構。雖然歐盟在新興技術和數(shù)字產業(yè)領域表現(xiàn)出“奮起直追”的態(tài)勢，但是其整體科技實力并不弱。中美歐科技實力不對稱，對于歐洲來說，其科技實力弱于美國，但強于中國。歐盟的科技實力不容小覷，尤其擅長利用其制度、市場優(yōu)勢發(fā)揮“布魯塞爾效應”，獲得國際科技競爭力甚至壟斷權力。２０２４ 年３ 月，歐洲議會正式通過《人工智能法案》（ＡＩ Ａｃｔ），此舉正是歐盟企圖延續(xù)“布魯塞爾效應”神話，通過制定領先的技術標準在國際上推廣歐洲技術監(jiān)管方式的又一力作?！度斯ぶ悄芊ò浮范x了不可接受的風險、高風險、有限風險和低風險等四類人工智能系統(tǒng)的風險類別，為人工智能開發(fā)者和部署者規(guī)定了有關人工智能具體使用的明確要求和義務，通過確保人工智能系統(tǒng)尊重基本權利、安全和道德原則并解決強大和有影響力的人工智能模型的風險，在歐洲和世界其他地區(qū)培養(yǎng)值得信賴的人工智能。歐盟通過掌握標準制定權和話語權成長為技術權力。本文的核心問題是：歐盟的標準化戰(zhàn)略如何助力其成為技術權力（Ｔｅｃｈｎｏｌｏｇｉｃａｌ Ｐｏｗｅｒ）？

現(xiàn)有研究主要集中于經濟管理學和國際關系學等學科分析標準競爭和技術先發(fā)優(yōu)勢。標準的形成過程是動態(tài)的，專利持有者、最終產品生產者以及網(wǎng)絡運營商等相關成員在制定過程中定義了哪些技術是需要的并確認了哪些專利對這些技術是必要的。技術專利本身已作為獨立商品進入國際貿易領域，在美國技術霸權的影響下，知識產權保護標準成為國際貿易中的合法性技術壁壘。在經濟管理學領域，有“誰掌握了標準制定權，誰就可能壟斷市場，獲得超額利潤”的說法，這背后的理論邏輯是“贏者全得”。“贏者全得”理論通常認為，在贏家通吃的市場中，贏家擁有支配性權力，可以獲得大部分利潤，而其他競爭者利潤微薄，難以在市場存活。這一理論適用于所有不平等分配的領域。

在技術市場，技術標準發(fā)揮著杠桿作用。標準的網(wǎng)絡效應會使其市場價值隨用戶基數(shù)的擴大而增加，而以用戶基數(shù)為基礎的正反饋效應所產生的市場壟斷趨勢會使用戶基數(shù)大的技術快速取得具有顯著優(yōu)勢的市場份額，使市場收斂于這種技術標準，并最終成為市場上的主導標準，從而產生所謂“贏者通吃”的效應。雖然在標準出現(xiàn)之前競爭十分激烈，但一旦行業(yè)被鎖定，競爭的獲勝者就有望在標準化消費產品的下游市場上享有不受制約的市場支配力，獲勝者并不像合作性標準制定那樣根據(jù)技術優(yōu)勢來決定，在建立聯(lián)盟和吸引消費者方面花費最多的公司將最終勝出。公司為確立其技術在“贏者全得”行業(yè)成為主導標準往往會采取授權許可、結成戰(zhàn)略聯(lián)盟、適當?shù)亩ㄎ粦?zhàn)略、互補產品生產多元化等競爭策略。但是，技術標準的運行具有生命周期，“先行者優(yōu)勢”和“贏者通吃”只能在一定階段起作用。當“先行者” 或“贏者”的技術被后來者突破或者出現(xiàn)革命性創(chuàng)新后， 這種“正反饋”就會被打破。政府的介入可能會打亂標準發(fā)展階段和優(yōu)勢保持階段的技術和經濟邏輯，但并不能挽回優(yōu)勢下降階段。因而，“贏者通吃”的說法具有局限性。雖然“贏者通吃”只在一定階段起作用，但是在消費者接納了“先行者”的品牌后，即使技術壁壘被“后來者”打破，消費者還是傾向于選擇自身熟悉和習慣的“先行者”的產品。

在國際關系學領域，有研究從現(xiàn)實主義出發(fā)，將標準作為大國博弈的新競技場?，F(xiàn)實主義認為，國家是國際標準化活動的主要行為體，國際標準競爭實質上是權力爭奪和利益分配?，F(xiàn)實主義的權力競爭邏輯推動大國在爭奪標準權的過程中重視技術專利的作用。有學者以２０世紀８０ 至９０ 年代歐洲和美國移動電話標準的設置和性能以及中國對于標準化的嘗試為例，說明標準化專利決定誰才是符合條件的行為體，這直接在市場競爭開始之前決定贏家和輸家，而中國在標準必要專利（ＳＥＰ）成本上所付出的慘痛教訓促使其試圖改變國際上管理知識產權的規(guī)范，推動定價從任意的合理無歧視原則轉向以象征性的價格分享知識產權，以鼓勵標準及其兼容技術的采用和傳播。技術標準的設定還可以作為一種地緣政治工具和一種施加影響的手段，使用標準設定來建立地緣政治杠桿被定義為“標準權力”。一旦國家獲得標準權力后，便會實現(xiàn)贏者通吃，其他國家只能跟隨，依附于技術霸權國。相互競爭和矛盾的標準導致缺乏全球互操作性，產生“鎖定效應”，加大技術欠發(fā)達國家對發(fā)達國家的依賴。但是，現(xiàn)實主義的觀點忽略了制度的作用。技術欠發(fā)達國家可以通過參與國際或地區(qū)標準化制度安排施加影響，將人數(shù)優(yōu)勢轉化為技術優(yōu)勢；發(fā)達國家也可以通過制度安排獲得和鞏固技術優(yōu)勢。

還有研究以制度主義為基礎分析國家標準競爭、區(qū)域和國際標準化活動。有學者從作為企業(yè)和全球標準組織之間中介變量的國內制度出發(fā)，認為特定國家標準體系的歷史制度遺產對于本國企業(yè)在全球標準化進程中處于先行者或后來者地位起著重要作用，通過比較歐洲國家和美國國內標準制度在信息高效匯總和統(tǒng)一代表國家共識方面的不同論證了國內制度差異會導致國家和國際標準化組織之間在互補性方面的跨地區(qū)差異。有學者從全球化、地區(qū)化和國際決策進程合法性的背景出發(fā)，討論國際電信標準化領域發(fā)生的包括融合、放松管制和非壟斷化在內的變化，以及國際電信聯(lián)盟（ＩＴＵ）與區(qū)域性標準組織的合法性與效率互補的共生關系。制度主義的觀點指出國家內部歷史制度遺產有助于國家在國際上獲得先發(fā)優(yōu)勢，但是制度主義側重于對國內制度優(yōu)勢的強調，缺乏從動態(tài)互動視角和決策視角探討國家參與和控制國際標準組織內部標準制定的過程，并且忽略了本國原有的諸如成熟的現(xiàn)代產業(yè)體系、雄厚的市場規(guī)模等物質基礎。

二、歐盟技術權力成長路徑

鑒于既有研究的不足，本文聚焦歐盟內部的標準化體系建設和國際標準化戰(zhàn)略，提出歷史制度遺產、機構嵌入、關鍵過程參與和國際標準優(yōu)先等概念解釋歐盟技術權力成長路徑。歐洲統(tǒng)一大市場的成功離不開歐洲標準化建設。３０ 多年來，歐洲標準化體系已經制定了３ ６００多項協(xié)調標準，為企業(yè)和消費者帶來巨大利益。１９９２ 年歐洲統(tǒng)一大市場基本完成后，歐盟開始致力于將內部標準治理經驗推向國際，在國際標準化活動中擁有強大的全球影響力。回顧歐盟在標準領域的技術權力成長路徑，本文試圖延伸國家內部歷史制度遺產至區(qū)域層面，在歐盟經過數(shù)十年標準化建設積累了制度優(yōu)勢的基礎上，搭建“機構嵌入—關鍵過程參與—國際標準優(yōu)先”的框架分析歐盟在國際標準化領域與國際標準化組織的互動。

２．１ 歐盟的“歷史制度遺產”

制度主義重視國家內部協(xié)調性和組織層級性等制度遺產。國內標準化體系協(xié)調性越高，越能獲得信息優(yōu)勢降低交易成本，從而聚合不同偏好達成共識；國內組織層級性越高，越能明確指定可以為國內利益發(fā)言的國家代表，對外以一個聲音說話。歐盟同樣擁有高協(xié)調性和高組織層級性。在協(xié)調性方面，通過整合歐洲、歐盟和成員國層面，歐盟與歐洲標準化委員會及其成員，特別是英國、土耳其、瑞士、塞爾維亞、挪威、冰島、北馬其頓等非歐盟成員國達成共識，建立了統(tǒng)一的歐洲標準化體系（ＥＳＳ）。該體系囊括了歐盟委員會、歐洲自由貿易聯(lián)盟（ＥＦＴＡ）、歐洲標準化組織（ＥＳＯｓ）、成員國、國家標準化機構（ＮＳＢｓ）、中小企業(yè)、消費者等多方利益相關者。它們共同參與制定正式、非正式的規(guī)則和規(guī)范，在全球范圍內取得成功。在組織層級性方面，歐盟明確指定歐洲標準化組織代表歐盟及其成員國利益制定協(xié)調標準（ｈＥＮ）。歐洲標準化委員會（ＣＥＮ）、歐洲電工標準化委員會（ＣＥＮＥＬＥＣ）、歐洲電信標準協(xié)會（ＥＴＳＩ）等歐洲標準化組織自１９８４ 年簽署合作協(xié)議以來一直與歐盟進行合作，并被歐盟１０２５／２０１２ 號法規(guī)正式認可為歐洲標準的提供者。歐盟雖然是超國家行為體，但是其與國家內部歷史制度遺產的邏輯是相似的。因而，國家內部的制度邏輯可以延伸至歐盟層面。

歐洲的標準化工作最初始于１９ 世紀末的工程和技術行業(yè)。英國標準協(xié)會（ＢＳＩ）、德國標準化協(xié)會（ＤＩＮ）和法國標準化協(xié)會（ＡＦＮＯＲ）等歐洲國家標準化機構陸續(xù)在２０ 世紀初作為私人協(xié)會成立。１９６１ 年成立的歐洲標準化委員會和１９７３ 年成立的歐洲電工標準化委員會將歐洲的國家標準化機構聚集起來，制定通用的歐洲標準（ＥＮ）。因而，在某種程度上歐盟標準化政策的歷史可被視為現(xiàn)有標準化機構逐步融入歐盟經濟政策大框架的過程。歐盟標準化建設歷程主要分為舊方法時期、新方法時期和法律規(guī)范期三個發(fā)展周期。經過這些周期的演變，歐盟積累了歐洲標準化發(fā)展的制度遺產。歐盟與歐洲標準化組織的合作以及內部的標準協(xié)調使得歐盟得以制定統(tǒng)一的歐洲標準，達成國家間共識，對外以一個聲音代表歐盟，與其他國家相比擁有信息成本和利益代表權優(yōu)勢。

１９６９—１９８４ 年是歐共體采用“舊方法”協(xié)調技術標準時期。１９６９ 年之前，歐共體對內部標準化活動主要以微協(xié)調為主，協(xié)調歐洲、歐共體和成員國層面的標準活動。但是，歐共體的這些協(xié)調活動還不能說是技術標準化活動的全面展開，因為它們還不是系統(tǒng)地、有組織地、有目的地建立歐洲技術標準化的努力。１９６９ 年之后，歐共體開始系統(tǒng)地協(xié)調技術標準化活動。１９６９ 年５ 月，歐共體部長理事會通過了消除成員國間因法律、法規(guī)或行政差異而導致的食品、工業(yè)品技術性貿易壁壘的決議，并且制定了分階段消除技術貿易壁壘的行動綱領。這一階段舊方法的協(xié)調措施存在明顯的問題：時間急迫（一年半時間內必須完成三個階段的協(xié)調工作）、內容廣泛（指令涉及三十多個領域的幾十個不同方面的產品）、細節(jié)復雜（指令把技術法規(guī)和標準混合在一起）。關于技術規(guī)范的協(xié)調，歐共體在２０ 世紀７０ 年代的經驗被普遍認為是失敗的：由于技術規(guī)范的全部內容都必須經過立法程序，因而進展緩慢。在２０ 世紀８０ 年代之前，歐共體也并沒有在其內部市場政策中充分利用與歐洲標準化組織的協(xié)同作用，通常是歐洲標準化組織制定歐洲標準，而歐共體的機構忙于技術協(xié)調和標準制定的細節(jié)工作。歐共體的標準化之路亟需變革。

１９８５ 年開始，歐共體標準化進程進入“新方法”協(xié)調時期。所謂的新方法是在２０ 世紀８０年代構思的，并在１９８５ 年５ 月７ 日關于“技術協(xié)調和標準的新方法”的理事會決議中做了規(guī)定。《新方法指令》規(guī)定，歐共體層面的技術標準立法以指令為主，制定安全、環(huán)境、消費者權益等基本要求；具體的技術標準委托歐洲標準化組織制定，這些標準被稱為“協(xié)調標準”，經歐共體官方公布后，成員國予以采納。新方法有自己的“四項基本原則”，與舊方法的區(qū)別主要在于：舊方法中使用的是基于產品的方法，而新方法處理的是大家族產品（如機械、建筑產品、玩具等）；新方法在公共機構和市場運營商之間建立了緊密的合作關系，負責評估是否符合指令要求的機構可以是私營實體，而根據(jù)舊方法指定機構的職能由國家機構履行；新方法指令規(guī)定了產品投放市場時必須滿足的基本要求，不包括如何滿足這些要求的技術規(guī)格；新方法指令由于不包含技術規(guī)格，因而不需要根據(jù)技術進步進行定期調整；舊方法指令通常以選擇性協(xié)調為基礎，新方法指令則是基于完全協(xié)調，因為它們取代了不同的國家立法。新方法解決了舊方法標準制定程序重復費時、指令難以實施等弊端，是歐共體標準化政策的重大突破，有力推動了歐洲單一市場建設。但在２０ 世紀９０ 年代，歐盟認為歐洲標準化組織制定標準進程緩慢，希望建立更加集中的歐洲標準化體系。此時歐洲標準化體系被頻繁提及，以指代受歐盟立法管轄、由歐洲標準化組織和國家標準化機構組成的整體體系。在這一周期，標準化的戰(zhàn)略意義得到重視。公眾對歐洲標準化組織進行改革的呼聲強烈，要求歐洲標準化組織提高效率，并將所有利益相關者吸納進來。

２００８ 年，歐盟委員會發(fā)布《努力提高標準化對歐洲創(chuàng)新的貢獻》，開始新一輪政策周期。經過４ 年的醞釀，歐盟于２０１２ 年通過第１０２５／２０１２ 號法規(guī)。歐洲標準化體系原先由三項不同法案組成，構成特定的法律框架對標準進行管轄，但是近年來已跟不上歐洲標準化的最新發(fā)展，這導致第１０２５／２０１２ 號法規(guī)的誕生。它為歐洲標準化活動提供了一個法律框架，涵蓋標準化的新方面，尤其涉及服務標準的發(fā)展以及正式標準之外標準化成果的演變。第１０２５／２０１２號法規(guī)為歐洲標準化組織、國家標準化機構、成員國和歐盟委員會之間的合作制定規(guī)則，法律上承認歐洲標準化組織起草的商品和服務標準以及標準化交付成果（Ｓｔａｎｄａｒｄｉｓａｔｉｏｎ Ｄｅｌｉｖｅｒ?ａｂｌｅ），為歐洲標準化體系的運作提供支持。根據(jù)第１０２５／２０１２ 號法規(guī)，“標準”包括國際標準、歐洲標準和國家標準。歐洲標準（ＥＮ）除了由三大歐洲標準化組織制定，還包含根據(jù)歐盟委員會提出的適用歐盟協(xié)調立法要求而通過的“協(xié)調歐洲標準”。歐洲標準化交付成果是指除歐洲標準之外的技術規(guī)范，由歐洲標準化組織通過，用于重復或持續(xù)地應用，且不強制遵守。自第１０２５／２０１２ 號法規(guī)頒布以后，歐洲標準化體系運作進入穩(wěn)定狀態(tài)，標準化內容隨著實際情況也在進行更新調整。

２．２ 歐盟與國際標準化組織互動： “ 機構嵌入—關鍵過程參與—國際標準優(yōu)先”

在實現(xiàn)內部標準的統(tǒng)一后，歐盟開始重視與國際標準機構的合作，擴大歐洲標準的國際影響力。鑒于歐洲標準化組織擁有歐盟立法所確認的特殊地位和作用，歐盟認為歐洲標準化組織也有責任制定不僅是包含技術內容還要包含歐盟所謂“核心民主價值觀和利益以及綠色和社會原則”的標準。歐盟將三大歐洲標準化組織當作推行歐盟標準化戰(zhàn)略的工具。因而，歐洲標準化組織與國際標準化組織的互動也可以看成是歐盟標準化戰(zhàn)略的一部分。歐洲標準化委員會、歐洲電工標準化委員會和歐洲電信標準協(xié)會與全球標準生態(tài)系統(tǒng)有著緊密的聯(lián)系，它們的很多成果都是國際標準的移植。歐洲與國際標準化組織、國際電工委員會、國際電信聯(lián)盟以及第三代合作伙伴關系（３ＧＰＰ）、物聯(lián)網(wǎng)領域國際標準化組織（ＯｎｅＭ２Ｍ）等標準聯(lián)盟的互動，特別是《維也納協(xié)議》（Ｔｈｅ Ｖｉｅｎｎａ Ａ?ｇｒｅｅｍｅｎｔ）、《德累斯頓協(xié)議》（Ｔｈｅ Ｄｒｅｓｄｅｎ Ａｇｒｅｅ?ｍｅｎｔ）、《法蘭克福協(xié)議》（Ｔｈｅ Ｆｒａｎｋｆｕｒｔ Ａｇｒｅｅ?ｍｅｎｔ）等合作協(xié)議的簽署，使得歐洲標準化組織及其成員可以參與國際標準制定，并在國際標準化領域獲得先行者優(yōu)勢。

１９９１ 年，歐洲標準化委員會與國際標準化組織簽署《維也納協(xié)議》。該協(xié)議承認國際標準的首要地位，規(guī)定了在不同層面開展技術合作模式，即在歐洲標準化委員會管理中心（ＣＭＣ）和國際標準化組織中央秘書處（ＩＳＯ／ ＣＳ）層面定期交流目錄、工作計劃、決議、標準草案等信息，將現(xiàn)有國際標準采納為歐洲標準，通過通信方式開展工作，通過相互代表參加技術實體會議，雙方同意將相同范圍內相關和已批準的工作項目提交給平行程序并就領導權達成一致。《維也納協(xié)議》的簽訂減少了歐洲標準化委員會在標準制定過程中的重復工作，縮短了標準編制時間，確保歐洲標準與國際標準最大限度的等同。１９９６ 年，為了促進歐洲與國際電氣領域的標準化活動接軌，歐洲電工標準化委員會和國際電工委員會簽署《德累斯頓協(xié)議》，正式確立合作框架。歐洲電工標準化委員會將優(yōu)先向國際電工委員會提出新的工作項目。如果被接受，歐洲電工標準化委員會將停止工作；如果被拒絕，歐洲電工標準化委員會將致力于標準內容的制定，并隨時向國際電工委員會通報情況，讓其有機會在公共查詢階段發(fā)表意見。雙方并行投票，投票通過后國際電工委員會將發(fā)布為國際標準，歐洲電工標準化委員也會批準為歐洲標準。經過２０ 多年的合作，歐洲電氣領域近８０％的標準與國際標準保持一致。２０１６ 年，在《德累斯頓協(xié)議》基礎上，雙方又簽署《法蘭克福協(xié)議》，繼續(xù)保持長期合作。

歸納其經驗，可以發(fā)現(xiàn)對國際標準組織的機構嵌入、標準制定的關鍵過程參與以及以國際標準為優(yōu)先是歐盟在國際標準化領域保持領導地位的原因。以國際標準化組織為例，從縱向看，國際標準化組織的運行機構主要由大會（Ｔｈｅ Ｇｅｎｅｒａｌ Ａｓｓｅｍｂｌｙ）、理事會（Ｔｈｅ ＩＳＯ Ｃｏｕｎ?ｃｉｌ）、中央秘書處（Ｔｈｅ Ｃｅｎｔｒａｌ Ｓｅｃｒｅｔａｒｙ）、技術管理委員會（Ｔｅｃｈｎｉｃａｌ Ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ Ｂｏａｒｄ）、技術委員會（Ｔｅｃｈｎｉｃａｌ Ｃｏｍｍｉｔｔｅｅ）、分技術委員會（Ｓｕｂ－Ｔｅｃｈｎｉｃａｌ Ｃｏｍｍｉｔｔｅｅ）、工作組（Ｗｏｒｋ Ｇｒｏｕｐ）等組成。歐洲標準化委員會與國際標準化組織之間開展不同層級的交流和合作。一是雙方內部機構之間的深度合作。歐洲標準化委員會管理中心和國際標準化組織中央秘書處定期開展目錄、工作計劃、決議、標準草案等信息交流；歐洲標準化委員會將草案提交給國際標準化組織，國際標準化組織通過成為國際標準后，歐洲標準化委員會采納其為歐洲標準。二是歐洲標準化委員會成員對國際標準化組織關鍵崗位的大規(guī)模占有。標準的起草和制定工作具體由技術委員會、分技術委員會和工作組承擔。國際標準化組織有２６８ 個技術委員會，每個技術委員會設有秘書處和委員會經理，由成員國的國家標準化機構參加。歐洲標準化委員會憑借其成員眾多的數(shù)量優(yōu)勢，在技術委員會設立的秘書處中擁有大量代表，使其擁有很大的國際標準制定權和話語權。據(jù)國際標準化組織官網(wǎng)顯示，在２６８ 個技術委員會中，歐洲標準化委員會成員國承擔１４１ 個秘書處，約占５３％；中國承擔４４ 個秘書處，約占１７％；美國承擔３１ 個秘書處，約占１２％；日本承擔２０ 個秘書處，約占８％。

從橫向看國際標準制定的過程，歐洲標準化組織及其成員參與了各個重要階段。國際標準化組織從首次提出到最終印發(fā)標準通常需要兩到三年時間，主要分為六個階段。第一階段是提議階段，確認主題領域的新國際標準是否真的被需要。第二階段是準備階段，通常上級委員會（ｐａｒｅｎｔ ｃｏｍｍｉｔｔｅｅ）會建立工作組來準備工作草案，工作組由專家和召集人組成。第三階段是委員會階段，屆時工作組的草案將與上級委員會成員共享。如果委員會采用了，委員會草案將分發(fā)給成員。第四階段是質詢階段，國際標準草案（ＤＩＳ）由委員會經理提交給國際標準化組織中央秘書處，然后分發(fā)給所有成員，它們有１２ 周時間進行投票和評論。如果技術委員會或分技術委員會的成員有三分之二贊成，且反對票不超過總票數(shù)的四分之一，草案就可以被批準。第五階段是審批階段，如果這一階段被采用，國際標準最終草案將由項目經理提交給中央秘書處，并分發(fā)給成員進行為期８周的投票。最后是出版階段，秘書處提交最終文件以供發(fā)布。相較于大部分國家僅在投票時進行表決，歐洲標準化組織的成員因為《維也納協(xié)議》《德累斯頓協(xié)議》的簽訂可以從提議、工作組討論、技術委員會起草、質詢投票表決的各個重要階段都發(fā)揮重要作用，使得其他國家對國際標準的起草幾乎沒有直接影響，被迫在黑暗中對由歐洲國家制定的標準進行投票表決。

堅持國際標準優(yōu)先始終是貫穿歐盟在參與國際標準化活動中的標準化戰(zhàn)略。１９９９ 年，歐盟理事會出臺《關于標準化在歐洲的角色決議》，宣告基本建成了一個強大的歐洲標準化體系。此后，歐盟認識到國際標準帶來的巨大潛力，特別是在產業(yè)和戰(zhàn)略優(yōu)勢方面，于是逐漸將重心聚焦到國際標準化領域。在國際標準、歐洲標準和國家標準的三者關系中，國際標準的地位大于等于歐洲標準，歐洲標準的地位大于國家標準。各成員國國家標準可以作為協(xié)調中參照的臨時方法，但是歐洲標準才是最終的參照標準，同時又必須盡可能讓歐洲標準以國際標準為基礎，而在制定新的歐洲標準時應與國際標準化組織和國際電工委員會等國際標準機構緊密合作。歐盟以國際標準優(yōu)先分為三種情況：當歐洲標準領先于國際標準時，歐洲標準化委員會致力于推動歐洲標準成為國際標準；當歐洲標準處于空白時，歐洲標準化委員會在制定歐洲標準時直接與國際標準等同；當歐洲標準落后于國際標準時，歐洲標準化委員會在制定歐洲標準時優(yōu)先采用國際標準。

三、案例研究

在歐盟統(tǒng)一內部標準制定的“歷史制度遺產”和與國際標準機構進行“機構嵌入—關鍵過程參與—國際標準優(yōu)先”互動的雙重作用下，歐盟在國際標準化領域獲得技術先發(fā)優(yōu)勢，成長為技術權力。鑒于歐盟已經完成內部標準統(tǒng)一建設，本文主要分析歐洲標準化組織、歐盟機構、歐洲國家等歐洲標準生態(tài)體系內的參與者是如何與國際標準組織互動的。歐洲的技術標準主要分為兩類：一類是需要花費更多時間進行編制的傳統(tǒng)領域的標準，另一類是具有時間緊迫性的信息通信技術領域的標準。傳統(tǒng)領域以制定產品質量標準為主，涉及安全、健康、環(huán)境保護和消費者權益保護等，由歐洲標準化委員會和歐洲電工標準化委員會承擔；信息通信領域以制定兼容性標準為主，保證產品之間可以無縫地集成和協(xié)作，主要由歐洲電信標準協(xié)會負責。本文選取同類型傳統(tǒng)領域的玩具安全、核能和輻射防護、太空碎片緩減三個案例來論述歐盟在標準制定處于領先、空白和落后地位時是如何通過標準化戰(zhàn)略獲得先發(fā)優(yōu)勢的。

３．１ 歐洲標準推廣為國際標準———以玩具安全標準制定為例

全球玩具產業(yè)蓬勃發(fā)展，數(shù)字革命為玩具市場注入新動力。２０１７ 年全球玩具銷售額為９０３ 億美元，２０２２ 年全球玩具銷售額達到１ ０７４億美元，自２０１７ 年以來的五年間復合年增長率為３．５％。世界知名玩具公司樂高（ＬＥＧＯ）在２０２１ 年創(chuàng)造了近８５ 億美元的收入。美國和歐盟是世界上最大的玩具進口市場，而中國是它們最大的玩具供應國。２０１７ 年，來自中國的玩具占美國玩具和游戲市場約８５％的份額；而中國占歐盟玩具和游戲市場８６％的份額。玩具行業(yè)巨大的市場潛力和豐厚利潤使得消費者和進口國對玩具的安全性也提出要求。在玩具安全領域，由歐洲標準化委員會制定的ＥＮ－７１ 系列、美國國家標準化協(xié)會（ＡＮＳＩ）制定的ＡＳＴＭＦ９６３ 系列，以及國際標準化組織玩具安全技術委員會（ＩＳＯ／ ＴＣ １８１）制定的ＩＳＯ ８１２４ 系列標準受到主流認可。然而兒童玩具安全問題頻繁發(fā)生，２００７ 年共發(fā)生２３１ 起召回事件，是兒童玩具被召回尤其嚴重的一年，引起國際高度重視。各國普遍加強對本國玩具安全的法律規(guī)定，同時對遵守一套統(tǒng)一的國際標準的需求更為緊迫。作為回應，國際標準化組織嘗試為玩具產品建立一套全面的測試方法和統(tǒng)一標準，ＩＳＯ ８１２４ 玩具安全標準應運而生。ＩＳＯ ８１２４ 系列最初于２０００ 年制定，經過２００７ 年、２００９ 年、２０１２ 年、２０１４ 年、２０１８ 年的修訂，于２０２２ 年出臺最新一版，發(fā)布了１６ 個國際標準，還有５ 個正在開發(fā)中。國際標準化組織成員分為三種類型，一類是具有參與工作和投票表決權利并為會議作出貢獻的參與成員，一類是接收委員會文件、提交意見、參加會議但不投票的觀察成員，還有一類是沒有國家機構簽署的通信成員。國際標準化組織玩具安全技術委員會負責制定玩具安全標準，２７個國家是玩具安全技術委員會的參與成員，其中包括比利時、丹麥、法國、德國、愛爾蘭、意大利、荷蘭、波蘭、葡萄牙、西班牙、瑞典、土耳其、英國等１３ 個歐洲標準化委員會成員，丹麥代理了玩具安全技術委員會的秘書處，就機械和物理特性、玩具中的鄰苯二甲酸酯增塑劑、年齡測定指南、特定元素的遷移和總濃度、化學玩具、微生物、玩具活動、易燃性等組成工作組開展工作。

歐盟最初的玩具安全指令于１９８８ 年出臺。隨著玩具產業(yè)技術發(fā)展日新月異，越來越多具有新功能、使用新材料的玩具被推向市場，玩具安全問題也日益突出。２００９ 年，歐盟出臺新的《玩具安全指令》。與１９８８ 年的相比，２００９ 年新版增加了“是否專用”的內容，以表明產品不僅是用于玩樂的，具有雙重功能的產品也可以被視為玩具，比如帶有泰迪熊的鑰匙圈；同時也更新了在噪音、化學品、窒息危險等方面的規(guī)則。新版指令的出臺整合了歐盟的玩具市場，并對歐盟成員國產生法律約束。ＥＮ－７１ 是歐洲標準化委員會根據(jù)２００９ 年的《玩具安全指令》（２００９／４８／ ＥＣ）制定的玩具安全標準，旨在保護兒童玩具安全，防止有害產品進入歐盟市場，涵蓋了機械和物理特性（ＥＮ－７１－１）、易燃性（ＥＮ－７１－２）、特定元素的遷移規(guī)范（ＥＮ －７１－３）、化學實驗裝置和其他相關產品（ＥＮ－７１－４）、化學玩具（ＥＮ－７１－５）、圖形符號（ＥＮ－７１－６）、手指畫顏料（ＥＮ－７１－７）、室內外家庭使用（ＥＮ－７１－８）、復雜安全要求（ＥＮ－７１－９）、樣品制備和提?。ǎ牛危罚保保埃┮约胺治龇椒ǎǎ牛危罚保保保┑榷囗棸踩?guī)定。２０１１ 年６ 月，歐盟正式在歐盟官方公報（ＯＪＥＵ）刊登新玩具安全協(xié)調標準ＥＮ７１－１：２０１１。

歐洲標準化委員會對國際標準化組織在玩具安全標準制定中的機構嵌入、制定階段的關鍵過程參與以及以國際標準為先使其掌握玩具安全國際標準的制定權和話語權。首先，歐洲標準化委員會對國際標準化組織進行嵌入，雙方內部機構有著深度合作。歐洲標準化委員會第５２ 技術委員會（ＣＥＮ／ ＴＣ ５２）負責制定ＥＮ－７１ 系列的歐洲標準，歐洲標準化委員會第５２ 技術委員會與國際標準化組織玩具安全技術委員會定期舉行會議和交換意見。雙方保持著密切的合作關系，參與兩個委員會工作的專家也有重疊，為達成兩個委員會都能接受的方案還在繼續(xù)努力。國際標準化組織玩具安全技術委員會的秘書處由丹麥代理，參與成員國接近一半是歐洲標準化委員會成員。因而，歐洲國家在國際標準化組織玩具安全技術委員會中掌握很大的話語權。其次，歐洲標準化委員會第５２技術委員會也重視對玩具安全國際標準制定各個階段的過程參與。從提議、準備、委員會到質詢階段，歐洲標準化委員會第５２ 技術委員會利用其技術專家、召集人、參與成員國在議題設置、技術討論、草案擬定和提交批準等各個過程發(fā)揮影響。國際標準化組織關于玩具安全的草案直接在歐洲標準化委員會層面制定并由其提交。現(xiàn)行的ＩＳＯ ８１２４－２：２００７ 在ＥＮ７１－２：２００６（＋Ａ１：２００７） 的基礎上進行修訂：在歐盟對ＥＮ７１－２ 進行投票后，它作為委員會草案（ＣＤ） 被提交國際標準化組織玩具安全技術委員會成員征求意見和批準。最后，由于歐洲在玩具安全標準領域的領先，歐洲標準化委員會出于對國際標準的重視，竭力將歐洲玩具安全標準推廣為國際標準。國際標準化組織玩具安全技術委員會技術工作組的工作內容與ＥＮ－７１ 系列標準大多數(shù)保持一致。最終，國際標準化組織以歐洲標準化委員會和美國國家標準化協(xié)會制定的標準為主要參照制定了ＩＳＯ ８１２４ 系列國際標準。當ＥＮ－７１ 系列標準做出修訂時，ＩＳＯ ８１２４系列的標準也會檢查是否應該予以修訂。ＩＳＯ８１２４ 系列成為全球玩具安全網(wǎng)絡的基石，玩具產業(yè)國際理事會（ＩＣＴＩ）等全球性的產業(yè)組織鼓勵其成員公司使用國際標準，也同時擴大了歐洲玩具安全標準的影響力。

３．２ 歐洲標準與國際標準等同制定———以核能、核技術和輻射防護標準制定為例

在輻射源或放射性污染造成輻照的活動中，濫用電離輻射會對人和其他需要保護的生物造成危害。輻射防護是為了避免這些風險和損害而采取的一系列規(guī)范、方法和行動，以及為檢查是否應用了正確的防護標準而采取的行動、措施和分析。１８９５ 年１１ 月，德國物理學家威廉·康拉德·倫琴（Ｗｉｌｈｅｌｍ Ｋｏｎｒａｄ Ｒ?ｎｔｇｅｎ）發(fā)現(xiàn)了Ｘ 射線。法國物理學家安東尼·亨利·貝克勒爾（Ａｎｔｏｉｎｅ Ｈｅｎｒｉ Ｂｅｃｑｕｅｒｅｌ）發(fā)現(xiàn)了鈾鹽釋放出的穿透射線。居里夫婦（Ｍａｒｉｅ ａｎｄＰｉｅｒｒｅ Ｃｕｒｉｅ）因這一發(fā)現(xiàn)分離出放射物質，并將這種輻射命名為“放射性”。１９０２ 年，居里夫婦最終從數(shù)噸瀝青混合礦石中分離出足夠的鐳，從而驗證了鐳作為一種新元素的存在。Ｘ 射線和放射性物質的發(fā)現(xiàn)使電離輻射開始進入公眾視野，并被迅速應用于醫(yī)療領域。然而，Ｘ 射線被無節(jié)制的使用對人體造成傷害，包括皮膚炎癥和放射性白內障在內的眾多不良影響。１９０１ 年，在發(fā)現(xiàn)濫用輻射具有危險性之后，制定了第一部針對Ｘ 射線的保護法，并于１９１６ 年制定了第一份針對Ｘ 射線和鐳的保護建議。隨著１９４５ 年原子彈在美國的開發(fā)和試驗成功，這一毀滅性武器對人類文明產生巨大沖擊。核武器的使用引發(fā)了首次長期流行病學的研究，這些研究對輻射防護概念、建議和法規(guī)產生了深遠影響，并持續(xù)了７０ 年。原子彈的研制催生了核能和核技術的發(fā)展，其被廣泛應用于能源、工業(yè)、農業(yè)、醫(yī)學等領域。雖然歷史上發(fā)生的重大核事故屈指可數(shù)，但是一旦發(fā)生便會產生不可估量的后果。民用核電歷史上曾發(fā)生過１９８６年切爾諾貝利（Ｃｈｅｒｎｏｂｙｌ）和２０１１ 年福島第一核電站（Ｆｕｋｕｓｈｉｍａ Ｄａｉｉｃｈｉ）這兩起重大反應堆事故。切爾諾貝利事故引發(fā)了一場沒有遏制措施的猛烈火災，福島第一核電站對遏制措施進行了嚴格測試導致部分放射性物質的釋放，這是３６ 個國家累計超過１８ ５００ 堆反應堆的商業(yè)核電運行中發(fā)生的唯一重大事故。任何放射性的釋放對人和生物造成的影響是可以避免的，因此對核能和核技術的嚴格管控十分必要。

國際標準化組織第８５ 技術委員會（ＩＳＯ／ ＴＣ８５）負責核能、核技術和輻射防護的標準制定工作，范圍囊括和平利用核能、核技術以及保護個人和環(huán)境免受電離輻射的標準化活動。國際標準化組織核能、核技術和輻射防護技術委員會有２６ 個參與國，包括奧地利、比利時、保加利亞、芬蘭、法國、德國、意大利等１３ 個歐洲標準化委員會成員，秘書處由法國代理。國際標準化組織核能、核技術和輻射防護技術委員會設立了ＳＣ２、ＳＣ５、ＳＣ６ 等３ 個分技術委員會。ＳＣ２負責輻射防護標準制定，工作范圍主要是在與核活動、醫(yī)療活動、工業(yè)活動、研究活動和天然輻射源有關的計劃的、現(xiàn)有的或緊急輻照情況下，保護工人、病人、公眾等個體和環(huán)境免受所有電離輻射源傷害，其秘書處由法國代理，２９ 個參與國中有１６ 個歐洲標準化委員會成員。ＳＣ２ 制定的標準代表了高水平的技術共識，有利于各類輻射源使用者、職業(yè)衛(wèi)生醫(yī)師、輻射防護技術人員和負責確保設施內和環(huán)境中安全的專家，使世界各地的監(jiān)管機構能夠促進由國際機構（例如國際原子能機構）或區(qū)域機構（例如歐盟）制定的基本輻射防護標準的實施。ＳＣ５負責核實施、過程和技術標準制定，范圍包括燃料循環(huán)、前反應堆核臨界安全、分析方法、放射性材料運輸、材料表征、放射性廢物管理和退役等，其秘書處由英國代理，２２ 個參與成員國中有１１ 個歐洲標準化委員會成員。ＳＣ６ 負責反應堆技術標準制定，范圍包括支持動力反應堆堆芯設計和運行物理學的計算、分析和測量，選址、設計、建造、運行和退役等，研究反應堆的各種設施，其秘書處由德國代理，１９ 個參與國中有８ 個歐洲標準化委員會成員。

截至２０２４ 年，國際標準化組織核能、核技術和輻射防護技術委員會已經制定了２６３ 個國際標準，其中ＳＣ２ 制定了１２５ 個，ＳＣ５ 制定了８５個，ＳＣ６ 制定了１８ 個，還有３５ 個是國際標準化組織核能、核技術和輻射防護技術委員會直接負責。國際標準化組織通過聚集來自成員國的頂尖專家，共享知識并制定自愿、協(xié)商一致和符合市場需求的核能領域的國際標準，為全球用戶提供技術解決方案。同時，國際標準化組織還與國際原子能機構等國際組織密切合作、相互補充，為核能領域的國際標準制定做出貢獻，共同應對從癌癥治療到緩解氣候變化等全球挑戰(zhàn)。

１９５７ 年簽署的《歐洲原子能共同體條約》是歐盟的三大創(chuàng)始條約之一，核領域的合作成為推動歐洲一體化的重要動力。歐洲原子能聯(lián)營（Ｅｕｒａｔｏｍ）的主要作用是確保獲得核材料和技術、支持投資和研發(fā)，并為核廢料處置和運行安全創(chuàng)造條件，其對核產品運輸進行嚴格監(jiān)管，為安全處理核材料并監(jiān)管藥物中使用的同位素供應建立標準。歐洲標準化委員會第４３０ 技術委員會（ＣＥＮ／ ＴＣ ４３０）負責核能、核技術和輻射防護的標準制定工作，包括和平利用核能、核技術以及保護個人和環(huán)境免受所有電離輻射源影響。歐洲標準化委員會第４３０ 技術委員會的目的是選擇并認可不加修改的國際標準化組織核能、核技術和輻射防護技術委員會和分技術委員會的現(xiàn)有標準，以及促進它們即將推出的標準的發(fā)展。２０１２ 年，為了了解歐洲國家在核能領域對歐洲標準的需求，對境內正在運行核反應堆的１２ 個歐洲國家展開了一項調查。當時，歐洲共有１３８ 座核反應堆，這些接受調查的國家共擁有１１２ 座，代表了８１％的需求。除了西班牙和捷克，有１０ 個歐洲國家提交了問卷。在對接受調查的國家的反饋以及歐洲的核能標準化框架進行綜合分析后，歐洲標準化委員會更傾向于在國際層面開展核能、核技術和輻射防護領域的標準化工作，以鼓勵成員國和歐洲專家在國際標準化組織的技術委員會和分技術委員會參與標準制定。歐洲標準化委員會第４３０ 技術委員會是一個輕型結構，其成員國作為標準決策者和政策制定者開展工作，而沒有設立具體的工作組。

在機構嵌入方面，歐洲標準化委員會成員國代理了國際標準化組織核能、核技術和輻射防護技術委員會和三個分技術委員會的秘書處，占有近５０％的參與比例，還委派大量專家參與標準編制工作，在其中擁有相當大的話語權。在標準制定過程方面，歐洲標準化委員會對國際標準化組織核能、核技術和輻射防護技術委員會的標準制定過程進行跟蹤，根據(jù)個案逐一批準國際標準化組織的標準。歐洲標準化委員會第４３０ 技術委員會已經批準了國際標準化組織核能、核技術和輻射防護技術委員會約５０ 項標準，并將繼續(xù)審查和跟蹤它的工作計劃。在以國際核能和輻射防護標準為優(yōu)先方面，鑒于國際標準化組織在核能和輻射防護標準制定方面已積累數(shù)十年的豐富經驗，歐洲標準化委員會認為“在歐洲核能領域目前不需要‘本土’的歐洲標準，利用《維也納協(xié)議》在歐盟層面不作修改地逐案認可國際標準化組織的標準而建立的輕質型歐洲結構是被接受的”。雖然歐洲標準化委員會在核能和輻射防護領域的歐洲標準制定方面處于空白，根據(jù)逐案審批原則全部采納國際標準化組織制定的標準，但是歐洲標準化委員會對國際標準化組織核能、核技術和輻射防護技術委員會進行機構嵌入、標準制定的關鍵過程參與和以國際核能標準為優(yōu)先，為其提供了在國際核能標準領域的領導機會，擁有強大的國際影響力。

３．３ 優(yōu)先采納國際標準為歐洲標準———以空間碎片緩減標準制定為例

冷戰(zhàn)期間美蘇太空競賽掀起太空探索的熱潮，之后衛(wèi)星在軍事和商業(yè)領域被廣泛應用。太空碎片作為有發(fā)展前景的空間領域，受到各國和利益相關者的重視?？臻g碎片是指地球軌道上或重返大氣層的所有人造物體，包括碎片和元素。１９９９ 年，聯(lián)合國和平利用外層空間委員會（ＵＮ ＣＯＰＵＯＳ）發(fā)布《空間技術碎片報告》后，空間碎片對地球軌道上航天器構成的威脅引起人們重視。隨著碎片數(shù)量的增加，可能引起的碰撞率也大幅增加，空間軌道環(huán)境已經惡化到即使是無人飛行器執(zhí)行任務也無法讓人忽視的地步。產生碎片的原因主要有在執(zhí)行任務期間釋放的物體、由于碰撞或者爆炸而有意無意造成的碎片破裂、操作結束后遺留在有用軌道區(qū)域的空間系統(tǒng)等。為了促進空間碎片問題的解決，２００２ 年，機構間空間碎片協(xié)調委員會（ＩＡＤＣ）發(fā)布《空間碎片協(xié)委會減緩空間碎片指導方針》。聯(lián)合國和平利用外層空間委員會承認制定高水平的指導原則的重要性。２０１０ 年，聯(lián)合國外層空間事務辦公室發(fā)布《和平利用外層空間委員會空間碎片緩減原則》。聯(lián)合國和平利用外層空間委員會和機構間空間碎片協(xié)調委員會發(fā)布的文件確定了相同的基本原則，即限制任務執(zhí)行期間釋放碎片、限制在軌意外碰撞的概率、限制飛行任務結束后飛行器和運載火箭在低地軌道區(qū)域長期存在、降低運行階段發(fā)生破裂的可能性等，為成員國和國際組織通過適用機制減少空間碎片提供了指導，也為國際標準化組織制定碎片緩減標準奠定基礎。

２００３ 年以來，國際標準化組織一直在為制定一套國際碎片緩減標準而努力。國際標準化組織第２０ 技術委員會（ＩＳＯ／ ＴＣ２０）負責飛機和航天飛行器的標準制定工作，包括飛機和航天器制造和運行所需的材料、部件和設備以及維修和保養(yǎng)設備的標準化等。國際標準化組織飛機和航天飛行器技術委員會的秘書處由美國代理，設置了１１ 個分技術委員會，其中第１３ 分技術委員會（ＩＳＯ／ ＴＣ２０／ ＳＣ１３）空間數(shù)據(jù)和信息傳輸系統(tǒng)和第１４ 分技術委員會（ＩＳＯ／ ＴＣ２０／ ＳＣ１４）空間系統(tǒng)和運行主要處理空間問題。第１３ 分技術委員會的秘書處由美國代理，有巴西、中國、印度、日本、俄羅斯、美國等１２ 個參與國，包括芬蘭、法國、德國、意大利、英國等５ 個歐洲標準化委員會成員。第１４ 分技術委員會的秘書處也由美國代理，有澳大利亞、中國、巴西、印度、俄羅斯、美國等１６ 個參與國，包括芬蘭、法國、德國、希臘、意大利、羅馬尼亞、西班牙、英國等８ 個歐洲標準化委員會成員。國際標準化組織起初設立了“ 軌道碎片協(xié)調工作組”（ＯＤＣＷＧ），２０１２ 年正式成為第１４ 分技術委員會下的工作組之一（ ＩＳＯ／ ＴＣ２０／ ＳＣ１４／ ＷＧ７）。經過充分討論，形成了以ＩＳＯ ２４１１３“緩減空間標準需求”為最高級別標準、低層級如ＩＳＯ １６１２７、ＩＳＯ ２６８７２、ＩＳＯ １６１６４、ＩＳＯ ２７８７５、ＴＲ１８１４６ 等描述碎片緩減詳細要求和實施措施的標準和技術報告為支撐的全面碎片緩減國際標準結構。這些低一級的文件涉及航天器和軌道級碎片緩減的所有重要方面，包括任務完成后的處置、防止在軌破裂、估算軌道壽命、限制重返大氣層的風險、避免碰撞以及評估抵御碎片撞擊的存活性等。

１９９５ 年，歐洲航天局、歐盟和部分歐洲國家航天機構共同發(fā)起成立歐洲空間標準化合作組織（ＥＣＳＳ），旨在制定一套統(tǒng)一的、方便用戶的標準，供所有歐洲太空活動使用。２００９ 年７ 月，根據(jù)《里斯本條約》的規(guī)定制定了Ｍ／４９６ 號任務，要求歐洲三大標準組織制定一套統(tǒng)一的空間標準。各組織接受任務后，歐洲標準化委員會和歐洲電工標準化委員會成立了空間聯(lián)合技術委員會（ＪＴＣ ５‘ｓｐａｃｅ’），由歐洲空間標準化合作組織作為代表領導。２０１３ 年５ 月，歐洲標準化委員會、歐洲電工標準化委員會與歐洲空間標準化合作組織簽署了一份諒解備忘錄，將歐洲空間標準化合作組織的所有標準轉化為歐洲標準?？臻g產業(yè)標準主要分為上游標準和下游標準，上游包括從空間的設計制造到系統(tǒng)的發(fā)射運行，下游則是利用空間基礎設施反饋的信息投入實際運用中?？臻g聯(lián)合技術委員會組成了道路應用導航和定位接收器（ＷＧ１）、空間態(tài)勢感知和監(jiān)測（ＷＧ２）、地球觀測（ＷＧ３）、行星保護（ＷＧ５）、上游標準（ＷＧ６）、未來空間活動標準化（ＷＧ７）等６ 個工作組負責標準的草案起草?？臻g聯(lián)合技術委員會制定的歐洲標準主要分為空間項目管理（ＥＮ １６６０１－１０：２０１５）、空間產品保證（ＥＮ １６６０２－ １０：２０１７）、航天工程（ＥＮ １６６０３－６０－３０：２０１５）、空間可持續(xù)性（ＥＮ１６６０４－１０：２０１４）等四類，空間碎片緩減屬于空間可持續(xù)性范疇。

２０ 世紀９０ 年代中期，歐洲國家的太空機構開始制定空間碎片指導原則。２００３ 年，歐洲空間標準化合作組織決定成立空間碎片工作組（ＳＤＷＧ），致力于推動國際標準化組織軌道碎片協(xié)調工作組框架下全球范圍空間碎片標準的發(fā)展。２００８ 年，歐洲航天局出臺了行政指令《機構項目空間碎片減緩》（Ｓｐａｃｅ Ｄｅｂｒｉｓ Ｍｉｔｉｇａｔｉｏｎｆｏｒ Ａｇｅｎｃｙ Ｐｒｏｊｅｃｔｓ），適用于所有航天器。雖然空間碎片標準的制定工作在歐洲開始較早，但是在國際上的優(yōu)勢并不明顯，處于落后地位。對國際標準化組織的機構嵌入、標準制定的關鍵過程參與，以及以國際空間碎片標準為優(yōu)先為歐洲空間標準化合作組織在空間碎片領域提供了領導機會。在機構嵌入方面，歐洲空間標準化合作組織空間碎片工作組成員積極參加國際標準化組織軌道碎片協(xié)調工作組的會議和活動，對分技術委員會草擬的文件進行評論和建議。雖然國際標準化組織飛機和航天飛行器技術委員會第１４ 分技術委員會的秘書處由美國負責，但是具有投票權的１６ 個參與國中有８ 個是歐洲標準化委員會成員。在第１４ 分技術委員會設立的８ 個工作組中，負責軌道碎片標準編制的第７ 工作組的召集人也由英國代表。歐洲國家在軌道碎片工作組的協(xié)調和在分技術委員會占半數(shù)的參與使其在碎片緩減標準制定方面享有主動權。在標準制定過程方面，歐洲空間標準化合作組織參與了碎片緩減標準制定的關鍵過程。國際標準化組織有三類聯(lián)絡（Ｌｉａｉｓｏｎ）類型，Ａ 類是對技術委員會和分技術委員會處理的問題做出有效貢獻的組織，Ｂ 類是表示希望隨時了解技術委員會或分技術委員會工作的組織，Ｃ 類是對工作組工作做出技術貢獻并積極參與工作的組織。歐洲空間標準化合作組織是國際標準化組織的Ａ 類合作伙伴，對國際標準化組織空間系統(tǒng)和運行標準的整體編制工作做出積極有效的貢獻，參與了空間碎片標準制定的重要過程。在以國際標準為優(yōu)先方面，歐洲空間標準化合作組織直接采納了ＩＳＯ ２４１１３ 空間碎片緩減標準。鑒于關鍵的碎片緩減要求已經在國際層面被充分討論，為制定全球范圍內空間碎片緩減的實施標準，歐洲空間標準化合作組織積極推動碎片緩減最高標準ＩＳＯ ２４１１３ 的準備工作，并決定以最小的修改來采用并應用ＩＳＯ ２４１１３，文件所確定的修改將考慮歐洲現(xiàn)有的空間碎片緩減文件的參考和適用以及歐洲空間標準化合作組織成員的需求。２０１２ 年，歐洲空間標準化合作組織以最小的修改采用了ＩＳＯ ２４１１３：２０１１，并決定原樣采用新版ＩＳＯ ２４１１３：２０１９。

四、結 語

國家通過標準化戰(zhàn)略成長為國際關系中的技術權力往往有兩條路徑：一種是基于現(xiàn)實主義的權力競爭，另一種是基于制度主義的歷史遺產。國家在獲得技術優(yōu)勢后，通過技術標準專利化產生鎖定效應，加大欠發(fā)達國家的技術依賴，形成壟斷標準權力，進而實現(xiàn)贏者通吃。國家還可以通過國內標準體系歷史制度遺產的積累，實現(xiàn)國內行為體協(xié)商一致和組織層級集中，在國際標準機構獲得信息成本和利益代表權優(yōu)勢，進而助力本國及企業(yè)成為先行者。歐盟的治理經驗提供了技術權力的第三條成長路徑，即在延伸國家內部“歷史制度遺產”優(yōu)勢積累至區(qū)域層面的基礎上，嵌入國際標準組織、參與標準制定關鍵過程和以國際標準為優(yōu)先，在國際標準組織投射自身利益，實現(xiàn)在國際標準領域的領先和控制，并通過國際制度安排鞏固既有優(yōu)勢。通過對玩具安全、核能和輻射防護、空間碎片標準三個案例的研究，本文發(fā)現(xiàn)當歐洲標準領先全球時，通過國際標準化組織這一“中介”將歐洲標準推廣為國際標準，更容易實現(xiàn)對全球標準的主導和控制；而當歐洲標準處于空白和落后地位時，通過對國際標準化組織的嵌入、參與國際標準制定過程和采納領先的國際標準，致力于推動全球范圍內相關領域標準發(fā)展，也能在這一過程中擴散歐盟影響力，為歐盟提供領導制定國際標準的機會。當歐洲沒有本土標準并全部采納國際標準時，歐盟擁有國際標準制定的影響力大于其本土標準落后時部分采納國際標準的影響力。因為歐盟會保留輕質型標準制定結構，而將大量人力、物力和財力投入到國際標準的制定中，其所收獲的影響力與投入是成正比的。

值得注意的是，在當前世界各大國紛紛搶占人工智能發(fā)展機遇的背景下，歐盟企圖利用其在標準化領域的既有優(yōu)勢，在全球推廣歐洲人工智能治理模式和監(jiān)管方式，彌補其人工智能領域技術實力的不足。在當前全球人工智能競爭中，中國和美國處于領先地位，歐盟實力落后于中美兩國。以衡量一國人工智能發(fā)展水平的六項指標（人才、研究、開發(fā)、采用、數(shù)據(jù)和硬件）為例，美國在人才、研究、開發(fā)和硬件等四方面領先，中國在采用和數(shù)據(jù)兩方面領先，歐盟在六項指標中均沒有領先。歐盟擁有比中國更多、與美國相當?shù)娜斯ぶ悄苋瞬藕脱芯咳藛T，但人才和知識的儲備并未轉化為商業(yè)化的應用。歐盟因為對上一波數(shù)字創(chuàng)新浪潮袖手旁觀而付出巨大經濟代價，如果再錯過下一波以人工智能為中心的創(chuàng)新浪潮則會繼續(xù)付出代價。技術標準對人工智能治理具有基礎性、支撐性、引領性的作用，它有助于人工智能技術在開發(fā)早期嵌入倫理和價值要求，有助于人工智能技術部署和應用階段評估和認證制度的有效落地，有助于構建人工智能技術和產品追溯和責任制度。歐盟希冀利用其在標準化領域的制度優(yōu)勢，在新一輪以人工智能為中心的國際技術競爭中實現(xiàn)從“跟跑”到“并跑”甚至“領跑”，維持其技術權力地位，歐盟《人工智能法案》由此應運而生。

《人工智能法案》的核心是公司在將人工智能產品投放到歐盟市場前必須滿足其安全要求。該法案根據(jù)程度劃分人工智能風險等級，指示人工智能提供商（ＡＩ Ｐｒｏｖｉｄｅｒｓ）建立風險管理系統(tǒng)（Ｒｉｓｋ Ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ Ｓｙｓｔｅｍ）來判斷風險水平并采取適當措施減輕這些風險。法案賦予歐洲標準化組織很重要的作用，它們負責制定標準來為實施風險管理系統(tǒng)和滿足法案的其他要求提供指導，并與國際標準機構進行合作。理論上，提供商不用必須遵循此類協(xié)調標準（Ｈａｒ?ｍｏｎｉｓｅｄ Ｓｔａｎｄａｒｄ），而是可以自行解釋《人工智能法案》對它們的基本要求（Ｅｓｓｅｎｔｉａｌ Ｒｅｑｕｉｒｅ?ｍｅｎｔｓ）。但是，鑒于協(xié)調標準的安全性和經濟性，遵循這些標準的提供商將享受合格假定（Ｐｒｅｓｕｍｐｔｉｏｎ ｏｆ Ｃｏｎｆｏｒｍｉｔｙ）帶來的益處。在《人工智能法案》中要求參考協(xié)調標準是明確的，因此標準化可以說是真正規(guī)則制定的地方?！度斯ぶ悄芊ò浮窐酥局鴼W盟朝著監(jiān)管快速發(fā)展的人工智能邁出關鍵的一步，為全球數(shù)字監(jiān)管樹立了先例，其成功取決于歐洲標準化委員會和歐洲電工標準化委員會能否將其高水平的安全要求有效轉化為精確、可操作的標準。《人工智能法案》展現(xiàn)出歐盟意圖成為全球人工智能監(jiān)管領域領導者的雄心，這離不開歐盟在標準化建設過程中積累的歷史制度遺產，對國際標準組織的嵌入和投射也為其參與全球人工智能治理規(guī)則競爭提供先發(fā)優(yōu)勢。

中國也意識到國際標準制定權和話語權的重要性，積極參與國際標準組織的活動，尋求擴大在國際標準組織的影響力。在參與度方面，以國際標準化組織為例，在２００ 多個技術委員會中，中國參與技術委員會的數(shù)量多，積極參加各領域的標準制定工作。擔任高級職務方面，中國國籍人士在三大國際標準組織都曾擔任過領導職位。中國在國際標準組織的參與和領導，顯著提升了中國的國際影響力，但還是受到美歐等西方國家標準權力的結構性限制。受歐盟標準化戰(zhàn)略啟發(fā)，中國應積累國內標準制度優(yōu)勢，建立和完善多主體參與、多層級發(fā)展和受法律統(tǒng)轄的標準生態(tài)系統(tǒng)，更靈活的參與國際標準化活動；還應加大對國際標準的重視，評估本土標準與國際標準之間的差距，借鑒國際標準或將本土標準推廣為國際標準，兼顧中國國內標準和國際標準在全球范圍的發(fā)展，在對標國際標準過程中擴散影響力。隨著新興技術和地緣政治交織演變，技術標準被賦予價值觀內涵，西方國家組成“技術標準聯(lián)盟” 排擠中國。七國集團廣島峰會、ＴＴＣ－４ 及美英《大西洋宣言》均提及加強人工智能、先進半導體、生物技術、量子計算等新興技術方面的合作開發(fā)和標準制定。中國應加強與國際標準組織和國際標準聯(lián)盟等組織及其成員國的合作，以共識和共有利益緩解分歧和對抗。

責任編輯 邵雯婧