海洋塑料污染國(guó)際法規(guī)制及中國(guó)因應(yīng)

摘要： 海洋塑料污染問(wèn)題愈發(fā)引起國(guó)際社會(huì)的重視，通過(guò)海洋塑料污染國(guó)際法規(guī)制對(duì)海洋塑料污染問(wèn)題進(jìn)行治理已成為緩解海洋塑料污染危機(jī)的重要方式。海洋塑料污染國(guó)際法規(guī)制在經(jīng)歷了生成和發(fā)展階段后，正在進(jìn)入“ 全球塑料公約” 談判的關(guān)鍵階段。結(jié)合已有“ 全球塑料公約”四次政府間會(huì)議談判內(nèi)容，其爭(zhēng)議焦點(diǎn)主要體現(xiàn)在對(duì)塑料全生命周期管理方法的采用、發(fā)展中國(guó)家與發(fā)達(dá)國(guó)家利益的平衡、海洋塑料污染治理全球合作的實(shí)現(xiàn)和“全球塑料公約” 執(zhí)行保障機(jī)制的建立等方面。在后續(xù)“全球塑料公約” 談判進(jìn)程中，我國(guó)應(yīng)以“海洋命運(yùn)共同體” 理念為指導(dǎo)，強(qiáng)化我國(guó)在“全球塑料公約” 談判中的議題引領(lǐng)作用。同時(shí)，我國(guó)還可以“ 全球塑料公約”談判為契機(jī)，適時(shí)推動(dòng)?xùn)|海、南海海洋塑料污染區(qū)域性立法進(jìn)程，加強(qiáng)我國(guó)與法國(guó)、俄羅斯、日本、韓國(guó)等國(guó)家在海洋塑料污染治理中的雙多邊合作，并為全球海洋塑料污染治理貢獻(xiàn)更加有效的國(guó)內(nèi)立法實(shí)踐。

關(guān)鍵詞：海洋塑料污染；塑料污染治理；“全球塑料公約”；國(guó)際法規(guī)制；全球海洋治理

中圖分類號(hào)：Ｄ８１４．９ 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：Ａ 文章編號(hào)：１００４－８０４９（２０２４）０９－００８５－１８

海洋塑料污染給全球海洋治理帶來(lái)嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，海洋流動(dòng)性與連通性加劇全球海洋塑料生態(tài)污染，增大對(duì)海洋塑料污染治理技術(shù)、知識(shí)與人員的需求。聯(lián)合國(guó)已明確表態(tài)，如果放任海洋塑料污染的問(wèn)題持續(xù)下去，預(yù)計(jì)到２０５０ 年，海洋中塑料的總重量將超過(guò)魚(yú)類總和，全球９９％的海鳥(niǎo)都會(huì)誤食塑料制品，“最終損害的是人類和海洋”。此外，海洋塑料垃圾隨著時(shí)間的推移，在太陽(yáng)紫外線輻射、風(fēng)、電流和其他自然因素的影響下會(huì)分解成小顆粒，進(jìn)而產(chǎn)生海洋微塑料。海洋微塑料還加速持久性有機(jī)污染物、其他持久性、生物累積性和毒性物質(zhì)及存在于微粒內(nèi)或附著其上的其他污染物在海洋生態(tài)系統(tǒng)中的轉(zhuǎn)移，對(duì)海洋生物多樣性保護(hù)造成嚴(yán)重威脅。海洋塑料污染還帶來(lái)了公平問(wèn)題，發(fā)展中國(guó)家受到了不成比例的負(fù)面影響，尤其是對(duì)嚴(yán)重依賴海洋資源的小島嶼發(fā)展中國(guó)家的沖擊更為明顯。

雖然國(guó)際社會(huì)對(duì)海洋塑料污染關(guān)注的時(shí)間較晚，但已通過(guò)國(guó)際法規(guī)制、國(guó)家立法與政策、非國(guó)家行為體的治理行動(dòng)等途徑對(duì)海洋塑料污染問(wèn)題采取有力的管控措施。海洋塑料污染國(guó)際法規(guī)制內(nèi)容主要包括全球性和區(qū)域性的海洋環(huán)境保護(hù)公約和與海洋塑料污染治理相關(guān)的一系列國(guó)際軟法，如《防止傾倒廢物和其他物質(zhì)污染海洋公約》（以下簡(jiǎn)稱《倫敦公約》）、《國(guó)際防止船舶造成污染公約》《控制危險(xiǎn)廢物越境轉(zhuǎn)移及其處置的巴塞爾公約》（以下簡(jiǎn)稱《巴塞爾公約》）和《檀香山戰(zhàn)略———海洋垃圾預(yù)防和管理全球框架》《海洋塑料憲章》等，但上述國(guó)際法規(guī)制存在具體管控措施不足、缺乏執(zhí)行和遵約機(jī)制及碎片化嚴(yán)重等困境，難以真正有效實(shí)現(xiàn)對(duì)海洋塑料污染的防治?；诖?，聯(lián)合國(guó)環(huán)境大會(huì)五次會(huì)議及其續(xù)會(huì)持續(xù)對(duì)海洋塑料污染治理問(wèn)題進(jìn)行關(guān)注，并最終通過(guò)一項(xiàng)《終結(jié)塑料污染：爭(zhēng)取制定具有國(guó)際法律約束力的文書(shū)》（ＥｎｄＰｌａｓｔｉｃ Ｐｏｌｌｕｔｉｏｎ： Ｔｏｗａｒｄｓ ａｎ Ｉｎｔｅｒｎａｔｉｏｎａｌ ＬｅｇａｌｌｙＢｉｎｄｉｎｇ Ｉｎｓｔｒｕｍｅｎｔ）的決議，以期能夠通過(guò)一部專門性和全球性的塑料污染公約對(duì)塑料污染問(wèn)題進(jìn)行規(guī)制。當(dāng)前，“全球塑料公約”已經(jīng)過(guò)四次政府間會(huì)議談判，談判各方的爭(zhēng)議焦點(diǎn)也漸趨明晰。

作為自２０１５ 年《巴黎協(xié)定》以來(lái)最重要的環(huán)境協(xié)定，“全球塑料公約”談判受到了國(guó)際社會(huì)的廣泛關(guān)注，我國(guó)全程參與“全球塑料公約”四次政府會(huì)議談判進(jìn)程，高度重視“全球塑料公約”談判結(jié)果。但現(xiàn)有對(duì)海洋塑料污染國(guó)際法規(guī)制的專門研究較少，國(guó)內(nèi)學(xué)者研究主要集中于海洋塑料及微塑料污染治理層面，包括海洋塑料及微塑料污染治理的進(jìn)展、困境及完善等，僅在研究的部分內(nèi)容中對(duì)“全球塑料公約”談判等內(nèi)容有所涉及，與國(guó)外學(xué)者的研究成果仍有一定差距。本文以“全球塑料公約”談判為研究視角，探尋海洋塑料污染治理國(guó)際法規(guī)制的進(jìn)展、困境與應(yīng)對(duì)。首先以“全球塑料公約”談判的啟動(dòng)為時(shí)間節(jié)點(diǎn)梳理海洋塑料污染國(guó)際法規(guī)制的歷史進(jìn)程，其次以海洋塑料污染國(guó)際法規(guī)制的困境映射“全球塑料公約”談判的主要爭(zhēng)議焦點(diǎn)，最后在海洋塑料污染國(guó)際法規(guī)制的中國(guó)因應(yīng)部分為我國(guó)應(yīng)對(duì)“全球塑料公約”談判提供有益的對(duì)策建議，以適時(shí)補(bǔ)充現(xiàn)有研究成果對(duì)海洋塑料污染國(guó)際法規(guī)制及“全球塑料公約”談判研究的不足，體現(xiàn)對(duì)海洋塑料污染治理的國(guó)際法關(guān)懷。

一、海洋塑料污染國(guó)際法規(guī)制的新起點(diǎn)：“全球塑料公約”談判的啟動(dòng)

隨著第五次聯(lián)合國(guó)環(huán)境大會(huì)續(xù)會(huì)于２０２２年３ 月就關(guān)于設(shè)立一個(gè)政府間談判委員會(huì)以達(dá)成一項(xiàng)具有法律約束力的塑料污染國(guó)際協(xié)定的決議草案案文達(dá)成一致意見(jiàn)，海洋塑料污染國(guó)際法規(guī)制迎來(lái)新起點(diǎn)。在“全球塑料公約”談判啟動(dòng)前，海洋塑料污染國(guó)際法規(guī)制主要分為生成和發(fā)展階段。２０２２ 年１２ 月“全球塑料公約”第一次政府間會(huì)議談判的召開(kāi)在一定程度上也標(biāo)志著海洋塑料污染國(guó)際法規(guī)制正在邁入關(guān)鍵階段。

１．１ “全球塑料公約” 談判啟動(dòng)前的海洋塑料污染國(guó)際法規(guī)制歷史進(jìn)程

（１）海洋塑料污染國(guó)際法規(guī)制的生成階段

海洋塑料污染國(guó)際法規(guī)制在“全球塑料公約”談判啟動(dòng)前的生成階段主要體現(xiàn)為一系列海洋環(huán)境保護(hù)公約的出現(xiàn)與勃興（１９７０ｓ—２０００ｓ）。這些海洋環(huán)境保護(hù)公約并非針對(duì)海洋塑料污染問(wèn)題進(jìn)行治理，其目的在于實(shí)現(xiàn)對(duì)海洋環(huán)境的保護(hù)，從而對(duì)塑料污染的防治問(wèn)題有所涉及。包括１９７２ 年《倫敦公約》及其《〈防止傾倒廢物及其他物質(zhì)污染海洋的公約〉１９９６ 年議定書(shū)》、１９７３ 年《國(guó)際防止船舶造成污染公約》及其１９７８ 年議定書(shū)（ 簡(jiǎn)稱ＭＡＲＰＯＬ ７３／７８）、１９８２ 年《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》、１９８９ 年《巴塞爾公約》、１９９２ 年《生物多樣性公約》、１９９８ 年《關(guān)于在國(guó)際貿(mào)易中對(duì)某些危險(xiǎn)化學(xué)品和農(nóng)藥采取事先知情同意程序的鹿特丹公約》（簡(jiǎn)稱《鹿特丹公約》）和２００１ 年《關(guān)于持久性有機(jī)污染物的斯德哥爾摩公約》（簡(jiǎn)稱《斯德哥爾摩公約》）等多項(xiàng)國(guó)際公約。如ＭＡＲＰＯＬ ７３／７８，其目的在于徹底消除有意排放油類和其他有害物質(zhì)污染海洋環(huán)境，并將這些物質(zhì)的意外排放減至最低限度。該公約將“有害物質(zhì)”定義為“任何進(jìn)入海洋后易于危害人類健康、有害生物資源和海洋生物，損害休憩環(huán)境或妨害對(duì)海洋的其他合法利用的物質(zhì)?！备鶕?jù)這一定義，對(duì)船源塑料的非法排放也應(yīng)受到該公約管制。再如１９８９ 年《巴塞爾公約》在一般義務(wù)中提到，各締約國(guó)應(yīng)采取適當(dāng)措施，考慮到社會(huì)、技術(shù)和經(jīng)濟(jì)方面，保證將其國(guó)內(nèi)產(chǎn)生的危險(xiǎn)廢物和其他廢物減至最低限度，并防止在管理工作中產(chǎn)生危險(xiǎn)廢物和其他廢物的污染。在海洋塑料污染國(guó)際法規(guī)制的生成階段，各國(guó)將治理重點(diǎn)聚焦于通過(guò)多種途徑包括控制船源、陸源和化學(xué)品等污染來(lái)源以實(shí)現(xiàn)對(duì)海洋環(huán)境的保護(hù)，尚未開(kāi)始重視海洋塑料污染治理問(wèn)題。

（２）海洋塑料污染國(guó)際法規(guī)制的發(fā)展階段

海洋塑料污染國(guó)際法規(guī)制在“全球塑料公約”談判啟動(dòng)前的發(fā)展階段主要體現(xiàn)為海洋塑料污染國(guó)際軟法的興起與原有海洋環(huán)境保護(hù)公約的修訂（２０００ｓ—２０２０ｓ）。較具代表性的海洋塑料污染國(guó)際軟法包括《檀香山戰(zhàn)略———海洋垃圾預(yù)防和管理全球框架》《Ｇ２０ 海洋垃圾行動(dòng)計(jì)劃》《海洋塑料憲章》《保護(hù)海洋環(huán)境免受陸基活動(dòng)影響全球行動(dòng)綱領(lǐng)》《海洋塑料垃圾和微塑料》等國(guó)家倡議和行動(dòng)文件。其中，加拿大、法國(guó)、德國(guó)、意大利、英國(guó)一同簽署的《海洋塑料憲章》要求以更節(jié)約資源和生命周期的方式管理陸地和海洋塑料，通過(guò)與企業(yè)、國(guó)際組織和其他國(guó)家的伙伴關(guān)系切實(shí)阻斷海洋塑料污染源。２０１８ 年國(guó)際海事組織（ＩＭＯ）第３０ 屆大會(huì)通過(guò)《應(yīng)對(duì)船源海洋塑料垃圾行動(dòng)計(jì)劃》，在計(jì)劃中詳細(xì)制定了減少塑料廢物和在國(guó)際海上運(yùn)輸中使用塑料廢物的新措施。需要注意的是，此階段的治理倡議在很大程度上仍然是分散的，甚至在聯(lián)合國(guó)層面上也是并行運(yùn)作，國(guó)家之間在這一主題上的合作仍然較少。在海洋塑料污染國(guó)際軟法興起的同時(shí)，部分海洋環(huán)境保護(hù)國(guó)際公約也在通過(guò)修正案的方式，使其更加符合海洋塑料污染治理需求?！栋腿麪柟s》作為規(guī)制危險(xiǎn)廢物和其他廢物最為全面的全球環(huán)境協(xié)定，在其生效近３０ 年后，于２０１９ 年５ 月通過(guò)了《巴塞爾公約》修正案。原先《巴塞爾公約》并不禁止塑料廢物的貿(mào)易行為，僅對(duì)“危險(xiǎn)廢物”和其他廢物的越境轉(zhuǎn)移進(jìn)行規(guī)制，減損了《巴塞爾公約》內(nèi)容的全面性。然而，《巴塞爾公約》修正案將附件中的有毒物質(zhì)清單進(jìn)行了調(diào)整，使原先不在附件內(nèi)的大部分塑料廢物也被納入其中，能夠進(jìn)一步加強(qiáng)全球海洋塑料污染治理力度。ＭＡＲＰＯＬ７８ 的附則ＩＶ 和附則Ｖ 也與海洋塑料污染治理關(guān)系緊密。ＭＡＲＰＯＬ７８ 的附則ＩＶ關(guān)注防止船舶生活污水污染規(guī)制，ＭＡＲＰＯＬ７８的附則Ｖ 關(guān)注防止船舶垃圾污染規(guī)制，已分別于２００４ 年（附則ＩＶ）、２０１１ 年和２０１６ 年（附則Ｖ）通過(guò)修正案，期望通過(guò)此修正案完全禁止海上塑料垃圾處理行為。

１．２ “全球塑料公約” 談判啟動(dòng)后的海洋塑料污染國(guó)際法規(guī)制當(dāng)前進(jìn)展

（１）“全球塑料公約”談判的背景

雖然現(xiàn)在已有從陸源、船源和化學(xué)品管理等方面對(duì)海洋塑料污染進(jìn)行防治的國(guó)際公約，但其仍存在治理缺陷，無(wú)法針對(duì)海洋塑料污染問(wèn)題進(jìn)行全方位有效治理。因此有學(xué)者指出，就現(xiàn)有國(guó)際協(xié)定而言，塑料污染所受到的重視與其污染問(wèn)題的嚴(yán)重性相比較是不相稱的。此種不相稱性主要體現(xiàn)在以下四個(gè)方面。

第一，缺少行為主體對(duì)海洋塑料污染責(zé)任的承擔(dān)。例如，盡管《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》使用了諸如“……各國(guó)應(yīng)努力”或“采取最佳的實(shí)際手段……”等措辭，但模糊性用語(yǔ)與建設(shè)性意見(jiàn)無(wú)法讓海洋塑料污染行為者承擔(dān)法律和財(cái)政責(zé)任，也未能在全球范圍內(nèi)全面解決危機(jī)。第二，非約束性的軟法主導(dǎo)了海洋塑料治理領(lǐng)域。因海洋塑料污染國(guó)際軟法規(guī)制缺少法律約束力，國(guó)家并無(wú)履行海洋塑料污染國(guó)際軟法規(guī)制內(nèi)容的義務(wù)，其主要基于對(duì)自身海洋權(quán)益的維護(hù)和經(jīng)濟(jì)成本與預(yù)期收益的考量而決定是否以國(guó)際軟法作為行動(dòng)依據(jù)，由此海洋塑料污染國(guó)際軟法規(guī)制在實(shí)施層面具有較大的不確定性與可選擇性。第三，缺少嚴(yán)格的實(shí)施和遵約機(jī)制。由于未建立起正式的遵約機(jī)制，現(xiàn)有海洋塑料污染治理規(guī)則在實(shí)施和遵約上還存在一定困境。環(huán)保監(jiān)督機(jī)構(gòu)巴塞爾行動(dòng)網(wǎng)絡(luò)（ ＢａｓｅｌＡｃｔｉｏｎ Ｎｅｔｗｏｒｋ）表示，違規(guī)進(jìn)行塑料垃圾貿(mào)易的行為依然十分猖狂。第四，海洋塑料污染治理國(guó)際法規(guī)則碎片化嚴(yán)重，這一碎片化特征體現(xiàn)在海洋塑料污染國(guó)際法規(guī)制主體的多元化與領(lǐng)域的多樣化。例如，在《巴塞爾公約》及其修正案中，并不是所有的塑料都被列為有害物質(zhì)。其只通過(guò)列舉方式指明應(yīng)受該公約管控的塑料廢物名錄，而并未從學(xué)理上對(duì)危險(xiǎn)廢物的內(nèi)涵與外延進(jìn)行界定。此外，盡管《斯德哥爾摩公約》是目前唯一一個(gè)對(duì)塑料生產(chǎn)階段進(jìn)行規(guī)制的公約，但它只包括了清單中禁止的有限數(shù)量的化學(xué)品，而超過(guò)１５００ 種用于塑料生產(chǎn)的化學(xué)物質(zhì)被認(rèn)定為有害物質(zhì)卻并未被禁止。還需要注意的是，現(xiàn)有國(guó)際法規(guī)制缺少針對(duì)海洋塑料的具體管控措施。大多數(shù)公約只規(guī)定了固體廢物垃圾的回收和處理問(wèn)題，但對(duì)于塑料的管控措施仍較少。

聯(lián)合國(guó)自２０１４ 年起高度重視塑料污染問(wèn)題。其下聯(lián)合國(guó)環(huán)境大會(huì)是處理世界環(huán)境問(wèn)題的最高級(jí)別決策機(jī)構(gòu)，大會(huì)每?jī)赡暝诳夏醽唭?nèi)羅畢舉行一次會(huì)議，以確定全球環(huán)境政策的優(yōu)先事項(xiàng)并制定國(guó)際環(huán)境法。首屆聯(lián)合國(guó)環(huán)境大會(huì)將海洋塑料垃圾污染列為全球亟待解決的十大環(huán)境問(wèn)題之一。第二次聯(lián)合國(guó)環(huán)境大會(huì)將微塑料污染列入環(huán)境與生態(tài)科學(xué)研究領(lǐng)域的第二大科學(xué)問(wèn)題，成為與全球氣候變化、臭氧耗竭和海洋酸化并列的重大全球環(huán)境問(wèn)題。基于現(xiàn)有海洋塑料污染治理國(guó)際規(guī)制的局限性與治理問(wèn)題的緊迫性，第三次聯(lián)合國(guó)環(huán)境大會(huì)通過(guò)決議３／７，首次就真正建立一項(xiàng)關(guān)于塑料垃圾的全球協(xié)議進(jìn)行了會(huì)談，并設(shè)立一個(gè)海洋垃圾和微塑料問(wèn)題特設(shè)專家組，以確定一系列國(guó)家、區(qū)域和國(guó)際應(yīng)對(duì)方案。隨后，第四次聯(lián)合國(guó)環(huán)境大會(huì)強(qiáng)調(diào)必須加強(qiáng)行動(dòng)，在全世界減少使用一次性塑料和扭轉(zhuǎn)海洋塑料污染，并表示需要新制定一項(xiàng)關(guān)于海洋垃圾和微塑料的國(guó)際公約或框架。第五次聯(lián)合國(guó)環(huán)境大會(huì)續(xù)會(huì)就關(guān)于設(shè)立一個(gè)政府間談判委員會(huì)，以達(dá)成一項(xiàng)具有法律約束力的塑料污染國(guó)際協(xié)定的決議草案案文達(dá)成了一致意見(jiàn)，并力爭(zhēng)在２０２４ 年底完成條約擬定工作。

（２）“全球塑料公約”談判的進(jìn)展

２０２２ 年１２ 月，來(lái)自１６０ 個(gè)國(guó)家的２０００ 多名代表齊聚烏拉圭埃斯特角城，就“全球塑料公約”的擬定進(jìn)行第一次政府間會(huì)議談判，談判主要內(nèi)容包括“全球塑料公約”的原則、架構(gòu)、國(guó)家目標(biāo)與行動(dòng)、核心義務(wù)、控制措施與自愿做法、國(guó)際與區(qū)域合作、支持執(zhí)行方面的措施等議題。２０２３ 年５ 月，“全球塑料公約”第二次政府間會(huì)議談判在法國(guó)巴黎舉行，并就“全球塑料公約”的潛在要素備選方案等內(nèi)容進(jìn)行了深入討論，潛在要素備選方案內(nèi)容主要包括“全球塑料公約”的目標(biāo)、核心義務(wù)、控制措施與自愿做法、執(zhí)行的方式與手段、其他事項(xiàng)及三個(gè)附件。此次會(huì)議談判取得的實(shí)質(zhì)性進(jìn)展在于會(huì)議代表們授權(quán)秘書(shū)處制定一份零草案（ｚｅｒｏ ｄｒａｆｔ）供“全球塑料公約”第三次政府間會(huì)議審議。“全球塑料公約”第三次政府間會(huì)議談判于２０２３ 年１１月在肯尼亞內(nèi)羅畢召開(kāi)，共有來(lái)自政府、學(xué)術(shù)界、民間社會(huì)組織、私營(yíng)部門實(shí)體、聯(lián)合國(guó)實(shí)體和國(guó)際組織等１５００ 多名參會(huì)代表參與此次會(huì)議。本次會(huì)議的目標(biāo)是利用“全球塑料公約”零草案作為談判討論的基礎(chǔ)，并以此推動(dòng)“全球塑料公約”的發(fā)展。目前，“全球塑料公約”第四次政府間會(huì)議談判已于２０２４ 年４ 月在渥太華召開(kāi)，與會(huì)各方就“全球塑料公約”零草案的內(nèi)容繼續(xù)展開(kāi)討論，以期在２０２４ 年底能夠順利完成談判。討論內(nèi)容包括五大部分，第一部分是“全球塑料公約”的序言、目標(biāo)、定義、原則、范圍等，第二部分是與原生塑料聚合物、微塑料和納米塑料、無(wú)塑性的替代品、生產(chǎn)者延伸責(zé)任、塑料在其整個(gè)生命周期中的排放和釋放等內(nèi)容相關(guān)，第三部分是融資、能力建設(shè)、技術(shù)援助和技術(shù)轉(zhuǎn)讓等，第四部分是國(guó)家計(jì)劃、執(zhí)行和遵守、國(guó)際合作、信息交換等，第五部分是理事機(jī)構(gòu)、附屬機(jī)構(gòu)和秘書(shū)處等內(nèi)容。由此，海洋塑料污染國(guó)際法規(guī)制邁入關(guān)鍵階段。

此外，不可忽視的是，除“全球塑料公約”政府間會(huì)議談判進(jìn)程外，聯(lián)合國(guó)、歐盟、世界貿(mào)易組織（ＷＴＯ）等也在同步推進(jìn)塑料污染治理規(guī)制進(jìn)程。聯(lián)合國(guó)大會(huì)決定自２０２１ 年啟動(dòng)“聯(lián)合國(guó)海洋科學(xué)促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展十年”（２０２１—２０３０）計(jì)劃，該計(jì)劃旨在從源頭上消除污染，減少有害活動(dòng)，消除海洋污染物并助推人類社會(huì)向循環(huán)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。２０２２ 年６ 月第二屆聯(lián)合國(guó)海洋大會(huì)通過(guò)了《里斯本宣言》，該宣言對(duì)預(yù)防、減少和消除海洋塑料垃圾等內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)定。２０２３ 年６月通過(guò)的ＢＢＮＪ 協(xié)定同樣表示，需以協(xié)調(diào)一致及合作的方式處理由塑料污染在內(nèi)的污染所導(dǎo)致的環(huán)境問(wèn)題。歐盟理事會(huì)和歐盟議會(huì)于２０２３年１１ 月達(dá)成了修訂《廢物運(yùn)輸條例》的臨時(shí)性政治協(xié)議，該條例禁止向非經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（ＯＥＣＤ）國(guó)家運(yùn)送塑料垃圾，并對(duì)向ＯＥＣＤ 國(guó)家的廢塑料出口也施加了更嚴(yán)格的條件。２０２１年１２ 月“ＷＴＯ 塑料污染與環(huán)境可持續(xù)塑料貿(mào)易”（ＤＰＰ）倡議部長(zhǎng)級(jí)聲明發(fā)布，致力于解決與貿(mào)易相關(guān)的塑料污染問(wèn)題。目前“塑料污染與環(huán)境可持續(xù)塑料貿(mào)易對(duì)話”共有７６ 個(gè)ＷＴＯ 聯(lián)署成員和４０ 多個(gè)利益攸關(guān)方參與其間，占全球貿(mào)易額的８５％。因本文以“全球塑料公約”談判為視角，在此不做詳細(xì)展開(kāi)。

二、海洋塑料污染國(guó)際法規(guī)制的困境映射：“全球塑料公約”談判的爭(zhēng)點(diǎn)述評(píng)

海洋塑料污染國(guó)際法規(guī)制的發(fā)展面臨一定困境，包括缺少針對(duì)塑料污染的具體管控措施、未建立起正式的執(zhí)行和遵約機(jī)制、規(guī)制碎片化嚴(yán)重等，這些困境也在“全球塑料公約”的談判內(nèi)容中得以映射。結(jié)合“全球塑料公約”四次政府間會(huì)議談判內(nèi)容與主要國(guó)家提案情況，“全球塑料公約”談判主要涵蓋以下四個(gè)方面的爭(zhēng)議焦點(diǎn)。

２．１ 對(duì)塑料全生命周期管理方法的采用

（１）采用塑料全生命周期管理方法的主要爭(zhēng)點(diǎn)

要使一項(xiàng)具有全球約束力的塑料條約生效，它需要考慮塑料生命周期的所有階段，包括生產(chǎn)、消費(fèi)、回收和處理等，即采用全生命周期方法（ｆｕｌｌ－ｌｉｆｅ ｃｙｃｌｅ ａｐｐｒｏａｃｈ）對(duì)塑料污染問(wèn)題進(jìn)行防治。治理不僅應(yīng)針對(duì)已經(jīng)存在于環(huán)境中的廢棄物，還必須考慮生產(chǎn)預(yù)測(cè)，制定全球設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，降低塑料變成海洋塑料垃圾與海洋微塑料的風(fēng)險(xiǎn)，為終端市場(chǎng)提供安全保障。此外，還需要強(qiáng)力支持減少（ ｒｅｄｕｃｅ ）、重新設(shè)計(jì)（ｒｅｄｅｓｉｇｎ）、拒絕（ｒｅｆｕｓｅ）、重復(fù)使用（ｒｅｕｓｅ）、循環(huán)利用（ｒｅｃｙｃｌｅ）和恢復(fù)（ｒｅｃｏｖｅｒ）的６Ｒ 方法。在“全球塑料公約”第一次政府間會(huì)議談判中，日本認(rèn)為，成員國(guó)必須采取必要措施，涵蓋塑料生命周期的每個(gè)階段，包括生產(chǎn)、銷售、分銷、消費(fèi)、廢物管理和處置，以實(shí)現(xiàn)減量化和再利用。澳大利亞也同樣表示，支持國(guó)際文書(shū)在塑料的整個(gè)生命周期內(nèi)針對(duì)塑料污染采取行動(dòng)，以無(wú)害環(huán)境的方式管理塑料廢物。但是，存在不同代表團(tuán)因?qū)Α叭芷凇倍x具有不同認(rèn)識(shí)，而對(duì)全生命周期方法的適用難以達(dá)成一致的情形，有待進(jìn)一步的解釋與澄清。對(duì)于這一問(wèn)題，我國(guó)已明確表示，新文書(shū)的原則與法律術(shù)語(yǔ)解釋密切相關(guān)，應(yīng)在各方對(duì)法律術(shù)語(yǔ)達(dá)成共識(shí)的基礎(chǔ)上進(jìn)行制定。

此外，各國(guó)對(duì)塑料全生命周期管理方法的爭(zhēng)點(diǎn)主要集中于對(duì)文書(shū)范圍的討論上，分歧的核心在于是否要對(duì)塑料上游生產(chǎn)進(jìn)行限制。在聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署發(fā)布的《“全球塑料公約”案文草案?jìng)溥x案文》中，與文書(shū)范圍相關(guān)的案文方案多達(dá)１６ 條，包括“從塑料產(chǎn)品設(shè)計(jì)到塑料廢物無(wú)害環(huán)境管理”“從塑料提取到生產(chǎn)、設(shè)計(jì)、使用、消費(fèi)、處置和補(bǔ)救”“應(yīng)排除初級(jí)原材料的提取和加工階段以及與原生聚合物生產(chǎn)有關(guān)的階段”及“范圍應(yīng)列入再循環(huán)”等不同選項(xiàng)。由此可見(jiàn)，談判各方對(duì)采用塑料全生命周期管理方法應(yīng)涵蓋的階段還具有較大爭(zhēng)議。這一爭(zhēng)議同樣體現(xiàn)在對(duì)不同塑料來(lái)源的規(guī)制上，例如，在漁具的管理上，一些國(guó)家強(qiáng)調(diào)應(yīng)建立漁具的全生命周期管理機(jī)制，另一些國(guó)家則傾向于側(cè)重后端廢棄和泄漏管理。

（２）對(duì)采用塑料全生命周期管理方法的爭(zhēng)點(diǎn)評(píng)析

采用塑料全生命周期管理方法有助于明確行為人在海洋塑料污染各環(huán)節(jié)的責(zé)任承擔(dān)，尤其是在海洋塑料回收環(huán)節(jié)，可以通過(guò)生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度（ＥＰＲ）延長(zhǎng)生產(chǎn)者、銷售者、消費(fèi)者責(zé)任，政府也應(yīng)當(dāng)在其中承擔(dān)必要的監(jiān)督及核查責(zé)任。歐盟、法國(guó)、意大利、英國(guó)、美國(guó)等地區(qū)和國(guó)家均有針對(duì)塑料全生命周期管理的措施。首先，在塑料及微塑料的生產(chǎn)上，歐盟于２０１８年制定了“塑料戰(zhàn)略”，將橡膠輪胎摩擦塵埃、紡織物以及油漆作為微塑料治理的方向，法國(guó)和英國(guó)都禁止生產(chǎn)添加塑料微珠的化妝品。其次，在塑料及微塑料的銷售使用上，歐盟自２０２１年起禁止了十種具有替代品的塑料制品在市場(chǎng)上的流通，法國(guó)禁止出售含有塑料微珠的洗護(hù)用品，英國(guó)禁止使用塑料吸管和塑料棉簽。最后，在塑料及微塑料的回收環(huán)節(jié)上，歐盟要求至２０２９ 年塑料瓶的回收率要達(dá)到９０％，美國(guó)聯(lián)邦政府規(guī)定塑料制品的回收率應(yīng)達(dá)到６５％，且這６５％的回收物中再生利用比率要達(dá)到４５％。這些國(guó)家治理實(shí)踐可以為“全球塑料公約”中的塑料全生命周期管理方法提供借鑒。但需要注意的是，由于國(guó)家海洋塑料污染治理的實(shí)踐不一，難以在全球范圍內(nèi)對(duì)海洋塑料污染治理問(wèn)題進(jìn)行有效的管控。從全球整體來(lái)看，國(guó)家層面的塑料治理政策極少，且往往側(cè)重于禁止個(gè)別塑料產(chǎn)品或?qū)ζ湔鞫悾侵τ谕苿?dòng)塑料經(jīng)濟(jì)的系統(tǒng)性變革。國(guó)家治理實(shí)踐的不足也增大了國(guó)際社會(huì)對(duì)一部具有統(tǒng)一性與全球性的海洋塑料污染防治公約的需求，期望通過(guò)統(tǒng)一平臺(tái)管理碎片化的國(guó)際文書(shū)并整合與分享國(guó)家最佳治理實(shí)踐。

“全球塑料公約”第二次政府間會(huì)議談判就采用“全生命周期方法”治理塑料污染基本達(dá)成一致，薩摩亞代表小島嶼國(guó)家聯(lián)盟再次呼吁，應(yīng)在國(guó)際文書(shū)中處理塑料的全生命周期問(wèn)題，這也得到了亞太國(guó)家、東亞海洋協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和太平洋小島嶼發(fā)展中國(guó)家的支持。在《“全球塑料公約”零草案?jìng)溥x案文》的目標(biāo)部分也提到，應(yīng)基于解決塑料的整個(gè)生命周期的綜合方法以預(yù)防、逐步減少和消除塑料污染。“全球塑料公約”在內(nèi)容擬制上，應(yīng)注意在考慮到各國(guó)國(guó)情和能力的情況下，設(shè)置塑料垃圾最低回收率、統(tǒng)一相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等方式實(shí)現(xiàn)對(duì)海洋塑料全生命周期的管理。具體措施還包括將塑料生產(chǎn)與化石燃料和其他有問(wèn)題的原料脫鉤，從而減少對(duì)氣候的影響；通過(guò)創(chuàng)新的交付和再利用模式，促進(jìn)可重復(fù)使用的包裝，以取代一次性包裝；為回收創(chuàng)造二級(jí)市場(chǎng)，從而改善對(duì)回收和回收基礎(chǔ)設(shè)施的投資的經(jīng)濟(jì)效益；促進(jìn)更好地設(shè)計(jì)和有效利用資源以及安全的非化學(xué)替代品，減少對(duì)不可回收和一次性塑料的激勵(lì)；鼓勵(lì)采取國(guó)家措施減少消費(fèi)等。此外，塑料全生命周期環(huán)節(jié)與跨境貿(mào)易緊密相關(guān)，“全球塑料公約”應(yīng)鼓勵(lì)塑料垃圾在生產(chǎn)國(guó)國(guó)內(nèi)進(jìn)行處理以減少塑料廢物的產(chǎn)生，增強(qiáng)塑料廢物跨境轉(zhuǎn)移的透明度，并進(jìn)一步制定國(guó)際進(jìn)出口標(biāo)準(zhǔn)和條例。

２．２ 發(fā)展中國(guó)家與發(fā)達(dá)國(guó)家利益的平衡

（１）平衡發(fā)展中國(guó)家與發(fā)達(dá)國(guó)家利益的主要爭(zhēng)點(diǎn)

發(fā)展中國(guó)家與發(fā)達(dá)國(guó)家因陣營(yíng)不同而具有天然的分歧，在全球許多治理領(lǐng)域中都表現(xiàn)出不同政治立場(chǎng)與觀點(diǎn)的相互博弈，尤其體現(xiàn)在全球環(huán)境和氣候變化方面。例如對(duì)于碳關(guān)稅征收問(wèn)題，由于兩者在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)、科技水平等方面存在差異，絕大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家主張開(kāi)征碳關(guān)稅，而發(fā)展中國(guó)家則多持反對(duì)態(tài)度?！叭蛩芰瞎s”采用全生命周期管理辦法治理塑料污染問(wèn)題，在塑料的生產(chǎn)、加工、消費(fèi)、處理和回收等重要環(huán)節(jié)涉及眾多利益攸關(guān)方。作為主要的塑料用戶，也是主要的塑料生產(chǎn)商，美國(guó)、中國(guó)和印度等重要的全球國(guó)家行為體都必須參與至這一公約當(dāng)中。但在第三次聯(lián)合國(guó)環(huán)境大會(huì)上，美國(guó)、印度與中國(guó)的立場(chǎng)已開(kāi)始產(chǎn)生分歧。對(duì)于技術(shù)轉(zhuǎn)讓問(wèn)題，美國(guó)作出明確表示，如果這種轉(zhuǎn)讓不是按照共同商定的條件且不具有自愿性，那么其不會(huì)支持有關(guān)技術(shù)轉(zhuǎn)讓的表述。國(guó)際社會(huì)在國(guó)際發(fā)展法中的主要分歧在于，發(fā)達(dá)國(guó)家主張所有國(guó)家無(wú)論發(fā)展水平如何，一律平等地承擔(dān)國(guó)際義務(wù)而不應(yīng)享有任何優(yōu)惠待遇，而發(fā)展中國(guó)家則認(rèn)為發(fā)展問(wèn)題必須通過(guò)優(yōu)惠待遇來(lái)解決。對(duì)此，在“全球塑料公約”第一次政府間會(huì)議談判中，發(fā)展中國(guó)家陣營(yíng)已明確提出兩項(xiàng)要求：一是造成海洋塑料污染問(wèn)題的國(guó)家需要承擔(dān)支付公平份額的責(zé)任；二是雖然塑料污染問(wèn)題是全球性問(wèn)題，需要所有國(guó)家（包括小國(guó)）的參與，但此種參與并不意味著默許能夠給小國(guó)帶來(lái)不公平的負(fù)擔(dān)。此外，發(fā)展中國(guó)家在“全球塑料公約”談判中也多次表示援助的必要性，希望發(fā)達(dá)國(guó)家在資金、技術(shù)轉(zhuǎn)讓、能力建設(shè)等方面對(duì)其提供幫助。

（２）對(duì)平衡發(fā)展中國(guó)家與發(fā)達(dá)國(guó)家利益的爭(zhēng)點(diǎn)評(píng)析

各談判主體基于國(guó)內(nèi)資金、技術(shù)和科研等方面能力的不足，對(duì)海洋塑料相關(guān)的科學(xué)認(rèn)知并不一致，在海洋塑料垃圾的底數(shù)、增量等數(shù)據(jù)，海洋塑料對(duì)生態(tài)系統(tǒng)和人體的最終危害和海洋塑料治理的緊迫性問(wèn)題上都存在爭(zhēng)議。在由科學(xué)與認(rèn)知搭建的共識(shí)基礎(chǔ)還無(wú)法達(dá)成的情況下，要各國(guó)就海洋塑料污染治理問(wèn)題形成一致意見(jiàn)有較大難度。在“全球塑料公約”談判中，可以預(yù)見(jiàn)國(guó)家之間并不會(huì)輕易相互妥協(xié)，對(duì)制度性話語(yǔ)權(quán)的爭(zhēng)奪將成為各國(guó)確定政策、采取行動(dòng)的基本出發(fā)點(diǎn)。

在平衡發(fā)展中國(guó)家與發(fā)達(dá)國(guó)家之間的利益取向這一問(wèn)題上，雖然各國(guó)在如何以及應(yīng)在何處引入共同但有區(qū)別責(zé)任原則這一問(wèn)題上仍存在爭(zhēng)議，但是“全球塑料公約”已將共同但有區(qū)別責(zé)任原則作為平衡發(fā)展中國(guó)家與發(fā)達(dá)國(guó)家利益的重要方法。在《“全球塑料公約”潛在要素備選方案》的執(zhí)行手段中也提到，發(fā)達(dá)國(guó)家應(yīng)根據(jù)共同但有區(qū)別的責(zé)任原則為發(fā)展中國(guó)家的財(cái)政和技術(shù)援助提供資金。共同但有區(qū)別的責(zé)任原則能夠?qū)鹘y(tǒng)的絕對(duì)平等所帶來(lái)的實(shí)質(zhì)不公平進(jìn)行修正，已成為解決全球環(huán)境問(wèn)題的基本原則?！栋屠鑵f(xié)定》結(jié)合國(guó)家自主貢獻(xiàn)制度內(nèi)容，使共同但有區(qū)別責(zé)任原則有了新的發(fā)展。將發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家置于統(tǒng)一的國(guó)際法體系內(nèi)履行統(tǒng)一的法律義務(wù)規(guī)范，賦予各締約國(guó)根據(jù)“國(guó)情”因素確定不同締約國(guó)體現(xiàn)個(gè)體區(qū)別的權(quán)利，更加體現(xiàn)出環(huán)境公平正義的要求。在不同國(guó)家之間的發(fā)展水平、環(huán)保意識(shí)、執(zhí)行國(guó)際環(huán)境條約的能力都大不相同的事實(shí)前提下，借鑒國(guó)際氣候條約中所堅(jiān)持的“共同但有區(qū)別”責(zé)任原則，能夠激發(fā)發(fā)達(dá)國(guó)家以及其他有能力的國(guó)家盡可能地承擔(dān)責(zé)任和義務(wù)。因此，“全球塑料公約”應(yīng)當(dāng)注重根據(jù)共同但有區(qū)別責(zé)任原則，考慮到不同國(guó)家的實(shí)際情況，對(duì)塑料回收利用的指標(biāo)、塑料生產(chǎn)技術(shù)等要求在合理程度內(nèi)進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，并對(duì)發(fā)展中國(guó)家海洋塑料污染治理的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、技術(shù)掌握和資金獲取等方面進(jìn)行必要的援助。

２．３ 海洋塑料污染治理全球合作的實(shí)現(xiàn)

（１）實(shí)現(xiàn)海洋塑料污染治理全球合作的主要爭(zhēng)點(diǎn)

塑料污染往往是跨界的，尤其是對(duì)于外部性最明顯的海洋環(huán)境系統(tǒng)，其污染物會(huì)隨著海流影響到其他國(guó)家，威脅到海洋這一全球共有資源。聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署執(zhí)行主任英厄·安諾生在“全球塑料公約”政府間談判委員會(huì)首次會(huì)議發(fā)言中即強(qiáng)調(diào)，海洋塑料污染治理需要與私營(yíng)部門、與環(huán)保主義者、與社群開(kāi)展合作。多國(guó)代表團(tuán)也對(duì)舉行長(zhǎng)期多利益攸關(guān)方論壇表示支持，希望納入更多的利益攸關(guān)方如土著民族、私營(yíng)部門領(lǐng)導(dǎo)人、工商界代表、環(huán)保人士等發(fā)表對(duì)全球海洋塑料污染治理的看法。在“全球塑料公約”第二次政府間會(huì)議談判中，馬來(lái)西亞作為東亞海洋協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的代表強(qiáng)調(diào)，需要利用現(xiàn)有機(jī)制促進(jìn)塑料廢物處理管理方面的合作。在《“全球塑料公約” 案文草案?jìng)溥x案文》中，“合作”一詞共出現(xiàn)１００ 余次，除了將“國(guó)際合作”作為單獨(dú)內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定外，與合作相關(guān)的事項(xiàng)還涉及塑料在其整個(gè)生命周期中的排放和釋放、廢物管理、塑料廢物的越境轉(zhuǎn)移、能力建設(shè)、技術(shù)援助和技術(shù)轉(zhuǎn)讓、定期評(píng)估和監(jiān)測(cè)文書(shū)執(zhí)行進(jìn)展情況等。結(jié)合該案文草案?jìng)溥x案文內(nèi)容，談判各國(guó)對(duì)于國(guó)際合作的爭(zhēng)點(diǎn)主要體現(xiàn)在合作的性質(zhì)、合作的層級(jí)和合作的方式等方面，對(duì)合作是強(qiáng)制性還是自愿性、合作是否需要考慮獨(dú)特的國(guó)家優(yōu)先事項(xiàng)、如何與相關(guān)法律文書(shū)和框架展開(kāi)合作、合作應(yīng)由秘書(shū)處還是理事機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)、理事機(jī)構(gòu)與相關(guān)科學(xué)和技術(shù)機(jī)構(gòu)的關(guān)系等問(wèn)題具有分歧。在“全球塑料公約”第四次政府間會(huì)議談判中，各國(guó)談判代表還對(duì)合作安排的需求性質(zhì)進(jìn)行了討論，包括南南合作、南北合作、三角合作或雙邊合作，并希望確保合作不會(huì)使發(fā)展中國(guó)家締約方負(fù)擔(dān)過(guò)重，同時(shí)避免與其他有關(guān)國(guó)際文書(shū)重復(fù)。

（２）對(duì)實(shí)現(xiàn)海洋塑料污染治理全球合作的爭(zhēng)點(diǎn)評(píng)析

國(guó)家作為國(guó)際法上的重要主體，也是國(guó)際社會(huì)制度運(yùn)行的基本要素。國(guó)際法治的實(shí)現(xiàn)要依靠于各個(gè)國(guó)家以團(tuán)結(jié)、友好、和平的理念進(jìn)行國(guó)際交往，使國(guó)際社會(huì)塑造出更加健康、適合的體系。若國(guó)家之間彼此斗爭(zhēng)和排斥，那么國(guó)際法治也難以實(shí)現(xiàn)。為解決海洋塑料污染難題，七國(guó)集團(tuán)和二十國(guó)集團(tuán)都陸續(xù)采取了一系列針對(duì)性措施。Ｇ２０ 峰會(huì)還于２０１９ 年宣布“大阪藍(lán)海愿景”，設(shè)定了到２０５０ 年減少海洋塑料泄漏凈零的戰(zhàn)略目標(biāo)。政府間國(guó)際組織包括聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署、區(qū)域海洋公約和行動(dòng)計(jì)劃（ＲＳＣＡＰ）、國(guó)際海事組織等在海洋塑料防治上也具有較大貢獻(xiàn)。此外，不可否認(rèn)的是，非政府組織、企業(yè)和公眾等主體同樣能夠在全球海洋塑料污染治理當(dāng)中發(fā)揮作用。如海洋環(huán)境保護(hù)科學(xué)問(wèn)題聯(lián)合專家組（ＧＥＳＡＭＰ）的成立目的即在于就海洋環(huán)境保護(hù)的科學(xué)問(wèn)題向聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)提供建議。該聯(lián)盟包括各類利益相關(guān)者，如環(huán)境學(xué)家、科學(xué)家、立法者、學(xué)生和社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人，通過(guò)組織治理行動(dòng)有效提高人們對(duì)海洋污染及其影響的認(rèn)識(shí)。因此，有必要通過(guò)推動(dòng)多元治理主體緊密互動(dòng)的國(guó)際合作而形成全球海洋塑料污染治理的合力。在“全球塑料公約”第一次政府間會(huì)議談判中，全球垃圾拾荒者聯(lián)盟的代表已注意到非正式拾荒者問(wèn)題。“全球塑料公約”第二次政府間會(huì)議共接納了９００ 多名非政府組織觀察員參與談判，包括土著人民主要群體（ＩＰＭＧ）、全球塑料污染治理青年聯(lián)盟（ＧＹＣＰＰ）和國(guó)際污染物消除網(wǎng)絡(luò)（ＩＰＥＮ）等，非政府組織觀察員的數(shù)量已超過(guò)１６９ 個(gè)參會(huì)會(huì)員國(guó)的代表數(shù)量。

在《“全球塑料公約”零草案?jìng)溥x案文》中也已提到，各締約方應(yīng)在全球范圍內(nèi)并酌情在區(qū)域范圍內(nèi)相互合作，并與相關(guān)政府間組織和其他實(shí)體，包括相關(guān)科學(xué)組織和機(jī)構(gòu)合作，以支持該國(guó)際文書(shū)的執(zhí)行與目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。據(jù)此，海洋塑料污染治理全球合作的方式應(yīng)主要體現(xiàn)為海洋塑料污染國(guó)際法規(guī)制間的合作。

對(duì)于這一問(wèn)題，“全球塑料公約”已在其零草案案文中明確提及：一是國(guó)家在對(duì)海洋環(huán)境中的塑料污染采取有效的減緩和補(bǔ)救措施，包括對(duì)所確定的堆積區(qū)、熱點(diǎn)和部門進(jìn)行清理活動(dòng)時(shí)，需要考慮到現(xiàn)有國(guó)際協(xié)定的規(guī)定，包括與養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用海洋生物多樣性（含國(guó)家管轄范圍以外地區(qū)）相關(guān)的規(guī)定。二是各締約方在參與其他相關(guān)法律文書(shū)、框架或全球、區(qū)域、次區(qū)域或部門機(jī)構(gòu)的決策時(shí)，應(yīng)促進(jìn)實(shí)現(xiàn)“全球塑料公約”的目標(biāo)。三是“全球塑料公約”的理事機(jī)構(gòu)應(yīng)酌情與相關(guān)國(guó)際文書(shū)和組織合作與協(xié)作，確保相關(guān)國(guó)際文書(shū)和組織之間最大程度的一致性。海洋塑料污染治理是全球性問(wèn)題，需要各國(guó)政府和國(guó)際組織等主體共同協(xié)調(diào)合作，實(shí)現(xiàn)國(guó)家、區(qū)域和國(guó)際規(guī)制框架在多層面的配合與補(bǔ)充。這也是國(guó)際環(huán)境公約中不損害原則的體現(xiàn)，要求不損害現(xiàn)有有關(guān)法律文書(shū)和框架，以及不損害相關(guān)的全球、區(qū)域和部門機(jī)構(gòu)。海洋塑料污染國(guó)際法規(guī)制合作應(yīng)當(dāng)以“全球塑料公約”為核心，在維護(hù)既有的國(guó)際和區(qū)域性海洋塑料污染治理法律框架的基礎(chǔ)上，對(duì)現(xiàn)有國(guó)際、區(qū)域性文書(shū)和組織機(jī)構(gòu)中存在的缺少針對(duì)海洋塑料的具體管控措施、缺少嚴(yán)格的實(shí)施和遵約機(jī)制及海洋塑料國(guó)際法規(guī)則碎片化嚴(yán)重等問(wèn)題進(jìn)行必要的加強(qiáng)和補(bǔ)充，通過(guò)海洋塑料污染治理國(guó)際合作實(shí)現(xiàn)海洋塑料污染國(guó)際法體系的一致性與協(xié)調(diào)性。

２．４ “全球塑料公約”執(zhí)行保障機(jī)制的建立

（１）建立“全球塑料公約”執(zhí)行保障機(jī)制的主要爭(zhēng)點(diǎn)

“全球塑料公約”能夠順利執(zhí)行的關(guān)鍵在于國(guó)家是否有能力和有意愿履行公約的各項(xiàng)規(guī)定?，F(xiàn)有與海洋塑料污染治理相關(guān)的國(guó)際公約在實(shí)施和遵約上存在困境，使該公約執(zhí)行效果不佳且與預(yù)期有較大差距。為此，“全球塑料公約”政府間會(huì)議談判對(duì)資金機(jī)制、技術(shù)轉(zhuǎn)讓機(jī)制和遵約機(jī)制等“全球塑料公約”執(zhí)行保障機(jī)制的建立問(wèn)題進(jìn)行了較多討論。

一是資金機(jī)制的建立。資金機(jī)制是“全球塑料公約”談判參會(huì)方都較為關(guān)注的問(wèn)題，尤其是在“全球塑料公約”第二次政府間會(huì)議談判中，各方代表對(duì)該問(wèn)題的分歧點(diǎn)已逐漸明晰。以非洲集團(tuán)為代表的發(fā)展中國(guó)家認(rèn)為應(yīng)當(dāng)為“全球塑料公約”設(shè)立專門的多邊基金，而其他代表團(tuán)則認(rèn)為現(xiàn)有的全球環(huán)境基金等資金機(jī)制已能夠滿足供資需要，利用已有的資金機(jī)制也有助于促進(jìn)對(duì)與生態(tài)系統(tǒng)、氣候和循環(huán)經(jīng)濟(jì)有關(guān)的其他全球環(huán)境問(wèn)題采取綜合辦法。在“全球塑料公約”第四次政府間會(huì)議談判中，薩摩亞代表小島嶼國(guó)家聯(lián)盟再次強(qiáng)調(diào)，小島嶼國(guó)家必須獲得執(zhí)行手段（包括強(qiáng)有力的財(cái)政機(jī)制的支持），以確保公正過(guò)渡。

二是技術(shù)轉(zhuǎn)讓機(jī)制的設(shè)立。技術(shù)轉(zhuǎn)讓作為“全球塑料公約”實(shí)施的關(guān)鍵因素，在公約多次政府間會(huì)議談判中都受到了發(fā)展中國(guó)家和發(fā)達(dá)國(guó)家的廣泛關(guān)注。非洲集團(tuán)、印度等發(fā)展中國(guó)家要求明確發(fā)達(dá)國(guó)家在技術(shù)轉(zhuǎn)讓援助方面應(yīng)具有可獲得性與可負(fù)擔(dān)性。日本、英國(guó)、加拿大等發(fā)達(dá)國(guó)家也在提案中表達(dá)了對(duì)發(fā)展中國(guó)家進(jìn)行技術(shù)轉(zhuǎn)讓援助的關(guān)切。日本認(rèn)為，新國(guó)際文書(shū)應(yīng)處理能力建設(shè)、技術(shù)援助和財(cái)政援助問(wèn)題，其愿意繼續(xù)向能力不足的國(guó)家提供幫助。英國(guó)表示，能力建設(shè)及技術(shù)轉(zhuǎn)讓援助等問(wèn)題是公約談判的重要問(wèn)題。加拿大同樣認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)將能力建設(shè)、技術(shù)援助等安排作為公約談判的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容進(jìn)行討論。

三是對(duì)遵約機(jī)制的規(guī)定。遵約機(jī)制應(yīng)包含主體、行為和結(jié)果等要素，采用非對(duì)抗性方式，目的在于加強(qiáng)各國(guó)的履約能力并促進(jìn)公約的執(zhí)行。各國(guó)對(duì)于國(guó)家行動(dòng)計(jì)劃是作為執(zhí)行手段還是核心義務(wù)在國(guó)際文書(shū)中進(jìn)行規(guī)定存有爭(zhēng)議。有代表認(rèn)為，國(guó)家行動(dòng)計(jì)劃是對(duì)全球措施的補(bǔ)充，應(yīng)用于監(jiān)督執(zhí)行情況和處理與遵守有關(guān)的問(wèn)題。但在“全球塑料公約”第二次政府間會(huì)議談判中，日本表示，制定國(guó)家行動(dòng)計(jì)劃和國(guó)家報(bào)告是促使成員國(guó)認(rèn)識(shí)到自己的責(zé)任并采取具體行動(dòng)解決塑料污染的重要因素，因此它們不應(yīng)僅被視為一種執(zhí)行手段，而應(yīng)被視為主要的核心義務(wù)。此外，談判各方對(duì)遵約機(jī)制的性質(zhì)、名稱及設(shè)定時(shí)間也持有不同意見(jiàn)。在“全球塑料公約”第四次政府間會(huì)議談判中，許多代表團(tuán)還強(qiáng)調(diào)建立一種促進(jìn)性、非對(duì)抗性和非懲罰性機(jī)制的重要性，需要尊重國(guó)家主權(quán)、國(guó)家能力和各方情況，并確保公平地域代表性。

（２）對(duì)建立“全球塑料公約”執(zhí)行保障機(jī)制的爭(zhēng)點(diǎn)評(píng)析

其一，資金機(jī)制方面。資金機(jī)制能夠支持發(fā)展中國(guó)家實(shí)施可持續(xù)的零廢物管理模式，支付增加的合規(guī)成本，促進(jìn)技術(shù)轉(zhuǎn)讓和政策制定。資金已成為國(guó)內(nèi)實(shí)施防止海洋塑料污染措施的最大制約因素。雖然近年來(lái)用于解決發(fā)展中國(guó)家塑料污染的官方發(fā)展援助顯著增加，但其基數(shù)較低，相對(duì)于整體官方發(fā)展援助融資而言，數(shù)量仍然較小。每年的官方發(fā)展援助占發(fā)展中國(guó)家建立基本廢物管理所需資金的比重還不到２％?！叭蛩芰瞎s” 需要設(shè)計(jì)一個(gè)財(cái)政機(jī)制，確保發(fā)展中國(guó)家能夠減少實(shí)施成本。資金可以來(lái)自一個(gè)多邊基金，以《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》中的資金機(jī)制安排為模板，并且向多邊基金支付資金的責(zé)任要以國(guó)家實(shí)施和貢獻(xiàn)的能力進(jìn)行衡量。此外，還應(yīng)當(dāng)尋求國(guó)際銀行對(duì)資金的額外支持。如亞洲開(kāi)發(fā)銀行發(fā)布的《亞洲及太平洋區(qū)域健康海洋和可持續(xù)藍(lán)色經(jīng)濟(jì)行動(dòng)計(jì)劃》，歐洲投資銀行與法國(guó)和德國(guó)共同發(fā)起的清潔海洋倡議等。多邊合作和國(guó)際組織可以幫助捐助者調(diào)整目標(biāo)，防止重復(fù)或相互競(jìng)爭(zhēng)的雙邊援助。加拿大也已承諾向全球塑料行動(dòng)伙伴關(guān)系組織提供１０００ 萬(wàn)加元，向世界銀行ＰＲＯＢＬＵＥ 基金提供５００ 萬(wàn)加元。

其二，技術(shù)轉(zhuǎn)讓方面。技術(shù)轉(zhuǎn)讓問(wèn)題在“全球塑料公約”談判中極具重要性。尤其對(duì)于發(fā)展中國(guó)家而言，采用全生命周期方法對(duì)塑料進(jìn)行治理，意味著其將在塑料的生產(chǎn)、包裝、處置、回收及無(wú)害環(huán)境的廢物管理等方面都需要擁有較高的技術(shù)能力，包括海洋塑料監(jiān)測(cè)與分析技術(shù)、海洋塑料污染生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估技術(shù)等，而這也正是發(fā)展中國(guó)家的薄弱之處。同時(shí)，缺少先進(jìn)的塑料回收裝置與技術(shù)也將影響發(fā)展中國(guó)家對(duì)生產(chǎn)者責(zé)任延伸原則的適用。在這一問(wèn)題上，ＢＢＮＪ 協(xié)定談判將能力建設(shè)和海洋技術(shù)轉(zhuǎn)讓作為重要議題進(jìn)行討論，對(duì)能力建設(shè)和海洋技術(shù)轉(zhuǎn)讓的目標(biāo)、類別和模式、監(jiān)測(cè)和審查等內(nèi)容有了進(jìn)一步的確認(rèn)。“全球塑料公約”可以參考ＢＢＮＪ 協(xié)定案文中對(duì)海洋技術(shù)轉(zhuǎn)讓內(nèi)容的規(guī)定，結(jié)合塑料污染治理技術(shù)的特殊性，明確技術(shù)轉(zhuǎn)讓的性質(zhì)、類型、模式及國(guó)際合作等問(wèn)題，以回應(yīng)發(fā)展中國(guó)家對(duì)于技術(shù)援助的強(qiáng)烈需求。

其三，遵約機(jī)制方面。國(guó)際環(huán)境條約遵約機(jī)制的產(chǎn)生方式有兩種：第一種是先在條約中進(jìn)行概括規(guī)定，后交由締約方大會(huì)進(jìn)行具體規(guī)定。第二種是國(guó)際環(huán)境條約條文本身并不加以規(guī)定，而是在條約執(zhí)行的過(guò)程中出現(xiàn)了不遵約的問(wèn)題后，再通過(guò)新設(shè)等方式對(duì)遵約機(jī)制進(jìn)行規(guī)定。自《巴黎協(xié)定》后，遵約機(jī)制有了新的發(fā)展，將遵約主體從發(fā)達(dá)國(guó)家擴(kuò)大至發(fā)展中國(guó)家，在采取共同但有區(qū)別責(zé)任的同時(shí)，更強(qiáng)調(diào)國(guó)家之間的義務(wù)公平性?！叭蛩芰瞎s”可以設(shè)立遵約委員會(huì)、專家小組和上訴機(jī)構(gòu)等實(shí)體，通過(guò)定期審查、評(píng)估和公布國(guó)家報(bào)告、監(jiān)測(cè)國(guó)家塑料治理活動(dòng)進(jìn)展等方式，促進(jìn)締約國(guó)遵約，同時(shí)要確保遵約機(jī)制的透明度。遵約機(jī)制的設(shè)立能夠推動(dòng)國(guó)家不斷加強(qiáng)自身遵約能力，從而進(jìn)一步保障公約的履行。在《“全球塑料公約”零草案?jìng)溥x案文》第四部分履約與遵約中已提到，設(shè)立一個(gè)包括委員會(huì)在內(nèi)的推動(dòng)履行和促進(jìn)遵守該文書(shū)規(guī)定的機(jī)制，這一委員會(huì)應(yīng)審查個(gè)體和系統(tǒng)的履約和遵約問(wèn)題。

三、海洋塑料污染國(guó)際法規(guī)制的中國(guó)因應(yīng)：“全球塑料公約”談判的對(duì)策探尋

根據(jù)原定的“全球塑料公約”談判議程，其至少還需要再召開(kāi)一次政府間會(huì)議談判才有可能順利達(dá)成公約。隨著談判進(jìn)程的不斷推進(jìn)，各國(guó)之間的利益爭(zhēng)奪也會(huì)愈加激烈與膠著。在后續(xù)“全球塑料公約”談判進(jìn)程中，我國(guó)應(yīng)以“海洋命運(yùn)共同體”理念為指導(dǎo)，強(qiáng)化我國(guó)在全球海洋塑料污染治理國(guó)際法規(guī)制進(jìn)程中的話語(yǔ)權(quán)建設(shè)，維護(hù)發(fā)展中國(guó)家利益。在觀念上高度重視“全球塑料公約”的談判結(jié)果，在行動(dòng)上提出我國(guó)有針對(duì)性的談判方案，做“全球塑料公約”談判的引領(lǐng)者、國(guó)際規(guī)則的制定者和國(guó)際合作的推動(dòng)者，在談判中繼續(xù)貢獻(xiàn)全球海洋塑料污染治理的中國(guó)智慧。此外，我國(guó)還可以通過(guò)在“全球塑料公約”談判內(nèi)外加強(qiáng)與非國(guó)家行為體的合作、在海洋塑料污染治理進(jìn)程中誠(chéng)意履行《巴塞爾公約》《斯德哥爾摩公約》《鹿特丹公約》等現(xiàn)有與海洋塑料污染管控相關(guān)條約等方式，有效提升我國(guó)在全球海洋治理領(lǐng)域的國(guó)際影響力和作用力，以此在“全球塑料公約”談判中獲得國(guó)際社會(huì)更多的價(jià)值共識(shí)與理念認(rèn)同。在我國(guó)對(duì)外參與談判的同時(shí)，也可以“全球塑料公約”談判為契機(jī)，推動(dòng)南海、東海區(qū)域海洋塑料污染立法進(jìn)程，加強(qiáng)我國(guó)與法國(guó)、俄羅斯、日本、韓國(guó)等國(guó)家在海洋塑料污染治理中的雙多邊合作，并為全球海洋塑料污染治理貢獻(xiàn)更加有效的國(guó)內(nèi)立法實(shí)踐。

３．１ 以“ 全球塑料公約” 談判為契機(jī)推動(dòng)區(qū)域性立法進(jìn)程

我國(guó)南海區(qū)域和東海區(qū)域均面臨較為嚴(yán)重的海洋塑料污染問(wèn)題，但兩個(gè)區(qū)域在治理海洋塑料污染的國(guó)際法規(guī)制需求上存在差異。在南海區(qū)域，我國(guó)與東盟成員已成為世界上最主要的塑料生產(chǎn)國(guó)和消費(fèi)國(guó)，同時(shí)也是產(chǎn)出塑料垃圾數(shù)量最多的地區(qū)，如何針對(duì)塑料及微塑料的生產(chǎn)、消費(fèi)、運(yùn)輸、回收和處置等環(huán)節(jié)進(jìn)行治理以有效減輕海洋塑料及微塑料污染，已成為南海區(qū)域各國(guó)面臨的重要環(huán)境問(wèn)題之一。南海區(qū)域現(xiàn)有海洋塑料污染國(guó)際法規(guī)制除我國(guó)加入的《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》《巴塞爾公約》《倫敦公約》《斯德哥爾摩公約》等全球性公約和《檀香山戰(zhàn)略———海洋垃圾預(yù)防和管理全球框架》《保護(hù)海洋環(huán)境免受陸基活動(dòng)影響全球行動(dòng)綱領(lǐng)》等全球性軟法外，還包括《南海各方行為宣言》《東盟海洋垃圾行動(dòng)框架》《曼谷宣言》和《２０２１—２０２５ 年應(yīng)對(duì)海洋塑料垃圾的行動(dòng)計(jì)劃》等針對(duì)南海區(qū)域海洋塑料污染治理的國(guó)際文書(shū)。但因全球性海洋塑料污染國(guó)際法規(guī)制缺乏針對(duì)性、區(qū)域性海洋塑料污染國(guó)際法規(guī)制不具有法律約束力且在問(wèn)責(zé)主體、爭(zhēng)端解決等重要內(nèi)容上缺少具體規(guī)定，現(xiàn)有海洋塑料污染國(guó)際法規(guī)制難以有效實(shí)現(xiàn)南海區(qū)域海洋塑料污染治理。破解南海區(qū)域海洋塑料污染治理困境的方式在于以現(xiàn)有海洋塑料污染治理軟法規(guī)制為基礎(chǔ)，逐步完備南海區(qū)域海洋塑料污染治理的法律框架，訂立具有約束力的海洋塑料污染治理區(qū)域協(xié)定，這一協(xié)定應(yīng)當(dāng)采用塑料全生命周期管理方法。

與南海區(qū)域不同的是，東海區(qū)域各國(guó)間主要通過(guò)較為寬泛的硬法性規(guī)范進(jìn)行合作治理，缺乏針對(duì)該區(qū)域特殊情況的具體措施和實(shí)施細(xì)則等軟法性規(guī)制。適用于南海區(qū)域的海洋塑料污染國(guó)際法規(guī)制同樣也在東海區(qū)域得到適用，但東海區(qū)域在海洋塑料污染國(guó)際軟法規(guī)制層面的發(fā)展則顯得較為落后。雖然東海區(qū)域通過(guò)定期的中日韓環(huán)境部長(zhǎng)會(huì)議就海洋塑料污染治理問(wèn)題進(jìn)行交流，為合作治理該區(qū)域的海洋塑料污染問(wèn)題提供了良好的合作基礎(chǔ)與共同的合作意愿，但目前的合作形式也僅是通過(guò)會(huì)議的方式展開(kāi)交流，尚未形成具體的合作機(jī)制和機(jī)構(gòu)，也沒(méi)有統(tǒng)一的、有約束力的法律文件。基于國(guó)際軟法所具有的制定流程簡(jiǎn)便、制定成本較低、制定效率較高及靈活性強(qiáng)等優(yōu)勢(shì)，并考慮到海洋塑料污染軟法規(guī)制在東海區(qū)域適用的可行性，為采取緊急措施緩解東海區(qū)域海洋塑料污染危機(jī)，東海區(qū)域各國(guó)應(yīng)當(dāng)以區(qū)域內(nèi)海洋塑料污染國(guó)際軟法規(guī)制的制定為共同目標(biāo)。

在有約束力的區(qū)域框架能夠作為中介有效連接國(guó)際公約與國(guó)內(nèi)法的情況下，海洋塑料污染區(qū)域性立法進(jìn)程與立法能力不一會(huì)對(duì)全球海洋塑料污染治理整體形勢(shì)產(chǎn)生不利影響。如若“全球塑料公約”能夠按期達(dá)成并生效，其也將進(jìn)一步擴(kuò)大海洋塑料污染區(qū)域性立法的需求，尤其是在還未達(dá)成海洋環(huán)境保護(hù)區(qū)域性公約的東海、南海等區(qū)域，或?qū)⒚媾R更大的海洋塑料污染區(qū)域性立法壓力。因此，我國(guó)可以“全球塑料公約”談判為契機(jī)，適時(shí)推動(dòng)海洋塑料污染區(qū)域性立法。一方面，面向南海區(qū)域，我國(guó)應(yīng)積極推動(dòng)區(qū)域海洋塑料污染治理協(xié)定的訂立與區(qū)域海洋塑料污染治理合作機(jī)制的發(fā)展，加強(qiáng)我國(guó)在南海區(qū)域海洋塑料污染立法中的議題設(shè)置能力與規(guī)則引領(lǐng)能力，就海洋塑料污染治理區(qū)域協(xié)定的目標(biāo)、原則、義務(wù)、責(zé)任、執(zhí)行和爭(zhēng)端解決等實(shí)質(zhì)性要素進(jìn)行安排。明確海洋塑料污染治理合作的內(nèi)容、方式、范圍、程序等合作事項(xiàng)，鼓勵(lì)南海區(qū)域各國(guó)間就海洋塑料污染治理問(wèn)題進(jìn)行友好協(xié)商，確定正式和高級(jí)別的海洋垃圾治理定期交流制度，共同構(gòu)建海洋塑料污染治理合作相關(guān)機(jī)制。另一方面，面向東海區(qū)域，我國(guó)應(yīng)立足于東海區(qū)域的大國(guó)身份，推動(dòng)?xùn)|海區(qū)域各國(guó)就海洋塑料污染問(wèn)題進(jìn)行軟法規(guī)制達(dá)成一致意見(jiàn)，在軟法規(guī)制的制定過(guò)程中納入國(guó)際政府間組織、國(guó)際非政府組織、企業(yè)和公眾等多元利益攸關(guān)方參與討論，同時(shí)要注重東海區(qū)域各國(guó)間海洋利益的平衡與協(xié)調(diào)。待區(qū)域海洋塑料污染國(guó)際軟法規(guī)制達(dá)成后，再尋求契機(jī)將其升級(jí)為具有約束力的區(qū)域性協(xié)定。

３．２ 加強(qiáng)與重點(diǎn)國(guó)家海洋塑料污染治理的雙多邊合作

海洋塑料污染的跨界影響可以通過(guò)改善信息交流，通過(guò)雙邊、多邊、區(qū)域和國(guó)際合作加以解決。我國(guó)在“全球塑料公約”談判內(nèi)外，都應(yīng)當(dāng)注重國(guó)家與國(guó)家之間、國(guó)家與區(qū)域之間、國(guó)家與國(guó)際之間在海洋塑料污染治理進(jìn)程中的協(xié)同與合作，堅(jiān)持“海洋命運(yùn)共同體”理念，尋求最佳的中國(guó)治理方案。其中，國(guó)與國(guó)之間的雙邊關(guān)系是國(guó)家互動(dòng)的基本形式，雙邊關(guān)系的建構(gòu)與變遷過(guò)程也是國(guó)家間交往方式不斷變化的主要場(chǎng)所。在雙邊關(guān)系中，兩國(guó)的合作更加緊密全面和深入務(wù)實(shí)，兩國(guó)的發(fā)展前景也具有密切聯(lián)系。而多邊合作作為雙邊合作功能的提升、擴(kuò)展和外溢，也能夠與雙邊合作互為補(bǔ)充。習(xí)近平主席在聯(lián)合國(guó)成立７５ 周年紀(jì)念峰會(huì)中已提到，“我們將始終做多邊主義的踐行者，積極參與全球治理體系改革和建設(shè)”?！半p邊＋多邊”合作模式可作為我國(guó)推進(jìn)區(qū)域和全球海洋塑料污染治理的重要路徑。

２０２４ 年５ 月起，我國(guó)陸續(xù)與法國(guó)、俄羅斯和日本、韓國(guó)等國(guó)發(fā)表了聯(lián)合聲明及宣言?！吨蟹P(guān)于就生物多樣性與海洋加強(qiáng)合作的聯(lián)合聲明》將防治污染作為重點(diǎn)合作領(lǐng)域，提到兩國(guó)將基于綜合的方法，致力終結(jié)塑料污染，并共同支持“全球塑料公約”談判?！吨腥A人民共和國(guó)和俄羅斯聯(lián)邦在兩國(guó)建交７５ 周年之際關(guān)于深化新時(shí)代全面戰(zhàn)略協(xié)作伙伴關(guān)系的聯(lián)合聲明》明確表示將加大塑料垃圾污染治理力度，并同各方一道制定具有法律約束力的文書(shū)以應(yīng)對(duì)塑料垃圾造成的環(huán)境污染（包括海洋污染）?！兜诰糯沃腥枕n領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議聯(lián)合宣言》同樣將“全球塑料公約”的達(dá)成作為三國(guó)共同努力的方向。其中，韓國(guó)正是“全球塑料公約”第五次政府間會(huì)議談判的東道國(guó)，法國(guó)也是２０２５ 年聯(lián)合國(guó)海洋大會(huì)的舉辦方。在海洋塑料污染治理問(wèn)題上，我國(guó)可以此類聯(lián)合聲明及宣言為新起點(diǎn)，加強(qiáng)與法國(guó)、俄羅斯、日本和韓國(guó)等重點(diǎn)國(guó)家雙多邊合作的開(kāi)展。具體而言，我國(guó)與重點(diǎn)國(guó)家開(kāi)展海洋塑料污染治理雙多邊合作的方式主要有以下三方面。

其一，夯實(shí)合作法律基礎(chǔ)。我國(guó)應(yīng)注重對(duì)合作國(guó)國(guó)內(nèi)海洋塑料污染治理相關(guān)的體制及法律、政策等文件進(jìn)行分析，梳理與合作國(guó)就海洋環(huán)境保護(hù)等問(wèn)題簽訂的雙多邊協(xié)定和共同批準(zhǔn)的塑料污染治理相關(guān)國(guó)際協(xié)定及軟法性文件。如我國(guó)與日本、俄羅斯和韓國(guó)分別簽署了環(huán)境保護(hù)合作協(xié)定，該協(xié)定對(duì)雙邊海洋廢物處置合作有所規(guī)定，我國(guó)還與法國(guó)共同批準(zhǔn)了《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》《國(guó)際防止船舶造成污染公約》等國(guó)際公約。我國(guó)與重點(diǎn)國(guó)家間可以上述法律文件為基礎(chǔ)進(jìn)行海洋塑料污染治理合作，或就海洋塑料污染治理合作單一事項(xiàng)達(dá)成諒解備忘錄、宣言、計(jì)劃、安排或協(xié)定等。

其二，聚焦重點(diǎn)合作內(nèi)容。應(yīng)當(dāng)就海洋塑料信息、數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)與交換、科學(xué)研究等內(nèi)容構(gòu)建常態(tài)化的合作機(jī)制。在信息、數(shù)據(jù)的監(jiān)測(cè)合作上，需要國(guó)家、國(guó)際組織、科研單位等不同治理主體發(fā)揮各自的技術(shù)優(yōu)勢(shì)對(duì)全球不同領(lǐng)域的海洋塑料遷移路徑與分布態(tài)勢(shì)進(jìn)行全面監(jiān)測(cè)，并設(shè)立信息交換機(jī)制。在科學(xué)研究合作上，通過(guò)開(kāi)展聯(lián)合跨國(guó)科考、科學(xué)家定期交流、技術(shù)轉(zhuǎn)讓與共享等方式促進(jìn)科研創(chuàng)新。國(guó)際環(huán)境法的履行挑戰(zhàn)之一是需要有對(duì)不斷發(fā)展的科學(xué)和技術(shù)進(jìn)步的持續(xù)適應(yīng)能力，因此在選擇制度的組成部分和設(shè)計(jì)制度框架時(shí)，必須將應(yīng)對(duì)科學(xué)和技術(shù)變化的需求考慮在內(nèi)。尤其是對(duì)海洋塑料污染治理的管控措施，必須建立在已有準(zhǔn)確、嚴(yán)謹(jǐn)和不斷深入的科學(xué)研究基礎(chǔ)之上?；诳茖W(xué)研究在海洋塑料及微塑料污染治理中的重要性，國(guó)家間需著重加強(qiáng)對(duì)海洋塑料及微塑料污染治理的科學(xué)研究。

其三，發(fā)揮雙多邊合作輻射作用?？山柚{(lán)色伙伴關(guān)系、“一帶一路”倡議、“聯(lián)合國(guó)海洋科學(xué)促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展十年”（２０２１－２０３０）等平臺(tái)納入非政府組織等海洋塑料污染治理多元合作主體，并不斷拓寬海洋塑料污染治理合作面。我國(guó)作為合作主導(dǎo)方，也可搭建海洋塑料污染治理合作新平臺(tái)，以“中法＋Ｘ”“中俄＋Ｘ”“中日韓＋Ｘ”等方式推動(dòng)合作由雙邊轉(zhuǎn)向多邊，發(fā)揮治理的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)，促使各國(guó)轉(zhuǎn)向更能夠循環(huán)利用、可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)模式，以實(shí)現(xiàn)海洋塑料污染的有效治理。

３．３ 面向“ 全球塑料公約” 談判的塑料污染國(guó)內(nèi)立法回應(yīng)

近年來(lái)，我國(guó)對(duì)海洋塑料污染治理問(wèn)題給予了高度重視。雖然對(duì)海洋塑料及微塑料的研究起步較晚，但發(fā)展較快。２０１６ 年海洋微塑料被國(guó)家海洋局納入監(jiān)測(cè)范圍，２０１８ 年我國(guó)科學(xué)家首次在南極地區(qū)發(fā)現(xiàn)微塑料。為配合海洋塑料監(jiān)測(cè)工作，國(guó)家海洋環(huán)境監(jiān)測(cè)中心編寫了《海洋垃圾監(jiān)測(cè)技術(shù)指南》《海洋垃圾監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià)技術(shù)規(guī)程》《海洋微塑料監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)技術(shù)規(guī)程》等文件對(duì)海洋塑料及微塑料監(jiān)測(cè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行統(tǒng)一。２０２３ 年１０ 月修訂的《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》首次對(duì)海洋垃圾的監(jiān)測(cè)、清理、轉(zhuǎn)運(yùn)和接收等內(nèi)容進(jìn)行專門性規(guī)定，明確政府、企業(yè)事業(yè)單位等部門職責(zé)。在政策方面，國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)于２０１９ 年提出將淘汰含塑料微珠的日化用品，在２０２０ 年進(jìn)一步要求禁止生產(chǎn)含塑料微珠的日化產(chǎn)品，到２０２２ 年底禁止銷售含塑料微珠的日化產(chǎn)品。２０２２ 年５ 月國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《新污染物治理行動(dòng)方案》提到，對(duì)于微塑料等重點(diǎn)新污染物，應(yīng)制定“一品一策”管控措施，開(kāi)展管控措施的技術(shù)可行性和經(jīng)濟(jì)社會(huì)影響評(píng)估。２０２３ 年２ 月召開(kāi)的全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作會(huì)議也已將積極參與塑料污染全球談判，認(rèn)真履行國(guó)際環(huán)境公約作為年度工作重點(diǎn)工作任務(wù)開(kāi)展。２０２４ 年６ 月生態(tài)環(huán)境部等四部門還印發(fā)了《沿海城市海洋垃圾清理行動(dòng)方案》，明確建立健全海洋垃圾常態(tài)化治理體系、嚴(yán)控陸源垃圾入海、強(qiáng)化海上垃圾防治等重點(diǎn)任務(wù)。這些措施體現(xiàn)出我國(guó)維護(hù)清潔美麗繁榮的海洋環(huán)境的決心和堅(jiān)持人與自然和諧發(fā)展的環(huán)保理念，進(jìn)一步推動(dòng)我國(guó)海洋塑料污染治理工作開(kāi)展。

在國(guó)內(nèi)事務(wù)與國(guó)際事務(wù)已緊密相連的前提下，海洋塑料污染治理問(wèn)題既需要國(guó)際層面的合作，也要在國(guó)內(nèi)尋求并實(shí)施解決方案。目前我國(guó)對(duì)于海洋塑料污染立法還存在針對(duì)性不強(qiáng)、缺少專門及配套性立法及與國(guó)際法規(guī)則銜接不暢等問(wèn)題應(yīng)當(dāng)盡快得到解決。首先，在提高立法針對(duì)性方面，應(yīng)在立法中對(duì)個(gè)人護(hù)理品、化妝品中微塑料的使用及含量進(jìn)行限制，在原有塑料廢物治理相關(guān)法律規(guī)范如《固體廢物污染環(huán)境防治法》中增加針對(duì)微塑料污染的預(yù)防措施，將對(duì)微塑料污染的末端治理轉(zhuǎn)向前端控制。其次，在增加專門性及配套性立法方面，可以借鑒域外國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，對(duì)塑料原生源、次生源進(jìn)行分別管控，采用塑料治理全生命周期辦法，從塑料的生產(chǎn)、加工、消費(fèi)、回收和處理等環(huán)節(jié)入手，通過(guò)技術(shù)與手段創(chuàng)新尋求塑料替代品，從而轉(zhuǎn)向更加綠色的可持續(xù)性經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。同時(shí)采用各種方式增大對(duì)塑料污染的管控力度，涵蓋多元化管控對(duì)象，規(guī)定污染者付費(fèi)責(zé)任、生產(chǎn)者延伸責(zé)任并將塑料垃圾稅納入環(huán)境稅中。此外，還應(yīng)當(dāng)通過(guò)配套性立法強(qiáng)化海洋塑料污染治理關(guān)鍵能力。可以通過(guò)擬定實(shí)施條例、管理辦法等方式提高塑料污染治理的監(jiān)測(cè)與數(shù)據(jù)收集能力、技術(shù)創(chuàng)新能力、科學(xué)研究能力和資金管理能力等。最后在與國(guó)際法規(guī)則的銜接方面，依據(jù)國(guó)際法中的條約必須信守原則和《中華人民共和國(guó)對(duì)外關(guān)系法》第三十條第一款“國(guó)家采取適當(dāng)措施實(shí)施和適用條約和協(xié)定”的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)在國(guó)內(nèi)法中體現(xiàn)對(duì)國(guó)際公約的轉(zhuǎn)化與適用。一方面，包括《巴塞爾公約》《斯德哥爾摩公約》《鹿特丹公約》等國(guó)際公約中與塑料廢物和化學(xué)品管制相關(guān)的內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)在考慮我國(guó)基本國(guó)情的基礎(chǔ)之上，在國(guó)內(nèi)法律規(guī)范中進(jìn)行具體的規(guī)定和適用。另一方面，“全球塑料公約”力爭(zhēng)在２０２４ 年底完成談判工作，我國(guó)應(yīng)當(dāng)緊跟公約談判進(jìn)程，結(jié)合公約談判新情況逐步調(diào)整國(guó)內(nèi)立法規(guī)定，淘汰落后的塑料處理和回收基礎(chǔ)設(shè)施，引入塑料污染治理先進(jìn)技術(shù)并與國(guó)際技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)相接軌。

四、結(jié) 語(yǔ)

對(duì)塑料及微塑料的不合理使用和處理造成了海洋生態(tài)系統(tǒng)的污染， 給海洋生物、社會(huì)經(jīng)濟(jì)和人類健康帶來(lái)嚴(yán)重威脅。全球海洋塑料污染治理國(guó)際法規(guī)制經(jīng)歷了生成和發(fā)展階段，隨著聯(lián)合國(guó)第五次環(huán)境大會(huì)續(xù)會(huì)就訂立“全球塑料公約”達(dá)成一致意見(jiàn)，海洋塑料污染治理國(guó)際法規(guī)制即將邁入關(guān)鍵階段。結(jié)合“全球塑料公約”四次政府間會(huì)議談判內(nèi)容與主要國(guó)家提案情況，“全球塑料公約”談判主要涵蓋對(duì)塑料全生命周期管理方法的采用、發(fā)展中國(guó)家與發(fā)達(dá)國(guó)家利益的平衡、海洋塑料污染治理全球合作的實(shí)現(xiàn)和“全球塑料公約”執(zhí)行保障機(jī)制的建立等爭(zhēng)議焦點(diǎn)。在后續(xù)“全球塑料公約” 談判進(jìn)程中，我國(guó)應(yīng)以“海洋命運(yùn)共同體”理念為指導(dǎo)，在全球?qū)用嫔戏e極融入海洋塑料污染全球規(guī)制進(jìn)程，加強(qiáng)在談判中的議題引領(lǐng)和規(guī)則制定方面的主導(dǎo)作用。在區(qū)域?qū)用嫔霞哟笄楦型度耄鲞M(jìn)南海、東海區(qū)域各國(guó)間的互信程度，逐步推動(dòng)海洋塑料污染區(qū)域性立法框架的形成。在雙多邊層面加強(qiáng)與法國(guó)、俄羅斯、日本和韓國(guó)等海洋塑料污染治理重點(diǎn)國(guó)家的務(wù)實(shí)合作。在國(guó)家層面通過(guò)提高立法針對(duì)性、增加專門性及配套性立法、與國(guó)際法規(guī)則相銜接等方式對(duì)國(guó)內(nèi)海洋塑料污染法律規(guī)范進(jìn)行完善。從國(guó)際和國(guó)內(nèi)兩條路徑對(duì)海洋塑料污染進(jìn)行治理與管控，切實(shí)履行國(guó)家應(yīng)盡義務(wù)，回應(yīng)海洋塑料污染治理需求。

責(zé)任編輯 楊海萍 馬宇寧