工業(yè)革命后英國(guó)濟(jì)貧制度的轉(zhuǎn)變

摘" 要：1834年《濟(jì)貧法修正案》是英國(guó)濟(jì)貧制度發(fā)生變化的重要標(biāo)志，它將原本由地方主導(dǎo)的救濟(jì)體系逐步引導(dǎo)至集中化、制度化的治理模式。系統(tǒng)梳理18世紀(jì)末到19世紀(jì)初英國(guó)各地的濟(jì)貧實(shí)踐，可以發(fā)現(xiàn)地方自治模式下的多樣化探索。在舊《濟(jì)貧法》框架下，地方政府通過發(fā)放津貼、強(qiáng)化管理、改革濟(jì)貧院等多種措施應(yīng)對(duì)逐步加劇的貧困現(xiàn)象，為1834年全國(guó)性政策的出臺(tái)提供了實(shí)踐基礎(chǔ)。新《濟(jì)貧法》不僅是國(guó)家應(yīng)對(duì)工業(yè)化時(shí)期貧困問題的舉措，也是中央與地方、理論與實(shí)踐之間持續(xù)調(diào)適的產(chǎn)物。

關(guān)鍵詞：舊《濟(jì)貧法》 新《濟(jì)貧法》 地方自治 集中化

1834年，英國(guó)議會(huì)頒布《濟(jì)貧法修正案》（The Poor Law Amendment Act），對(duì)當(dāng)時(shí)廣泛施行的貧民救濟(jì)辦法進(jìn)行改革，舊《濟(jì)貧法》由此過渡至新《濟(jì)貧法》，直到1948年現(xiàn)代福利國(guó)家建成時(shí)才被完全廢除。它被稱為“有史以來最重要的社會(huì)立法”，對(duì)英國(guó)的政治與社會(huì)改革影響深遠(yuǎn)，同時(shí)也是兼具學(xué)術(shù)性與現(xiàn)實(shí)性的熱門研究話題。19世紀(jì)末20世紀(jì)初韋伯夫婦的觀點(diǎn)在很大程度上決定了后世學(xué)界關(guān)于這項(xiàng)立法改革的關(guān)注點(diǎn)與敘事框架，即將其視為一種自上而下的國(guó)家政策調(diào)整，標(biāo)志著英國(guó)的濟(jì)貧制度開始從地方自治模式向更加集中化、制度化的方向過渡，這一轉(zhuǎn)變是應(yīng)對(duì)工業(yè)化和城市化所帶來社會(huì)問題的必然結(jié)果。

然而20世紀(jì)60年代以來，越來越多地方檔案披露，舊《濟(jì)貧法》最后數(shù)十年中，各地為改善窮人生存狀況采用了多樣化濟(jì)貧方案。以1795年由教區(qū)發(fā)放津貼的“斯賓漢姆蘭制”（Speenhamland system）為開端，到1834年《修正案》通過，地方政府進(jìn)行一系列濟(jì)貧探索，試圖控制不斷增加的開支。近年來，學(xué)者們開始將18世紀(jì)末到19世紀(jì)初視為銜接新舊《濟(jì)貧法》的“過渡時(shí)期”，對(duì)各種地方濟(jì)貧實(shí)踐進(jìn)行案例研究。例如，約翰·馬歇爾考察了諾丁漢郡的“威懾性濟(jì)貧院”（deterrent workhouses）及其對(duì)全國(guó)性政策的推動(dòng)作用。薩曼莎·謝夫分析了1818—1819年議會(huì)通過非強(qiáng)制性的《特別教區(qū)委員會(huì)法》（Select Vestries Acts）之后，英格蘭南部各地對(duì)濟(jì)貧管理方式進(jìn)行改革。約翰·波因特總結(jié)了1834年之前各種思想觀點(diǎn)的碰撞與交鋒，并剖析了這些社會(huì)思潮背后的復(fù)雜動(dòng)因。這些研究表明，新《濟(jì)貧法》的頒布并非一蹴而就，它與各地?cái)?shù)十年的實(shí)踐密切相關(guān)。

目前關(guān)于這一時(shí)期地方濟(jì)貧措施的研究較為零散。一些學(xué)者注意到，這些措施背后的原則與理念存在差異。地方史專家大衛(wèi)·伊斯特伍德指出：“在19世紀(jì)初的英國(guó)，能夠看到的并不是《濟(jì)貧法》改革者和反改革者的競(jìng)爭(zhēng)，而是不同的改革策略之間的競(jìng)爭(zhēng)?！毙隆稘?jì)貧法》不僅僅是新理論與新思想傳播的結(jié)果，地方政府的多方面嘗試更為新《濟(jì)貧法》最終出臺(tái)奠定了基礎(chǔ)。因此，本文重在考察教區(qū)津貼的發(fā)放、管理體系的強(qiáng)化、威懾性濟(jì)貧院的設(shè)置等濟(jì)貧措施的實(shí)施與社會(huì)反響，探討18世紀(jì)末到19世紀(jì)初英國(guó)《濟(jì)貧法》從地方實(shí)踐向國(guó)家政策演變的內(nèi)在邏輯，以期為英國(guó)社會(huì)保障與福利制度的演進(jìn)趨勢(shì)提供實(shí)證支持。

一、貧困激增與社會(huì)的復(fù)雜態(tài)度

18世紀(jì)末至19世紀(jì)初，率先掀開工業(yè)化大幕的英國(guó)正在經(jīng)歷一場(chǎng)前所未有的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)變革，在物質(zhì)財(cái)富顯著增長(zhǎng)的同時(shí)，也造成貧困人口激增。于是，都鐸時(shí)期的《濟(jì)貧法》（即“舊《濟(jì)貧法》”），成為許多人群賴以生存的重要保障。

數(shù)據(jù)顯示，19世紀(jì)初，全國(guó)約9.7%的人口接受《濟(jì)貧法》提供的救濟(jì)。在農(nóng)業(yè)為主的地區(qū)，如伯克郡（Berkshire）、威爾特郡（Wiltshire）、埃塞克斯（Essex）和蘇塞克斯（Sussex），這一比例高達(dá)14%—17%。有權(quán)威人士稱，1817—1821年間，超過20%的人口可能依賴《濟(jì)貧法》的救濟(jì)生存。為了保障本地居民的基本生活需求，舊《濟(jì)貧法》以教區(qū)為基本單位，由教區(qū)委員會(huì)（parish vestry）選派濟(jì)貧監(jiān)督員（overseer of the poor）負(fù)責(zé)評(píng)估、征收并分配濟(jì)貧稅，本郡治安法官負(fù)責(zé)審查監(jiān)督。這一體系在英格蘭與威爾士境內(nèi)得到廣泛應(yīng)用，至18世紀(jì)，其基本原則與措施已成為地方共同體生存與管理的重要組成部分。基思·斯內(nèi)爾指出，1780年之前，《濟(jì)貧法》對(duì)于在一個(gè)教區(qū)中定居的居民來說，“慷慨、靈活且人道……人們會(huì)驚訝救濟(jì)的慷慨大方和包羅萬象”。

然而，貧困人口的激增使《濟(jì)貧法》面臨巨大挑戰(zhàn)，最直觀的表現(xiàn)是開支急劇增加。1776年征收的濟(jì)貧稅總額為1 720 317英鎊；到1802年，已經(jīng)上升為5 348 205英鎊。由此引發(fā)納稅人與管理者的普遍不滿，頻繁展開關(guān)于《濟(jì)貧法》的原則與措施是否合理的討論。其中，圍繞《濟(jì)貧法》的必要性與未來走向，產(chǎn)生了兩種截然不同的態(tài)度：一些學(xué)者從理論上猛烈抨擊《濟(jì)貧法》，主張廢除現(xiàn)行制度并將貧困問題交給市場(chǎng)解決；而地方社會(huì)的管理者和精英則堅(jiān)持保留舊有體系，認(rèn)為盡管《濟(jì)貧法》存在缺陷，但其核心原則仍然是維持社會(huì)穩(wěn)定。

學(xué)者認(rèn)為，現(xiàn)有的濟(jì)貧體系助長(zhǎng)了懶惰與貧困，必須予以廢除。1786年，約瑟夫·湯森在《論濟(jì)貧法》（A Dissertation on the Poor Law）中將整個(gè)濟(jì)貧體系作為指控對(duì)象，認(rèn)為不加區(qū)分地為貧民提供救濟(jì)，實(shí)際上“只是鼓勵(lì)懶惰和犯罪”。他認(rèn)為，盡管《濟(jì)貧法》“在理論上是如此迷人……但卻根據(jù)近乎荒唐的原則進(jìn)行，因?yàn)槠渥苑Q要完成的東西，在這個(gè)世界的本質(zhì)和結(jié)構(gòu)中，是不切實(shí)際的”。1795年，艾德蒙·伯克在《關(guān)于短缺的思考與說明》（Thoughts and Details on Scarcity）中進(jìn)一步批判，并提倡不受束縛的自由貿(mào)易理論：“我們?nèi)祟悜?yīng)當(dāng)明白，不應(yīng)打破商業(yè)法則，它是自然的法則，因此是上帝的法則?！倍虆^(qū)發(fā)放救濟(jì)的做法本身就是對(duì)法則的破壞，因?yàn)椤盀槲覀兲峁┥畋匦杵凡粚儆谡牧α糠秶畠?nèi)”，而應(yīng)由市場(chǎng)自行調(diào)節(jié)。馬爾薩斯也用人口理論批判現(xiàn)有的濟(jì)貧體系，在他看來，貧困的產(chǎn)生并非單純因經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化，而是人口增長(zhǎng)的必然結(jié)果。在人口繁衍的欲望驅(qū)使之下，《濟(jì)貧法》非但無法緩解貧困，反而會(huì)使無力養(yǎng)家糊口的窮人從外部獲得生存資料，從而持續(xù)繁衍，形成“供養(yǎng)貧民以創(chuàng)造貧民”的惡性循環(huán)。他的結(jié)論是，《濟(jì)貧法》“無論其表面意圖多么善良，都會(huì)使其本身的目的落空”。諸如此類的理論將難以自食其力的群體污名化，將貧困的原因歸咎于勞動(dòng)者的短視、輕率乃至懶惰，因此不應(yīng)由社會(huì)與他人為其處境兜底。例如，湯森說：“窮人對(duì)激勵(lì)上層人物采取行動(dòng)的動(dòng)機(jī)——驕傲、榮譽(yù)和野心——知之甚少。一般來說，只有饑餓才能刺激和驅(qū)使他們?nèi)趧?dòng)，然而我們的法律規(guī)定，他們永遠(yuǎn)不能挨餓?！睂?duì)于這些缺乏進(jìn)取心人，只有取消救濟(jì)才能迫使他們進(jìn)入市場(chǎng)，為維持生計(jì)而勞動(dòng)。對(duì)于有權(quán)從教區(qū)獲得救濟(jì)的“貧窮勞動(dòng)者”（labouring poor），伯克認(rèn)為，這樣的人實(shí)際上并不是真正貧困，因?yàn)橐粋€(gè)年輕、健康且有勞動(dòng)能力的人理應(yīng)自力更生，無需社會(huì)的幫助。他指出：“我不稱一個(gè)健康的年輕人為‘窮人’，他心智開朗，臂膀有力，這樣的人不能稱為窮人；不能僅僅因?yàn)樗麄兪侨?，就產(chǎn)生憐憫?！边@種觀點(diǎn)實(shí)際指責(zé)《濟(jì)貧法》中劃分“值得救濟(jì)的窮人”（deserving poor）與“不值得救濟(jì)的窮人”（undeserving poor）是毫無意義的，同情和救濟(jì)不僅無效，而且因?yàn)榉恋K市場(chǎng)原則而有害。

與學(xué)者不同，許多地方管理者認(rèn)為，貧困與濟(jì)貧是經(jīng)濟(jì)與社會(huì)環(huán)境變化的結(jié)果。首先，教區(qū)中多數(shù)窮人沒有合法的土地權(quán)利，圈地運(yùn)動(dòng)使他們無法繼續(xù)使用公地或荒地，原則上亦得不到任何補(bǔ)償。在伯克郡的萊科姆教區(qū)（Letcomb），圈地后窮人“似乎是最大的‘受害者’；他們不能再養(yǎng)牛了，過去他們中的許多人都能夠養(yǎng)牛，而現(xiàn)在只能由教區(qū)救濟(jì)”。失地農(nóng)不得不另謀生路，從耕種者變?yōu)槌鲑u勞動(dòng)力的農(nóng)業(yè)勞工，不得不受糧食價(jià)格與工資水平波動(dòng)的影響，抵御風(fēng)險(xiǎn)能力降低。其次，家庭手工業(yè)的衰退也是導(dǎo)致濟(jì)貧開支增加的重要原因。如英格蘭南部諾里奇（Norwich）、科爾切斯特（Colchester）和東盎格利亞（East Anglia）的羊毛紡織業(yè)，在18世紀(jì)中期之后逐步轉(zhuǎn)移至西部和北部，導(dǎo)致從業(yè)者收入下降且更加依賴濟(jì)貧體系，1764—1785年諾里奇實(shí)際用于救濟(jì)的支出增長(zhǎng)了342%。劍橋郡（Cambridgeshire）一位濟(jì)貧監(jiān)督員說：“窮人家庭的工作被毛紡織業(yè)的機(jī)器所取代，導(dǎo)致濟(jì)貧稅以令人擔(dān)憂的速度增加?！蔽樗固乜た巳R恩斯教區(qū)（Claines， Worcestershire）的濟(jì)貧監(jiān)督員也認(rèn)為，從事手套制作工作的婦女兒童失業(yè)是“該郡大部分地區(qū)濟(jì)貧稅上漲的主要原因”。再次，人口流動(dòng)速度加快，增加了《濟(jì)貧法》的執(zhí)行難度。1781年的倫敦調(diào)查顯示，3 236名已婚者中只有大約1/4出生于倫敦，其余都來自倫敦之外的地區(qū)。據(jù)斯皮塔菲爾德（Spitalfields）的財(cái)務(wù)主管描述：“許多人聽說倫敦缺少工人，銀行有一些改建，或房屋建設(shè)；瓦工和勞工紛紛前來，獲得一兩個(gè)月的工作，并在斯皮塔菲爾德以廉價(jià)的住宿獲取定居權(quán)；幾個(gè)月后他們失業(yè)，其中一些人就會(huì)向教區(qū)申請(qǐng)救助?！?/p>

自1601年《伊麗莎白濟(jì)貧法》頒布，經(jīng)過近兩個(gè)世紀(jì)的實(shí)踐，其救濟(jì)措施已成為地方社區(qū)治理的重要組成部分，對(duì)維持社會(huì)穩(wěn)定具有重要意義。它為最弱勢(shì)群體提供最低生活保障，避免貧困人口因絕望而犯罪或引發(fā)更大規(guī)模的社會(huì)動(dòng)蕩。因此，許多地方官員認(rèn)為，盡管舊《濟(jì)貧法》存在種種缺陷，但它依然不可替代。“我們的濟(jì)貧法體系是一座脆弱的豐碑……是一座代表英國(guó)民族智慧和人性的杰出紀(jì)念碑。像所有其他建筑物一樣，的確受到時(shí)間流逝的傷害，需要偶爾修理改進(jìn)。但如果完全拆除，我們將會(huì)被埋入廢墟之中，乃至永遠(yuǎn)無法再樹立起同等宏偉、實(shí)用和美麗的建筑。”所以，地方管理者雖然承受著財(cái)政與管理方面的壓力，但從現(xiàn)實(shí)角度考慮貧困人口的生存問題，依然得出不能放棄舊《濟(jì)貧法》的結(jié)論。

兩方觀點(diǎn)看似矛盾，但并非完全對(duì)立。學(xué)理分析從新的視角促使人們反思現(xiàn)行制度的不足，從而推動(dòng)了《濟(jì)貧法》改革的啟動(dòng)與深入。地方管理者則為改革設(shè)定了具體目標(biāo)，即在不完全廢除《濟(jì)貧法》的前提下進(jìn)行調(diào)整和優(yōu)化，從而確保行動(dòng)的邊界。理論與實(shí)踐之間的張力與調(diào)和，成為地方政府積極采取措施改善本地貧困狀況的核心動(dòng)力。

二、地方政府的應(yīng)對(duì)措施

從18世紀(jì)末開始，英國(guó)《濟(jì)貧法》進(jìn)入一個(gè)“辯論、實(shí)驗(yàn)和改革”的時(shí)代。受權(quán)力結(jié)構(gòu)和實(shí)施情況的雙重影響，改革的推動(dòng)力主要來自地方而非國(guó)家。自《濟(jì)貧法》頒布以來，中央政府從未直接參與一線的濟(jì)貧工作：一方面受限于治理能力，另一方面也基于悠久的地方自治理念與實(shí)踐?！稘?jì)貧法》的執(zhí)行和管控權(quán)下放，使地方在很多情況下有權(quán)選擇法律未明確禁止的濟(jì)貧措施。事實(shí)上，長(zhǎng)期以來，《濟(jì)貧法》在各地的執(zhí)行極具靈活性且差異顯著。例如，1625—1700年，薩福克郡克拉特菲爾德教區(qū)（Cratfield， Suffolk）的監(jiān)督員共發(fā)放689筆救濟(jì)金，30英里之外的波斯靈福德教區(qū)（Poslingford）的監(jiān)督員則傾向于提供商品和服務(wù)，只發(fā)放了13筆救濟(jì)金。 而此時(shí)英國(guó)政府主要關(guān)注對(duì)外戰(zhàn)爭(zhēng)，無暇顧及國(guó)內(nèi)民生，濟(jì)貧問題也沒有列入議會(huì)的優(yōu)先議程。因此，貧困危機(jī)來臨時(shí)，地方政府主要從以下三個(gè)方面嘗試解決。

一是發(fā)放津貼。18世紀(jì)中后期，由于物價(jià)普遍上漲和工資下降，勞工無法維持生計(jì)。許多教區(qū)開始定期發(fā)放“津貼”（allowance）。例如，1783年高物價(jià)時(shí)期，劍橋郡的惠特爾斯福德（Whittlesford）規(guī)定：“每個(gè)有家庭的人，如果行為得體，每周可以得到5夸脫面包的價(jià)格，他的每個(gè)家庭成員可以得到2夸脫面包的價(jià)格?！?792年，多塞特郡（Dorset）的治安法官開會(huì)決定，救濟(jì)“任何勤勞溫順的窮人……其金額應(yīng)與他、她及其家人的每周收入一起，構(gòu)成對(duì)他們生活的支持”。

到18世紀(jì)末，發(fā)放津貼成為一種流行的應(yīng)急手段。1794年，牛津郡（Oxfordshire）治安法官克里斯托弗·威洛比爵士（Sir Christopher Willoughby）鼓勵(lì)本地雇主盡力維持實(shí)際工資水平，稱這是解決勞動(dòng)者困難的唯一有效辦法。他表示，當(dāng)面包以這樣的價(jià)格出售時(shí)，人們感到不滿不足為奇。在他的呼吁下，1795年1月，牛津郡議會(huì)為應(yīng)對(duì)危機(jī)，制定了精確的家庭收入與津貼對(duì)照表，“為了支持貧窮且勤勞的勞動(dòng)者，治安法官們一致同意，以下每周的收入在這個(gè)時(shí)候是絕對(duì)必要的。如果一個(gè)家庭盡最大努力仍無法獲得以下所列金額，則必須由濟(jì)貧監(jiān)督員補(bǔ)足（房租除外）：……夫妻二人，不少于每周6先令；夫妻與一至兩個(gè)子女，不少于每周7先令；每增加一個(gè)子女，額外補(bǔ)助1先令”。牛津郡各教區(qū)監(jiān)督員的賬目和教區(qū)委員會(huì)的會(huì)議記錄顯示，盡管面臨開支激增的巨大壓力，該郡大多數(shù)教區(qū)依然嚴(yán)格遵守了這一指令。

牛津郡的做法直接影響了其他地區(qū)。僅隔兩天，相鄰的白金漢郡（Buckinghamshire）官員就效仿他們的對(duì)照表。1795年5月6日，伯克郡的治安法官在斯賓漢姆蘭小鎮(zhèn)召開會(huì)議，將這種做法與食品的市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)一步掛鉤，著名的“斯賓漢姆蘭制”由此問世。其最早標(biāo)準(zhǔn)為：“當(dāng)1加侖二等面粉做的面包價(jià)格為1先令時(shí)，每名勤勉的窮人每周必須有3先令才能維持生活，另需1先令6便士能供養(yǎng)他的妻子或家中其他一人。當(dāng)1加侖面包價(jià)格是1先令6便士時(shí)，每名勤勉的窮人每周需4先令才能維持生活，而供養(yǎng)家中其他一人則另需1先令10便士?！比艄べY無法達(dá)到上述標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，教區(qū)應(yīng)動(dòng)用濟(jì)貧稅補(bǔ)足差額。此類津貼在英格蘭東南部各郡得到響應(yīng)。1824年濟(jì)貧法調(diào)查表明，90%被調(diào)查教區(qū)承認(rèn)他們發(fā)放此類津貼。社會(huì)史學(xué)家阿薩·布里格斯認(rèn)為：“在那段時(shí)間里，‘斯賓漢姆蘭’成為農(nóng)業(yè)濟(jì)貧的一個(gè)簡(jiǎn)短表達(dá)?！?/p>

總體來看，津貼制的應(yīng)用與制度化是舊《濟(jì)貧法》在理念與措施上的延續(xù)。在地方治安法官的推動(dòng)下，許多教區(qū)出于工作方式上的慣性和對(duì)窮人實(shí)際困境的同情，將健全勞工及其家庭正式納入濟(jì)貧體系，成為應(yīng)對(duì)貧困危機(jī)的早期措施。

二是加強(qiáng)管理?！稘?jì)貧法》管理體系中長(zhǎng)期存在腐敗與低效問題。地方管理人員沒有薪酬，又缺乏上級(jí)機(jī)構(gòu)的有效監(jiān)督，這是滋生腐敗的原因。救濟(jì)工作繁雜又辛苦，而許多地方管理者缺乏足夠的專業(yè)知識(shí)、時(shí)間與精力，導(dǎo)致效率低下。19世紀(jì)初，許多地方自發(fā)啟動(dòng)改革，措施主要有兩類。其一，增設(shè)專門機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)對(duì)濟(jì)貧工作的管理和監(jiān)督。例如1788年， 漢普郡蒂奇菲爾德教區(qū)（Tichfield， Hampshire）成立了專門的委員會(huì)（committee），出席監(jiān)督員的月度會(huì)議，有權(quán)審查救濟(jì)者的申請(qǐng)并處理與救濟(jì)相關(guān)的其他事務(wù)。1798年，薩默塞特郡溫坎頓教區(qū)（Wincanton， Somerset）成立了一個(gè)由9人組成的委員會(huì)，“審查濟(jì)貧院的管理與開支”。1809年，漢普郡圣瑪麗埃斯特拉教區(qū)（St. Mary’s Extra）設(shè)立了一個(gè)“特別委員會(huì)”（Select Committee），每年召開4次會(huì)議，審查濟(jì)貧開支并核對(duì)監(jiān)督員的賬目。其二，雇傭?qū)Ｂ毠芾砣藛T，提高濟(jì)貧工作效率。19世紀(jì)初，伯克郡的7個(gè)教區(qū)都雇傭了助理監(jiān)督員（assistant overseer），其中最早可追溯到1786年；而牛津郡最早則出現(xiàn)于1799年。只不過各地稱呼不同，包括“永久”（perpetual）、“副”（deputy）、“代理”（acting）和“常駐”（standing）監(jiān)督員等。由于農(nóng)村教區(qū)的救濟(jì)工作非常繁重，所以他們特別受歡迎。例如1811年，薩默塞特郡布魯頓教區(qū)（Bruton）任命托馬斯·博德（Thomas Bord）為“稅收監(jiān)督員”（rating overseer），負(fù)責(zé)收取濟(jì)貧稅，年薪為20英鎊，幾年后他因同時(shí)承擔(dān)分發(fā)救濟(jì)品的職責(zé)，年薪升至35英鎊。

這些地方上的改革措施受到國(guó)家關(guān)注。1818年和1819年，對(duì)各地《濟(jì)貧法》執(zhí)行狀況展開調(diào)查后，議會(huì)頒布了兩項(xiàng)非強(qiáng)制法案，統(tǒng)稱《特別教區(qū)委員會(huì)法》，內(nèi)容主要有三點(diǎn)：一是改變教區(qū)委員會(huì)投票的權(quán)重，將此前一人一票制改為按財(cái)產(chǎn)多少獲得票數(shù)，每50鎊財(cái)產(chǎn)可增加一票，禁止無財(cái)產(chǎn)者參加教區(qū)會(huì)議。二是要求在教區(qū)內(nèi)設(shè)置“特別教區(qū)委員會(huì)”，負(fù)責(zé)研究教區(qū)窮人的狀況和處境，調(diào)查并確定適當(dāng)?shù)木葷?jì)對(duì)象、救濟(jì)性質(zhì)和金額；考量每個(gè)救濟(jì)對(duì)象的品質(zhì)與行為，以便區(qū)分應(yīng)救濟(jì)的窮人和懶惰奢侈者。三是允許教區(qū)雇傭?qū)Ｂ毜闹肀O(jiān)督員，并為其發(fā)放薪水，以確保救濟(jì)工作的有效執(zhí)行。該法案只是總結(jié)和規(guī)范當(dāng)時(shí)地方上已采用的理念與實(shí)踐，并無創(chuàng)見，但是此后，更多地方開始加強(qiáng)管理。至1834年，漢普郡有24.6%的教區(qū)雇傭了授薪助理監(jiān)督員，威爾特郡為20%，薩默塞特郡則高達(dá)30%。一些地區(qū)的濟(jì)貧開支因此有所下降，如伯克郡的懷特沃爾瑟姆教區(qū)（White Waltham）在組建特別委員會(huì)的第一年，濟(jì)貧支出就減少33%，而“極為貧困”的布雷（Bray）教區(qū)，采取相同措施后濟(jì)貧支出也減少37%。

《濟(jì)貧法》管理體系的改革，是地方管理者對(duì)現(xiàn)狀的反思和總結(jié)。因?yàn)槔^續(xù)按照原有邏輯發(fā)放津貼，無法從根本上解決問題，所以他們不得不嘗試新的路徑，而加強(qiáng)管理、提高資源利用效率的思路就成為許多地方自然的選擇。

三是設(shè)立威懾性濟(jì)貧院。作為公益性的基礎(chǔ)設(shè)施，濟(jì)貧院在英國(guó)有著悠久歷史。早在中世紀(jì)晚期，它的雛形已經(jīng)出現(xiàn)——當(dāng)時(shí)僅為教區(qū)所有的幾間小屋，用于收容失去勞動(dòng)能力的本地貧民，此外再無其他功能?！兑聋惿诐?jì)貧法》并未限定發(fā)放救濟(jì)的場(chǎng)所，從而形成了后來的“院外救濟(jì)”（out-door relief）和“院內(nèi)救濟(jì)”（in-door relief）。這里的“院”就是指集中收容并管理貧民的濟(jì)貧院。直到18世紀(jì)，如何縮減救濟(jì)成本、提高濟(jì)貧效率，成為公眾關(guān)注的話題。隨著收容貧民并雇用其勞動(dòng)的救濟(jì)方案開始流行，濟(jì)貧院逐漸在各地廣泛建立，由教區(qū)負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)。據(jù)估計(jì)，18世紀(jì)中期，各地至少有600間濟(jì)貧院，收容近30 000貧民。1776年，其數(shù)量增至1 800間，“所有這些機(jī)構(gòu)的總?cè)萘看蠹s是90 000人，每間濟(jì)貧院的規(guī)模從2人到500人不等，典型的濟(jì)貧院可容納20人到50人”。盡管條件簡(jiǎn)陋，但此時(shí)濟(jì)貧院并未刻意壓低居民的生活水平，也沒有明顯的威懾意圖。

但是，通過濟(jì)貧院威懾窮人的理念早已有之。1695年，議員理查德·考克斯（Richard Cocks）在下議院宣稱，濟(jì)貧院不僅是為了在某種程度上雇用無能力的窮人，更是為了通過限制居民的自由來“嚇唬那些健全人”。19世紀(jì)初，這一理念與緊張的經(jīng)濟(jì)局勢(shì)相結(jié)合，使更為嚴(yán)苛的威懾性濟(jì)貧院流行開來，以諾丁漢郡（Nottinghamshire）尤為典型。1816年，諾丁漢郡紐瓦克區(qū)（Newark Division）的季審法庭主席貝歇爾（John Thomas Becher）提出“反貧困系統(tǒng)”（Anti-Pauper System）的概念，旨在全面改革《濟(jì)貧法》的實(shí)施方式與原則，并對(duì)索斯維爾教區(qū)（Southwell）濟(jì)貧院的管理進(jìn)行徹底改造。該教區(qū)濟(jì)貧院建于1808年，早期管理非常松散，“已經(jīng)成為懶惰且揮霍的男男女女消遣的場(chǎng)所……申請(qǐng)救濟(jì)的人肯定會(huì)受到管理者的歡迎，而反對(duì)救濟(jì)的人幾乎都會(huì)受到譴責(zé)”。在貝歇爾的主導(dǎo)下，首先改造濟(jì)貧院，圍繞建筑物和院子建起高墻，防止未經(jīng)許可的人員自由進(jìn)出。其次還制定了嚴(yán)格的管理規(guī)則，男女分開居住、分類管理。通過這樣的方式，濟(jì)貧院成為一個(gè)不受歡迎的地方，而是否愿意進(jìn)入濟(jì)貧院成為對(duì)申請(qǐng)者救濟(jì)需求的實(shí)際考驗(yàn)，也為教區(qū)提供了拒絕救濟(jì)的方法。該措施立見成效，索斯維爾教區(qū)稱：“當(dāng)工人發(fā)現(xiàn)只能依靠自己時(shí)，他們會(huì)更努力地去找工作。”

無獨(dú)有偶，在相鄰的賓漢姆教區(qū)（Bingham），牧師羅伯特·洛（Robert Lowe）主導(dǎo)的改革與貝歇爾的理念高度一致。從1818年開始，該教區(qū)取消對(duì)窮人直接發(fā)放津貼，取而代之的是極為嚴(yán)格的濟(jì)貧院救濟(jì)。這一舉措同樣成效顯著，在三年多的時(shí)間里教區(qū)的濟(jì)貧支出減少了2/3。降低濟(jì)貧院生活質(zhì)量的辦法被效仿，1830年，伯克郡庫克姆（Cookham）教區(qū)的牧師托馬斯·惠特利（Thomas Whateley）寫信給貝歇爾說，“你對(duì)我和我的廣大教區(qū)提供了非常寶貴的幫助，多虧你，那里的濟(jì)貧稅從每英鎊12先令降到2先令”。

威懾性濟(jì)貧院在短時(shí)間內(nèi)顯著減輕了救濟(jì)壓力，迅速引起關(guān)注。它的出現(xiàn)標(biāo)志著地方管理者濟(jì)貧態(tài)度的轉(zhuǎn)變，即從單純的保障生活變?yōu)榈赖驴简?yàn)與資格控制，為政策的全面轉(zhuǎn)向打下基礎(chǔ)。

三、1834年新濟(jì)貧制度的變化

18世紀(jì)末至19世紀(jì)初，地方對(duì)濟(jì)貧改革的探索不僅是應(yīng)對(duì)貧困危機(jī)的嘗試，而且為《修正案》核心原則的形成提供了支撐。作為國(guó)家政策的新《濟(jì)貧法》不是對(duì)舊有體系的否定，而是建立在它基礎(chǔ)之上。著名學(xué)者德里克·弗雷澤在《英國(guó)福利制度的演進(jìn)》（The Evolution of the British Welfare State）中提出，新《濟(jì)貧法》的三大核心支柱是“劣等處置”（less eligibility）、“濟(jì)貧院檢驗(yàn)”（workhouse test）以及“行政集中化與統(tǒng)一”（administrative centralisation and uniformity）。這是英國(guó)濟(jì)貧史研究中的經(jīng)典論斷，也是分析19世紀(jì)英國(guó)濟(jì)貧政策轉(zhuǎn)型的重要框架。這些原則是在地方政府長(zhǎng)期實(shí)踐和探索中逐步形成的，經(jīng)過反饋與調(diào)整，為后來全國(guó)性改革提供了指導(dǎo)。

1.劣等處置原則

劣等處置原則是1834年新《濟(jì)貧法》的基石。它規(guī)定身體健康的人獲得的救濟(jì)應(yīng)低于最低工資標(biāo)準(zhǔn)，目的是讓窮人不敢尋求援助，除非走投無路。這一原則背后的邏輯是貧困乃個(gè)人因素所至，如懶惰、惡習(xí)或缺乏自律，政府和社會(huì)不必為之負(fù)責(zé)。該觀念的確立并非一蹴而就，而是在舊《濟(jì)貧法》時(shí)期地方救濟(jì)實(shí)踐中逐漸萌芽、強(qiáng)化并傳播的。

在舊《濟(jì)貧法》體系下，窮人享有從居住地獲得救濟(jì)的合法權(quán)利。這不僅寫在法律條文中，也在教區(qū)中得以落實(shí)。1700年，什羅普郡（Shropshire）的一位治安法官明確指出：“個(gè)人為窮人提供的援助可以是慈善行為，但從教區(qū)征收的款項(xiàng)不是慈善行為，而是法律規(guī)定的義務(wù)?！边@種對(duì)自身權(quán)利的認(rèn)知成為窮人在遭遇困境時(shí)向教區(qū)申請(qǐng)救濟(jì)的依據(jù)。例如，1662年蘭開郡戈?duì)柋窘虆^(qū)（Golborne， Lancashire）的一名窮人亨利·奧西（Henry Owsey）就聲稱：“根據(jù)法律，教區(qū)的監(jiān)督員和教會(huì)執(zhí)事應(yīng)該救濟(jì)和維護(hù)窮人和弱勢(shì)群體?！碑?dāng)教區(qū)未能滿足其要求時(shí)，申請(qǐng)者有權(quán)通過季審法庭向本地治安法官提出上訴。這種現(xiàn)象在舊《濟(jì)貧法》時(shí)期并不少見，1626—1679年蘭開郡的季審法庭記錄顯示，首次提出的救濟(jì)請(qǐng)?jiān)赣袑⒔? 800次。由此可見，提供救濟(jì)在當(dāng)時(shí)已被視為地方管理者的法定義務(wù)，而非出于施恩。

然而，從18世紀(jì)后期開始，地方政府逐漸加強(qiáng)濟(jì)貧管理，開始出現(xiàn)明顯的限制性和審查特征。在發(fā)放津貼時(shí)，由于受助對(duì)象具有勞動(dòng)能力，在救濟(jì)語境中沒有道德優(yōu)勢(shì)，所以對(duì)他們行為和動(dòng)機(jī)的審查就趨向嚴(yán)格。例如，牛津郡的治安法官威洛比，“嚴(yán)厲地批評(píng)了一些窮人的行為，他們要求發(fā)放津貼，并聲稱這是他們的權(quán)利……而治安法官們一直希望把種寬容只給予有秩序和勤勞的人，實(shí)際上就是要區(qū)分勞動(dòng)者和游手好閑者、清醒者和揮霍者”。因此，在規(guī)范管理中有必要采取嚴(yán)格的資格審查制度，如漢普郡的德洛克斯福德教區(qū)（Droxford）的助理監(jiān)督員約翰·多蘭（John Dollar），奉命對(duì)申請(qǐng)救濟(jì)者的性格和情況進(jìn)行調(diào)查，以確保救濟(jì)金只發(fā)放給真正有需求的人。在該郡的畢曉普沃爾瑟姆（Bishop’s Waltham），詹姆斯·佩林（James Perrin）要向其他教區(qū)官員報(bào)告“所有申請(qǐng)救濟(jì)者的性格及其家庭情況”。 這樣一來，窮人既有的權(quán)利觀念與日益嚴(yán)格的救濟(jì)政策之間形成一定反差。1824年，調(diào)查委員會(huì)在報(bào)告中指出：“勞動(dòng)者把獲取津貼當(dāng)作一種權(quán)利；當(dāng)?shù)玫降木葷?jì)較少時(shí)，便會(huì)憤怒地向地方治安法官上訴。他們反而成為正義的索賠者?！边@種認(rèn)知失調(diào)是導(dǎo)致社會(huì)矛盾逐步加劇的重要原因之一，并最終引發(fā)了斯溫暴動(dòng)（Swing Riots， 1830-1831），深深地震撼了統(tǒng)治階級(jí)。由此，窮人不再被視為需要扶助的社會(huì)弱者，而是被重新定義為威脅社會(huì)秩序的“不穩(wěn)定因素”。

最終，1834年新《濟(jì)貧法》的出臺(tái)，將地方救濟(jì)實(shí)踐中逐漸確立的審查與規(guī)訓(xùn)邏輯推向制度化與全國(guó)化，從而徹底改變了救濟(jì)的性質(zhì)，使其從一項(xiàng)基于權(quán)利的社會(huì)保障轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)貧困者道德與行為的強(qiáng)力管理手段。

2.濟(jì)貧院檢驗(yàn)原則

濟(jì)貧院檢驗(yàn)是新《濟(jì)貧法》中的一項(xiàng)核心救濟(jì)措施。它規(guī)定，只有那些愿意進(jìn)入濟(jì)貧院、接受集中管理和強(qiáng)制勞動(dòng)的人，才有資格獲得救濟(jì)。濟(jì)貧院的生活條件被刻意設(shè)置為低于獨(dú)立勞動(dòng)者的最低生活水平，目的是讓公共救濟(jì)成為窮人不得已的“最后選擇”。作為一項(xiàng)后來的國(guó)家政策，濟(jì)貧院檢驗(yàn)首先是地方政府的實(shí)踐成果。

在舊《濟(jì)貧法》框架下，地方主要通過臨時(shí)發(fā)放津貼來應(yīng)對(duì)貧困危機(jī)，初期主要限定于老弱病殘等特定群體，開支規(guī)模相對(duì)有限；18世紀(jì)后期，隨著勞工生活狀況的惡化，這一權(quán)宜之計(jì)逐漸變?yōu)槌Ｒ?guī)做法。津貼制的普及導(dǎo)致地方濟(jì)貧開支迅速增加。1817—1818年，英國(guó)的濟(jì)貧費(fèi)用達(dá)7 870 801英鎊，相較于1814—1815年增長(zhǎng)了45%，成為新《濟(jì)貧法》頒布前的歷史最高紀(jì)錄。濟(jì)貧支出占政府總支出的比重也從18世紀(jì)中期的約6.1%升至11.6%。另外，津貼制所傳達(dá)的救濟(jì)原則引發(fā)了道德層面的激烈爭(zhēng)論。許多納稅人認(rèn)為，這種做法助長(zhǎng)了窮人的依賴心理，破壞了勤勞自助的社會(huì)價(jià)值觀，背離了《濟(jì)貧法》的初衷。

社會(huì)各界對(duì)救濟(jì)原則展開的深刻反思，促使地方組織不斷尋求更為嚴(yán)格的救濟(jì)手段。然而，在救濟(jì)原則不變的情況下，對(duì)濟(jì)貧管理體制的改革依然治標(biāo)不治本，既無法從根本上緩解財(cái)政壓力，也未能平息道德層面的批判。最終，威懾性濟(jì)貧院的設(shè)立，成為地方改革探索的重要結(jié)果，并得到學(xué)者和政治人物的支持。1828年，經(jīng)濟(jì)學(xué)家約翰·麥卡洛克（John R. McCulloch）提出：“濟(jì)貧院的真正用途是為健全貧困者提供庇護(hù)……但這種庇護(hù)應(yīng)當(dāng)讓他們不會(huì)輕易尋求，除非別無選擇……住在濟(jì)貧院的健全勞動(dòng)者應(yīng)當(dāng)感受到，他們的處境顯然不如那些靠自己勞動(dòng)維持生計(jì)的勤勉工人舒適?！睗?jì)貧法委員會(huì)第一任委員喬治·尼科爾斯在研究了索斯維爾和賓漢姆兩個(gè)教區(qū)的濟(jì)貧院改革后，認(rèn)為只有讓濟(jì)貧院中所有健全的人去工作，才是達(dá)成《濟(jì)貧法》目標(biāo)的唯一途徑。他強(qiáng)調(diào)，濟(jì)貧院應(yīng)被塑造成令人畏懼的地方，通過羞辱和嚴(yán)格條件，使窮人敬而遠(yuǎn)之，這種恥辱感甚至應(yīng)當(dāng)從父輩傳遞到子輩。

地方改革的經(jīng)驗(yàn)與社會(huì)認(rèn)知，共同促成了濟(jì)貧院檢驗(yàn)原則的誕生。1834年皇家委員會(huì)調(diào)查報(bào)告明確指出，必須“將救濟(jì)完全限制在院內(nèi)”。窮人是否選擇進(jìn)入條件惡劣的濟(jì)貧院，是他個(gè)人主動(dòng)進(jìn)行的“自我測(cè)試”（self-acting），由此能夠極大地簡(jiǎn)化管理程序，降低救濟(jì)成本?；谶@一精神，《修正案》進(jìn)一步明確了院內(nèi)救濟(jì)的優(yōu)先地位，第27條規(guī)定，“治安法官可下令對(duì)完全無法工作的年老體弱者進(jìn)行院外救濟(jì)”；第52條強(qiáng)調(diào)，“（中央）專員們負(fù)責(zé)管理對(duì)健全貧民及其家庭在濟(jì)貧院外的救濟(jì)。但（地方）監(jiān)督員可在特殊情況下推遲執(zhí)行這些規(guī)定，并就此向?qū)T們提出報(bào)告；如果專員們不同意推遲執(zhí)行，他們可確定一個(gè)日期，從該日期開始，所有此類救濟(jì)都應(yīng)被取消”。這些條款充分表明，盡管并未完全取締所有院外救濟(jì)，但濟(jì)貧院已成為新《濟(jì)貧法》實(shí)施救濟(jì)的核心載體，院外救濟(jì)被限制為例外情況。

濟(jì)貧院檢驗(yàn)原則的確立是地方政府在財(cái)政與道德壓力下改革實(shí)踐的結(jié)果，也是救濟(jì)從臨時(shí)性津貼向集中化管理轉(zhuǎn)變的最終目標(biāo)。通過制度化的威懾手段，建立起統(tǒng)一且高效的救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)，最終成為新《濟(jì)貧法》的重要支柱。

3.行政集中化與統(tǒng)一

舊《濟(jì)貧法》體系下，地方占主導(dǎo)地位，救濟(jì)政策的發(fā)起與協(xié)調(diào)主要依賴地方官員自主決策。這種分散的治理方式被視為合理的應(yīng)對(duì)手段，并未受到質(zhì)疑。19世紀(jì)初，農(nóng)業(yè)歉收與物價(jià)上漲使貧困問題進(jìn)一步惡化。貧困人數(shù)不斷攀升，濟(jì)貧稅激增，管理模式的局限性逐漸暴露出來，引發(fā)議會(huì)的激烈爭(zhēng)論。

1817年，議會(huì)成立了由40名紳士組成的“濟(jì)貧法調(diào)查委員會(huì)”，全面調(diào)查《濟(jì)貧法》的執(zhí)行情況及其弊端。調(diào)查結(jié)果指出，1813年以來，貧民數(shù)量和濟(jì)貧開支呈現(xiàn)迅速攀升之勢(shì)，“在現(xiàn)有的《濟(jì)貧法》下，如果管理體系保持不變，就不存在任何能夠扭轉(zhuǎn)這種趨勢(shì)的力量”。議會(huì)對(duì)此分歧嚴(yán)重。堅(jiān)持地方自治觀念的議員反對(duì)中央直接干預(yù)，指責(zé)委員會(huì)未充分考慮《濟(jì)貧法》長(zhǎng)期運(yùn)行所形成的社會(huì)慣例?？ㄋ?fàn)柪讋拙簦↙ord Castlereagh）強(qiáng)調(diào)：“任何針對(duì)現(xiàn)行制度的草率措施都是不被允許的?！睘榇?，上議院又設(shè)立了一個(gè)調(diào)查委員會(huì)繼續(xù)研究這一問題，但最終仍認(rèn)為，“除了通過改進(jìn)管理制度和簡(jiǎn)化法律的執(zhí)行以減輕負(fù)擔(dān)之外，個(gè)體的任何努力，或是議會(huì)的集體智慧都是不夠的”。

1817年濟(jì)貧法調(diào)查委員會(huì)的“第一次綜合性調(diào)查研究”，為中央介入地方管理提供了理論依據(jù)。此后，議會(huì)指派調(diào)查委員會(huì)深入地方的做法成為慣例，如1822年《濟(jì)貧稅特別委員會(huì)報(bào)告》（Report from the Select Committee on Poor Rate Returns）再次強(qiáng)調(diào)：“地方情況應(yīng)當(dāng)上報(bào)給內(nèi)政大臣，由其整理綜合，并呈交給議會(huì)?！彪S著貧困危機(jī)的加深和社會(huì)不滿情緒的累積，改革的呼聲愈加高漲，特別是斯溫暴動(dòng)后，要求中央介入的呼聲更加強(qiáng)烈。1832年，政府任命“皇家委員會(huì)”（Royal Commission）全面調(diào)查《濟(jì)貧法》的運(yùn)作情況。兩年后，委員會(huì)報(bào)告明確指出，當(dāng)前《濟(jì)貧法》執(zhí)行效果不佳的根本原因在于，缺乏統(tǒng)一的政策指導(dǎo)與協(xié)調(diào)機(jī)制。單靠地方自主探索，不足以應(yīng)對(duì)日益嚴(yán)重的貧困問題，必須由中央政府指派并授權(quán)“一個(gè)特別機(jī)構(gòu)……監(jiān)督和管理法律的執(zhí)行”。

議會(huì)兩院很快通過了以這份報(bào)告為藍(lán)本的《濟(jì)貧法修正案》。新法以中央統(tǒng)管取代過去教區(qū)自主執(zhí)行的管理體系。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，中央設(shè)立了“濟(jì)貧法委員會(huì)”（Poor Law Commission），由3名專員組成，負(fù)責(zé)監(jiān)督和管理全國(guó)的濟(jì)貧事務(wù)。在地方層面，教區(qū)被整合為“聯(lián)合教區(qū)”（unions），每個(gè)聯(lián)合教區(qū)設(shè)立“監(jiān)護(hù)人委員會(huì)”（Board of Guardians）負(fù)責(zé)具體執(zhí)行，并直接接受中央濟(jì)貧法委員會(huì)的管理。從1834年末開始，中央派遣多名助理專員（assistant commissioner）前往各地，推動(dòng)聯(lián)合教區(qū)的組建工作。到1839年12月，英格蘭和威爾士共約15 000個(gè)教區(qū)中已有13 691個(gè)被并入583個(gè)聯(lián)合教區(qū)中，覆蓋人口達(dá)到11 841 454人，占總?cè)丝诘?/6。這些聯(lián)合教區(qū)組建之后，由本地所有納稅人選舉產(chǎn)生的監(jiān)護(hù)人行使過去教區(qū)中監(jiān)督員的職能，監(jiān)護(hù)人的數(shù)量、職權(quán)與資格都需中央委員會(huì)授權(quán)，且必須定期向中央提交工作報(bào)告。與此同時(shí)，中央的濟(jì)貧法委員會(huì)也在1847年改組為“濟(jì)貧法局”（Poor Law Board），其成員由樞密院議長(zhǎng)（Lord President of the Council）、掌璽大臣（the Lord Privy Seal），內(nèi)政大臣，以及財(cái)政大臣（the Chancellor of the Exchequer）這些高級(jí)官員組成，主席由女王直接任命，并且與1名秘書一起在議會(huì)中占據(jù)席位，自此，這個(gè)機(jī)構(gòu)成為政府的正式部門。1871年，濟(jì)貧法局進(jìn)一步演變?yōu)椤暗胤秸帧保↙ocal Government Board），其職能擴(kuò)展至公共衛(wèi)生等領(lǐng)域。

總之，新《濟(jì)貧法》中的“行政集中化與統(tǒng)一”，是財(cái)政危機(jī)、地方管理失能與社會(huì)動(dòng)蕩等多重因素共同作用的結(jié)果。通過設(shè)立統(tǒng)一機(jī)構(gòu)、重組地方治理體系，濟(jì)貧管理制度逐漸實(shí)現(xiàn)了從地方分散自治向中央集中監(jiān)督的轉(zhuǎn)變，構(gòu)建了標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化的行政體系，為現(xiàn)代意義上的國(guó)家治理奠定了基礎(chǔ)。

結(jié)" "語

《濟(jì)貧法》“由舊向新”的轉(zhuǎn)型，是一場(chǎng)深刻影響英國(guó)社會(huì)的制度變革。盡管新濟(jì)貧制度在具體措施的設(shè)計(jì)上并不完美，院外救濟(jì)也沒有徹底廢除，對(duì)貧民權(quán)利的限制更是引發(fā)了大量批判，但不可否認(rèn)，它是英國(guó)在當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)、政治與文化觀念的碰撞之下，為應(yīng)對(duì)工業(yè)化時(shí)期的貧困危機(jī)而做出的必然選擇，同時(shí)啟發(fā)著后續(xù)改革者在社會(huì)治理與福利制度設(shè)計(jì)中的持續(xù)反思與探索。

新《濟(jì)貧法》在救濟(jì)理念、執(zhí)行方式與管理機(jī)制上都呈現(xiàn)出對(duì)舊有模式的突破。理念層面，它將救濟(jì)從一種對(duì)貧困者的權(quán)利保障轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)其行為的道德規(guī)訓(xùn)，強(qiáng)調(diào)造成貧困的個(gè)人責(zé)任，深刻影響了社會(huì)對(duì)貧困的看法。執(zhí)行層面，它試圖通過威懾性濟(jì)貧院的推廣，建立統(tǒng)一且高效的救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)，節(jié)約了財(cái)政開支并提高了管理效率。管理層面，它初步建立起一套中央統(tǒng)籌規(guī)劃的全國(guó)性管理體系，在一定程度上取代了地方自治的分散模式，顯著增強(qiáng)了國(guó)家的治理能力。

但是這些調(diào)整并非突變，而是地方實(shí)踐“漸進(jìn)、累加”的演化過程。首先，各地采取的行動(dòng)建立在舊《濟(jì)貧法》的框架與理念之上。舊《濟(jì)貧法》的因地制宜政策具有相當(dāng)?shù)撵`活性，能適應(yīng)不同地區(qū)的具體情況，因此在兩百余年的時(shí)間中保持著相當(dāng)?shù)纳ΑｋS著工業(yè)化的推進(jìn)與社會(huì)結(jié)構(gòu)的深刻變化，舊《濟(jì)貧法》的措施與理念逐漸顯現(xiàn)出不足，但關(guān)于如何改革才能使其適應(yīng)新時(shí)代的需求，整個(gè)社會(huì)對(duì)此并無共識(shí)。在應(yīng)對(duì)貧困危機(jī)的過程中，地方政府仍以舊《濟(jì)貧法》為基礎(chǔ)，不斷地自發(fā)探索，通過微調(diào)使得舊濟(jì)貧制度仍能在一定程度上發(fā)揮功能，從而避免了社會(huì)的徹底失序。

其次，地方政府的探索在正反兩方面對(duì)濟(jì)貧政策的轉(zhuǎn)向產(chǎn)生了重要影響。一方面，地方實(shí)踐逐步趨向于收緊救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)救濟(jì)對(duì)象進(jìn)行更加嚴(yán)格的篩選與規(guī)訓(xùn)，為新《濟(jì)貧法》的濟(jì)貧院檢驗(yàn)和劣等處置原則奠定了基礎(chǔ)。另一方面，地方實(shí)踐揭示了分散管理難以有效應(yīng)對(duì)不斷變化的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)問題，引發(fā)了對(duì)地方自治模式的質(zhì)疑，并最終促成了新《濟(jì)貧法》的全國(guó)性管理方案?？梢?，正是源于地方政府的主動(dòng)探索為國(guó)家政策的全面轉(zhuǎn)型提供了壓力與動(dòng)力。

最后，在地方性改革向前推進(jìn)的過程中，哲學(xué)激進(jìn)派觀點(diǎn)的傳播也發(fā)揮了關(guān)鍵作用。盡管新《濟(jì)貧法》并非這些理論的直接產(chǎn)物，但各地自發(fā)采取的措施與邊沁主義等激進(jìn)思想的理論分析逐漸形成了共鳴。邊沁主義強(qiáng)調(diào)公共救濟(jì)的效率與道德控制，這種理念在改革中逐步占據(jù)主導(dǎo)地位，并通過查德威克等政治人物的推動(dòng)，從地方的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)上升為全國(guó)性的政策方案。這種理論與實(shí)踐的融合，成為新《濟(jì)貧法》合法性的重要來源。

本文作者征咪，南京大學(xué)歷史學(xué)院助理教授。南京" 210023

（責(zé)任編輯" "孫曉明）

*" "本文是2016年國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“歐洲社會(huì)福利制度構(gòu)建的歷史經(jīng)驗(yàn)及其對(duì)中國(guó)的啟示”（16ZDA141）、江蘇省社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目“量化統(tǒng)計(jì)與英國(guó)現(xiàn)代國(guó)家治理體系研究”（21LSC008）的階段性成果。

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國(guó)外學(xué)界關(guān)于“濟(jì)貧法”的研究極為豐富，大致可歸為以下幾類。從法律史的角度，對(duì)法律條文本身做內(nèi)容的解讀，主要參見George Nicholls， A History of the English Poor Law， 3 Vols， London： John Murray， 1854; E. M. Leonard， The Early History of English Poor Relief， Cambridge： Cambridge University Press， 1900; Anthony Brundage， The Making of the New Poor Law： The Politics of Inquiry， Enactment， and Implementation， 1832-1839， London： Hutchinson， 1978. 結(jié)合時(shí)代背景，對(duì)官方濟(jì)貧措施的實(shí)行與效果進(jìn)行評(píng)價(jià)，主要參見Sidney Webb and Beatrice Webb， English Poor Law History， London： Longmans， Green， 1906; Derek Fraser， The Evolution of the British Welfare State， London： Macmillan， 1984; Larry Patriquin， Agrarian Capitalism and Poor Relief in England， 1500-1860： Rethinking the Origins of the Welfare State， New York： Palgrave Macmillan， 2007. 從政治史的角度，對(duì)議會(huì)內(nèi)部黨派立場(chǎng)以及社會(huì)輿論的諸多爭(zhēng)議進(jìn)行回溯，參見Peter Dunkley， “Whigs and Paupers： The Reform of the English Poor Laws， 1830-1834”， Journal of British Studies， Vol. 20， No. 2， 1981， pp. 124-149; Peter Mandler， “Tories and Paupers： Christian Political Economy and the Making of the New Poor Law”， The Historical Journal， Vol. 33， No. 1， 1990， pp. 81-103.

近年來，越來越多的學(xué)者突破傳統(tǒng)的研究視角，在新《濟(jì)貧法》的思想理論、經(jīng)濟(jì)影響、與舊濟(jì)貧體系的比較、個(gè)案研究等方面發(fā)掘新的學(xué)術(shù)增長(zhǎng)點(diǎn)，參見George R. Boyer， An Economic History of the English Poor Law， 1750-1850， Cambridge： Cambridge University Press， 2006; Larry Patriquin， Agrarian Capitalism and Poor Relief in England， 1500-1860： Rethinking the Origins of the Welfare State; Lorie Charlesworth， Welfare’s Forgotten Past： A Socio-Legal History of the Poor Law， Abingdon： Routledge， 2010; David R. Green， Pauper Capital： London and the Poor Law， 1790-1870， Surrey： Ashgate， 2010. 國(guó)內(nèi)研究相對(duì)起步較晚，以史實(shí)的梳理和總結(jié)為主，參見陳曉律：《英國(guó)福利制度的由來與發(fā)展》，南京：南京大學(xué)出版社，1996年；尹虹：《十六、十七世紀(jì)前期英國(guó)流民問題研究》，北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2003年；丁建定：《英國(guó)濟(jì)貧法制度史》，北京：人民出版社，2014年；郭家宏：《富裕中的貧困——19世紀(jì)英國(guó)貧困與貧富差距研究》，北京：社科文獻(xiàn)出版社，2016年。

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17世紀(jì)后期開始，包括馬修·黑爾爵士（Sir Matthew Hale）、喬賽亞·柴爾德爵士（Sir Josiah Child）、理查德·海恩斯（Richard Haines）、羅杰·諾斯（Roger North）以及約翰·洛克（John Locke）在內(nèi)的學(xué)者和政治家紛紛撰文或向議會(huì)報(bào)告指出，讓窮人進(jìn)入濟(jì)貧院工作，不僅能夠獲得經(jīng)濟(jì)收益，更有助于培養(yǎng)民眾的道德品質(zhì)，形成勤勞的社會(huì)風(fēng)氣。

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組建“聯(lián)合教區(qū)”的做法本身不是新《濟(jì)貧法》的發(fā)明。從17世紀(jì)開始，一些地方城鎮(zhèn)就在議會(huì)頒布的地方法令之下合并本地教區(qū)，以提高濟(jì)貧管理工作的效率，1782年的《吉爾伯特法》更是以教區(qū)的聯(lián)合作為主要的改革措施。但此前的聯(lián)合要么是地方向議會(huì)主動(dòng)申請(qǐng)，要么如《吉爾伯特法》一樣是非強(qiáng)制性的，新《濟(jì)貧法》的特殊性在于，開始用強(qiáng)制的統(tǒng)一規(guī)定取代過去地方當(dāng)局的自主意愿。關(guān)于組建聯(lián)合教區(qū)的工作流程，參見“Report from William Henry Toovey Hawley”， First Annual Report of the Poor Law Commissioners for England and Wales， London： by W. Clowes and Sons， for His Majesty’s Stationery Office， 1835， Appendices C， pp. 338-341.

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關(guān)于新《濟(jì)貧法》濟(jì)貧措施上的失誤與社會(huì)反響，并不屬于本文集中討論的內(nèi)容，參見Nicholas C. Edsall， The Anti-Poor Law Movement 1834-1844， Manchester： Manchester University Press， 1971.

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