控制權(quán)視角下區(qū)域空間規(guī)劃的治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型

摘要：治理結(jié)構(gòu)是區(qū)域治理實效的重要因素，但現(xiàn)有實踐和理論研究較少從治理結(jié)構(gòu)的角度關(guān)注區(qū)域綠道規(guī)劃實施，尤其缺少對于治理結(jié)構(gòu)差異的實施影響比較分析。本文選取廣東綠道、南粵古驛道與萬里碧道三個區(qū)域綠道案例，通過比較分析綠道規(guī)劃及實施中控制權(quán)配置情況，論述中心化治理結(jié)構(gòu)下政府行為模式的特征及其面臨的治理難題。研究發(fā)現(xiàn)，三個項目具有較為明顯的中心化治理結(jié)構(gòu)特征，但是治理結(jié)構(gòu)存在變化差異。由于控制權(quán)的分配與執(zhí)行矛盾，還面臨嚴峻的治理挑戰(zhàn)。省級政府通過編制區(qū)域規(guī)劃、 開展實施評估、 優(yōu)化政策實踐等多種方式成為區(qū)域治理的關(guān)鍵角色。

關(guān)鍵詞：區(qū)域治理；治理結(jié)構(gòu)；控制權(quán)視角；區(qū)域綠道

【中圖分類號】 TU984" " "DOI：10.3969/j.issn.1674-7178.2025.01.004

【基金項目】國家自然科學基金“中歐人才”項目“基于中荷比較的‘藍綠廊道’健康環(huán)境治理與協(xié)作規(guī)劃方法研究”（52211530429）、國家自然科學基金青年項目“健康步行的‘藍綠廊道’空間品質(zhì)測度與碧道規(guī)劃應對研究”（52008171）、國家社會科學基金重大研究專項（22VHQ009）、廣東省哲學社會科學規(guī)劃2024年度常規(guī)項目“綠美廣東生態(tài)建設背景下廣州河涌治理的住房價格影響與環(huán)境公平優(yōu)化策略研究”（GD24CGL64）、亞熱帶建筑與城市科學全國重點實驗室自主課題“住房價格視角下‘藍綠治理’經(jīng)濟效益測度：以廣州、成都為例”（2023ZB19）研究成果。

引言

區(qū)域治理是區(qū)域?qū)用娴膮f(xié)調(diào)發(fā)展過程，涉及多元主體在功能空間內(nèi)的橫向與縱向協(xié)作[1-2]，涉及生態(tài)環(huán)境治理[3]、公共衛(wèi)生危機[4]、區(qū)域治理體系[5]等復雜議題。治理結(jié)構(gòu)對政府間關(guān)系、政府行為以及政策制定的流程與結(jié)果具有顯著影響[6]。低效的治理結(jié)構(gòu)會導致一系列問題的產(chǎn)生，如政府職責模糊與沖突、區(qū)域與地方利益沖突[7-8]。然而，目前學術(shù)界對于區(qū)域治理結(jié)構(gòu)的最佳模式尚未達成共識。在堅持中央政府統(tǒng)一領導下，一些學者主張區(qū)域治理采用去中心化治理結(jié)構(gòu)，認為賦予地方更多自主權(quán)有助于激發(fā)地方的積極性和地方之間的良性競爭；另一些學者則提倡中心化治理結(jié)構(gòu)，認為這有利于降低行政成本、促進資源的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和高效利用[9]。這一議題的復雜性在于，不同治理結(jié)構(gòu)的效能會因其所服務的政策議程不同而存在差異[10]。同時，由于區(qū)域治理結(jié)構(gòu)涉及的背景環(huán)境、規(guī)模以及效應錯綜復雜，對其進行比較分析仍具有較大難度[11]。

區(qū)域綠道規(guī)劃作為一種保護和管理生態(tài)資源的方式，長期面臨區(qū)域治理方面的諸多挑戰(zhàn)。區(qū)域綠道規(guī)劃通?？缭蕉鄠€行政區(qū)，缺乏有效的治理結(jié)構(gòu)可能導致綠道在跨越不同行政轄區(qū)和私人土地過程中出現(xiàn)破碎化問題[12]。埃里克森（Donna L. Erickson）在對波特蘭、芝加哥以及明尼阿波利斯等大都市區(qū)綠道規(guī)劃實施的研究中，提出了三種治理結(jié)構(gòu)，即中心化、協(xié)作化以及分散化[13]。三者在控制權(quán)、權(quán)威性以及治理范圍上存在差異。中心化治理結(jié)構(gòu)指區(qū)域政府擁有綠道實施的主導權(quán)力并具備強有力的領導能力，因此在資金籌措、土地征用以及促進跨政府和跨部門協(xié)作方面具有特殊優(yōu)勢。然而，中心化治理結(jié)構(gòu)在西方國家中較為少見，因此關(guān)于中心化治理結(jié)構(gòu)對于區(qū)域綠道實施影響的研究相對匱乏[13-14]。

廣東綠道是我國首個省域綠道規(guī)劃，為研究中心化治理結(jié)構(gòu)對綠道建設的影響提供了一個重要案例[15-17]。在廣東綠道的基礎上，廣東還組織編制并實施了南粵古驛道規(guī)劃以及萬里碧道規(guī)劃。2010年至2022年間，廣東省政府與其下轄的21個地方政府通過這三個綠道規(guī)劃，累計建設超過2萬千米綠道[18]。廣東綠道作為探索實踐獲得了廣泛關(guān)注，但現(xiàn)有研究對后續(xù)兩個規(guī)劃的研究相對較少。此外，關(guān)于三者的治理結(jié)構(gòu)差異及其對綠道建設影響的討論也十分有限。

本文通過實證考察三個綠道規(guī)劃，比較分析其治理結(jié)構(gòu)的差異，并進一步論證治理結(jié)構(gòu)差異的成因與影響。首先，基于周雪光和練宏提出的控制權(quán)理論，建立概念框架以分析不同政府間的關(guān)系及其對綠道規(guī)劃和實施的影響。在邁克爾·C.詹森（Michael C. Jensen）和威廉·H.梅克林（William H. Meckling）對“委托—代理”關(guān)系[19]以及奧利弗·哈特（Oliver Hart）對控制權(quán)分配[20]的研究基礎上，周雪光和練宏提出了控制權(quán)理論。他們提出控制權(quán)的三個細分類型，即目標設定權(quán)、檢查驗收權(quán)以及激勵分配權(quán)，并從這三類控制權(quán)的角度闡釋了我國各級政府因控制權(quán)分配差異而展現(xiàn)出的不同行為模式[21]。其次，通過深入分析三個綠道規(guī)劃中控制權(quán)配置情況，闡述中心化治理結(jié)構(gòu)對不同政府行為及綠道規(guī)劃實施的影響。最后，以綠道為例，論證省級政府在區(qū)域治理中表現(xiàn)出的關(guān)鍵作用，即通過制定區(qū)域規(guī)劃、開展政策實施評估、提升政策實踐以及組織下級政府協(xié)商等多種方式應對區(qū)域發(fā)展問題。

一、概念框架

（一）治理結(jié)構(gòu)與控制權(quán)理論

治理結(jié)構(gòu)是指組織或項目在管理和監(jiān)管過程中所遵循的框架和程序。在這方面，周雪光和練宏的控制權(quán)理論為比較不同治理結(jié)構(gòu)提供了一種新視角。其理論根基可追溯至治理結(jié)構(gòu)的效率研究，即基于邁克爾·C.詹森和威廉·H.梅克林對“委托—代理”關(guān)系的研究，尤金·法瑪（Eugene F. Fama）等人提出，將控制權(quán)與所有權(quán)分離并將部分剩余控制權(quán)下放給其他方可以有效降低企業(yè)管理的時間和精力成本[22]。周雪光和練宏在此基礎上提出“委托方—管理方—代理方”三級科層組織模型，以中央或省級政府作為委托方，中間政府（如市政府）作為管理方，以基層政府作為代理方。為深化該理論研究，周雪光和練宏進一步區(qū)分了三種類型的控制權(quán)，即目標設定權(quán)、檢查驗收權(quán)以及激勵分配權(quán)。他們指出，三種類型的控制權(quán)可以在組織內(nèi)部的不同層級間進行差異化分配，進而形成了四種治理結(jié)構(gòu)：

1.高度關(guān)聯(lián)型：所有控制權(quán)集中在委托方手中，較低層級的組織需高度響應委托方的需求，并受委托方調(diào)動。

2.行政發(fā)包制：委托人保留目標設定權(quán)以及檢查驗收權(quán)，但將政策執(zhí)行和激勵分配等剩余控制權(quán)下放給管理方。在此情況下，管理方充當承包商的角色，在其管轄范圍內(nèi)行使剩余控制權(quán)以安排政策執(zhí)行活動并為下屬部門提供激勵。

3.松散關(guān)聯(lián)型：委托方僅保留目標設定權(quán)，而將其他控制權(quán)賦予管理方。在此情況下，委托方僅具有象征性權(quán)威，而管理方擁有檢查驗收和激勵分配的權(quán)力，因此管理方具有實質(zhì)性權(quán)威。

4.聯(lián)邦制：委托方將所有控制權(quán)賦予管理方。

（二）區(qū)域綠道的治理結(jié)構(gòu)

綠道是線性綠色開敞空間，是經(jīng)過規(guī)劃、設計與管理的多功能網(wǎng)絡狀用地，是以環(huán)境廊道中生態(tài)、景觀與人文等資源共現(xiàn)現(xiàn)象為基礎的一種可持續(xù)空間管治模式，是為實現(xiàn)多種服務功能和可持續(xù)土地利用而規(guī)劃、設計與管理的線性綠色廊道[16，23-24]。與許多區(qū)域規(guī)劃類似，區(qū)域綠道在治理結(jié)構(gòu)上面臨諸多挑戰(zhàn)。埃里克森認為，根據(jù)區(qū)域政府和地方政府所扮演的角色以及區(qū)域政府對地方政府的影響程度，區(qū)域綠道規(guī)劃實施的治理結(jié)構(gòu)可分為三種不同模式[25]。

在第一種模式中，區(qū)域政府對多個地方政府轄區(qū)內(nèi)的綠道規(guī)劃實施具有主導控制權(quán)，地方政府之間不存在協(xié)作關(guān)系。雖然這種自上而下的模式有助于統(tǒng)籌綠道建設，但也可能導致民眾支持不足和公眾參與的缺失。在第二種模式中，區(qū)域政府在規(guī)劃啟動初期授權(quán)地方政府開展綠道建設，鼓勵地方政府之間相互開展合作。在這種模式下，盡管地方政府因獲得了更多自主權(quán)而積極投身于綠道建設，但區(qū)域政府和地方政府之間的權(quán)責分配問題也可能會引發(fā)新的沖突進而阻礙實施推進。在第三種模式中，區(qū)域政府對綠道建設的影響力減弱，轉(zhuǎn)而由地方政府采取獨立運作的模式。盡管這種高度地方化的控制模式有助于激勵基層和私營組織參與，但由于缺乏區(qū)域?qū)用娴膮f(xié)調(diào)機制，地方政府在資金申請和實現(xiàn)區(qū)域綠道銜接方面常常存在阻礙。埃里克森在評估這些模式時指出，中心化治理結(jié)構(gòu)在促進政府間和機構(gòu)間的相互合作、資金申請和土地獲取等方面具有顯著優(yōu)勢。然而，西方國家的綠道規(guī)劃實踐往往缺乏中心化治理結(jié)構(gòu)和領導機制。因此， 在現(xiàn)有以西方國家案例為主的綠道文獻中，缺少關(guān)于中心化治理結(jié)構(gòu)影響的相關(guān)研究。

我國具有高度層級化的行政體系，這一獨特背景為研究中心化治理結(jié)構(gòu)對綠道的影響提供了豐富的實踐案例。目前，全國范圍內(nèi)的綠道建設熱潮已引起學術(shù)界的廣泛關(guān)注[26-31]?？傮w來看，我國各地省、市政府為實現(xiàn)社會、經(jīng)濟和生態(tài)等多方面效益，普遍采用自上而下的制度安排推動綠道建設，其實施效果可能并未如埃里克森預期的高效。但是，也有學者認為中心化治理結(jié)構(gòu)對于行政體系的依賴程度過高，在缺乏充分綠道景觀資源的情況下容易導致規(guī)劃結(jié)果出現(xiàn)偏離。此外，現(xiàn)有研究較少關(guān)注區(qū)域政府在綠道規(guī)劃實施方面的影響，以及其在多層級政府治理中的特殊角色。

（三）概念框架

埃里克森的研究根據(jù)區(qū)域政府與地方政府控制權(quán)分配的差異，劃分出三種不同的治理結(jié)構(gòu)。然而，其研究并未詳細闡述控制權(quán)的具體內(nèi)容和形式，以及其對治理結(jié)構(gòu)的影響。從這一角度來看，周雪光和練宏提出的三種控制權(quán)類型為進一步理解區(qū)域政府在綠道開發(fā)中對下級政府的影響提供了重要補充。此外，周雪光和練宏通過引入控制權(quán)的概念，指出行政發(fā)包制是中國科層體系中一種特殊的政府實踐模式。在行政發(fā)包制中，中央政府或省級政府在啟動區(qū)域政策方面發(fā)揮著強有力的領導作用，但政策執(zhí)行則高度依賴于地方政府。

在此基礎上，本文結(jié)合我國背景提出面向區(qū)域綠道規(guī)劃實施的治理結(jié)構(gòu)概念框架，以考察政府的行為差異以及政府機構(gòu)之間的關(guān)系（圖1）。借鑒周雪光和練宏的研究成果，治理結(jié)構(gòu)主要包括三個主體，一是委托方即省級政府，二是管理方即市級政府，三是代理方即包括區(qū)、縣政府以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在內(nèi)的基層政府。由于控制權(quán)在三個主體之間的差異分配，進一步形成四種治理模式，即高度關(guān)聯(lián)型、行政發(fā)包制、松散關(guān)聯(lián)型以及聯(lián)邦制。

現(xiàn)有關(guān)于中國不同政策領域的委托—代理結(jié)構(gòu)的研究主要聚焦中央政府和地方政府之間的關(guān)系，對其中省級政府的角色缺乏足夠的重視。大部分研究將省級政府作為央地關(guān)系的中介角色，并認為省級政府的職能隨著地方城市權(quán)力的增強而有所削弱[32]。然而，考慮到省級政府在解決區(qū)域發(fā)展問題方面的重要職能，以及省級政府考核壓力的存在，越來越多研究意識到省級政府在區(qū)域治理中的積極作用。省級政府為踐行中央政府的指令和應對地方政府的訴求，可能會戰(zhàn)略性地采取不同方式以維護自身利益。更重要的是，省級政府能夠在政策制定、資源分配和干部管理等方面行使權(quán)力以調(diào)動下級政府遵循區(qū)域發(fā)展目標[33-34]。因此，本研究以省級政府作為區(qū)域綠道治理結(jié)構(gòu)中的委托方展開研究。

總體來看，政策環(huán)境的變化可能導致綠道規(guī)劃的治理結(jié)構(gòu)在不同模式之間發(fā)生轉(zhuǎn)變。具體而言，這種轉(zhuǎn)變源于政策重要程度、地方政府任務以及地方資源條件之間的復雜互動。省級政府通過強調(diào)特定區(qū)域政策的重要程度來引導市政府的行動方向。同時，為了加強政策執(zhí)行與領導人責任之間的聯(lián)系，上級政府通常推行“一把手工程”[35]，即將政策實施效果與主要官員的工作考核相結(jié)合。然而，面對日益增加的任務負擔，地方政府不得不權(quán)衡執(zhí)行上級政府區(qū)域政策的成本與收益，因為其往往傾向于將有限的資源投入到政策重要程度更高的任務中。因此，當某項區(qū)域政策被賦予更高的政策重要程度時，其治理結(jié)構(gòu)更可能遵循高度關(guān)聯(lián)型模式。相反，當其重要程度低于另一項政策時，政府傾向于將資源轉(zhuǎn)移至更重要的任務中，從而導致該政策難以維持高度關(guān)聯(lián)的治理結(jié)構(gòu)甚至無法采用發(fā)包制的治理結(jié)構(gòu)。

二、廣東綠道案例實證

（一）廣東系列綠道規(guī)劃提出的背景

自改革開放以來，我國省級政府與市級政府之間形成了復雜的互動關(guān)系。一方面，在推動區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展過程中，省級政府在中央政府統(tǒng)一領導下，積極運用政策制定權(quán)和裁量權(quán)，通過科學規(guī)劃和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，推動下轄城市的經(jīng)濟增長，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展；另一方面，市級政府作為省級政府的下一級行政單位，在地方經(jīng)濟社會發(fā)展中承擔著重要職責，要結(jié)合本地實際情況，合理調(diào)配資源，推動經(jīng)濟社會發(fā)展?？梢哉f，在資源配置、經(jīng)濟發(fā)展、社會治理和財政關(guān)系等多個方面，省級政府與市級政府在政策制定與執(zhí)行過程中不斷互動、調(diào)整和優(yōu)化。隨著改革開放進程中復雜矛盾和問題的不斷浮現(xiàn)，省級政府和地方政府更應加深政策上的協(xié)同和互動。以環(huán)境保護問題為例，自20世紀80年代以來，廣東省社會經(jīng)濟發(fā)展取得了舉世矚目的成就，但部分地區(qū)仍存在重經(jīng)濟輕環(huán)保的現(xiàn)象，環(huán)境與社會經(jīng)濟發(fā)展之間的差異和不平衡性逐漸出現(xiàn)。為此，廣東省在1990年至2005年間制訂一系列區(qū)域規(guī)劃，嘗試通過區(qū)域規(guī)劃劃定“區(qū)域綠地”布局以遏制城市無序擴張并保護生態(tài)棲息地[36]。然而，從地方政府的角度來看，區(qū)域綠地相關(guān)規(guī)劃并不能完全滿足各市政府的發(fā)展需求，因此，有些地方對政策執(zhí)行的制度框架和決策體系缺乏充分重視。[37]

為了進一步落實好生態(tài)保護政策，有專家提出在綠廊中建設慢行道的建議，旨在借助公眾的監(jiān)督力量來保護綠地空間。這一想法得到省規(guī)劃部門的支持，成為后續(xù)廣東提出在珠江三角洲地區(qū)建立綠道網(wǎng)的重要契機。[38]

（二）廣東綠道

1.“高度關(guān)聯(lián)型”治理結(jié)構(gòu)下的方案啟動

2010年，廣東啟動了珠三角9個城市的綠道建設，隨后于2012年將該方案擴展至省內(nèi)其他12個市。省級政府作為委托方保留了目標設定、激勵分配和檢查驗收三種控制權(quán)（表1）。在目標設定方面，省級政府為綠道建設明確了建設目標并制定了進度安排。2010 年，廣東省委十屆六次全會公布了《珠三角綠道網(wǎng)總體規(guī)劃綱要》，提出將在三年內(nèi)建設 1690 千米長的珠三角綠道網(wǎng)，并要求力爭“一年基本建成、兩年全部到位、三年成熟完善”[39]。

在激勵分配與檢查驗收方面，省級政府結(jié)合綠道建設形成了一系列的制度設計。首先，省級政府明確各市負責綠道實施的責任領導，以此協(xié)調(diào)綠道建設并確保綠道實施符合省級政府規(guī)劃。其次，在檢查驗收權(quán)的行使上，省級政府通過編制月度進度表來展示各市開展綠道實施的目標進度和實際進展情況，以此營造一種特殊的競爭氛圍。最后，省級政府明確表示，綠道建設的成果將影響相關(guān)責任官員的績效考核。[40]

2.“行政發(fā)包制”治理結(jié)構(gòu)下的實施過程

在規(guī)劃實施階段，廣東綠道的治理結(jié)構(gòu)逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓l(fā)包制（表1）。與啟動階段相比，省級政府在這一階段作為委托方將多項控制權(quán)下放給作為管理方的市級政府。此時，目標設定的控制權(quán)不再由省級政府單獨掌控，而是與市級政府共同行使。盡管省級政府依然負責制定區(qū)域?qū)用娴木G道規(guī)劃，但具體的綠道實施細則已由市級政府制定。此外，省級政府還將激勵分配的控制權(quán)賦予市政府。在此基礎上，各市級政府可利用其預算資源為下級政府提供激勵，以此推動地方綠道網(wǎng)絡的建設。最后，為降低監(jiān)管和驗收成本，省級政府將檢查驗收的控制權(quán)授予市政府，要求市政府在其管轄范圍內(nèi)監(jiān)督綠道建設進展，并每月上報建設情況。

然而，當市級政府嘗試復制這一制度設計并將任務發(fā)包給下級政府時，更多問題也隨之出現(xiàn)。由于完成這些任務需要下級政府進行額外的財政支出，在財政預算有限的情況下，市級政府作為管理方需要與這些地方政府就綠道建設的成本分擔進行協(xié)商。例如，在佛山市順德區(qū)，區(qū)政府向鎮(zhèn)政府提供不同比例的綠道建設資金，最多不超過總投資的50%。

此外，由于缺乏專職的綠道管理機構(gòu)，省級部門和市政府部門無法開展全面的綠道建設評估，因而難以有效地行使檢查驗收的控制權(quán)。最終，市政府將檢查驗收的控制權(quán)下放給相關(guān)的管理部門，如交通局、城市管理局、市政園林局和街道辦事處等。同時，綠道的管理和維護職責則屬于地方政府。在一些城市，如深圳，其綠道建設涉及超過50個不同政府轄區(qū)的管理部門[41]。再比如佛山，根據(jù)綠道相關(guān)的官方報告，綠道管理涉及水利、國土、園林、市政管理等多個部門，各部門間的職權(quán)相互交叉，缺乏垂直化的管理體制[42]。

3.發(fā)現(xiàn)的問題：指標導向下的概念混淆與功能簡化

在廣東綠道的建設過程中，行政發(fā)包制治理結(jié)構(gòu)也導致了類似的政府行為，市級政府選擇性地實施符合地方利益的規(guī)劃內(nèi)容。首先，市級政府普遍盡可能將相關(guān)的現(xiàn)有項目都納入綠道規(guī)劃中，包括城市公園、濱水綠地和景區(qū)公園。隨后，為了實現(xiàn)更多的綠道建設結(jié)果，市級政府還可能采用一些更加取巧的方式。2010年6月，在廣東綠道啟動僅六個月后，廣東省委要求“要嚴格按照綠道的內(nèi)涵和功能界定綠道，防止‘濫竽充數(shù)’，要及時糾正一些錯誤做法，防止造成不必要的損失”[43]。在此，“錯誤做法”主要是指基于現(xiàn)有機動車道和人行道將綠道建設為自行車道。部分地區(qū)將其看作能夠有效降低成本并實現(xiàn)綠道建設目標的方式。然而，與省級政府預期中綠道的生態(tài)、經(jīng)濟和休閑功能相比，這類以自行車道為主的綠道實際上只能作為交通基礎設施使用。在極端情況下，部分標識為自行車道的綠道甚至不具備自行車道功能，僅僅是為了增加綠道的總長度而簡單劃定。在這個過程中，綠道的總長度截至2012年就已達到7350千米，遠超2010年提出的建設1690千米綠道的目標。

為遏制這類自行車道式綠道的擴建，廣東于2011年發(fā)布了設計導則，明確要求綠道連接線不得超過各市綠道總長度的10%。同時，省級政府派遣專家組前往各市進行監(jiān)督檢查以確保省級綠道的規(guī)劃實施效果。自行車道式的綠道建設方式仍然持續(xù)，導致綠道總長度不斷增加。最后，省級政府將評估重點轉(zhuǎn)移到少數(shù)能夠?qū)崿F(xiàn)其預期的休閑步道和生態(tài)廊道建設愿景的高質(zhì)量綠道上，而避免與地方政府繼續(xù)爭論綠道的正確形式和功能。

與此同時，資金籌集方面也存在矛盾。例如，某市政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府雖就平均分擔綠道建設費用達成協(xié)議，但個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在實際建設中夸大了其建設費用，宣稱其費用為實際金額的兩倍，從而能夠減少成本支出，甚至從財政補貼中獲利[44]。

（三）南粵古驛道和廣東萬里碧道

1.南粵古驛道：高度關(guān)聯(lián)型治理結(jié)構(gòu)

2016年，廣東省政府啟動了南粵古驛道保護與利用工作。南粵古驛道又被稱為“升級版”綠道，不僅延續(xù)了廣東綠道的理念，還將規(guī)劃目標聚焦于歷史文化遺產(chǎn)保護，提出了復興6800千米的古驛道及其沿線各類遺址[45]。吸取前期規(guī)劃實施所發(fā)現(xiàn)的問題，南粵古驛道在治理結(jié)構(gòu)方面進行了一系列調(diào)整。

為了激勵地方政府實施南粵古驛道規(guī)劃方案，省級政府不再僅以干部考核作為關(guān)鍵激勵手段，而是成立了南粵古驛道建設專項資金。至2022年，廣東已投入超14億元用于18個市31個縣（區(qū)）的1300千米古驛道的建設，成為南粵古驛道建設的主要投資方[46]。專項資金的分配并非按各縣（區(qū)）平均分配的原則，而是根據(jù)縣、區(qū)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的申請和提案進行分配。負責古驛道建設的地方政府可以直接與省級規(guī)劃部門簽訂合同，從而獲得專項資金的補助。例如，省級規(guī)劃部門于2019年將20個古驛道建設項目委托給下屬的18個縣（區(qū)）并與其簽訂合同，每份合同的金額在450萬元至1900萬元不等。一方面，通過將古驛道建設項目直接委托給縣區(qū)政府規(guī)劃部門，省級政府可以增強對古驛道建設的控制并能夠保障規(guī)劃實施質(zhì)量；另一方面，一些縣（區(qū)）政府依托專項資金，可以在實現(xiàn)綠道建設目標的同時，為地方休閑文化項目的開發(fā)籌集所需資金。

為提高規(guī)劃目標與實施結(jié)果之間的一致性，省級規(guī)劃部門將南粵古驛道的規(guī)劃集中于廣州和深圳的三家規(guī)劃機構(gòu)，以確保實際的規(guī)劃和設計能夠最大限度落實工作目標。此外，省級政府還通過調(diào)整治理結(jié)構(gòu)提升了實行檢查驗收控制權(quán)的能力。省級規(guī)劃部門委托廣東省規(guī)劃師、建筑師及工程志愿者協(xié)會（簡稱“三師”協(xié)會），參與古驛道建設工作的督導、評估、咨詢，以及省級政府與基層政府關(guān)于古驛道建設和管理問題的協(xié)商過程。“三師”協(xié)會積極協(xié)助省自然資源廳對古驛道的投資、建設和維護實施更有效的監(jiān)管，解決了省級部門長期以來人力資源緊張的問題。例如，在2020年8月到2021年2月期間，協(xié)會共計組織實地考察24次，覆蓋古驛道路線28條，對綠道的管理和維護情況進行了全面的評估檢查。同時，志愿專家的參與還有效解決了基層政府在綠道規(guī)劃實施方面專業(yè)能力不足的問題，他們能夠在多個問題上提供專業(yè)指導意見，如古驛道規(guī)劃、歷史文化保護、景觀設計以及旅游管理等。

2.廣東萬里碧道：“升級版”發(fā)包模式

2018年，廣東省提出建設廣東萬里碧道。萬里碧道規(guī)劃的治理結(jié)構(gòu)與之前的廣東綠道的治理結(jié)構(gòu)相似，均為行政發(fā)包制模式。在此過程中，省級政府保留了設定碧道長度和發(fā)展目標的控制權(quán)，提出2030年建成1.6萬千米碧道的規(guī)劃目標。在激勵分配權(quán)的行使上，省級政府同樣采用“一把手工程”，以明確市級領導對于碧道建設的責任。最終，碧道建設任務被逐級分包，從省級政府下達到各級地方政府。

然而，與早期的廣東綠道項目相比，相關(guān)制度結(jié)構(gòu)進行了大量調(diào)整。首先，除干部績效考核外，省級政府進一步加強了對基層政府的激勵。通過設立為期3年的資金計劃，每年投入5億元，省級政府將對實現(xiàn)政策目標的基層政府給予額外的資金支持，并對地方政府的工作予以嘉獎。例如，省河長辦在2022年發(fā)布了在碧道建設方面取得顯著進展的24個區(qū)縣名單，并為其提供1000萬元的資金獎勵。

其次，省級政府通過將碧道方案納入“河長制”，以解決管理責任碎片化問題。同樣作為“一把手工程”，河長制能夠解決早期綠道建設中的激勵分配、資金籌集和人力資源問題，具體表現(xiàn)在：（1）建立了一個穩(wěn)定的治理結(jié)構(gòu)，明確碧道建設負責人；（2）將碧道建設與水務部門相結(jié)合，以獲得更加充足的資金與人力資源；（3）整合并協(xié)調(diào)所有與水資源相關(guān)的部門，如城鄉(xiāng)規(guī)劃、市政園林和城市管理等。

最后，檢查驗收的控制權(quán)進一步增強并由多層級的政府共享。中央政府和省級政府分別在省內(nèi)設置了71個和187個水質(zhì)監(jiān)測點。通過水質(zhì)監(jiān)測，上級政府能夠在其管轄范圍內(nèi)對下級政府行使檢查驗收和問責的控制權(quán)，可以顯著加強碧道建設的動態(tài)評估能力，并為識別碧道的環(huán)境改善作用提供重要依據(jù)。此外，省級政府搭建了“智慧河長”平臺，通過專門的政府網(wǎng)站和微信公眾號收集公眾意見。2020年，“智慧河長”平臺共計收到包括水污染、河道垃圾、河流景觀和河流管理等問題在內(nèi)的反饋2566條，其中97%的反饋已由相關(guān)負責部門進行處理[47]。

三、討論

（一）省級政府作為區(qū)域治理的關(guān)鍵動力

隨著我國區(qū)域治理的興起，越來越多的學者開始關(guān)注省級政府在跨市甚至跨省的區(qū)域治理項目中調(diào)控和協(xié)調(diào)地方發(fā)展所發(fā)揮的積極作用。本研究進一步顯示廣東在推動生態(tài)文明建設目標落實方面采取的戰(zhàn)略性與適應性行動。通過綠道規(guī)劃，省級政府強化了其為下級政府設定目標的控制權(quán)。同時，相較于單一的指令下達，廣東通過行使激勵分配的控制權(quán)采取一系列激勵措施提高了地方政府實施綠道規(guī)劃的積極性。此外，省級政府還與公眾共享檢查驗收的控制權(quán)，以減少對地方政府提供的綠道實施信息的依賴。這種治理結(jié)構(gòu)中的委托—管理—代理關(guān)系的不斷演變，體現(xiàn)了省級政府在應對地方政府的指標導向追求及綠道實施資源不足等問題中所發(fā)揮的積極作用，最終實現(xiàn)以綠道為載體的區(qū)域治理。

隨著省級政府陸續(xù)出臺更多區(qū)域治理政策，如何保持不同政策的可持續(xù)性成為關(guān)鍵問題。由于高度的政治關(guān)注度難以長時間維持，在綠道建設過程中，其治理結(jié)構(gòu)逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橹苎┕馀c練宏所描述的松散關(guān)聯(lián)型甚至更為分散的“聯(lián)邦制”。在此情況下，地方政府將承擔大部分的綠道實施和管理職責，但由于缺乏足夠的激勵機制，政策實施效果可能大打折扣。事實上，許多位于城市郊區(qū)且使用率較低的綠道，面臨閑置甚至廢棄問題。

（二）治理結(jié)構(gòu)的動態(tài)變化

廣東綠道建設最初采用了一種中心化的治理結(jié)構(gòu)，旨在提升地方政府的關(guān)注度以確保政策的順利推進。為提升政策推進效率，省級政府將部分剩余控制權(quán)賦予地方政府，使原本中心化的治理結(jié)構(gòu)逐漸向更為分散化的治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。特別是在后續(xù)的南粵古驛道與萬里碧道建設過程中，省級政府沒有簡單套用已有治理結(jié)構(gòu)，而是根據(jù)具體情況進行適應性調(diào)整并形成不同模式的治理結(jié)構(gòu)。此外，即使廣東綠道與廣東萬里碧道均表現(xiàn)為高度關(guān)聯(lián)型的治理結(jié)構(gòu)，其中也存在大量的改進和調(diào)整，以解決綠道實施早期所出現(xiàn)的問題。

由于省級政府和市級政府普遍面臨資源約束（例如資金和人力）問題，它們在綠道建設的過程中面臨相互沖突的策略。一方面，省級政府傾向于將干部晉升或降職作為主要激勵手段，從而避免自身的資源消耗。另一方面，市級政府則傾向于采取指標化與數(shù)量化的方式落實區(qū)域政策，以節(jié)省重要的經(jīng)濟發(fā)展資源。因此，資金在激勵分配方面顯得至關(guān)重要。

四、結(jié)論

本文通過分析廣東省綠道治理結(jié)構(gòu)的演變歷程，為綠道研究和更廣義的區(qū)域治理做出三方面貢獻。首先，本研究將周雪光與練宏提出的控制權(quán)理論應用于區(qū)域治理研究，為區(qū)域治理結(jié)構(gòu)的縱向比較提供了一個超越傳統(tǒng)的集權(quán)與分權(quán)二分法的研究框架?；诳刂茩?quán)理論，本研究深入分析了廣東綠道建設中目標設定、激勵分配以及檢查驗收三種控制權(quán)的分配情況，區(qū)分出了不同形式的治理結(jié)構(gòu)。盡管三個綠道規(guī)劃均由省級政府發(fā)起，但這三種控制權(quán)在省、市、區(qū)各級之間的分配卻呈現(xiàn)出不同的模式。這些治理結(jié)構(gòu)體現(xiàn)出省級政府在政策重要程度不斷變化以及各種沖突不斷發(fā)展的情況下，引導綠道規(guī)劃實施的不同可能性。

其次，本文進一步拓展了我國省級政府在區(qū)域治理領域所扮演積極角色的相關(guān)研究。目前關(guān)于我國省級政府參與區(qū)域治理的相關(guān)研究不在少數(shù)，尤其是廣東利用區(qū)域規(guī)劃作為一種干預地方治理的手段，已成為全國其他地區(qū)的重點借鑒并受到了廣泛的關(guān)注和研究。然而，這些研究大多聚焦于區(qū)域治理的經(jīng)濟目標和發(fā)展挑戰(zhàn)。為此，本研究提供了一個新的視角，即環(huán)境問題在由我國省級政府主導的區(qū)域治理中具有同等甚至更高的重要性。在廣東案例中，這一視角體現(xiàn)在省級政府利用區(qū)域綠道為手段，解決破碎化的治理格局對環(huán)境可持續(xù)性的影響。綠道治理結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變體現(xiàn)了省級政府在提升區(qū)域治理效能方面所作出的探索和努力。

最后，本研究不僅為埃里克森提出的綠道中心化治理結(jié)構(gòu)提供了必要的實證案例，而且還識別行政發(fā)包制在綠道規(guī)劃實施中的應用。此外，本研究還詳細闡述了中心化治理模式對綠道建設的異質(zhì)性影響。盡管已有研究認為該模式能夠有效促進資金籌集以及組織間的相互合作，但本研究表明，維持綠道實施的控制權(quán)仍然是區(qū)域政府面臨的一項難題。區(qū)域政府難以在區(qū)域?qū)用娉浞旨心繕嗽O立的權(quán)力以及實現(xiàn)綠道建設目標所需要的資源。因此，正如廣東綠道案例所示，區(qū)域政府與地方政府組成一種特殊的、動態(tài)變化的治理結(jié)構(gòu)。由于綠道正在世界各地不同政治生態(tài)環(huán)境中持續(xù)發(fā)展，理解這種治理動態(tài)對于綠道規(guī)劃師而言至關(guān)重要。

說明：英文原文發(fā)表于Journal of Urban Affairs，經(jīng)編輯優(yōu)化后形成本文，原文引用格式為：Liu Z， Lin Y and Chung C K L， “Regional Governance for Greenways in China： A Control Rights Perspective” [J]， Journal of Urban Affairs， 2024： 1-19.

參考文獻：

[1] Sara Macdonald， Jochen Monstadt and Abigail Friendly， “Towards Smart Regional Growth： Institutional Complexities and the Regional Governance of Southern Ontario’s Greenbelt” [J]， Territory， Politics， Governance， 2023， 11（8）： 1727-1747.

[2] Yasmine Willi， Marco Pütz and Martin Müller， “Towards a Versatile and Multidimensional Framework to Analyse Regional Governance” [J]， Environment and Planning C： Politics and Space， 2018， 36（5）： 775-795.

[3] 陳興宇、賈其娜：《長三角生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理機制困境與路徑優(yōu)化》[J]，《人民長江》2024年第5期，第43-48頁。

[4] 劉錚、段夢男、王世福：《新冠疫情回顧與城市健康韌性思考：基于中國316市實證》[J]，《城市規(guī)劃學刊》2023年第4期，第69-76頁。

[5] 盧慶強、龍茂乾、歐陽鵬、扈茗：《區(qū)域協(xié)同治理與契約協(xié)同型規(guī)劃——都市圈治理體系重構(gòu)與規(guī)劃理念變革》[J]，《城市規(guī)劃》2024年第2期，第12-19頁。

[6] Jae Hong Kim and Nathan Jurey， “Local and Regional Governance Structures： Fiscal， Economic， Equity， and Environmental Outcomes” [J]， Journal of Planning Literature， 2013， 28（2）： 111-123.

[7] Arnab Chakraborty， “Scenario Planning for Effective Regional Governance： Promises and Limitations” [J]， State and Local Government Review， 2010， 42（2）： 156-167.

[8] Leo Peskett， Marc J. Metzger and Kirsty Blackstock， “Regional Scale Integrated Land use Planning to Meet Multiple Objectives： Good in Theory but Challenging in Practice” [J]， Environmental Science and Policy， 2023， 147： 292-304.

[9] Jaewoo Cho， Jae Hong Kim and Yonsu Kim， “Metropolitan Governance Structure and Growth-Inequality Dynamics in the United States” [J]， Environment and Planning A： Economy and Space， 2019， 51（3）： 598-616.

[10] OECD， Regional Governance in OECD Countries： Trends， Typology and Tools [M]， Paris： Organisation for Economic Co-operation and Development， 2022.

[11] Yi Li and Fulong Wu， “Understanding City-Regionalism in China： Regional Cooperation in the Yangtze River Delta” [J]， Regional Studies， 2018， 52（3）： 313-324.

[12] Sarah Weber， B. Bynum Boley， Nathan Palardy and Cassandra Johnson Gaither， “The Impact of Urban Greenways on Residential Concerns： Findings From the Atlanta BeltLine Trail” [J]， Landscape and Urban Planning， 2017， 167： 147-156.

[13] Donna L. Erickson， Connecting Corridors： Implementing Metropolitan Greenway Networks in North America [M]， Ecological Networks and Greenways： Concept， Design， Implementation， Cambridge University Press， 2004， 200-221.

[14] Robert Ryan， Julius Gyula Fábos and Jessica Jo Allan， “Understanding Opportunities and Challenges for Collaborative Greenway Planning in New England” [J]， Landscape and Urban Planning， 2006， 76（1）： 172-191.

[15] 王世福、劉聯(lián)璧、劉錚：《本土都市主義的概念模型及中國式規(guī)劃前瞻》[J]，《城市規(guī)劃》2024年第12期，第38-46、63頁。

[16] 劉錚：《都市主義轉(zhuǎn)型：珠三角綠道的規(guī)劃與實施》[D]，博士學位論文，華南理工大學，2017年。

[17] 劉錚、王世福、趙楠楠：《全球綠道運動中的中國實踐：理念思辨與理論展望》[J]，《南方建筑》2017年第4期，第23-29頁。

[18] 張婧媛：《綠道上的“致富經(jīng)”》[N]，《南方日報》2023年1月6日第T17版。

[19] Michael C. Jensen and William H. Meckling， “Rights and Production Functions： An Application to Labor-Managed Firms and Codetermination” [J]， The Journal of Business， 1979， 52（4）： 469-506.

[20] Oliver Hart， Firms， Contracts， and Financial Structure [M]， Clarendon Press， 1995.

[21] 周雪光、練宏：《中國政府的治理模式：一個“控制權(quán)”理論》[J]，《社會學研究》2012年第5期，第69-93、243頁。

[22] Eugene F. Fama and Michael C. Jensen， “Separation of Ownership and Control” [J]， The Journal of Law and Economics， 1983， 26（2）： 301-325.

[23] Jack Ahern， “Greenways as a Planning Strategy” [J]， Landscape and Urban Planning， 1995， 33（1）： 131-155.

[24] Julius Gy. Fabos. “Introduction and Overview： The Greenway Movement， Uses and Potentials of Greenways” [J]， Landscape and Urban Planning， 1995， 33（1-3）： 1-13.

[25] 同[13]。

[26] Zheng Liu， Yanliu Lin， Bruno De Meulder and Shifu Wang， “Can Greenways Perform as a new Planning Strategy in the Pearl River Delta， China？” [J]， Landscape and Urban Planning， 2019， 187： 81-95.

[27] Kun Liu， K. Siu， X. Gong， Yuan Gao and Dan Lu， “Where do Networks Really Work？ The Effects of the Shenzhen Greenway Network on Supporting Physical Activities” [J]， Landscape and Urban Planning， 2016， 152： 49-58.

[28] Zheng Liu， Yanliu Lin， Bruno De Meulder and Shifu Wang， “Heterogeneous Landscapes of Urban Greenways in Shenzhen： Traffic Impact， Corridor Width and Land use” [J]， Urban Forestry and Urban Greening， 2020， 55： 126785.

[29] Zheng Liu， Wanling Li， Duanyi Yan and Kai Yu， “Examining Property Value Increment Along Greenways： A Hedonic Pricing Analysis in Chengdu， China” [J]， Land， 2024， 13（5）： 657.

[30] Haiyun Xu， Guohan Zhao， Nora Fagerholm， J. Primdahl and T. Plieninger， “Participatory Mapping of Cultural Ecosystem Services for Landscape Corridor Planning： A Case Study of the Silk Roads Corridor in Zhangye， China” [J]， Journal of Environmental Management， 2020， 264： 110458.

[31] Fangzhu Zhang， Fulong Wu and Yishan Lin， ‘The Socio-Ecological fix by Multi-Scalar States： The Development of “Greenways of Paradise” in Chengdu’ [J]， Political Geography， 2022， 98： 102736.

[32] Shi Xian， Roger C.K. Chan and Zhixin Qi， “Booming Provincial-Led North-South City-to-City Cooperation in China： A Case Study of Suzhou-Suqian Industrial Park of Jiangsu Province” [J]， Cities， 2015， 46： 44-54.

[33] Yi Ma and Chunrong Liu， “The Politics of Policy Reformulation： Implementing Social Policy in Provincial China” [J]， Journal of Contemporary China， 2022， 31（134）： 301-318.

[34] Yi Li and Fulong Wu， “The Transformation of Regional Governance in China： The Rescaling of Statehood” [J]， Progress in Planning， 2012， 78（2）： 55-99.

[35] Yanhua Deng， Kevin J. O’Brien and Jiajian Chen， “Enthusiastic Policy Implementation and its Aftermath： The Sudden Expansion and Contraction of China’s Microfinance for Women Programme” [J]， The China Quarterly， 2018， 234： 506-526.

[36] 廣東省人民政府：《珠江三角洲環(huán)境保護規(guī)劃綱要》[R]，2005年。

[37] 蔡瀛、朱國鳴：《如何為協(xié)調(diào)城鎮(zhèn)密集地區(qū)的發(fā)展提供有效抓手——從實施的角度看〈珠江三角洲城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃〉的編制》[J]，《城市規(guī)劃》2006年第6期，第9-14頁。

[38] 曾憲川、馬向明、郭建華、高磊、展安：《珠三角綠道網(wǎng)——推進宜居城鄉(xiāng)建設的新舉措》[J]，《南方建筑》2010年第4期，第36-40頁。

[39] 廣東省住房和城鄉(xiāng)建設廳：《廣東省綠道網(wǎng)規(guī)劃建設實錄》[G]，中國建筑工業(yè)出版社、中國城市出版社，2014年，第2、4、32、64頁。

[40] 同[39]。

[41] 深圳市城市管理和綜合執(zhí)法局：《深圳市全市綠道數(shù)據(jù)（2015）》[R]，2015年。

[42] 佛山市國土資源和城鄉(xiāng)規(guī)劃局：《佛山市綠道規(guī)劃建設評估及優(yōu)化研究》[R]，2016年。

[43] 同[39]。

[44] 朱晉：《兩種“綠道速度”反映兩種行為模式》[N]，《南方日報》2011年10月24日。

[45] 廣東省人民政府：《廣東省南粵古驛道線路保護與利用總體規(guī)劃》[R]， 2018年。

[46] 廣東省自然資源廳國土空間規(guī)劃處：《2020—2022年廣東省南粵古驛道保護利用專項資金績效自評報告》[R]，2023年。

[47] 廣東省人民政府：《廣東2020年度河湖長制工作考核結(jié)果》[R]，2021年。

作者簡介：劉錚，華南理工大學建筑學院副教授，亞熱帶建筑與城市科學全國重點實驗室固定成員。李倩如，華南理工大學建筑學院碩士研究生。盧景盛，華南理工大學建筑學院本科生。王世福（通訊作者），華南理工大學建筑學院教授，亞熱帶建筑與城市科學全國重點實驗室固定成員。

責任編輯：盧小文