彭述剛

黃浦區(qū)是上海市的中心城區(qū)，面積僅4.16Km2。截止1999年6月底，有上海市戶口的常住人口達239，000人，人口密度在所有城區(qū)中最高，達近60，000人/Km2。黃浦區(qū)內(nèi)有融購物、旅游、商務展示等功能于一體的蜚聲中外的南京路，有融行政、金融、商業(yè)、旅游等功能為一體的人民廣場，有可供人們撫今追昔、展望未來的上海外灘，因而區(qū)內(nèi)流動人口數(shù)量甚巨，高峰時每天達270～300萬人，平時每天亦有150萬人左右。巨額的流動人口與常住人口對黃浦區(qū)的公共設施形成了巨大的壓力，也對行政執(zhí)法提出了挑戰(zhàn)。

一、黃埔區(qū)綜合執(zhí)法體制試點的網(wǎng)狀

1995年以前，黃浦區(qū)設立市政管理委員會作為區(qū)政府的協(xié)調(diào)機構，以解決環(huán)衛(wèi)、環(huán)保、園林、建設等執(zhí)法部門之間管理上的沖突。1995年3月，中央決定在黃浦區(qū)進行城區(qū)綜合執(zhí)法試點。指導思想是精簡機構，撤局建委。于是撤環(huán)衛(wèi)、環(huán)保、建設局，建立具有一定市政管理權限的區(qū)市政管理委員會。為加強對幾個特殊地區(qū)的管理，1994年設外灘風景區(qū)管理辦公室和人民廣場管理辦公室，作為區(qū)政府的派出機構，1997年兩機構劃歸市政委管理；1998年8月設南京路步行街管理辦公室。1997年，區(qū)政府又依法設立了四個街道監(jiān)察隊。目前黃浦區(qū)綜合執(zhí)法的架構見表1。

由表1可知，目前黃浦區(qū)的綜合執(zhí)法體制仍處于建構過程中，基本上是劃分了若干執(zhí)法區(qū)，形成點(外灘、人民廣場)、線(南京路步行街及區(qū)內(nèi)15條主要道路)、面(街道)分離執(zhí)法的局面。就執(zhí)法方式而言，在區(qū)市政委內(nèi)綜合執(zhí)法與專業(yè)執(zhí)法并存，在外灘、南京路步街街、人民廣場(以下簡稱“三大塊”中)，外灘只不過實行的是更小范圍內(nèi)的專業(yè)執(zhí)法；就管理區(qū)域而言，區(qū)內(nèi)各管理部門執(zhí)法區(qū)域涇渭分明，分離明顯，但區(qū)域劃分明顯不合理；從編制上看，區(qū)市政委管理范圍大，而其執(zhí)法人員在專業(yè)執(zhí)法這一塊數(shù)量不足，如園林部門只有三人，一天跑15條主要道路，執(zhí)法效果可想而知；就主管部門而言，街道執(zhí)法實際上自成體系，不受區(qū)市政委管，街道監(jiān)察隊預算由區(qū)政府支出，與區(qū)市政委無關。可見，要實現(xiàn)由區(qū)市政委統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，充分發(fā)揮其綜合執(zhí)法功能，還有一段路要走。

就執(zhí)法依據(jù)而言，由于目前全國仍然是部門立法為主，這與市政綜合執(zhí)法體制改革發(fā)生了沖突。目前區(qū)市政委并無法定的執(zhí)法權，主要是通過各部門的委托來執(zhí)法。此外，在同一個區(qū)內(nèi)，雖然各執(zhí)法隊伍在執(zhí)法性質(zhì)與內(nèi)容上相同，但在執(zhí)法依據(jù)上卻存在很大差別。街道監(jiān)察隊主要依據(jù)《上海市街道監(jiān)察處罰暫行規(guī)定》執(zhí)法；市政委市容環(huán)衛(wèi)監(jiān)察隊主要依據(jù)《城市市容環(huán)境衛(wèi)生管理條例》執(zhí)法；“三大塊”的監(jiān)察隊則主要依據(jù)市容、市政、環(huán)保、公安、規(guī)劃等領域的專業(yè)性法律法規(guī)執(zhí)法。

二、當前黃埔區(qū)綜合執(zhí)法過程中存在的問題

黃浦區(qū)在綜合執(zhí)法方面仍處于摸索階段，存在著不少隱患。主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

1.執(zhí)法體制混亂。

1目前，市一級領導對如何改革執(zhí)法體制并沒有明確的認識。據(jù)了解，區(qū)一級提綜合執(zhí)法模式，而市里則定兩地管理模式，強調(diào)從小塊而不是從整體著手。目前人民廣場、外灘、南京路步行街，以及區(qū)外的陸家嘴、虹橋等地，均實行塊塊管理。塊內(nèi)管理好了，但塊外更加混亂，宏觀管理效率并不高。在機構設置方面，市政委不是政府組成部門，市政委主任也不是人大任命，實際上很難使市政委的功能得以充分發(fā)揮。

2目前的執(zhí)法體制實際上是條塊(塊塊)分治的體制，形成了大量的管理盲區(qū)，同時也缺乏應變能力。如人民廣場地區(qū)實行綜合執(zhí)法后，該地區(qū)秩序明顯好轉(zhuǎn)，但大量無證攤販轉(zhuǎn)往人民廣場外圍，外圍秩序混亂，延安路一帶也出現(xiàn)類似現(xiàn)象。再如根據(jù)《上海市南京路步行街綜合管理暫行規(guī)定》第2條，步行街監(jiān)察隊的執(zhí)法區(qū)域有明確界定。12月初，一市民在南京東路外墻轉(zhuǎn)角剛超出監(jiān)察隊管轄范圍的地方違章懸掛橫幅，由于該地屬區(qū)市政委直接管理范圍，而區(qū)市政委只有四人管戶外廣告，人手不足，結(jié)果步行街監(jiān)察隊管了，對違章公民予以處罰。受處罰者不服，以處罰主體不足為由提請行政復議，結(jié)果復議時只得撤消原處罰決定。

3部門之間責權利不分，缺乏綜合考慮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，導致管理內(nèi)耗，效率低下?！叭髩K”地區(qū)的監(jiān)察隊的執(zhí)法權是基于其它專業(yè)行政管理部門的委托。如果僅有規(guī)章規(guī)定專業(yè)行政機關必須授予某些權限，若某些專業(yè)行政機關并不辦理委托手續(xù)，監(jiān)察隊就不能行使相關的執(zhí)法權。通過大量專業(yè)行政管理部門委托來使監(jiān)察隊行使執(zhí)法權，由于部門出于自身利益考慮，責權利很難劃清，各部門也并不見得愿意委托，這將使市、區(qū)政府付出很高的監(jiān)督成本和執(zhí)行成本。如根據(jù)《上海市人民廣場地區(qū)綜合管理暫行規(guī)定》第12條，對于在廣場內(nèi)賣藝、兜售物品的行為，由工商行政管理部門委托廣場監(jiān)察隊按有關規(guī)定予以處罰。但據(jù)了解，工商部門至今仍未委托，原因在于工商部門擔心被提起行政訴訟。因為根據(jù)《行政訴訟法》第25條規(guī)定，由行政機關委托的組織所作的具體行政行為，委托的行政機關是被告。而監(jiān)察隊的用人權在區(qū)市政委，區(qū)工商局無權干預。市工商局曾發(fā)文，要求各區(qū)工商對于下崗擺攤一律不管，而人民廣場地區(qū)無證攤販方面的管理由廣場管理辦承擔責任。這種專業(yè)行政部門有權無責，綜合執(zhí)法部門有責無權的狀況極大地影響了綜合執(zhí)法的效率，使廣場監(jiān)察隊管理無證攤販無法律依據(jù)，因而也就不具有合法性。其結(jié)果是廣場地區(qū)無證攤販泛濫，每年僅小攤販兜售風箏一項，就導致300多只廣場鴿被纏死、纏傷，并引發(fā)過一起停電事故。

實踐證明，市政管理中所出現(xiàn)的問題與社會問題息息相關，當前最突出的問題就是無證擺攤現(xiàn)象。調(diào)查結(jié)果見表2。

另據(jù)調(diào)查，在人民廣場最突出的問題也是無證設攤。加強管理后，現(xiàn)在無證攤點聚集在廣場外的西藏路一帶，同時虹口、閘北等區(qū)也因黃浦區(qū)加強綜合執(zhí)法力度而成了無證擺攤的重災區(qū)。從公共管理的角度來講，市政管理所營造的良好的市容市貌是一種公共產(chǎn)品，但當黃浦區(qū)加強塊塊執(zhí)法后，大量攤販轉(zhuǎn)到其他地區(qū)，破壞了其它地區(qū)的市容與秩序，給上述地方的居民帶來諸多不便，這實際上產(chǎn)生的是一種消極的外溢效應，對其他地區(qū)是不公平的。這需要由市政部門來統(tǒng)管全局，消除這種負效應。建議在理順體制后，由市政委帶頭，統(tǒng)籌規(guī)劃，將本區(qū)一些無交通功能的通路，如永安路、新永安路等封閉，建成集市，這樣即可緩解無證擺攤帶來的管理上的壓力。再如人民廣場共有43條公交線路在此交匯，有18個公交起點站，游客極多，每天約有100輛外地旅游大巴在此停泊。人民廣場地下車庫有600個泊位，但由于車庫限高2.5米，中巴、大客車進不去，每天只有70～80輛轎車進庫，這使該地亂?，F(xiàn)象根本無法解決。這是市政缺乏統(tǒng)一規(guī)劃與管理所產(chǎn)生的惡果。

2.由于我國專業(yè)立法體制的影響，再加之黃浦區(qū)目前實行的是條塊分割的執(zhí)法體制，這加劇了立法上的混亂，使當前的行政立法存在諸多不規(guī)范之處。

1在同一性質(zhì)的違法行為上處罰標準混亂。以罰款為例，見表3。

這種立法上設定處罰標準的混亂狀況，易導致公民產(chǎn)生執(zhí)法不公平的感覺，甚至產(chǎn)生逆反心理，其結(jié)果是加大了綜合執(zhí)法的難度，加劇了執(zhí)法人員與行政相對人之間的沖突與對立。

2市政府規(guī)章中存在大量疏漏，增加了綜合執(zhí)法的難度。如《人民廣場地區(qū)綜合管理暫行規(guī)定》第11條規(guī)定，對隨地躺臥、露宿、在噴水池中洗澡等違章行為，廣場監(jiān)察隊應當進行勸阻或者予以制止，但并未制定罰則。國外在這方面處罰是相當重的。如在羅馬，在市內(nèi)噴水池沖涼者被判五天到三個月監(jiān)禁和40萬里拉(約合300美元)以下罰款[1]。此外，有些規(guī)定未考慮到執(zhí)法上的可操作性。仍以上述規(guī)章為例，該規(guī)章第7條規(guī)定，任意停放非機動車輛的，由公安機關委托廣場監(jiān)察隊予以處罰，但對機動車輛違章停放未作規(guī)定。由于公安部門不進廣場處理，而監(jiān)察隊無權管，法律規(guī)定不適應管理需要，結(jié)果機動車違章停放屢禁不止。而《街道監(jiān)察處罰暫行規(guī)定》第18條將一般程序和簡易程序混淆，只規(guī)定了按一般程序來處罰。此外，在市容管理方面也無細則可供參考。

3.監(jiān)察隊員的人身安全得不到保障。

目前監(jiān)察隊員在執(zhí)法過程中被打的現(xiàn)象相當普遍，有的甚至被打殘。由于監(jiān)察隊是事業(yè)編制，當監(jiān)察隊員與行政相對人之間發(fā)生糾紛或監(jiān)察隊員被打時，公安機關依據(jù)《治安管理處罰條例》，將其當作民事糾紛來管；而當監(jiān)察隊員被打傷時，法院則依照《刑法》規(guī)定和《刑事訴訟法》第170條將之作為自訴案件處理，由被打監(jiān)察隊員自己舉證。這些做法嚴重挫傷了監(jiān)察隊員執(zhí)法的積極性，也助長了違法者的囂張氣焰。據(jù)了解，南京路步行街由于違章現(xiàn)象多，而監(jiān)察隊員不愿管，步行街管委會只得規(guī)定罰款指標，逼著監(jiān)察隊員管。

4.由于執(zhí)法人員對某些法條理解不透，使得執(zhí)法過程中的某些行政行為本身就是違法的，這意味著即使相對人真的違法，執(zhí)法部門也有敗訴的可能，并可能由于重新作出處罰決定而直接導致管理成本攀升。

典型的例子是行政復議主體的資格認定問題。區(qū)市政委與各管理辦，實際上未將委托、授權、派出機構等名詞的涵義弄清楚，認為受委托執(zhí)法的“三大塊”的監(jiān)察隊具有獨立的法人地位，對外獨立承擔行政責任。當筆者問及為什么區(qū)市政委有權復議“三大塊”的監(jiān)察隊的部分處罰決定時，得到的答復是：“三大塊”的監(jiān)察隊是區(qū)市政委的派出機構，根據(jù)《行政復議法》第15條的規(guī)定，對派出機構的行政處罰決定，設置該派出機構的行政部門有復議權。為將這個問題弄清楚，筆者查看了一份人民廣場監(jiān)察隊的處罰決定書(號碼為B NO：0025051)。處罰決定書上清楚地寫著廣場監(jiān)察隊部分受區(qū)市政委的委托，這與區(qū)市政委的解釋矛盾。實際上，廣場監(jiān)察隊不是法人，也無權以自己的名義處罰，而只能就受委托部分以區(qū)市政委的名義作出處罰決定(處罰決定書上的落款為監(jiān)察隊也是違法的)。由于當前未設上海市市政委，復議機關應當只能是區(qū)政府法制辦。而如果假定設了市市政委，對監(jiān)察隊的處罰決定不服可一狀告到市市政委，從管理角度來講顯然是不科學的。

三、關于建立上海市全市綜合執(zhí)法體制的建議——一個法律學與管理學角度的構想

1.以實現(xiàn)法律規(guī)定協(xié)調(diào)、行政流程暢通為目標來整合整個綜合執(zhí)法體制。可將整個綜合執(zhí)法架構設置如下格局。

在示意圖中可以看到，由區(qū)市政委統(tǒng)一領導和監(jiān)督各下屬管理委員會，各下屬管理委員會作為區(qū)市政委的派出機構，對外享有綜合執(zhí)法權；對于區(qū)內(nèi)重大復雜的案件，則可規(guī)定只能由區(qū)市政委來作出處罰決定；對區(qū)市政委的處罰決定不服可由市市政委或區(qū)政府法制辦來復議。同時，取消街道辦對街道監(jiān)察隊的領導，取消市政府對“三大塊”管委會的領導。各管委會的管轄范圍從全區(qū)管理便利角度出發(fā)，由區(qū)市政委劃分，區(qū)市政委保持根據(jù)需要進行調(diào)整的權力。區(qū)市政委一般不再直接執(zhí)法或派執(zhí)法隊執(zhí)法。所有人、財、物的調(diào)配權均在區(qū)市政委，所有市政綜合執(zhí)法的責任也由區(qū)市政委全部承擔。管委會與監(jiān)察隊之間是委托關系，監(jiān)察隊仍為事業(yè)編制。當然，這個執(zhí)法體制在整個上海市得以運行的前提是設立上海市市政委，且根據(jù)法律規(guī)定其擁有市政綜合管理與執(zhí)法權。

1為什么不應由街道辦領導和管理監(jiān)察隊?發(fā)達國家街道承擔的是社區(qū)服務功能而不是行政功能。隨著社會的發(fā)展，社區(qū)發(fā)育與成長是一條必經(jīng)之路。沒有社區(qū)的凝聚力與服務功能，城市社會將來穩(wěn)定與否難以預料，整個城市秩序也將難以控制，這意味著街道行政功能的弱化與服務功能的強化是必須的。上海加強社區(qū)建設和管理的奮斗目標是：“到2000年，初步形成安定安全的社會治安秩序、便民利民的社區(qū)服務網(wǎng)絡、團結(jié)和諧的社區(qū)人際關系、健康向上的社區(qū)文化氛圍，并為建成配套設施齊全、環(huán)境舒適優(yōu)雅、管理規(guī)范有序、保障功能完善的現(xiàn)代化社區(qū)奠定基礎”[2]。中國的實際情況以及在公眾中形成的共識，以及中國城市的歷史因素等綜合條件，決定了街道必須在社區(qū)建設中起領導促進作用。從實際需要看，各管委會的管轄區(qū)域劃分應以街道為基礎，兼顧全區(qū)。辦公地點可設在街道，這樣有利于二者之間的配合。同時，對管委會負責人的任免、調(diào)動、考核、獎懲，應規(guī)定街道有會簽權，以建立街道對管委會的制約機制，強化二者之間的配合。

2就黃浦區(qū)而言，建議保留外灘、人民廣場、南京路步行街三個管委會。這主要是因為這三個區(qū)域流動人口多，直接代表了上海形象，在整個上海市容市貌的對外展示中具有舉止輕重的地位。

3法律上的可行性及中央與地方關系的協(xié)調(diào)。要使所設想的執(zhí)法體制具有合法性，必須解決兩大問題：(1)使市政委機構職能配置合理合法；(2)使行政執(zhí)法(尤其是行政處罰)權限配置合理合法。

對于第一個問題，根據(jù)《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第64條規(guī)定，“省、自治區(qū)、直轄市的人民政府的廳、局、委員會等工作部門的設立、增加、減少或者合并，由本級人民政府報請國務院批準，并報本級人民代表大會常務委員會備案?！币来耍捎缮虾Ｊ姓贫ㄒ粋€具體方案，將上海市環(huán)保、環(huán)衛(wèi)、園林、建設等部門合并或進行職能分解，同時將其它部門的可以綜合的執(zhí)法職能并入，精簡人員，合理設置內(nèi)設機構，組建成上海市市政委，報國務院審查批準。上海如能領全國風氣之先，亦可為全國城市綜合執(zhí)法體制改革做出重大貢獻。

對于第二個問題，根據(jù)《行政處罰法》第16條規(guī)定，“國務院或者國務院授權的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權，但限制人身自由的處罰權只能由公安機關行使?！苯ㄗh由市政府牽頭，聯(lián)合市人大、市高級人民法院，對現(xiàn)有專業(yè)性行政法律加以梳理，從中理出可以由上海市市政委行使的處罰權，并列出詳細清單，由市政府上報國務院請求批準。如果能獲得國務院授權，則在行政處罰權配置方面具有更大的自主權，也更具可操作性。

從法律上理順關系，也利于保護行政相對人的合法權益，利于監(jiān)督綜合執(zhí)法隊伍。目前體制下，行政復議部門有各專業(yè)行政主管部門、區(qū)市政委(前面已講過其按法律規(guī)定無復議主體資格)、區(qū)法制辦，讓行政相對人無所適從，也不利于對監(jiān)察隊伍的監(jiān)督。而整合之后，綜合執(zhí)法的復議機關只剩下區(qū)市政委和區(qū)法制辦，有利于行政相對人明了提起行政復議和行政訴訟的途徑，也利于實施行政監(jiān)督。此外，整合后可考慮針對全市范圍統(tǒng)一立法，立法任務大大減輕，并可避免立法上的混亂與矛盾。

4管理上的科學性及市政府必須采取的對策。從管理學的角度來看，這種行政架構的優(yōu)點在于其保持了整個行政流程的通暢，它使決策、執(zhí)行、反饋、監(jiān)督成為一個閉合回環(huán)，使管理具有系統(tǒng)性，使決策與執(zhí)行分離，有利于提高行政效率。實際上香港也是采取類似做法。香港的市政管理由市政總署和區(qū)域市政總署來執(zhí)行，它們分別是市政局和區(qū)域市政局的執(zhí)行機構。

此外，考慮區(qū)市政委設派出機構，主要是因為這樣便于市市政委集中精力進行全市性宏觀決策，也便于區(qū)市政委進行區(qū)級中觀決策。兩級架構三級管理也便于將來市政委管理領域進一步擴大后仍能照常有效管理。

政府經(jīng)濟學理論認為，一個私人企業(yè)追求的是經(jīng)濟利益的最大化，而一個政府機構追求的是預算的最大化。“對官員的激勵：薪水、職位、享有的東西、公眾中的名望、權力等，其所有這些目標與預算的規(guī)模有著正向的和單調(diào)的關系?！盵3]維持預算最大化的沖動意味著每個政府部門和行政人員都不愿輕易放棄權力、縮減編制。通過立法實現(xiàn)機構合并與職能分解，可一次性剝奪部分專業(yè)行政部門的可以加以綜合的執(zhí)法職能，最大限度地削弱專業(yè)行政部門的談判能力，降低行政成本，這與委托執(zhí)法有很大的區(qū)別。

2.通過請求最高人民法院作司法解釋，或請求全國人大作立法解釋，以保證事業(yè)編制執(zhí)法隊員的人身權益。這樣才不致于導致綜合執(zhí)法部門行政編制惡性膨脹，也利于調(diào)動廣大執(zhí)法人員的積極性，打擊不法分子的囂張氣焰。

1979年刑法第157條規(guī)定，“以暴力、威脅方法阻礙國家工作人員依法執(zhí)行職務的，處3年以下有期徒刑、拘役或者剝奪政治權利?！毙抻喓蟮男谭▽Ψ缸飳ο笞髁诵薷模磳夜ぷ魅藛T修改為國家機關工作人員、人大代表、紅十字工作人員。有些學者對此的解釋是：“本罪主要是保護公務活動不受侵犯，將國家工作人員修改為國家機關工作人員、人大代表、紅十字會工作人員，表述更準確，也更符合本罪的特征?！盵4]筆者認為這種修改在犯罪對象的界定方面仍有疏漏。實際上法律法規(guī)授權的事業(yè)編制的執(zhí)法隊伍和受國家機關委托的事業(yè)編制的執(zhí)法隊伍在工作性質(zhì)上均為執(zhí)行國家公務。建議由上海市高級人民法院請求最高人民法院就妨礙公務罪的適用范圍作出司法解釋，或由市政府、市人大或全國人大召開期間的上海市人大代表團向全國人大主席團建議，由全國人大或其常委會作出立法解釋。對于治安管理處罰條例的適用范圍，也可采用相同的辦法，對其中第19條“國家工作人員”的定義或適用范圍作出司法或立法解釋，從法理上和實際需求來說，這些要求都是合理的，相信不會遇到大的障礙。

(作者單位：南京大學政治與行政管理系)

注釋：

[1]夏書章著：《市政學引論》，中共中央黨校出版社1994年版，第237～238頁。

[2]黃菊：“加強社區(qū)建設和管理，不斷提高城市現(xiàn)代化管理水平”，載《解放日報》1996年3月16日。

[3]繆勒著：《公共選擇》，三聯(lián)書店1993年版，第158頁。

[4]陳興良主編：《新舊刑法比較研究——廢、改、立》，中國人民公安大學出版社1998年版，第139頁。