本文闡述了《民族區(qū)域自治法》修改的原因、原則、程序、特點和意義。文章指出，此次《民族區(qū)域自治法》的修改，以加快民族自治地方發(fā)展為主要內(nèi)容，適應了西部大開發(fā)的戰(zhàn)略需要；同時，對于完善民族法制建設、推動依法治國進程也具有重要意義。

關(guān)鍵詞：民族區(qū)域自治法修改民族法制建設

作者敖俊德，1942年生，全國人大民族委員會法案室主任。地址：北京市，郵編100805。

2001年2月28日，第九屆全國人大常委會通過了《全國人民代表大會常務委員會關(guān)于修改(中華人民共和國民族區(qū)域自治法)的決定》；同日，中華人民共和國江澤民主席簽署第46號主席令公布施行?！睹褡鍏^(qū)域自治法》的修改，是新世紀之初我國民族法制建設的一項重大新成果。筆者曾參與1984年《民族區(qū)域自治法》的起草工作，又自始至終參加了這次《民族區(qū)域自治法》的修改準備工作和全國人大常委會會議的三次審議過程。現(xiàn)就《民族區(qū)域自治法》修改的幾個主要問題，談談自己的看法和意見，與學術(shù)界的同仁交流。

一、《民族區(qū)域自治法》修改的原因

《民族區(qū)域自治法》頒布實施17年來出現(xiàn)的新情況、新問題，要求修改《民族區(qū)域自治法》。

第一，我國的國情已經(jīng)發(fā)生重大變化。這種變化主要和集中表現(xiàn)在我國的經(jīng)濟體制由傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)變。當年制定《民族區(qū)域自治法》的時候，在理論上還停留在黨的十二大提出的“以計劃經(jīng)濟為主，市場調(diào)節(jié)為輔的原則”的水平上，在實際經(jīng)濟工作中計劃經(jīng)濟體制仍占主導地位?！睹褡鍏^(qū)域自治法》頒布后5個月即1984年10月，黨的十二屆三中全會通過的《關(guān)于經(jīng)濟體制改革的決議》才提出“社會主義經(jīng)濟是公有制基礎上的有計劃的商品經(jīng)濟”的理論。又過了8年，1992年10月，江澤民同志在黨的十四大的報告中指出，“我國經(jīng)濟體制改革的目標是建立社會主義市場經(jīng)濟體制”，正式提出了社會主義市場經(jīng)濟的理論，并在實踐中著手加快建立社會主義市場經(jīng)濟體制。目前，我國社會主義市場經(jīng)濟體制已經(jīng)初步建立，今后將進一步走向健全和完善。這是我國經(jīng)濟體制前所未有的重大變化。1984年制定《民族區(qū)域自治法》的時候，就吸收了改革開放的成果，體現(xiàn)了改革開放的精神，在打破傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制方面作出了很大努力，在法律條文中開了一些口子，以盡可能地避免計劃經(jīng)濟體制可能產(chǎn)生的“一刀切”的弊端。但是，存在決定意識，在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制仍占主導地位的大背景下，《民族區(qū)域自治法》不可能從根本上打破傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制的總框架。事實上，《民族區(qū)域自治法》關(guān)于財政經(jīng)濟的一些條文就是根據(jù)傳統(tǒng)經(jīng)濟體制的要求而設計的。這是《民族區(qū)域自治法》必須進行修改的根本原因。

第二，1982年《憲法》已經(jīng)作了幾次重大修改。1988年、1993年和1999年，全國人大對1982年《憲法》以《憲法修正案》的形式進行了三次大的修改。其中，1999年所作的修改不僅比前兩次涉及面廣，而且內(nèi)容重要，意義重大，影響深遠。這次修改貫徹了黨的十五大精神，把改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設的新經(jīng)驗，加快建立社會主義市場經(jīng)濟體制，在《憲法》中肯定了下來；在《憲法》序言中確定了鄧小平理論的指導思想地位；把依法治國、建設社會主義法治國家這一治理國家的基本方略寫進《憲法》；規(guī)定國家在社會主義初級階段堅持公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展的基本經(jīng)濟制度，堅持按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度；規(guī)定在法律規(guī)定范圍內(nèi)的個體經(jīng)濟、私營經(jīng)濟等非公有制經(jīng)濟是社會主義市場經(jīng)濟的重要組成部分等。這些新增加的內(nèi)容以及前兩次修改的內(nèi)容，對于高舉鄧小平理論偉大旗幟，堅持社會主義初級階段的基本路線，發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟，發(fā)展社會主義民主政治，發(fā)展社會主義精神文明，建設富強、民主、文明的社會主義國家，具有重大和深遠的意義；對于堅持和完善我國民族區(qū)域自治制度，也同樣具有重大和深遠的意義?！睹褡鍏^(qū)域自治法》是援引《憲法》序言和條文最多的基本法，對《憲法》所作的幾次重大修改直接關(guān)系著《民族區(qū)域自治法》的一些相關(guān)內(nèi)容。因此，《民族區(qū)域自治法》不能不作相應的修改，以保證它的規(guī)定與《憲法》保持一致，維護《憲法》具有最高法律效力的法律地位，這是《民族區(qū)域自治法》必須進行修改的直接原因。

第三，民族自治地方迫切要求加快經(jīng)濟和社會發(fā)展。改革開放以來，特別是《民族區(qū)域自治法》頒布實施以來，在民族自治地方自力更生和上級國家機關(guān)的大力幫助下，民族自治地方的經(jīng)濟文化得到快速發(fā)展，各族人民的生活水平明顯提高，但是由于自然條件和社會歷史等方面的原因，民族地區(qū)的發(fā)展水平與沿海地區(qū)還存在很大的差距。因此，少數(shù)民族和民族地區(qū)迫切要求加快經(jīng)濟和社會發(fā)展?！睹褡鍏^(qū)域自治法》應進一步體現(xiàn)這種加快發(fā)展的要求，因而必須作出相應的修改。

也正是由于以上三方面的原因，全國人大代表多次提出議案要求修改《民族區(qū)域自治法》。從1988年第七屆全國人大第一次會議至2000年第九屆全國人大第三次會議，共有全國人大代表提出的32件議案要求修改《民族區(qū)域自治法》，與此同時，全國政協(xié)委員也有多件提案建議修改《民族區(qū)域自治法》。此外，各級民族工作部門和民族自治地方也比較普遍地提出應修改《民族區(qū)域自治法》，以適應我國建立社會主義市場經(jīng)濟體制的新情況，適應堅持和完善民族區(qū)域自治制度的需要。

二、《民族區(qū)域自治法》修改的原則

《民族區(qū)域自治法》修改的出發(fā)點和目的，就是要解決民族自治地方經(jīng)濟和社會發(fā)展中存在的一些突出問題，以加快民族自治地方經(jīng)濟和社會的發(fā)展。對此，各方面的看法和意見比較一致。但是，在如何修改《民族區(qū)域自治法》的問題上，有兩種不同的看法和意見。一種看法認為，《民族區(qū)域自治法》要作“傷筋動骨”的修改；另一種看法則認為，《民族區(qū)域自治法》是一部好法，就在原來的基礎上作修改。

為什么說《民族區(qū)域自治法》是一部好法呢?

第一，從《民族區(qū)域自治法》的內(nèi)容來看。一是它全面體現(xiàn)了1982年《憲法》關(guān)于民族問題的基本精神。《民族區(qū)域自治法》是根據(jù)《憲法》制定的，它是實施《憲法》規(guī)定的民族區(qū)域自治制度的基本法律。它不僅體現(xiàn)了《憲法》關(guān)于民族區(qū)域自治制度的規(guī)定，而且也體現(xiàn)了《憲法》關(guān)于處理我國民族問題的民族平等、民族團結(jié)和各民族共同繁榮的基本原則。二是它總結(jié)了建國以后我國實施民族區(qū)域自治制度的實踐經(jīng)驗。根據(jù)這些經(jīng)驗，特別是總結(jié)十年“文化大革命”民族區(qū)域自治制度遭到破壞的沉痛教訓，不但正確規(guī)定了民族自治地方與國家的關(guān)系以及民族自治地方內(nèi)的民族關(guān)系，擴大了民族自治地方自治機關(guān)的自治權(quán)，而且規(guī)定了上級國家機關(guān)對民族自治地方領(lǐng)導和幫助的責任，為新時期堅持和完善民族區(qū)域自治制度提供了法律保障。三是它體現(xiàn)了改革開放的時代精神。《民族區(qū)域自治法》雖然是在傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制的大背景下制定的，但是《民族區(qū)域自治法》的規(guī)定并沒有強化計劃經(jīng)濟體制，而是根據(jù)民族自治地方和整個國家改革開放的新形勢、新情況，力圖打破計劃經(jīng)濟體制，以適應民族自治地方

的特點和需要。例如，《民族區(qū)域自治法》只規(guī)定了“國家計劃”對民族自治地方的“指導”，而不是“指令”，同時又規(guī)定了民族自治地方自治機關(guān)的若干自主權(quán)等。

第二，從《民族區(qū)域自治法》的實施情況來看?！睹褡鍏^(qū)域自治法》實施17年來雖然還有不少不盡如人意之處，但仍取得了巨大的成績。依照《民族區(qū)域自治法》，成立了以自治縣為主的一大批民族自治地方，進一步保障了各少數(shù)民族的平等權(quán)利和自治權(quán)利；培養(yǎng)壯大了少數(shù)民族干部隊伍，民族自治地方自治機關(guān)配備了一大批少數(shù)民族干部；促進了全國各民族自治地方經(jīng)濟、文化各項事業(yè)的發(fā)展，各族人民的生活水平明顯提高；地方民族立法工作得到長足發(fā)展，《民族區(qū)域自治法》配套法規(guī)建設取得可喜成就；而多年來《民族區(qū)域自治法》的宣傳教育和貫徹實施，大大增強了各級干部和各族群眾的法律意識和法制觀念。所有這些，進一步鞏固和發(fā)展了平等、團結(jié)、互助的社會主義民族關(guān)系，對民族自治地方乃至整個國家的改革、發(fā)展和穩(wěn)定都發(fā)揮了積極的作用。

第三，從國際形勢來看《民族區(qū)域自治法》。20世紀90年代初，蘇聯(lián)解體和東歐劇變引發(fā)的民族主義浪潮在一些多民族的國家和地區(qū)泛濫，導致民族矛盾激化，沖突迭起，戰(zhàn)亂不已，社會動蕩，經(jīng)濟衰敗，各族人民遭受了苦難。西方敵對勢力也乘機向我施壓，企圖利用民族問題和宗教問題“分化”和“西化”我國。但是，我國各民族和睦團結(jié)，社會政治穩(wěn)定，經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展，各族人民安居樂業(yè)。其中原因固然很多，例如，我們有以江澤民同志為核心的黨中央的堅強領(lǐng)導，有鄧小平理論的正確指導，有黨在社會主義初級階段基本路線的正確指引等，但是我們有符合我國國情的民族區(qū)域自治制度和《民族區(qū)域自治法》這部好法，無疑是一個重要原因。

《民族區(qū)域自治法》既然是一部好法，那么，《民族區(qū)域自治法》的修改就只能在原來基礎上修改，而不能“傷筋動骨”或“另起爐灶”。在實際工作中，《民族區(qū)域自治法》的修改遵循了以下幾個原則。(1)以《憲法》為依據(jù)，以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論為指導，貫徹黨的路線、方針、政策和十五大精神。(2)堅持實事求是的原則，從我國社會主義初級階段的國情和民族地區(qū)的實際出發(fā)，與國家有關(guān)法律和改革、發(fā)展、穩(wěn)定的大政方針相銜接。(3)大的原則框架不動，根據(jù)建立社會主義市場經(jīng)濟體制的新形勢，對部分條文作具體修改。(4)堅持有利于加快民族地區(qū)發(fā)展和加強民族團結(jié)的原則，注意解決民族地區(qū)經(jīng)濟和社會發(fā)展的一些實際問題；在財政、金融和教育文化等方面采取必要的特殊政策，逐步縮小民族地區(qū)與其他地區(qū)的發(fā)展差距。

此外，“具體”一些還是“原則”一些，也是《民族區(qū)域自治法》修改過程中自始至終意見比較多、比較集中的一個問題。鑒于《民族區(qū)域自治法》是一部國家的基本法律，各民族自治地方的情況千差萬別；我國的改革開放還在深入進行，許多政策措施尚未定型；我國即將加入世貿(mào)組織，許多經(jīng)濟政策還要與國際接軌；國務院及其有關(guān)部門和轄有自治州和自治縣的省、自治區(qū)、直轄市以及民族自治地方還要制定實施本法的法規(guī)和規(guī)章，而這些法規(guī)和規(guī)章的制定也需要一定空間。因此，除個別條文修改得比較具體外，此次修改的多數(shù)條文都比較原則，以便適應上述各種情況。

三、《民族區(qū)域自治法》修改的特點

這次《民族區(qū)域自治法》的修改有三個特點：一是準備工作比較充分；二是修改程序合法規(guī)范；三是修改內(nèi)容側(cè)重于加快發(fā)展。

(一)準備工作比較充分

第一，成立了專門領(lǐng)導班子。為了加強對《民族區(qū)域自治法》修改工作的領(lǐng)導，并便于同有關(guān)部門協(xié)商和協(xié)調(diào)，成立了以鐵木爾·達瓦買提副委員長為組長，以民族委員會、財經(jīng)委員會、教科文衛(wèi)委員會以及法制工作委員會主要負責人為成員的全國人大常委會《民族區(qū)域自治法》修改小組。這個小組自1999年2月11日成立至2000年10月13日，共召開了12次會議，專門討論研究《民族區(qū)域自治法》的有關(guān)問題，并就修改的具體問題同中央組織部和國務院20個部門進行了協(xié)商和協(xié)調(diào)。這與20年前起草《民族區(qū)域自治法》的情況有些相似。當時，為了加強對《民族區(qū)域自治法》起草工作的領(lǐng)導，并便于同有關(guān)部門協(xié)商和協(xié)調(diào)，成立了以烏蘭夫同志(當時是中共中央政治局委員、中央統(tǒng)戰(zhàn)部部長、全國人大常委會副委員長)為組長的以中央統(tǒng)戰(zhàn)部、全國人大民族委員會、國家民族事務委員會主要負責人為成員的中共中央《民族區(qū)域自治法》起草領(lǐng)導小組。這兩個專門領(lǐng)導班子的組織機關(guān)和成員雖然不同，但是所發(fā)揮的作用基本相同。

第二，時間比較充裕。1998年3月，著手《民族區(qū)域自治法》的修改準備工作；2001年2月，《民族區(qū)域自治法》的修改決定通過?！睹褡鍏^(qū)域自治法》的修改，前后經(jīng)歷了兩屆全國人大常委會和全國人大民族委員會，其中八屆全國人大常委會和八屆全國人大民族委員會5年，九屆全國人大常委會和九屆全國人大民族委員會3年，整整8年時間，因此說，時間比較充裕。

第三，資料比較豐富。自1984年《民族區(qū)域自治法》頒布實施以來，全國人大民族委員會及辦事機構(gòu)多次組成視察組和調(diào)查組，到有關(guān)地方檢查和調(diào)查《民族區(qū)域自治法》的貫徹實施情況，同時也多次聽取國務院有關(guān)部門關(guān)于貫徹實施《民族區(qū)域自治法》的情況，積累了比較豐富的資料。其中一些資料所反映的情況和問題，直接或間接涉及《民族區(qū)域自治法》的修改。

第四，征求意見也比較廣泛。例如：1998年，全國人大民族委員會組成7個視察組到10個省、自治區(qū)檢查《民族區(qū)域自治法》的貫徹實施情況，同時，召開座談會，征求了這10個省、自治區(qū)及其所轄的15個自治州、17個自治縣對《民族區(qū)域自治法》的修改意見；1999年，就《民族區(qū)域自治法》需要修改的具體問題，征求了中央組織部和國務院20個部門的修改意見，并進行了協(xié)商；2000年，在征求有關(guān)地方和部門的意見的基礎上，擬訂了《民族區(qū)域自治法》修正案，再次征求了國務院、最高人民法院和最高人民檢察院及中央組織部的修改意見。但是，在這次修改工作中，征求有關(guān)專家學者的意見不夠，這是一個不足之處。

(二)修改程序合法規(guī)范

《民族區(qū)域自治法》的修改，是完全依照《中華人民共和國立法法》關(guān)于立法權(quán)限的規(guī)定和關(guān)于全國人民代表大會常務委員會立法程序的規(guī)定，審議、表決、通過的，而且是第一個依照《立法法》的規(guī)定修改的基本法律，因此是合法的、規(guī)范的。

全國人民代表大會制定的《民族區(qū)域自治法》由全國人大常委會作部分修改是合法的。有人對全國人大常委會修改《民族區(qū)域自治法》不大理解，提出疑問：全國人大常委會是否有權(quán)修改全國人民代表大會制定的《民族區(qū)域自治法》?答案是有權(quán)。《立法法》第7條第3款規(guī)定：“全國人民代表大會常務委員會制定和修改除應當由全國人民代表大會制定的法律以外的其他法律；在全國人民代表大會閉會期間，對全國人民代表大會制定的法律進行部分補充和修改，但是不得同該法律的基本原則相抵觸?！彪m然這次《民族區(qū)域自治法》修改的條文比較多，共

涉及31條(其中包括刪除2條)，但是原來的原則和框架未動，是在原來的基礎上修改的。

《民族區(qū)域自治法》的修改由全國人大常委會會議三次審議后表決通過也是規(guī)范的?！读⒎ǚā返?7條規(guī)定：“列入常務委員會會議議程的法律案，一般應當經(jīng)三次常務委員會會議審議后付表決。常務委員會會議第一次審議法律案，在全體會議上聽取提案人的說明，由分組會議進行初步審議。常務委員會會議第二次審議法律案，在全體會議上聽取法律委員會關(guān)于法律草案修改情況和主要問題的匯報，由分組會議進行進一步審議。常務委員會會議第三次審議法律案，在全體會議上聽取法律委員會關(guān)于法律草案審議結(jié)果的報告，由分組會議對法律草案修改稿進行審議?！边@次對《民族區(qū)域自治法》的修改就是依照《立法法》的規(guī)定“三審”后表決通過的。

(三)修改的內(nèi)容是加快發(fā)展

有比較才能鑒別。如果說，《民族區(qū)域自治法》的這次修改內(nèi)容有何特點，那么，有必要與1952年《中華人民共和國民族區(qū)域自治實施綱要》和1984年《民族區(qū)域自治法》的內(nèi)容加以比較。不難看出，作為新中國成立之初制定的《民族區(qū)域自治實施綱要》是為了解決少數(shù)民族地位的不平等和政治上無權(quán)的狀況，因此它的主要內(nèi)容是保障少數(shù)民族的平等權(quán)利和自治權(quán)利?！睹褡鍏^(qū)域自治法》是在黨的十一屆三中全會召開之后，在拔亂反正和改革開放初見成效的新形勢下制定的。它既要總結(jié)建國以來實行民族區(qū)域自治制度正反兩方面的經(jīng)驗，特別是十年“文化大革命”民族區(qū)域自治制度遭到破壞的沉痛教訓，又要適應改革開放和以經(jīng)濟建設為中心的社會主義現(xiàn)代化建設的需要，因此《民族區(qū)域自治法》的內(nèi)容既注意保障少數(shù)民族的平等權(quán)利和自治權(quán)利，又注意發(fā)展民族自治地方的經(jīng)濟和文化，同時也體現(xiàn)了改革的時代精神。而《民族區(qū)域自治法》的這次修改是在民族自治地方的經(jīng)濟和文化快速發(fā)展的同時與經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)發(fā)展差距拉大和西部大開發(fā)戰(zhàn)略開始啟動的新形勢下進行的，因此這次修改的主要內(nèi)容或者說貫穿這次修改的基本精神即主題，是加快民族自治地方的發(fā)展。

為了加快民族自治地方的發(fā)展，這次修改加重了上級國家機關(guān)對民族自治地方的職責。因此，《民族區(qū)域自治法》“上級國家機關(guān)的領(lǐng)導和幫助”這一章是這次修改的重點。例如：這一章共13條，其中7條作了修改，包括刪除1條，超過了條文的一半；這次修改新增加9條，其中7條也集中在這一章，這一章的條文從13條增加到19條；而且，這一章的標題也由“上級國家機關(guān)的領(lǐng)導和幫助”修改為“上級國家機關(guān)的職責”；需要特別指出的是，在“附則”這一章中還增寫了要求國務院及其有關(guān)部門以及轄有自治州、自治縣的省、自治區(qū)、直轄市制定實施本法的行政法規(guī)、規(guī)章和地方性法規(guī)的條文。這一條規(guī)定，對于《民族區(qū)域自治法》的實施具有極為重要的意義。

為了加快民族自治地方的發(fā)展，這次修改加大了上級財政對民族自治地方財政轉(zhuǎn)移支付力度。從1994年起，我國以分稅制的財政體制取代了20世紀80年代實行的“劃分稅種、分級包干”的財政體制。實行新的財政體制后，民族自治地方的的財政仍很困難。為了扶持民族自治地方的財政，這次修改作出新的規(guī)定：隨著國民經(jīng)濟的發(fā)展和財政收入的增長，上級財政逐步加大對民族自治地方的財政轉(zhuǎn)移支付力度。通過一般性財政轉(zhuǎn)移支付、專項財政轉(zhuǎn)移支付、民族優(yōu)惠政策轉(zhuǎn)移支付以及國家確定的其他方式，增加對民族自治地方的資金投入，用于加快民族自治地方經(jīng)濟發(fā)展和社會進步，逐步縮小與其他地區(qū)的差距。

為了加快民族自治地方的發(fā)展，這次修改加強了對民族自治地方經(jīng)濟和社會發(fā)展的扶持力度。這次修改涉及條文共31條，其中23條是關(guān)于經(jīng)濟和社會方面的規(guī)定；23條中絕大多數(shù)又是扶持民族自治地方經(jīng)濟和社會發(fā)展的規(guī)定，包括扶持民族自治地方進行基礎設施建設和環(huán)境保護工程建設，發(fā)展民族貿(mào)易、對外經(jīng)濟貿(mào)易和教育、科學技術(shù)、文化事業(yè)等。民族自治地方加快經(jīng)濟和社會的發(fā)展需要越來越多的資金，為此，還增寫了國家加大金融扶持力度的條文，規(guī)定：國家根據(jù)民族自治地方的特點和需要，綜合運用貨幣市場和資本市場，加大對民族自治地方的金融扶持力度。同時還規(guī)定：國家制定優(yōu)惠政策，引導和鼓勵國內(nèi)外資金投向民族自治地方。

為了加快民族自治地方的發(fā)展，明確規(guī)定經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)對口支援民族自治地方。而為了使對口支援工作有序進行，需要上級國家機關(guān)統(tǒng)一部署。因此規(guī)定：上級國家機關(guān)應當組織、支持和鼓勵經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)與民族自治地方開展經(jīng)濟、技術(shù)協(xié)作和多層次、多方面的對口支援，幫助和促進民族自治地方經(jīng)濟、教育、科學技術(shù)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)的發(fā)展。

為了加快民族自治地方的發(fā)展，鑒于民族自治地方的貧困面大，貧困人口比較多的情況，以及扶貧工作的艱巨性和長期性，這次修改還特別增寫了關(guān)于加強民族自治地方扶貧工作的條文。條文規(guī)定：國家和上級人民政府應當從財政、金融、物資、技術(shù)、人才等方面加大對民族自治地方的貧困地區(qū)的扶持力度，幫助貧困人口盡快擺脫貧困狀況，實現(xiàn)小康。

綜上所述，貫穿《民族區(qū)域自治法》修改的基本精神即主題是，上級國家機關(guān)加大對民族自治地方的投入，并組織經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)對民族自治地方實行對口支援(民族自治地方要自力更生，這一點《民族區(qū)域自治法》原來就有規(guī)定)，以加快民族自治地方經(jīng)濟和社會的發(fā)展，從而為實行真正的民族區(qū)域自治制度提供雄厚的物質(zhì)基礎。

四、《民族區(qū)域自治法》修改的意義

(一)我國民族區(qū)域自治制度發(fā)展史上的第四個里程碑

中國共產(chǎn)黨在領(lǐng)導新民主主義革命的過程中，經(jīng)過長期的探索、實踐和比較，終于找到了民族區(qū)域自治這一條解決我國民族問題的正確道路。1949年9月，“民族區(qū)域自治”載入《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》這一相當于臨時憲法的法律文件，標志著民族區(qū)域自治制度作為國家的一項政治制度在我國已經(jīng)確立。可以說，這是我國民族區(qū)域自治制度發(fā)展史上的第一個里程碑。1954年《憲法》再次確認了民族區(qū)域自治制度，并且總結(jié)新中國成立之初根據(jù)《共同綱領(lǐng)》推行民族區(qū)域自治的經(jīng)驗，明確規(guī)定了民族自治地方的層次和自治機關(guān)的自治權(quán)?？梢哉f，這是民族區(qū)域自治制度發(fā)展史上的第二個里程碑。1984年制定的《民族區(qū)域自治法》，是實施《憲法》規(guī)定的民族區(qū)域自治制度的基本法律。它明確規(guī)定了民族自治地方自治機關(guān)的自治權(quán)和上級國家機關(guān)對民族自治地方的職責，正確規(guī)定了民族自治地方與國家之間的關(guān)系以及民族自治地方內(nèi)的民族關(guān)系，標志著民族區(qū)域自治制度走上了法制化的新階段?？梢哉f，這是民族區(qū)域自治制度發(fā)展史上的第三個里程碑。2001年2月，《民族區(qū)域自治法》的修改，是新世紀之初堅持和完善民族區(qū)域自治制度的重大舉措，為繼續(xù)堅持和完善民族區(qū)域自治制度提供了法律保障。因此可以說，這是民族區(qū)域自治制度發(fā)展史上的第四個里程碑。

(二)依法治國和建設社會主義法治國家的實際步驟

依法治國，建設社會主義法治國家，首先要有一個比較完備的社會主義法律體系。而這個法律體系，是由許許多多具體的法律構(gòu)成的，如果沒有一個個具體的法律，特別是沒有若干個基本法律作主干，也就沒有社會主義法律體系可言。由此可見，《民族區(qū)域自治法》這部基本法的制定和這次修改，是健全社會主義法律體系的一個實際步驟。

1984年《民族區(qū)域自治法》的制定，曾極大地調(diào)動了民族自治地方和轄有民族自治地方的省的民族立法的積極性，制定了一大批《民族區(qū)域自治法》的配套法規(guī)。截至2000年底，全國154個民族自治地方，制定了133個自治條例，280個單行條例，65個變通規(guī)定和補充規(guī)定；12個轄有民族自治地方的省制定了貫徹實施《民族區(qū)域自治法》的地方性法規(guī)和規(guī)章。同時，《民族區(qū)域自治法》的制定，也帶動了地方散居少數(shù)民族權(quán)利保障條例的制定，共有19個省制定了23個有關(guān)散居少數(shù)民族的地方性法規(guī)和規(guī)章。毫無疑問，《民族區(qū)域自治法》的這次修改，必將進一步推動《民族區(qū)域自治法》配套法規(guī)建設和其他民族立法工作，從而對推進依法治國進程和建設社會主義法治國家發(fā)揮積極的作用。

(三)實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略及實現(xiàn)第三步戰(zhàn)略目標的重要法律保障

全國5個自治區(qū)、27個自治州和82個自治縣(旗)在西部；另外，西部共居住著50個少數(shù)民族。總之，全國民族自治地方和少數(shù)民族的絕大多數(shù)在西部。因此，從一定意義上說，西部大開發(fā)也就是民族自治地方大開發(fā)。這次《民族區(qū)域自治法》的修改，主要是為了解決民族自治地方經(jīng)濟和社會發(fā)展中的實際問題，以加快民族自治地方經(jīng)濟和社會的發(fā)展，為此吸收了國務院有關(guān)西部大開發(fā)的一些優(yōu)惠政策和措施。因此，修改后的《民族區(qū)域自治法》對于實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略，實現(xiàn)第三步戰(zhàn)略目標，必然起到促進作用。

實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略，實現(xiàn)第三步戰(zhàn)略目標，需要良好的國內(nèi)社會政治環(huán)境，首先是需要穩(wěn)定。修改后的《民族區(qū)域自治法》的全面貫徹實施，必將鞏固國家統(tǒng)一、增強民族團結(jié)和維護社會穩(wěn)定，從而為實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略以及實現(xiàn)第三步戰(zhàn)略目標，發(fā)揮保障作用。

[責任編輯馬俊毅]