李玉才

中國的地方政府在招商引資上的慣性太大。招商引資與政績考核直接掛鉤，于是產(chǎn)生了各種各樣的問題。

中國經(jīng)濟20多年來的飛速增長中，外資的作用不容忽視。而在地方的經(jīng)濟排名中，吸引外資的多寡成為了排名升降的關(guān)鍵。既然外資的作用如此立竿見影，那么千方百計地去招商引資成了地方政府的必然選擇。有些地方通過比拼優(yōu)惠政策來爭奪投資商，有些地方將官員考核與招商指標相掛鉤，有些地方為了吸引外商，不惜犧牲本地區(qū)百姓的利益等等，“嘉禾事件”就是在這樣的背景下浮出水面的。

嘉禾風(fēng)波

2003年7月，湖南省嘉禾縣啟動占地189畝的珠泉商貿(mào)城項目。珠泉商貿(mào)城建設(shè)項目是嘉禾第一個投資過億元的招商引資項目。為了保證項目的順利進展，當(dāng)?shù)卣c開發(fā)商簽訂了合同，把應(yīng)由投資商負責(zé)的拆遷工作包攬過來，作為政府的一項重要工作。根據(jù)當(dāng)?shù)氐囊环莶牧巷@示，項目涉及拆遷居民1100多戶，動遷人員達7000余人；拆遷機關(guān)、企事業(yè)單位及團體20余家。

8月7日，嘉禾縣委、縣政府辦聯(lián)合下發(fā)“嘉辦字[2003]136號文”(下稱“136號文”)，要求全縣黨政機關(guān)和企事業(yè)單位工作人員，做好珠泉商貿(mào)城拆遷對象中自己親屬的“四包”工作。所謂“四包”是指，包在規(guī)定期限內(nèi)完成拆遷補償評估工作、簽訂好補償協(xié)議、騰房并交付各種證件、包協(xié)助做好妥善安置工作，不無理取鬧、尋釁滋事，不參與集體上訪和聯(lián)名告狀。

136號文規(guī)定，不能認真落實“四包”責(zé)任者，將實行“兩停”處理--暫停原單位工作、停發(fā)工資。并“繼續(xù)做好所包被拆遷戶的所有工作，確保拆遷工作順利進行”。

這就是后來知名的“四包”、“兩?！薄＜魏炭h還喊出蠻橫口號：“誰不顧嘉禾的面子，誰就被摘帽子、換位子”、“誰影響嘉禾發(fā)展一陣子，我就影響他一輩子”；對于“逆民”，他們施用了停止工作、停發(fā)工資、“株連”政策、“逼迫”離婚、枉罪拘捕關(guān)押、令其家破人亡等種種非法手段。

隨著媒體的曝光，嘉禾縣縣委書記、縣長、常務(wù)副縣長、政法委書記等有關(guān)責(zé)任人分別受到撤職、責(zé)令辭職、黨內(nèi)嚴重警告、留黨察看等嚴肅處理，這一起招商引資的典型案例才暫時畫上句號。

“嘉禾事件”帶有普遍性，各地區(qū)縣市的排名使落后者總是處于惶恐之中，迫切追求靠前的排名。于是，落后縣市把招商引資視為發(fā)展的第一要務(wù)，為了引資，不惜一切代價。

2003年嘉禾縣在郴州市經(jīng)濟社會發(fā)展的42項綜合評價指標中，有24項指標落后于全市平均水平，其中地方財政收入增長率倒數(shù)第一。在這種現(xiàn)實的壓力下，嘉禾縣的官員們覺得只有不斷提高“發(fā)展速度”才是唯一出路。為此，各式各樣的“硬任務(wù)”、“高指標”隨之而來，“項目建設(shè)”成了嘉禾縣考核干部的一個重要指標。

翻閱嘉禾縣歷年來經(jīng)濟工作會議上領(lǐng)導(dǎo)的發(fā)言材料，可以看出過去嘉禾縣的投資環(huán)境確實比較差，嘉禾縣一直試圖打造一種“親商、安商、富商”的“人文環(huán)境”。而且政府對于投資方的“幫助”被升格為政府直接出頭替投資商“搞掂”。

嘉禾的干部深信，資本是逐利而動的，哪運行成本低、服務(wù)好、環(huán)境優(yōu)，資本就會向哪聚集。他們有一個“水杯理論”：資本好比一杯水，像嘉禾這樣明顯缺乏區(qū)位優(yōu)勢和資源優(yōu)勢的窮縣小縣，必須出臺優(yōu)惠政策，將杯子打開一個缺口，才能成功地招商引資。

嘉禾縣政府為了吸引外資，不惜放棄自己的立場，把應(yīng)該是投資者該做的事情政府包過來做，片面地理解投資軟環(huán)境和政府的服務(wù)職能。其最終結(jié)果不僅是在矛盾、沖突發(fā)生時，政府不能承擔(dān)起調(diào)解的角色，反而把自己陷入其中。

“嘉禾事件”還在上演？

一個調(diào)查顯示，類似嘉禾的事情在各地或多或少的上演。

2000年，臺灣最大的筆記本代工企業(yè)廣達落戶上海松江，而此前半年，廣達甚至已經(jīng)在江蘇昆山“打樁”了。知情人士稱，是因為上海松江給出了昆山無法給的優(yōu)惠條件?！安煌夂踉诘貎r和財政補貼上做文章?！笨偼顿Y10億美元的英飛凌封裝廠原計劃落戶上海，最終花落蘇州，據(jù)稱是“蘇州拿了一億美元的財政支持它”。

《21世紀經(jīng)濟報道》評論說：“上海要建中國‘硅谷，蘇州要打造‘長三角硅谷，而杭州提出要建設(shè)‘天堂硅谷。像保險公司搶可戶一樣，各地爭相報低價搶外資項目，尤其是高科技項目。結(jié)果是各地應(yīng)得的利益在互相‘探底中流失，而且參與競爭的城市越來越多。”

許多地方以成本以下的價格招商已不是秘密。在蘇州，土地開發(fā)成本大約在每畝20萬元左右，而目前蘇州的地價已降到了每畝15萬元以下。江蘇吳江以及浙江寧波和杭州，則將地價直接壓到了每畝5萬元，無錫甚至降到2萬元到3萬元，就是上海一些郊區(qū)也拿出了每畝5—6萬元的低價。稅收政策也是爭取外資的主要“繡球”。國家規(guī)定，外資企業(yè)可享受基本稅15%及“兩免三減半”的優(yōu)惠政策，但許多城市都以各種方式突破了這一政策底線。

工業(yè)用地周期長達50年以上，是不可替代的資源。如果各地引進國際資本的高增長是通過耗費大量土地和勞動力的低成本為代價，那么，幾十年后，沒有土地可用將是城市最大的煩惱。

另外，低成本的土地、勞動力等資源優(yōu)勢會隨著經(jīng)濟的發(fā)展而減弱。如果其他城市的上述資源相對更低，在加上其他優(yōu)惠，那么外資會不會遷出？這樣的擔(dān)心在成為事實。

臺資企業(yè)曾經(jīng)成就了廣東東莞的經(jīng)濟奇跡，但是由于東莞的制造業(yè)過分依賴臺資企業(yè)，而沒有發(fā)展起本土民營資本，外資的關(guān)聯(lián)度和依存度較低。所以現(xiàn)在一些臺資企業(yè)開始遷移到越南、柬埔寨等勞動力成本更低的國家。如果臺資企業(yè)的集體撤退，對東莞來說，那將意味著一個“空巢經(jīng)濟”的到來。

無論是嘉禾還是長三角、廣東，這些事件暴露出來的正是中國各地方在招商引資中的弊端。片面地理解投資軟環(huán)境和政府的服務(wù)職能。這大概就是目前地方政府在招商引資中的誤區(qū)。

投資環(huán)境無法“營建”？

對于很多地方政府所提出的營建投資環(huán)境，商務(wù)部跨國公司研究中心副主任何曼青潑起了冷水。何曼青認為，投資環(huán)境的很多條件是無法“營建”的，有些當(dāng)然可以“營建”，但這種“營建”肯定需要相當(dāng)長的時期。同時，投資環(huán)境也是動態(tài)的。還要承認投資環(huán)境的客觀差異性，并且強調(diào)這種差異性。投資環(huán)境各有特點，各有長短，因而各有其最適宜開發(fā)的資源、區(qū)位、市場、產(chǎn)業(yè)等。例如，有的區(qū)域投資環(huán)境適合于農(nóng)業(yè)或畜牧業(yè)投資，有的適于工業(yè)投資；適于工業(yè)投資的環(huán)境，也有適于原材料工業(yè)、能源工業(yè)、加工工業(yè)等投資的區(qū)別。尤其值得注意的是，新興產(chǎn)業(yè)、高技術(shù)項目的投資與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)、低技術(shù)項目的投資所需要的投資環(huán)境差異極大。

區(qū)域間投資環(huán)境的差異是顯而易見的，外來投資者在選擇投資目的地時應(yīng)當(dāng)審慎評估投資目的地的環(huán)境和風(fēng)險。同時，各地引進外商投資，需要考慮其產(chǎn)業(yè)或項目要求與投資環(huán)境的適應(yīng)性，不能盲目引資；改善投資環(huán)境的途徑、方式、方法，也必須顧及地域特點，根據(jù)本地經(jīng)濟發(fā)展中要解決的重大問題進行投資環(huán)境建設(shè)，并針對不同的部門、行業(yè)或項目的特點進行，才能達到應(yīng)有的目的。倘若生搬硬套其它地區(qū)已有的模式會把區(qū)域發(fā)展引入歧途。

類似“嘉禾事件”依然會在中國存在，即使是新的官員考核體系出臺之后。因為中國政府多年來的體制慣性依然會在很長時間內(nèi)主導(dǎo)著政府行為。但是在新的發(fā)展觀下，官員的行為在發(fā)生變化，地方政府的引資政策也在創(chuàng)新和變化。

如何克服GDP慣性？

規(guī)則已經(jīng)改變。但記者在采訪中發(fā)現(xiàn)，一些地方政府官員仍用以前他們慣用的GDP政績觀。因為，以前很管用，于是他們?nèi)匀挥靡郧皯T用的那套方法，而且用的更積極。用汽車陷入泥坑的比喻來說，猛踩油門，車子愈陷愈深。

那么，如何克服GDP慣性呢？必須采用新的官員考核體系。曾任中國惠普公司助理總裁的高建華說：“中國的地方政府在招商引資上的積習(xí)太深。因為他們的招商引資與政績考核直接掛鉤，他們這種利益驅(qū)動的慣性說難改就難改，說好改也很簡單?！?/p>

他對《中國經(jīng)濟周刊》說，新的官員考核制度關(guān)鍵要看是否選擇了什么人來考核官員。如果還是由上級單位來考核，那么什么也不會發(fā)生改變。如果是由下級來考評，那么即使再強大的慣性，也能夠改變。關(guān)鍵要看中央政府有沒有足夠的力度和決心。

多年的冷眼旁觀，使他感覺到，中國歷次改革的動因和設(shè)計都是很好的，但都是“兩頭熱，中間冷”。中央和百姓的熱度很高，而地方政府卻由于各種利益關(guān)系而成為改革的阻力。他認為，考核體系的設(shè)計其實非常簡單，是錯綜復(fù)雜的利益糾葛才把事情變得復(fù)雜。而中央政府為了追求穩(wěn)定大局，往往會采取折中的方式，最終使改革的過程曲折而復(fù)雜。

在跨國公司多年的經(jīng)歷，使高建華非常清楚跨國公司的考評制度和設(shè)計方案。他說，過去在惠普，CEO要考評一個部門主管時，會分別從上級和下級中間各選5—6個人，聽取他們對主管工作中成敗得失的意見，然后再反饋給被考評人。這種方式非常簡單易操作，而且跨國公司執(zhí)行多少年了，效果很好。而且這種方式現(xiàn)在被中國的民營企業(yè)廣泛的采用。

“但是”，高建華同時也很客觀地說，“因為公司與政府追求的目標不同，公司以利益為目的，追求的是效率，而政府以穩(wěn)定為主，最終也許會為了穩(wěn)定而犧牲效率。所以政府的改革常常是漸進的，緩慢的，而不可能有公司一樣大刀闊斧地劇烈變革?！?/p>

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干部政績考核5大“綠色”標準

中科院可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略研究組研究報告提出：新一代領(lǐng)導(dǎo)集體提出的發(fā)展觀，是一種全新的、全面的、可持續(xù)的、以人為本的科學(xué)的發(fā)展觀。順應(yīng)新形勢，干部政績考核體系也必須隨之變化。在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下，新的政績觀考核，必須淡化單一對GDP增長數(shù)量和增長速度的追求，代之以“六大注重”：注重先進生產(chǎn)力的培育和提高；注重以人為本的全面發(fā)展；注重人與自然的和諧；注重“人口、資源、環(huán)境、發(fā)展”四位一體的總協(xié)調(diào)；注重三大文明的整體推進；注重人民生活質(zhì)量的持續(xù)提高。

今后考核一個干部，主要看當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展效率和質(zhì)量改善了沒有，能源資源消耗速率下降了沒有，區(qū)域生態(tài)質(zhì)量改善了沒有，經(jīng)濟社會是否協(xié)調(diào)發(fā)展，義務(wù)教育成果鞏固了沒有，環(huán)境污染治理和清潔生產(chǎn)水平達標了沒有。以新型工業(yè)化道路指標為依據(jù)，新時期干部政績考核應(yīng)有5大“綠色”標準：

一是原材料消耗強度，即萬元產(chǎn)值的主要原材料消耗，體現(xiàn)工業(yè)增長對原材料的消耗程度，是技術(shù)、管理水平、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的綜合體現(xiàn)；二是能源消耗強度，即萬元產(chǎn)值的能源消耗。三是水資源消耗強度，即萬元產(chǎn)值水資源消耗。四是環(huán)境污染排放強度，即萬元產(chǎn)值的“三廢”排放總量，體現(xiàn)了經(jīng)濟增長對環(huán)境的壓力水平和程度；五是全社會勞動生產(chǎn)率，綜合體現(xiàn)一個國家或地區(qū)勞動資源利用水平和勞動素質(zhì)的高低。中國原材料、能源和水資源都面臨嚴峻挑戰(zhàn)，必須從可持續(xù)發(fā)展出發(fā)，降低能源消耗和資源消耗強度，提高勞動生產(chǎn)率，走“綠色發(fā)展”和“以人為本”的道路。