陳牛則　王　政

摘要：湖南省基礎(chǔ)教育發(fā)展水平逐漸提高的同時，面臨著城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育發(fā)展的不均衡、縣城和區(qū)域基礎(chǔ)教育發(fā)展的不平衡等現(xiàn)實問題。因此，必須加大省級財政轉(zhuǎn)移支付力度、優(yōu)化基礎(chǔ)教育投資環(huán)境、實行優(yōu)質(zhì)教育資源共事、加快薄弱學(xué)校改造進程，促進湖南省基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展和教育公平。

關(guān)鍵詞：湖南省；基礎(chǔ)教育；教育均衡發(fā)展

1湖南基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展成績斐然

在鞏固“普九”成果的基礎(chǔ)上，湖南省政府堅持教育優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，繼續(xù)高度重視基礎(chǔ)教育的發(fā)展，尤其是基礎(chǔ)教育的均衡發(fā)展，湖南省基礎(chǔ)教育發(fā)展水平近年來逐步提高。一是在教育經(jīng)費投入上，保證增長的同時加大了對落后地區(qū)的傾斜。2006年全省教育支出140.44億元，比上年增長14.18％。在對貧困地區(qū)繼續(xù)執(zhí)行“兩免一補”政策的同時，各級財政新增投入4.68億元，對湘西自治州、張家界市以及沅江市全部免除農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生學(xué)雜費。從2007年開始，湖南實現(xiàn)了全省范圍內(nèi)農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生全部免除學(xué)雜費，免除39個貧困縣縣級應(yīng)負(fù)擔(dān)的資金，改由省財政補貼。二是在教師教育上，加強了基礎(chǔ)教育教師隊伍的建設(shè)。2005年，省教育廳籌集650萬元經(jīng)費為全省農(nóng)村中心小學(xué)培訓(xùn)近5000名英語教師和計算機教師。同時又籌集了350萬元組織45所學(xué)校為每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)初中各培訓(xùn)一名英語、計算機骨干教師，共培訓(xùn)了4774名。在教師職稱上也采取了有利于農(nóng)村教師的優(yōu)惠政策：2005年全省農(nóng)村中小學(xué)增加中學(xué)一級、小學(xué)高級教師7742名，較2004年增加了58％，農(nóng)村中學(xué)增加中高606名，較2004年增加了20.7％。為彌補農(nóng)村小學(xué)師資力量的不足，湖南省制定了農(nóng)村小學(xué)教師定向培養(yǎng)專項計劃，從2006年起，在省本級教育經(jīng)費預(yù)算中設(shè)立專項資金，面向全省招收一定數(shù)量的優(yōu)秀初中畢業(yè)生，減免學(xué)雜費并給予生活補貼，為農(nóng)村特別是民族貧困縣(市)鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下小學(xué)培養(yǎng)五年制大專層次的教師。三是加強了基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展的制度保障力度。通過制度逐步提高了中小學(xué)公用經(jīng)費保障水平，建立了全省農(nóng)村中小學(xué)校舍維修改造長效機制，積極推動農(nóng)村義務(wù)教育階段中小學(xué)校舍維修改造資金保障新機制的建立。堅持新增教育經(jīng)費主要用于農(nóng)村的政策，不斷增加對農(nóng)村義務(wù)教育及落后地區(qū)的投入。第二期“國家貧困地區(qū)義務(wù)教育工程”投入資金2.6億元，改擴校舍48.6萬平方米；第二期“危房改造資金”投入5.4億，改造了危房195.8萬平方米；農(nóng)村中小學(xué)現(xiàn)代遠程教育工程投入1.5億，建成了中小學(xué)教育站點5056個，占農(nóng)村中小學(xué)的18％。四是學(xué)齡兒童入學(xué)率及升學(xué)率在不斷提高。2004年，學(xué)齡兒童入學(xué)率為98.45％，2005年為99.03％，2006年為99.53％；2005年初中升學(xué)率為60.82％，2006年為73.68％，小學(xué)同期升學(xué)率分別為99.66與101.53％。

2湖南基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展問題依然突出

2．1城鄉(xiāng)教育發(fā)展不均衡

(1)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育經(jīng)費投入差距拉大

城市基礎(chǔ)教育辦學(xué)條件優(yōu)越，農(nóng)村基礎(chǔ)教育辦學(xué)條件落后，這是一個不爭的事實，湖南省也不例外，這主要是由于在基礎(chǔ)教育經(jīng)費投入上，城鄉(xiāng)差距較大。一方面是因為政府的基礎(chǔ)教育投入從總體上來講還是偏向城市，城市所占份額大于農(nóng)村，另一方面社會捐贈及社會力量辦學(xué)也趨向城市，這是造成城鄉(xiāng)辦學(xué)條件差距拉大的直接也是主要原因。第三，城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)使城鄉(xiāng)居民收入拉大，2005年城鎮(zhèn)居民的收入為9524元，農(nóng)村居民的收入為3118元；2006年城鎮(zhèn)居民的收入為10505元，農(nóng)村居民的收入為3390元，這種收入的差距也無形中導(dǎo)致了城鄉(xiāng)居民對教育的重視與投入的差距，進而加深了教育投入的城鄉(xiāng)差距，辦學(xué)條件的城鄉(xiāng)懸殊，這些差距直接導(dǎo)致了政府及相關(guān)教育部門對一些農(nóng)村學(xué)校改善辦學(xué)條件的投入嚴(yán)重不足，教學(xué)條件難以得到根本的改善。

(2)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育師資隊伍結(jié)構(gòu)失衡

城市基礎(chǔ)教育的師資隊伍素質(zhì)普遍較高，年齡結(jié)構(gòu)比較合理，老中青交替；學(xué)歷層次普遍達標(biāo)，普及本科學(xué)歷，研究生學(xué)歷的教師也大有人在；職稱結(jié)構(gòu)分布合理，高級教師、中級教師和初級教師有一定比例分配；學(xué)科結(jié)構(gòu)比較適當(dāng)，數(shù)量上不緊缺，學(xué)術(shù)上有專攻，擁有一批學(xué)科帶頭人。相比之下，農(nóng)村基礎(chǔ)教育師資結(jié)構(gòu)就大打折扣。一是農(nóng)村教師老齡化。農(nóng)村小學(xué)教師平均年齡偏大，中老年教師多，青年教師補充不夠，青黃不接現(xiàn)象嚴(yán)重，據(jù)湖南省政協(xié)2007年調(diào)查，岳陽縣有小學(xué)教師2224人，其中51歲以上的926人，占41.7％，30歲以下的305人，僅占13.7％。平江縣70％的小學(xué)教師是由代課、民辦教師轉(zhuǎn)過來的，即將退休的667人，占21.4％。二是農(nóng)村教師學(xué)科結(jié)構(gòu)有缺陷。許多農(nóng)村初中缺少生物、地理、歷史等教師，農(nóng)村小學(xué)普遍缺乏音、體、美、英語等?？评蠋?。平江縣長壽鎮(zhèn)22所小學(xué)，僅有5名小學(xué)英語教師，任務(wù)最重的教師要擔(dān)任5所小學(xué)的英語送教任務(wù)。三是教師職稱結(jié)構(gòu)不合理。農(nóng)村中小學(xué)教師大部分是初級職稱，高級教師很少，岳陽縣農(nóng)村小學(xué)共有教師1883人，其中初級職稱與無職稱的教師866人，占46.0％，高級職稱教師3人，僅占0.16％。有的地方為了抑制農(nóng)村骨干教師的流失，竟盡量減少農(nóng)村學(xué)校高級職稱的指標(biāo)。農(nóng)村教師學(xué)歷偏低。據(jù)湖南省農(nóng)調(diào)隊統(tǒng)計，2005年全省農(nóng)村小學(xué)、中學(xué)任課老師具有大專以上學(xué)歷的只占26.6％和37.31％，而在城市小學(xué)、中學(xué)則分別達到了61.12％和98.39％。還有，由于農(nóng)村學(xué)校對教師的吸引力下滑，使得農(nóng)村教師尤其是邊遠貧困地區(qū)優(yōu)秀師資流失嚴(yán)重，也造成農(nóng)村師資力量薄弱，教育質(zhì)量下降。

(3)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育學(xué)生素質(zhì)相差甚遠

從數(shù)量上看，農(nóng)村學(xué)校由于辦學(xué)條件普遍較差而生源短缺，城市學(xué)校憑借其優(yōu)越的辦學(xué)條件而門庭若市；從質(zhì)量上看，因為城市學(xué)校采取措施并提供一定的條件，引誘農(nóng)村學(xué)校的優(yōu)秀學(xué)生進城讀書，學(xué)生整體素質(zhì)遠高于農(nóng)村；從機制上看，因為示范性學(xué)校的擇優(yōu)錄取，農(nóng)村學(xué)校留下來的學(xué)生素質(zhì)參差不齊，管理難度較大；從環(huán)境上看，農(nóng)村學(xué)校學(xué)生生存環(huán)境較差，學(xué)習(xí)條件差、校園環(huán)境差、住宿條件差，而城市學(xué)校在這些方面具有得天獨厚的條件，使得家長毫不吝嗇地送子弟進城學(xué)習(xí)，此外，農(nóng)村學(xué)校的留守兒童多、問題突出，加之農(nóng)村一種新的“讀書無用論”苗頭的出現(xiàn)，導(dǎo)致學(xué)生學(xué)習(xí)的積極性不高，輟學(xué)率高，直接影響到農(nóng)村學(xué)校學(xué)生的質(zhì)量。

2．2縣域間發(fā)展不均衡

縣域基礎(chǔ)教育發(fā)展非均衡，主要表現(xiàn)在縣與縣之間(包括縣市)和縣域內(nèi)部基礎(chǔ)教育資源、規(guī)模、質(zhì)量和效益等方面所存在的差異，隨著農(nóng)村義務(wù)教育的投資體制由“以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主”向“以縣為主”轉(zhuǎn)變，縣域經(jīng)濟發(fā)展的差距使得縣域基礎(chǔ)教育發(fā)展非均衡已成為區(qū)域教育發(fā)展不均衡的主要表現(xiàn)形式，也是湖南基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展的一個突出問題。

實行新的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制后，中央財政對中西部地區(qū)的免學(xué)雜費資金、生均經(jīng)費資金和校舍維修改造資金確定了支持比例，而對教師工資、津補貼卻沒有明確分擔(dān)比例。由于縣域經(jīng)濟發(fā)展的不均衡，湖南省各級財政的投入不能滿足義務(wù)教育事業(yè)的發(fā)展需求，大部分縣市財政還無力全額保障農(nóng)村教師津補貼和新建義務(wù)教育設(shè)施投資，在教育投入上，縣域差別較大。像經(jīng)濟狀況較好的長沙市芙蓉區(qū)，教育投入較大，基礎(chǔ)教育發(fā)展良好。該區(qū)的教育經(jīng)費支出，2004年為11699萬元，2005年為16570萬元，2006年為19192萬元，年均增長27.29％，到2007年，教育經(jīng)費總額達到2.3億元，生均教育事業(yè)費2005—2007年分別為：5941、6974、8165元，預(yù)算內(nèi)生均公用經(jīng)費分別為：587、687、750元，不管是生均教育事業(yè)費還是預(yù)算內(nèi)生均公用經(jīng)費，都超過省市所定標(biāo)準(zhǔn)。而經(jīng)濟欠發(fā)達的平江縣，2006年該縣財政收入2.8億元，教育投入1.67億元，已占財政收入的59.6％，該縣義務(wù)教育階段負(fù)債2000余萬元，尚缺寄宿制學(xué)校建設(shè)經(jīng)費2470萬元，若把教師的津補貼納入財政預(yù)算，每年還需要資金5452.8萬元，以上四項合計2.66億元，占該縣財政年收入的95％，這種經(jīng)濟狀況造成的縣域教育發(fā)展的不均衡是顯而易見的。另外，據(jù)2006年湖南省政府教育督導(dǎo)室對首批37個縣市區(qū)政府教育工作督導(dǎo)評估顯示，僅有20％的縣市區(qū)較好地解決了教師誤餐費、適當(dāng)生活補貼、醫(yī)療養(yǎng)老保險及住房公積金等福利待遇。

2．3區(qū)域間發(fā)展不均衡

由于歷史與地理位置等原因，湖南經(jīng)濟發(fā)展在區(qū)域間差別較大，經(jīng)濟決定教育，經(jīng)濟發(fā)展的不均衡使得區(qū)域基礎(chǔ)教育發(fā)展不均衡在湖南表現(xiàn)也較為突出。湖南經(jīng)濟社會發(fā)展水平形成了三大梯級地區(qū)——相對而言，發(fā)達的東部地區(qū)(即由長沙、株洲、湘潭、岳陽、衡陽、郴州6市構(gòu)成的“一點一線”地區(qū))、較發(fā)達的中部地區(qū)(包括常德、益陽、邵陽、婁底、永州5個地市)、落后的西部地區(qū)(由湘西自治州、張家界市、懷化市構(gòu)成的“大湘西地區(qū)”)，與經(jīng)濟社會發(fā)展的三大梯級地區(qū)相對應(yīng)，教育發(fā)展也形成了三大梯級——東、中、西部地區(qū)，三大梯級地區(qū)之間基礎(chǔ)教育發(fā)展的非均衡現(xiàn)象明顯地存在，其中又以東西之間的非均衡狀況尤為突出，與東部地區(qū)相比，西部地區(qū)教育資源缺乏、教育規(guī)模不足以及教育質(zhì)量亟待提高，尤其在長株潭一體化建設(shè)的大背景下，東西部基礎(chǔ)教育的差距也將會更大。

3湖南基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展對策建議

3．1加大省級財政轉(zhuǎn)移支付力度

基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展首先要加強經(jīng)濟薄弱地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展及省級財政的轉(zhuǎn)移支付力度，縮小地區(qū)經(jīng)濟差異，為基礎(chǔ)教育的均衡發(fā)展提供重要支撐，經(jīng)濟是教育發(fā)展的物質(zhì)支撐，區(qū)域經(jīng)濟的相對均衡發(fā)展是區(qū)域教育均衡發(fā)展的重要基礎(chǔ)。要實現(xiàn)湖南區(qū)域教育的均衡發(fā)展，必須首先加速經(jīng)濟薄弱的農(nóng)村地區(qū)和湘西地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，增強經(jīng)濟對其教育的支撐能力。完善農(nóng)村基礎(chǔ)教育財政投入機制。增加農(nóng)村基礎(chǔ)教育中財政投入的省級比例，改變農(nóng)村基礎(chǔ)教育的弱勢地位。

目前，中央對地方專項教育財政轉(zhuǎn)移支付包括“貧困地區(qū)義務(wù)教育工程”?？詈汀傲x務(wù)教育危房改造工程”專款等，僅占基礎(chǔ)教育總支出的1％左右。因此，建立和實施規(guī)范的中央轉(zhuǎn)移支付制度是解決當(dāng)前農(nóng)村基礎(chǔ)教育地區(qū)發(fā)展不平衡問題的一個有效手段，同樣，也要建立相應(yīng)省市一級教育經(jīng)費轉(zhuǎn)移支付制度，解決城鄉(xiāng)之間、發(fā)達與貧困地區(qū)之間的教育發(fā)展不平衡問題，當(dāng)然，教育經(jīng)費轉(zhuǎn)移支付力度的加大需要財政收入的不斷增加，從財政收入講，無論是國家還是省級都具備了財政轉(zhuǎn)移支付能力，據(jù)資料顯示，2007上半年全國財政總收入超過2.6萬億，同比增長30.6％。年總收入突破5萬億元大關(guān)，湖南上半年財政總收入565億元，同比增收108.05億元，增幅達23.65％，實現(xiàn)年財政總收入突破1000億元的目標(biāo)，這為到2010年全省財政總收入達到1300億元奠定了堅實基礎(chǔ)。財政收入的增長為加大轉(zhuǎn)移支付力度，促進基礎(chǔ)教育的均衡發(fā)展提供了有力保障，反過來，基礎(chǔ)教育的快速、均衡發(fā)展又為經(jīng)濟實力的增強提供了智力支持，這樣也有利于形成一個良性循環(huán)的互惠局面。

3．2優(yōu)化基礎(chǔ)教育投資環(huán)境

為了促進基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展，要優(yōu)化投資環(huán)境，調(diào)動社會力量辦學(xué)的積極性。民辦教育作為一種社會文化現(xiàn)象，是我國政治、經(jīng)濟、教育、科技等領(lǐng)域改革不斷深化，特別是市場經(jīng)濟條件下投資主體多元化的必然產(chǎn)物，我國政府已經(jīng)充分地認(rèn)識到了這一點，也為社會力量辦學(xué)做出了一些努力：政府對民辦教育的態(tài)度由80年代初期靜觀其變、不置可否的態(tài)度，發(fā)展到80年代中后期能夠給予方向性的指導(dǎo)，進入到90年代后，政府對民辦教育采取鼓勵支持的態(tài)度，進而形成了民辦教育發(fā)展的“積極鼓勵，大力支持，正確引導(dǎo)，加強管理”方針。特別是《民辦教育促進法》的實施，它已成為我國民辦教育再次騰飛的新起點，使我國民辦教育走上了法制化軌道，外部環(huán)境的支持使民辦教育未來發(fā)展擁有了更加廣闊的空間。

吸引社會資源積極推進基礎(chǔ)教育的民營運作既是經(jīng)濟社會發(fā)展的必然要求，也是教育與經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的科學(xué)發(fā)展觀的必然要求，更是我國窮國辦大教育、國家教育經(jīng)費缺乏的內(nèi)在要求。就湖南目前的基礎(chǔ)教育發(fā)展?fàn)顩r來講更應(yīng)吸引社會辦學(xué)，尤其在經(jīng)濟欠發(fā)達的區(qū)域或縣域，像湘西等地區(qū)，更應(yīng)提高社會辦學(xué)的比例。因此，我們一方面要通過積極的政策誘導(dǎo)來吸引社會資源辦基礎(chǔ)教育，另一方面要廣開基礎(chǔ)教育民辦的途徑，特別要把社會資源引向薄弱的縣域與農(nóng)村地區(qū)，像湘西地區(qū)與平江縣等薄弱地區(qū)，為城鄉(xiāng)、區(qū)域、縣域中小學(xué)提供公平的共生環(huán)境，享有同等的優(yōu)質(zhì)社會資源，給中小學(xué)辦學(xué)注入活力，在今后我們還應(yīng)為吸引社會資源辦學(xué)開更多的綠燈，尤其要為社會資源辦農(nóng)村基礎(chǔ)教育開更多的綠燈，從政策上對投資者予以鼓勵。并保證投資者能夠得到合理的回報，在吸引社會力量辦學(xué)上，邵陽市表現(xiàn)得較為突出：2002年，邵陽市各級各類民辦學(xué)校有482所，總投資約3億元，在校生7.4萬人，時至2007年9月，各級各類民辦學(xué)校已達1016所，總投資突破25億元，在校生達20.5萬人。

3．3實行優(yōu)質(zhì)教育資源共享

優(yōu)質(zhì)教育資源屬于較為稀缺的資源，由于多方面的原因，發(fā)達的地區(qū)對優(yōu)質(zhì)教育資源占有絕對優(yōu)勢，加強城鄉(xiāng)、區(qū)域及縣域中小學(xué)間優(yōu)質(zhì)教育資源的共享，既是和諧社會構(gòu)建的要求，也是實現(xiàn)教育公平的重要舉措，同時也是城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育和諧共生的重要途徑。優(yōu)質(zhì)教育資源共享既包括硬件資源，像現(xiàn)代化教育設(shè)備、圖書、音響資料等，也包括軟件資源，像校園文化、教師資源等。對于硬件資源的共享可以制定相應(yīng)制度，通過定期直接的雙向交流享用或贈送等形式來實現(xiàn)；對于軟件資源，可以通過建立中小學(xué)優(yōu)質(zhì)共享

數(shù)字資源庫、對口中小學(xué)遠程交流平臺等來實現(xiàn)共享，比如，建立長株潭對湘西的對口扶助機制等。

對于教師資源的共享，可以通過政府及教育行政部門出臺一些政策與規(guī)定來確保，比如：沒有農(nóng)村任教經(jīng)歷的教師都要到農(nóng)村任教一到兩年，新聘教師和新招錄大中專畢業(yè)生均需先到農(nóng)村或落后區(qū)域從教兩年以上；發(fā)達城市中小學(xué)定期組織特級教師、骨干教師、學(xué)科帶頭人到所轄農(nóng)村學(xué)?；?qū)谥г目h域或欠發(fā)達地區(qū)學(xué)校講學(xué)、輔導(dǎo)；選派城鎮(zhèn)學(xué)校優(yōu)秀校長、校長后備人選、中層干部到薄弱學(xué)校掛職；選派薄弱學(xué)校的校長、中層干部到城鎮(zhèn)優(yōu)質(zhì)學(xué)校掛職，擔(dān)任校長助理或副校長；對薄弱中小學(xué)教師，實施以“新課程、新理念、新技術(shù)和師德建設(shè)”為重點的全員培訓(xùn)計劃，安排落后地區(qū)教師到城鎮(zhèn)教學(xué)水平高的學(xué)校跟崗學(xué)習(xí)、進修，選送薄弱學(xué)校優(yōu)秀教師到國內(nèi)一流師范大學(xué)或其它高校進修等。

3．4加快薄弱學(xué)校改造進程

基礎(chǔ)教育薄弱學(xué)校一般表現(xiàn)為辦學(xué)條件相對較差、教育質(zhì)量相對偏低、社會信譽不高等。在辦學(xué)條件上，校舍簡陋、設(shè)施設(shè)備陳舊與缺乏，辦學(xué)資金短缺，師資生源質(zhì)量較差、教師待遇偏低，師生生存環(huán)境差等；在教學(xué)質(zhì)量上，無法達到各類學(xué)校相應(yīng)的合格標(biāo)準(zhǔn)，造成輟學(xué)、厭學(xué)以及師資生源嚴(yán)重流失；在社會聲譽上，當(dāng)?shù)卣?、教育行政部門對該類學(xué)校的支持、關(guān)注程度偏低，無法得到學(xué)生家長、社區(qū)對學(xué)校教育的信任等。在加大政府及發(fā)達地區(qū)與學(xué)校對這些薄弱學(xué)校的扶持力度以外，我們還要從薄弱學(xué)校自身出發(fā)，加強薄弱學(xué)校的自身改造。

首先要對這些學(xué)校的制度進行改造，一般來講這些學(xué)校的制度都不夠合理、不夠規(guī)范，像經(jīng)費支出、教師管理、學(xué)校常規(guī)管理制度等，要通過引用示范學(xué)校的制度優(yōu)勢結(jié)合本校的實際制定規(guī)范可操作的各項制度；其次要對學(xué)校管理者尤其是校長進行改造，一個好校長就是一所好學(xué)校，一所學(xué)校的好與差與校長有著重要的關(guān)系，我們要加強對這些學(xué)校校長的培訓(xùn)，尤其是辦學(xué)理念與學(xué)校常規(guī)管理的培訓(xùn)，培養(yǎng)出具有創(chuàng)新精神與實踐能力的新時期校長；再次要要對這些學(xué)校的教師與學(xué)生進行改造，改善師生的生存環(huán)境。培養(yǎng)教師的敬業(yè)與奉獻精神，端正學(xué)生的學(xué)習(xí)態(tài)度，使他們愛校如家，與學(xué)校共命；最后要對這些學(xué)校的設(shè)備設(shè)施進行改造，保證其能跟上課程的需要，學(xué)校要花大力氣改善設(shè)施設(shè)備，根據(jù)學(xué)校實際情況，進行維修與購買，讓教學(xué)能順利的進行，另外，還要根據(jù)具體學(xué)校實際，對基礎(chǔ)教育課程進行改造。有條件的學(xué)校要開發(fā)校本課程。