政府雇員制與公務(wù)員聘任制的交鋒

姬養(yǎng)洲

●2008年6月，上海浦東首批聘任制公務(wù)員走上政府工作崗位

●2008年7月，揚(yáng)州全面試行政府雇員制，對(duì)外公開(kāi)高薪招聘

正當(dāng)數(shù)以萬(wàn)計(jì)的“考碗族”們?yōu)楦?jìng)爭(zhēng)一個(gè)崗位而忙于各級(jí)公務(wù)員錄用考試的復(fù)習(xí)、備考之時(shí)，這兩則消息卻引起了媒體和輿論的廣泛關(guān)注，于是“聘任制公務(wù)員”和“政府雇員”這兩個(gè)名詞開(kāi)始走進(jìn)了我們的視野。與目前普遍施行的聘用制公務(wù)員相比，“聘任制公務(wù)員”和“政府雇員”又有著哪些不同?又會(huì)對(duì)我國(guó)公務(wù)員隊(duì)伍的管理帶來(lái)哪些啟示呢?

再掀波瀾的“政府雇員制”

在《公務(wù)員法》頒布實(shí)施之后，揚(yáng)州市從2008年7月起，率先在江蘇省全面試行“政府雇員制度”，于是，揚(yáng)州的“政府高薪雇員”又引發(fā)了新一輪創(chuàng)新現(xiàn)行公務(wù)員制度的討論。

政府雇員制是20世紀(jì)50年代前聯(lián)邦德國(guó)為適應(yīng)政府組織彈性化、專(zhuān)業(yè)化的要求而采取的公共行政改革措施。80年代以后，美國(guó)、英國(guó)、澳大利亞、日本等國(guó)家也紛紛根據(jù)本國(guó)實(shí)際進(jìn)行了本土化改造，針對(duì)某些特殊職責(zé)和專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)的政府職位實(shí)行了公務(wù)員合同制管理模式。由此可見(jiàn)，政府雇員制是指政府以契約形式，聘用、管理某些專(zhuān)門(mén)技術(shù)人才及承擔(dān)部分臨時(shí)性、勤務(wù)性工作的人員的公共人力資源制度。它以勞動(dòng)合同為主要手段，界定、規(guī)范和調(diào)整政府與雇員之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，其主要目的是通過(guò)公共部門(mén)人力資源的優(yōu)化和組織形式的完善，提高行政效率、降低行政成本，為經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展提供多樣化、高品質(zhì)的公共產(chǎn)品。政府雇員與公務(wù)員最大不同在于不是終身制，具有一定的雇用年限。

政府雇員制在我國(guó)的推行，始于2002年6月。當(dāng)時(shí)，吉林省政府率先出臺(tái)了《吉林省人民政府雇員管理試行辦法》，成為國(guó)內(nèi)首個(gè)在創(chuàng)新公務(wù)員制度方面“吃螃蟹”的地區(qū)。他們通過(guò)面向社會(huì)公開(kāi)招聘，于2003年11月與首批政府雇員簽訂了聘用合同；2004年8月，又招聘了第二批政府雇員。

吉林省政府雇員分為三種，即一般雇員、高級(jí)雇員、資深高級(jí)雇員。一般雇員是指政府一般性事務(wù)工作需要的專(zhuān)業(yè)人才，必須具有大學(xué)本科以上學(xué)歷和三年以上實(shí)際工作經(jīng)驗(yàn)；高級(jí)雇員是指政府高層次事務(wù)性工作需要的特殊高級(jí)專(zhuān)業(yè)人才，必須具有碩士或博士學(xué)位、高級(jí)專(zhuān)業(yè)技術(shù)職稱(chēng)，有較高的學(xué)術(shù)和專(zhuān)業(yè)造詣，在本學(xué)科或本專(zhuān)業(yè)技術(shù)領(lǐng)域有較高的知名度和較大影響力，且專(zhuān)業(yè)技術(shù)工作業(yè)績(jī)特別突出；資深高級(jí)雇員，原則上在優(yōu)秀的政府高級(jí)雇員中產(chǎn)生。對(duì)在全國(guó)或省內(nèi)的研究領(lǐng)域有較高知名度和較大影響力，條件特別優(yōu)秀的人員，也可以直接雇用為資深高級(jí)雇員。

據(jù)了解，吉林省首批計(jì)劃招聘10名政府雇員，包括法律、金融、經(jīng)貿(mào)、高新技術(shù)等方面的專(zhuān)業(yè)人才。在招聘過(guò)程中，咨詢(xún)者近300人，但最終提出申請(qǐng)的只有31人；經(jīng)過(guò)審查，19人符合報(bào)名條件；然而，在通知考試和面試時(shí)，又有5人放棄；最終，僅有2人被聘用。他們的聘期也有區(qū)別，一人為1年；一人為3年。與政府簽訂聘用合同的政府雇員，必須與原單位脫鉤，其人事關(guān)系和人事檔案轉(zhuǎn)到政府人才服務(wù)機(jī)構(gòu)代管。

吉林省政府雇員工資標(biāo)準(zhǔn)的制定，比照公務(wù)員平均工資的2到15倍，設(shè)14個(gè)檔次。在制定標(biāo)準(zhǔn)的2002年，吉林省公務(wù)員月平均工資為1100元，按照最低2倍計(jì)算，政府雇員的月薪為2200元，年薪為2.64萬(wàn)元；按照最高15倍計(jì)算，政府雇員月薪為16500元，年薪為19.8萬(wàn)元。首批政府雇員的工資標(biāo)準(zhǔn)定為7檔；第二批政府雇員的工資標(biāo)準(zhǔn)定為5檔。

據(jù)對(duì)首批政府雇員張某的追蹤調(diào)查，他任省政府公安信息化應(yīng)用與管理總工程師后，組織開(kāi)發(fā)了公安人事信息系統(tǒng)，并取得了顯著成效，不僅為全省公安機(jī)關(guān)節(jié)約50萬(wàn)元資金，而且，還大大提高了工作效率，減少了基層民警的工作強(qiáng)度和工作量，節(jié)約了到省、市報(bào)送信息的差旅費(fèi)用和時(shí)間，受到全省公安機(jī)關(guān)的一致好評(píng)。

吉林省人事廳的領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為，政府雇員制是現(xiàn)行公務(wù)員制度的應(yīng)急補(bǔ)充制度，“一些專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性很強(qiáng)的任務(wù)或項(xiàng)目，現(xiàn)有的公務(wù)員很難完成，采取一般手段或待遇也招不到高級(jí)專(zhuān)門(mén)人才，而采取雇員的方式雇用專(zhuān)業(yè)人才，既是對(duì)現(xiàn)有人才不足的補(bǔ)充，又能完成高端性任務(wù)”。

隨后，上海、無(wú)錫、武漢、長(zhǎng)沙、珠海、深圳乃至今年的揚(yáng)州等地區(qū)，紛紛嘗試這種新的用人選才制度?？偟目矗陨系貐^(qū)推行政府雇員制，有以下幾方面特點(diǎn)：

一是先從高層次專(zhuān)業(yè)技術(shù)應(yīng)用與管理崗位做起。開(kāi)始招聘的均是法律、金融、經(jīng)貿(mào)、城建、規(guī)劃、信息、外語(yǔ)及高新技術(shù)等方面的專(zhuān)業(yè)崗位的高級(jí)雇員，年薪均在10萬(wàn)至50萬(wàn)元之間，最高者是無(wú)錫市對(duì)日招商首席代表，年薪為50萬(wàn)元；

二是政府雇員不具備公務(wù)員身份，不擔(dān)任行政職務(wù)；

三是政府雇員不占用雇用單位的人員編制，但有的地區(qū)則規(guī)定占用雇用單位人員編制；

四是實(shí)行市場(chǎng)化契約管理。雇員與政府簽訂聘用合同，一般為1—3年。期滿(mǎn)經(jīng)考核勝任者可續(xù)簽合同，但最長(zhǎng)不得超過(guò)三個(gè)期限，即9年；階段性任務(wù)聘用的，完成任務(wù)即為合同結(jié)束，自謀出路；在聘用期內(nèi)不能完成任務(wù)者，可隨時(shí)解聘。

五是受雇期間不得兼職。因特殊工作任務(wù)的需要，經(jīng)同級(jí)政府同意，對(duì)短期聘用的高級(jí)雇員可采取兼職方式。

政府雇員制的實(shí)施，打破了建國(guó)以來(lái)已經(jīng)實(shí)行了幾十年的政府公務(wù)員主導(dǎo)政府工作的舊體制及制度，是政府機(jī)關(guān)用人選才觀念和機(jī)制的創(chuàng)新與突破。政府雇員制并不是與公務(wù)員制度相對(duì)立的制度，兩者互為補(bǔ)充、互為支撐，以公務(wù)員制度為主，政府雇員制為輔，才能共同促成政府穩(wěn)定性、連續(xù)性與靈活性的平衡，從而滿(mǎn)足公共事務(wù)管理的多元化需求。政府雇員制的出現(xiàn)表明我國(guó)地方政府機(jī)構(gòu)改革、干部任用制度改革正在朝著縱深方向發(fā)展。

“公務(wù)員聘任制”試點(diǎn)

20世紀(jì)80年代初，為解決原干部人事制度不能從農(nóng)村直接招收干部，以致鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部來(lái)源不足的問(wèn)題，很多地區(qū)開(kāi)始在鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)行干部聘任制，通過(guò)契約合同來(lái)管理干部，成為公務(wù)員聘任制的雛形。2006年1月1日生效的《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》對(duì)公務(wù)員聘任的適用范圍、聘任方式、管理方式以及糾紛解決機(jī)制等做了專(zhuān)門(mén)規(guī)定，正式在法律上確認(rèn)了公務(wù)員職位聘任制度。

2007年，原國(guó)家人事部決定在上海浦東和廣東深圳率先開(kāi)展聘任制公務(wù)員試點(diǎn)。上海浦東首批聘任制公務(wù)員已于2008年6月5日走上政府工作崗位。

聘任制公務(wù)員，是指政府機(jī)關(guān)根據(jù)工作需要，經(jīng)省級(jí)以上公務(wù)員主管部門(mén)批準(zhǔn)，通過(guò)公開(kāi)招聘或直接選拔的方式，以平等自愿、協(xié)商一致的原則，與所聘人員簽訂聘任合同，從事不涉及國(guó)家機(jī)密的專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的職位

和輔助性職位的人員。公務(wù)員聘任制是選拔任用公務(wù)員的一種政府機(jī)關(guān)人事管理制度，是對(duì)我國(guó)現(xiàn)行公務(wù)員制度的發(fā)展和創(chuàng)新，是一種特殊的公務(wù)員制度。

受原國(guó)家人事部在上海浦東、廣東深圳及江蘇揚(yáng)州進(jìn)行聘任制公務(wù)員試點(diǎn)的影響，浙江溫州市政府決定，在浙江省內(nèi)率先試行公務(wù)員聘任制，使公務(wù)員隊(duì)伍真正做到能上能下，能進(jìn)能出。

相對(duì)政府雇員制度，公務(wù)員聘任制試點(diǎn)剛剛開(kāi)始。從上海浦東及廣東深圳試行公務(wù)員聘任制的實(shí)踐看，實(shí)施聘任制公務(wù)員的做法具有以下三大特點(diǎn)：一是合同制管理。即聘任制公務(wù)員必須與政府簽訂聘任合同，任職期限不再是終身制，聘期一般為1—3年。任期結(jié)束后，是否續(xù)聘，需要雙方再行協(xié)商；二是協(xié)議工資制。即聘任制公務(wù)員不執(zhí)行公務(wù)員的工資、福利、保險(xiǎn)等規(guī)定，而是參照市場(chǎng)同類(lèi)崗位人員的薪酬水平，兼顧政府機(jī)關(guān)的實(shí)際情況，通過(guò)雙方協(xié)商確定；三是目標(biāo)責(zé)任制。即聘任制公務(wù)員不執(zhí)行公務(wù)員職務(wù)任免規(guī)定，不再有科、處、局等職務(wù)和職級(jí)之分，而是根據(jù)崗位目標(biāo)任務(wù)，確定責(zé)權(quán)。

上海浦東、廣東深圳等地試點(diǎn)公務(wù)員聘任制，既不是對(duì)現(xiàn)行公務(wù)員制度的沖擊，也不是對(duì)事業(yè)單位職員制度的變型，而是與現(xiàn)行公務(wù)員制度不悖的獨(dú)立體系，是整個(gè)公務(wù)員制度的一種類(lèi)型。公務(wù)員聘任制的出現(xiàn)，是對(duì)我國(guó)“官本位”意識(shí)的沖刷與弱化。一方面，在政府機(jī)關(guān)工作，享有公務(wù)員身份，卻與職務(wù)升遷無(wú)涉，只憑專(zhuān)業(yè)技術(shù)知識(shí)和管理策劃能力“吃飯”。這對(duì)“官文化”起著消解作用；另一方面，置身“官場(chǎng)”，卻不用應(yīng)付那些復(fù)雜的人際關(guān)系和是非事宜，專(zhuān)一做好本職工作，進(jìn)而提升公共行政管理水平和服務(wù)效率。盡管與龐大的公務(wù)員隊(duì)伍比較起來(lái)，聘任制公務(wù)員在人數(shù)上也許暫時(shí)是很小的，但是，我們有理由相信，其影響力和生命力是巨大的。他們精高的專(zhuān)業(yè)技術(shù)及知識(shí)結(jié)構(gòu)，豐富的管理策劃經(jīng)驗(yàn)及實(shí)際操作能力，獨(dú)特的聘任身份及明確的目標(biāo)責(zé)任，及追求效率、積極進(jìn)取的敬業(yè)精神，必將給整個(gè)公務(wù)員隊(duì)伍乃至政府機(jī)構(gòu)帶來(lái)前所未有的生機(jī)與活力。

“雇員制”與“聘任制”的異同與弊端

通過(guò)對(duì)上述政府雇員制和公務(wù)員聘任制內(nèi)容及其實(shí)踐情況的分析，我們可以看到：“兩制”之間既有許多共同點(diǎn)，又有各自不同之處。其共同點(diǎn)有五，即都是對(duì)現(xiàn)行公務(wù)員和制度的創(chuàng)新與突破；都是對(duì)現(xiàn)行公務(wù)員制度的補(bǔ)充；都是實(shí)行契約合同管理；都是實(shí)行協(xié)議工資；都不擔(dān)任行政職務(wù)。

然而，“兩制”又有三點(diǎn)不同之處：一是適用的法律規(guī)范不同。聘任制公務(wù)員與聘方即政府之間的關(guān)系，是由專(zhuān)門(mén)的《公務(wù)員法》來(lái)調(diào)整的，聘任制公務(wù)員本身就是整個(gè)公務(wù)員隊(duì)伍的組成部分，是公務(wù)員隊(duì)伍的一種類(lèi)別；而政府雇員與雇主(即政府)的關(guān)系，則是依照勞動(dòng)合同來(lái)規(guī)范的，在法律上一般要按照《勞動(dòng)法》及《勞動(dòng)合同法》來(lái)約束雙方的行為。二是人員身份不同。聘任制公務(wù)員屬于公務(wù)員制度的范疇，雖不擔(dān)任行政職務(wù)，不行使行政權(quán)力，但具有公務(wù)員身份；政府雇員則不屬于公務(wù)員范疇，不具有公務(wù)員身份，仍屬社會(huì)人才。三是人員編制不同。政府雇員可以不占雇用單位的人員編制，而聘任制公務(wù)員必須占用聘用單位的人員編制。

當(dāng)然，由于公務(wù)員聘任制剛剛開(kāi)始試點(diǎn)，還沒(méi)有一個(gè)完整的規(guī)范。就目前看，上述“兩制”雖然有其巨大“活力”但也帶來(lái)了一些負(fù)面影響：

一是沒(méi)職沒(méi)權(quán)，無(wú)力充分發(fā)揮作用。以無(wú)錫市用50萬(wàn)年薪招聘的對(duì)日招商首席代表為例，如果兩年后，由于沒(méi)有完成招商任務(wù)，政府沒(méi)有與其續(xù)約。而其在工作中遇到的問(wèn)題卻是，雖然在與外商的談判中代表政府，但卻沒(méi)有權(quán)力、沒(méi)有能力回答外商所談的涉及政府權(quán)力的事宜。即便是負(fù)責(zé)經(jīng)貿(mào)、信息、策劃、規(guī)劃的專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才，在開(kāi)展工作中往往因?yàn)闊o(wú)職無(wú)權(quán)，使其制定的宏偉目標(biāo)或招商項(xiàng)目無(wú)法實(shí)現(xiàn)，甚至成為一紙空文。

二是后顧之憂(yōu)嚴(yán)重影響作用發(fā)揮。實(shí)行勞動(dòng)合同制，雖然可以激發(fā)活力，但1—3年的期限，以及最長(zhǎng)不超過(guò)三次續(xù)約的規(guī)定，使所雇(聘)人員無(wú)法制定長(zhǎng)期的工作計(jì)劃。同時(shí)，應(yīng)聘的高級(jí)專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才，大都有著自己的工作崗位，人家下決心拋掉原有的“飯碗”，來(lái)到政府機(jī)關(guān)做貢獻(xiàn)，把最美好的青春年華奉獻(xiàn)后，卻得不到應(yīng)有的回報(bào)。解除合同后自謀出路的做法，使他們很難安心工作。

三是應(yīng)用范圍有限，在基層政府和事業(yè)單位難以推廣。雇員制和聘任制都是通過(guò)高薪來(lái)吸引政府機(jī)關(guān)急需的優(yōu)秀人才，一般實(shí)行年薪制。從當(dāng)前各地政府的實(shí)踐看，一個(gè)一般雇(聘)員的年薪能達(dá)到10萬(wàn)元左右，而高級(jí)雇(聘)員的年薪最高可達(dá)50萬(wàn)元。面對(duì)如此高昂的薪金費(fèi)用，目前的基層政府是無(wú)力承擔(dān)的。因此，雇員制或聘任制只能在一些省市級(jí)政府機(jī)關(guān)應(yīng)用，這無(wú)疑限制了縣鄉(xiāng)級(jí)政府對(duì)專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才的需求。

四是造成新的機(jī)構(gòu)臃腫，加劇財(cái)政負(fù)擔(dān)。由于政府雇員不占行政編制，只是政府機(jī)關(guān)為完成特定任務(wù)而臨時(shí)雇用的工作人員。因此，擁有雇員的政府機(jī)關(guān)的實(shí)際工作人數(shù)，是在機(jī)關(guān)原有公務(wù)員的基礎(chǔ)上再加上新增的臨時(shí)雇員。這樣一來(lái)，機(jī)關(guān)工作人員非但沒(méi)有減少，反倒又新添了一批雇員，而且還要為他們支付高額的年薪，不僅給機(jī)關(guān)“增肥”，還加重了納稅人的負(fù)擔(dān)。

五是政府官員的尋租行為。由于政府雇員制只是一種探索，制度不完善，存在著很大的隨意性。在雇員的職位設(shè)置和人員選錄上沒(méi)有統(tǒng)一的規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)雇員的政績(jī)考核問(wèn)題上，缺乏專(zhuān)業(yè)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，因此考核結(jié)果往往由上級(jí)主管領(lǐng)導(dǎo)決定，因此，就為政府官員利用雇員制尋租和設(shè)租提供了機(jī)會(huì)。

完善的對(duì)策思考

通過(guò)上述分析可以看到，政府雇員制與公務(wù)員聘任制，雖有各自不同之處，但其核心內(nèi)容及其作用，包括目的、方式等都是一致的。所以，我們認(rèn)為應(yīng)采取如下完善對(duì)策：

第一，統(tǒng)一制度。即把政府雇員與聘任制公務(wù)員合并，統(tǒng)一歸并到公務(wù)員聘任制的軌道上來(lái)。因?yàn)?，公?wù)員聘任制是《公務(wù)員法》明確的一種現(xiàn)代公務(wù)員制度，屬于公務(wù)員范疇，不應(yīng)在法外推行另一種政府機(jī)關(guān)用人選才制度。由于政府雇員在一些地區(qū)實(shí)施的時(shí)間較長(zhǎng)，形成了一套完整的經(jīng)驗(yàn)，可以把其中好的做法及經(jīng)驗(yàn)吸取到公務(wù)員聘任制中來(lái)，使其逐步完善。

第二，臨賦職權(quán)。當(dāng)聘任制公務(wù)員代表政府與外商談判，以及拓展項(xiàng)目，實(shí)施新的計(jì)劃時(shí)，政府及其部門(mén)應(yīng)臨時(shí)賦予其相應(yīng)的職務(wù)和權(quán)力，可以“一事一議”，提升其談判或組織工作的地位和權(quán)威性，使其權(quán)責(zé)相當(dāng)，不僅能使其干事，而且更要使其能干成事。

第三，完善保障。對(duì)實(shí)行契約合同制的聘任制公務(wù)員，應(yīng)為其繳納“五險(xiǎn)一金”，并做到保費(fèi)與人同行，對(duì)貢獻(xiàn)大、業(yè)績(jī)優(yōu)秀的人才，還可以實(shí)行補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)，加強(qiáng)社會(huì)保障力度，解除后顧之憂(yōu)。

第四，特殊錄用。對(duì)特別優(yōu)秀，且又長(zhǎng)期需要的聘任制公務(wù)員，經(jīng)考核符合條件的，可以在適當(dāng)時(shí)候?qū)嵭刑貏e錄用，轉(zhuǎn)為委任制或考任制公務(wù)員，給他們以發(fā)展遠(yuǎn)景希望。

第五，降低成本?，F(xiàn)在，絕大多數(shù)地區(qū)推行上述“兩制”，都是從高薪聘用高級(jí)人才開(kāi)始的，輔助性職位比較少。應(yīng)在輔助性職位方面全面推廣公務(wù)員聘任制，以較低的薪酬招聘那些能適合這些職位工作的職校或職院畢業(yè)的技能型人才，而對(duì)高薪職位，則要做到科學(xué)確定，少而精。

第六，規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于聘任制公務(wù)員要制定統(tǒng)一規(guī)范的職位設(shè)置、人員選錄、政績(jī)考核、解除合同的標(biāo)準(zhǔn)，采用公開(kāi)考試、嚴(yán)格考核的辦法，按照德才兼?zhèn)涞臉?biāo)準(zhǔn)擇優(yōu)錄用，從德、能、勤、績(jī)、廉五個(gè)方面進(jìn)行考核，杜絕政府通過(guò)非正常渠道用人的機(jī)會(huì)。

當(dāng)前，我們應(yīng)該認(rèn)真而深入地總結(jié)全國(guó)各地這些年來(lái)推行的政府雇員制和公務(wù)員聘任制的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)公務(wù)員聘任制的科學(xué)研究，使公務(wù)員聘任制從理論到實(shí)踐都能逐步完善。