摘要: 本文對績效預算這一近期預算改革中廣受關注的熱點問題,選取典型案例,較為系統(tǒng)地分析與評估了各地試點的做法、特點、成效、問題及差異。本文在肯定各地實踐的積極意義之后,指出僅通過“績效信息影響預算決策”來體現(xiàn)“績效導向”可能是不夠的,認為對績效預算改革應謹慎樂觀,特別是要在績效評估技術上的發(fā)展,以及在思路與總體框架上的設計兩個方面,作出更堅實的努力,以更好地讓績效預算產(chǎn)生績效。

關鍵詞: 績效預算;績效評估;進展;展望

中圖分類號:D830.1 文獻標志碼:A文章編號:1002—2589(2009)31—0011—04

績效評估和績效預算是當今世界很多國家為促進公共管理轉型所作努力的重要組成部分(Kettl,2000),比如,美國50個州中有47個采用了某種形式的績效預算系統(tǒng)(Melkers and Willoughby,1998),超過2/3的OECD成員國在政府預算文件中報告非財務性的績效信息(Curristine,2005)。隨著我國以公共財政為導向的預算管理制度改革的深入,近幾年來,一些地方在開展了部門預算制度、國庫集中收付制度和政府采購制度等之后,繼續(xù)探索如何深化預算管理體制改革;其中,“績效預算”的理念在一些地方產(chǎn)生了較強的影響,如廣東、北京、湖北、上海等地都有進行與績效預算直接相關的改革探索,一些地方直接稱其預算模式為績效預算。

一、評估框架:績效預算的內涵及類型

績效預算是個舶來品。中文所稱的“績效預算”,在英文學術文獻中,可能對應Performance Budget(簡稱PB),也可能對應的是Performance-Based Budget(簡稱PBB):前者特指美國20世紀50年代的一種預算模式(20世紀60年代一些發(fā)展中國家也采用了這一模式),后者對應的是20世紀80年代以后,在新公共管理思潮影響下,首先在經(jīng)合組織(OECD)國家出現(xiàn)的結果導向的預算模式。對于什么是績效預算,國際學術界迄今尚無完全統(tǒng)一的公認的定義,其所涉及的預算模式可以涵蓋績效預算、規(guī)劃項目預算、零基預算、結果導向的預算等多種類型(Robinson & Brumby,2005);但是,在承認績效預算實現(xiàn)形式多樣性的同時,普遍的觀點是,PBB比PB更具有成功的可能性,這對于試圖移植績效預算模式的國家特別重要。

績效預算,無論形式如何,其核心構件都離不開績效測量。最早出現(xiàn)的績效預算,是胡佛委員會所提出的PB,它強調在預算編制中必須確定項目成本與項目的實施效果之間的聯(lián)系:“績效預算是這樣一種預算,它闡述請求撥款是為了達到目標,為實現(xiàn)這些目標而擬定的計劃需要花費多少錢,以及用哪些量化的指標來衡量其在實施每項計劃的過程中取得的成績和完成工作的情況?！辈贿^,由于技術上的復雜性,“用量化的指標來衡量工作成績”難以全面實施,這種預算模式存續(xù)的時間不長;但是,績效預算模式所宣揚的“按績效分配預算”的觀念卻一直影響深遠,并且,績效預算試圖建立績效與預算之間聯(lián)系的努力,也為緊隨其后的、20世紀60年代出現(xiàn)的規(guī)劃項目預算模式(Planning Program Budget System,PPBS)所接受。比如,IMF等一些國際組織,就曾經(jīng)在20世紀60年代,對受援的發(fā)展中國家提出推行績效預算(PB)的建議,并進行了試點(但成效并不顯著)。規(guī)劃項目預算強調的是政策與計劃對預算的引導,但是,它也激發(fā)了對績效評估的興趣,尤其是在一些地方政府(Poister and Streib,1999)。由于如何評估績效、如何讓績效評估與其他的管理過程相結合還存在一定的困難(Hatry & Fisk,1971;Altman,1979),因而,一方面,在PPBS之后出現(xiàn)的目標管理(Management by Object,MBO)、零基預算等預算模式中對于績效信息采取的是簡化處理的方式——比如,零基預算在其決策包中,采取的是將目標當作既定值,分別考察對既定目標采取增加與減少一定額度(如20%)的支出,看看分別會產(chǎn)生何種影響的方來來進行比較的,簡而言之就是將績效目標簡便地分為幾個檔次來進行決策。另一方面,一些地方政府也開始將績效評估用于預算過程,如得克薩斯州于1974年開始將績效評估作為預算過程的一部分(Keel,at el,2006)。至20世紀80年代后期,新西蘭開始實施結果導向的預算,績效評估在預算決策中的作用得到進一步發(fā)揮;1993年,美國聯(lián)邦政府頒布《政府績效與結果法案》(GPRA),要求各政府機構進行績效評估和按中期策略計劃提交年度績效報告,并在此基礎上把績效與預算聯(lián)系起來,實施績效預算;從2002年開始,美國聯(lián)邦政府推出項目評估分級工具(PART),以加強績效與預算的結合,推進績效預算的實施。

績效預算存在多種形態(tài),但任何形式的績效預算都必然包括績效信息的生產(chǎn)和績效信息的運用兩個方面;根據(jù)在這兩個方面的差異、尤其是運用績效信息的方式上的差異,可以將績效預算的模式劃分為四種(沈春麗,2005):報告型績效預算(績效信息包含在預算文件中,但并不作為分配預算資源時必然的考慮因素)、知曉型績效預算(在確定預算的過程中考慮到項目的績效信息,但僅作為次要考慮因素)、決策型績效預算(在資源分配中,績效信息與其它因素一并發(fā)揮著重要作用)和理論型績效預算(資源分配直接而明確地與績效相聯(lián)系)。根據(jù)多項實證研究的結果(GAO,2004; Olsen and Levy,2004; Gilmour and Lewis,2006; Blanchard,2008),美國聯(lián)邦政府目前采用的績效預算模式,其在運用PART對項目進行評估后,績效信息能對預算決策產(chǎn)生一定影響,已經(jīng)達到“知曉型績效預算”的階段。

根據(jù)上述分析,可以得出如下基本的評估依據(jù):第一,績效信息如何產(chǎn)生?在績效信息的生產(chǎn)過程中績效評估的制度化、規(guī)范化程度如何?第二,績效信息在預算決策中如何運用?績效信息影響預算增減的程度如何?第三,作為一項植入的制度,它與現(xiàn)行制度的激勵兼容程度如何?

二、緣起:為什么關注績效預算

績效預算引起國內較高的關注度,始于公共財政改革。在探尋與市場經(jīng)濟體制相適應的財政管理模式過程中,學者們注意到了西方較為普遍實行的績效預算模式;其后,隨著公共管理學等學科對西方政府管理和治道變革的介紹與研究,新公共管理運動中的績效預算(PBB)作為一種理念逐漸被更多的人所了解,但對于績效預算所依存的技術、體制和機制等問題缺乏深入的研究。

從實踐來看,由于實施部門預算,改變了財政部門與支出部門之間的關系,不少地方的支出部門認為財政部門在改革中存在集權傾向(馬駿,2007;陳濤澤,2008),因而,在整個經(jīng)濟社會處于轉軌階段的背景下,財政部門感覺到收支矛盾更加尖銳。在這種情形下,一些地方主動地進行制度創(chuàng)新,績效預算就成為了其中的一種選擇。這種主動求變,本身是值得鼓勵的,應該說,只有去嘗試、去實踐才能推進創(chuàng)新;但是,從目前的進展情況來看,推行中似乎存在著容易導致社會期望過高的傾向,比如,類似“績效預算是深化地方預算改革的重中之重”、“績效預算改革勢在必行”等過于樂觀的論調時常出現(xiàn),亟需客觀冷靜的審視。

三、典型案例:中國地方政府怎樣實施績效預算

績效預算的特殊性在于國際學術界迄今對它尚沒有一個統(tǒng)一的定義(Robinson,2005),特別是對于績效評估與績效預算的關系尚缺乏明確界定,比如著名學者威洛比(1998)等人就將凡是在績效管理框架下進行績效評估的預算過程都稱為績效預算,這提醒我們對績效預算必須審慎。從前述背景分析可以知道,中國地方政府目前進行的績效預算改革本質上具有引進、借鑒的特征,這使得各地的績效預算改革的演變路徑與一些發(fā)達國家存在顯著區(qū)別,特別是在體制環(huán)境、技術基礎、組織能力與配套措施等方面存在差異;尤其是,不同于OECD國家大多有開展績效評估的悠久歷史,我國各地開展績效評估的時間都不長,國內地方政府的實踐應定位于探索階段。本文選取公開宣稱在進行績效預算改革、績效評價信息較為明顯地影響了預算決策的幾個地方的實踐,進行典型案例分析。

1.南海案例。南海區(qū)是國內最早宣稱進行了績效預算改革的地方政府,其改革始于2004年。南海區(qū)的改革,是財政部門內部推動的。南海的主要做法是對傳統(tǒng)的預算決策流程進行了改造,在財政部門的業(yè)務科室對支出部門的項目申請進行預審之后,增加了一個專家集中評審的環(huán)節(jié)。起對各支出部門按項目提出的預算申請,采用“專家集中評審”的方式,基本形式是由專家根據(jù)書面材料作出取舍或調整的評估與決策,再形成小組意見,匯總之后報人大審議。南海這一開創(chuàng)性的做法,被原財政部長劉仲藜在一次研討會上評價為“偉大的實踐”(廣東省財政科學研究所,2008)。

對于南海區(qū)的改革,在2004年曾被從事績效評估的人士稱之為“項目預評估”,但當?shù)匾恢狈Q他們的改革是“財政支出項目績效預算”?？紤]到其已經(jīng)具備了直接運用績效信息影響預算決策的特點,在理論上似應可納入廣義的績效預算范疇。南海改革的突出特點,是依靠專家力量,增強預算決策過程的理性;而專家評估的標準,最初是借鑒省級財政部門進行績效評估的經(jīng)驗、結合南海當?shù)貙嶋H而創(chuàng)造的評分表。當然,由于專家在預算決策中發(fā)揮較大作用,相應的預算編制流程也發(fā)生改變。總體來看,南海區(qū)似更強調的是“技術理性”,選取的突破口在于發(fā)揮專家的專業(yè)優(yōu)勢來優(yōu)化項目決策。

2.浦東案例。上海浦東新區(qū)績效預算改革的發(fā)起者是政府(財政部門)。該區(qū)的實施途徑是先推行績效評估再推行績效預算:2005年,開展了績效評價試點;2006年2月,原則通過了《上海浦東新區(qū)績效預算改革試點方案》,建立了聯(lián)席會議制度;2007年6月,發(fā)布《浦東新區(qū)財政績效預算管理辦法(試行)》,要求轄區(qū)內各支出部門實行績效預算管理。2008年該區(qū)加大了推進力度,體現(xiàn)為制定了《推進績效預算改革》計劃書、《預算績效評價工作規(guī)程》,印發(fā)了《浦東新區(qū)財政績效預算管理行政首長問責辦法(試行)》(宋芳秀,2009)。

在推進績效預算方面,浦東新區(qū)的做法最突出的特點就是對支出部門和財政部門的關系與分工作了精巧的構思,力圖逐步加強預算決策與評價的結合。其績效預算的運作過程充分注意了支出部門和財政部門的互動:首先,支出部門先自我確定績效目標。支出部門要根據(jù)本級政府的規(guī)劃,結合部門職能,在征詢人大、政協(xié)及社會公眾意見的基礎上,按照目標與資源匹配的原則,形成中期(三至五年)的戰(zhàn)略規(guī)劃;在此基礎上,提出年度工作任務(含年度績效目標),并提出以績效為基礎的預算申請。其次,財政部門事前對績效評價的方式、手段、指標和評價結果的等級以及評價報告的格式作出規(guī)定,并逐步引入和發(fā)展第三方評價。第三,在下一年度預算安排中運用績效評價結果。浦東新區(qū)明確了評價結果對下年預算安排的激勵機制:獲評優(yōu)、良等級的,次年預算安排從優(yōu),合格則從嚴,69分以下的則要求及時整改,并可對行政首長問責。此外,該區(qū)還擬在加大信息公開力度等方面進行探索。

3.閔行案例。上海閔行區(qū)的績效預算改革是為公眾所了解的最新案例,雖然它并不直接宣稱其改革的績效預算改革:它的改革是在“預算監(jiān)督”的大框架下進行的,部分借用了美國聯(lián)邦政府績效預算的核心工具。閔行區(qū)的改革是區(qū)人大推動的,它以“預算監(jiān)督改革”為框架、以“績效評審”為重點,被媒體稱為“預算‘再造改革”(周揚,2008)。該項改革糅合了多方面的內容,基本取向是細化、明確、強化人大對預算的監(jiān)督,基本措施是通過項目評審和聽證會來修訂預算草案,主要包括:人大全程參與,即政府邀請人大代表參與預算編制全過程;預算聽證,即邀請當?shù)鼐用駞⑴c兩項民生項目的預算聽證;項目評審,引入了簡化版的“項目評估分級工具”,以績效為導向,項目先自評再評審;“參與式”問答,專家、人大代表、財政官員乃至部分與項目利益相關人員都到場,集中評審,現(xiàn)場答問;“修正案”的平臺,即發(fā)布了《閔行區(qū)人民代表大會關于預算草案修正案的試行辦法》,作了提出預算修正案的準備。

閔行區(qū)公共預算改革,廣泛地吸取了國內其他地方的經(jīng)驗,也部分地引入了國外的一些比較有效的做法,具有角度新(“人大預算監(jiān)督改革”)、起點高(邀請京滬兩地多個機構的專家學者設計改革方案)及高度集成(后發(fā)優(yōu)勢,揉合了其他地方的多種創(chuàng)新經(jīng)驗)等特點。無論是項目自評還是評審會,都是在細化預算的前提下,以結果為導向,以項目績效作為評價和討論的基礎,以項目評估分級工具為工具。其中,比較突出的是采用了以績效評估為基礎的評審和聽證會作為主要的改革措施;特別是以項目評估分級工具(PART)的修訂版為基礎的項目評審是其一大亮點。閔行版的項目評估分級工具與美國2003年推出的PART相比較,都需要給項目評定等級,但閔行區(qū)的比較簡便一些:閔行區(qū)的參評項目通過回答14個問題,獲得“有效”、“基本有效”、“一般”或者“無效”的等級,獲評“無效”等級的項目很可能被取消;美國聯(lián)邦的參評項目則要回答至少四大類25個問題,并要求由支出部門向預算編制部門提供盡可能客觀的證據(jù)及盡可能數(shù)量化的數(shù)據(jù)資料。

從上述三個典型案例中,至少發(fā)現(xiàn),第一,各地績效評估的歷史不長,績效信息的生產(chǎn)與獲取,可能還需要積累經(jīng)驗;第二,各地都重視評估結果對預算決策的影響,強調讓績效信息影響預算決策;第三,各地都在逐步完善績效預算的運行體系與制度環(huán)境,但仍具有以績效預算帶動績效管理的色彩。比如,南海區(qū)正式出臺《佛山市南海區(qū)財政專項資金使用績效問責暫行辦法》(南海區(qū)政府,2009)。

四、進展與不足:如何體現(xiàn)“績效導向”

預算模式的具體表現(xiàn)形式必須上與所依存的環(huán)境相匹配(Schick,1973),但是,不可否認,績效預算有其共通的一般規(guī)律。雖然推行績效預算的時間還不是很長,而且各地的思路、做法乃至于成效等方面都存在差異,要進行系統(tǒng)的評估,條件還不成熟;但是,根據(jù)預算理論和世界各國預算模式發(fā)展的經(jīng)驗,尤其是根據(jù)績效預算模式的定義及類型,以績效信息的生產(chǎn)和績效信息的運用為基本維度,分析各地的進展與不足還是完全可能的和必要的。

各地的績效預算改變了什么?取得了什么效果?首先,從預算流程來看,各地都增加了績效評估這一環(huán)節(jié),都進行比較正式、比較系統(tǒng)的績效評估過程(無論是事前評估還是事后評估)。如果不過于考慮獲得績效評估信息所耗費的成本或者成本控制得足夠好,那么,可以肯定,評估所提供的反饋將可能有助于提高預算決策中的資源配置效率。其次,從預算透明度來看,專家、人大代表、社會公眾參與到預算分配或績效評估中來,參與預算決策的人員范圍擴大了,信息公開的程度提高了,有利于增強決策的民主性。第三,從財經(jīng)紀律來看,以績效為導向的分配原則將增強支出部門的自我約束能力。南海區(qū)強調了評審對項目或金額的核減作用(如,2008年專家不同意立項的項目為264個,項目淘汰率為47.3%;專家核減資金22.46億元,資金核減率為63.8%),閔行區(qū)也披露了有19個項目自行撤銷,部門自我約束意識的增強應該是不爭的事實。

那么總體來看,各地的實踐中暴露了怎樣的不足?討論這個問題并不是求全責備,事實上,我們看到,各地都在不斷地尋求“自我完善”,如南海區(qū)提出要從改進評價指標體系、細化評價規(guī)則、優(yōu)化評價程序等五個方面深化改革(南海區(qū)財政局,2008)。但是,各地都強調通過“績效信息影響預算決策”來體現(xiàn)“績效導向”,至少已經(jīng)進入了“績效知曉型”甚至“績效決策型”的發(fā)展階段,或多或少地表現(xiàn)得比較“激進”?？梢哉f,各地的實踐中最值得關注的理論問題是:究竟應該如何體現(xiàn)“績效導向”?

第一,績效評價的有效性和準確性問題。在績效預算中,績效評價所提供的信息是預算決策所必須參考的度量衡,如果這把尺子本身特別不精確,那問題將是很大的。從案例中所反映的情況看,浦東新區(qū)在推行績效預算之前,略有績效評價的基礎;閔行區(qū)是在集中評審之前的一周才引入簡化版面的項目評估分級工具PART的。PART是個好工具,但它是在吸取了以往多次預算改革的經(jīng)驗基礎上推出的(劉繼東,2004),因此,直接引入PART是否存在一定的風險?比如,如果沒有實行中長期管理框架,那么,項目的目標如何確定?喬伊斯教授認為引入績效測量,必須著重解決好技術能力、激勵及改革步驟與步伐的問題,他指出,“如果雇員不懂得如何去收集并解釋績效和成本數(shù)據(jù),那么依賴于雇員生產(chǎn)和解釋績效及成本數(shù)據(jù)能力的測量系統(tǒng)將無法建立” (喬伊斯,2007)。應該說,各地在績效評價技術上還有較大的完善空間,甚至還需要回頭“補課”。第二,專家專業(yè)能力的整合問題。各地都普遍重視發(fā)揮專家的作用,尊重專家的評審意見,但是,專家也各有其擅長或不擅長的專業(yè)領域,如何把握專家能力的限度?如何把專家在各業(yè)務領域的專業(yè)能力與財政部門的預算審核能力有機結合起來?都是可以進行反思的問題。預算發(fā)展史已經(jīng)表明,過于強調外部專家的技術理性的計劃項目規(guī)劃預算(PPBS)很快走向了消亡(Schick,1973),因而,即使不考慮專家?guī)斓木S持成本問題,如何恰當?shù)厥褂脤＜?應引起重視。第三,如何解決預算決策中的激勵機制問題?任何制度的運行都是有成本的,差別只在程度大小;任何制度的維持,都必須考慮激勵兼容問題。績效評價要防止激勵扭曲,績效預算要強化績效與預算的聯(lián)系,都需要注意解決信息不對稱問題,解決激勵問題。從公開的材料看,南海區(qū)是直接對于預算額度進行控制(削減),浦東新區(qū)對此的考慮是確立實行分類處理的原則,但浦東新區(qū)在運用績效結果時,具體如何“從優(yōu)”、“從嚴”,還有待觀察;閔行區(qū)的處理則是強調“約束”,即評價結果為“無效”等級的項目可能被撤銷。激勵方式多樣化也表明,對于績效評價信息究竟如何運用于預算決策,尚缺乏清晰的解釋與明確的機制,這可能影響績效預算的擴展及推廣。

五、對策與展望

上述三個案例是國內地方政府向著“績效預算”作出的積極而有益的探索。中國地方政府在不具有太多績效評估基礎的前提下就嘗試績效預算,這種不同于發(fā)達國家的路徑是否能最終實現(xiàn)“跨越式發(fā)展”,尚有待觀察。我們看到,三個地方都搭建了具有自己特色的績效預算的基本框架,但也都潛在地面臨一些問題的挑戰(zhàn)。在上述案例中,南海區(qū)強調的是依靠專家的專業(yè)能力、強調的是“技術理性”,但它也面臨著“專家也是經(jīng)濟人”的詰問,以及考慮到專家也各有專業(yè)領域前提下,專家意見匯總時的“阿羅不可知定理”難題(比如,面對眾多的支出領域,2008年當?shù)仄刚埩?4位專家)。浦東新區(qū)強調了(績效)目標的控制功能,把對部門主觀能動性的激發(fā)與財政部門的考核有機結合起來,但目前是否已經(jīng)建立了與之匹配的財政中長期支出管理框架,以及如何有效地促使各支出部門把年度計劃與中長期規(guī)劃銜接起來,可能還是個難題。閔行區(qū)選取人大預算監(jiān)督這個角度,注重發(fā)揮人大和社會公眾的力量、注重發(fā)揮制度平臺的作用以彌補技術上可能的不足(該區(qū)2008年的操作計劃書中尚有“細化預算”的提法),充分發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢,是其長處,但在財政支出績效評估方面的準備暫不充分這一技術短板,可能是制約其發(fā)展的因素。

預算模式的改革與演進,既是個政治過程,也是個技術進步的過程。因此,展望績效預算的中國實踐的發(fā)展,應該是謹慎樂觀:樂觀的是,地方政府在分權體制下主動求變、創(chuàng)新求發(fā)展的動機比較強烈,特別是一些地方首腦(如上述案例中各地的區(qū)委書記)的創(chuàng)新意識比較強,各地也在探索中積累了一定的經(jīng)驗;謹慎的是,各地在績效評估技術上的發(fā)展方面,以及在思路與總體框架上的設計與把握方面,還存在很大的改進空間,還需要很多扎實的努力,在這些方面的努力就是本文建議的對策。相信,如果在績效評估技術及績效預算的總體框架上取得更大進展,在技術層面和制度層面都有所發(fā)展,使得績效評估更準確,推進績效預算改革的總體思路更清晰、配套措施更完備,中國地方政府的績效預算一定會發(fā)展更迅速、成效更顯著。

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