論我國金融監(jiān)管模式的選擇

劉長青

摘要金融市場一體化進(jìn)程的逐步加快,金融創(chuàng)新的日新月異,銀行業(yè)、證券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)之間的業(yè)務(wù)劃分日益模糊,這些都對傳統(tǒng)的金融監(jiān)管模式提出了新的挑戰(zhàn)。混業(yè)監(jiān)管模式業(yè)成為一種趨勢。反觀我國的金融監(jiān)管模式,現(xiàn)階段以分業(yè)監(jiān)管為重點(diǎn),只能在短期內(nèi)適應(yīng)我國分業(yè)經(jīng)營為主的現(xiàn)狀,因此,改革我國現(xiàn)行的金融監(jiān)管模式,構(gòu)建高效運(yùn)作的金融監(jiān)管體制是我國金融監(jiān)管理論與實(shí)踐函待解決的重要課題。

關(guān)鍵詞金融監(jiān)管模式 分業(yè)監(jiān)管模式 混業(yè)監(jiān)管模式 立法建議

中圖分類號:F83文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A

1 我國金融監(jiān)管模式的發(fā)展歷程與現(xiàn)狀

我國現(xiàn)行的金融監(jiān)管模式是分業(yè)監(jiān)管模式。但我國的金融監(jiān)管制度明顯落后于當(dāng)今時(shí)代的發(fā)展,從整體上看可以分為三個(gè)階段。

第一個(gè)階段,是1979年改革開放之前,那個(gè)時(shí)候我國其實(shí)無所謂金融監(jiān)管。當(dāng)時(shí)由于經(jīng)濟(jì)落后,金融產(chǎn)業(yè)也不發(fā)達(dá),證券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)等都還未正式成型。所以當(dāng)時(shí)是由中國人民銀行一家獨(dú)大,對我國的金融主要是由中國人民銀行進(jìn)行監(jiān)管。

第二階段,改革開放至1995年以前。在這一時(shí)期正值改革開放初期,我國適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和世界金融監(jiān)管模式的發(fā)展趨勢,對我國金融監(jiān)管模式進(jìn)行了探索。在這期間,在我國銀行業(yè)成立四大國有銀行,并先后組建了中國國際信托投資公司、金融租賃公司等金融機(jī)構(gòu),同時(shí)四大國有銀行陸續(xù)開始經(jīng)營證券業(yè)務(wù),并向房地產(chǎn)、保險(xiǎn)等業(yè)務(wù)領(lǐng)域滲透。這個(gè)階段金融監(jiān)管模式主要還是大一統(tǒng)的監(jiān)管模式,但逐漸出現(xiàn)了分業(yè)監(jiān)管的一些征兆。

第三階段,1995年至今。這一時(shí)期正式確立了我國分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管的金融原則。20世紀(jì)90年代,隨著金融衍生產(chǎn)品的不斷增加,以及資本市場和保險(xiǎn)業(yè)的迅速發(fā)展,我國開始設(shè)立各種專業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)對金融業(yè)進(jìn)行分類監(jiān)管。1992年10月26日設(shè)立了中國證監(jiān)會(huì),對證券業(yè)進(jìn)行監(jiān)管;1998年11月18日,中國保監(jiān)會(huì)成立,將保險(xiǎn)業(yè)從銀行業(yè)分離監(jiān)管;2003年初銀監(jiān)會(huì)的成立,從此銀行業(yè)也有了專門的機(jī)構(gòu)監(jiān)管;而中國人民銀行職能變得非常純粹,僅僅執(zhí)行貨幣政策職能。由此我國的“一行三會(huì)”的分業(yè)監(jiān)管模式形成了。

2 我國金融監(jiān)管模式存在的問題

我國現(xiàn)行的“分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管”的監(jiān)管模式隨著我國加入WTO和金融業(yè)的不斷發(fā)展,面臨著新的問題和挑戰(zhàn)。

第一,分業(yè)監(jiān)管模式加重了金融監(jiān)管的成本。金融監(jiān)管要注重效率和成本,但我國的“一行三會(huì)”分業(yè)監(jiān)管模式中,“三會(huì)”彼此地位平等,沒有從屬關(guān)系,各監(jiān)管者可能對本部門的市場情況考慮的較多,而對相關(guān)市場則不太關(guān)心,相互之間的信息溝通和協(xié)同監(jiān)管仍比較有限,缺乏必要的信息共享和行動(dòng)一致性,從而加重了我國金融監(jiān)管的成本,降低了金融監(jiān)管的效率。

第二,混業(yè)經(jīng)營的大量存在,削弱了分業(yè)監(jiān)管的基礎(chǔ)。近年來,金融控股公司的大力興起,其控制下的銀行、信托、證券、保險(xiǎn)業(yè)之間的業(yè)務(wù)往來,還是形成了事實(shí)上的混業(yè)經(jīng)營。如光大、中信、平安等集團(tuán)控股了多個(gè)金融機(jī)構(gòu),對分業(yè)監(jiān)管提出了挑戰(zhàn)。同時(shí)由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展,金融創(chuàng)新日益增多,然而我國的分業(yè)監(jiān)管,各個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)實(shí)行直接監(jiān)管,對市場風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管過于謹(jǐn)慎,可能阻礙金融創(chuàng)新。

第三,分業(yè)監(jiān)管極易導(dǎo)致監(jiān)管沖突和監(jiān)管漏洞,同時(shí)也難以協(xié)調(diào)各個(gè)監(jiān)管部門。銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)三家金融機(jī)構(gòu)自成系統(tǒng),只關(guān)注各自特定的金融機(jī)構(gòu),對于跨行業(yè)金融產(chǎn)品和金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管,由于缺乏明確的權(quán)責(zé),極易導(dǎo)致監(jiān)管重復(fù)和漏洞,同時(shí)三大監(jiān)管機(jī)構(gòu)信息共享程度低,協(xié)調(diào)難度大。

第四,這是我國適應(yīng)世界金融發(fā)展的趨勢,也是我國融入全球化必然要面對的挑戰(zhàn)。隨著金融機(jī)構(gòu)的對外開放,我國金融市場準(zhǔn)入力度加大,越來越多的外資金融機(jī)構(gòu)涌入,其中多數(shù)都采取了金融混業(yè)經(jīng)營的模式,這對我國的分業(yè)監(jiān)管模式提出了挑戰(zhàn)。

3 我國金融監(jiān)管模式的現(xiàn)實(shí)選擇

當(dāng)前,在混業(yè)經(jīng)營成為當(dāng)今世界金融的主流趨勢下,面對著經(jīng)濟(jì)的日益發(fā)展,金融創(chuàng)新的不斷出現(xiàn),我國金融監(jiān)管模式的改革也勢在必行。然而在現(xiàn)階段如何創(chuàng)新我國的金融監(jiān)管模式,是我國當(dāng)前加強(qiáng)金融監(jiān)督的最重要的目標(biāo)。一個(gè)合理的制度,既要關(guān)注我國傳統(tǒng)模式,同時(shí)又要注意未來發(fā)展趨勢,因此,對于我國金融監(jiān)管模式的選擇要注意以下幾個(gè)方面的因素。

第一,從目前我國的金融業(yè)形勢來看,雖然金融業(yè)有了巨大發(fā)展,各種金融衍生產(chǎn)品也逐漸出現(xiàn),但相對世界主要發(fā)達(dá)國家而言,我國還處于比較低級的階段。剛確立不久的分業(yè)監(jiān)管模式還能基本適應(yīng)其發(fā)展。暫時(shí)還不宜立即將我國的分業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)合并成一個(gè)綜合監(jiān)管機(jī)構(gòu),實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)管,這也不符合我國國情。而應(yīng)堅(jiān)持分業(yè)監(jiān)管模式,同時(shí)隨著金融業(yè)不斷發(fā)展,不斷改革,逐步實(shí)行金融統(tǒng)一監(jiān)管。

第二,從世界上主要發(fā)達(dá)國家金融業(yè)發(fā)展的趨勢看,金融控股公司將日益發(fā)展,銀行、證券、保險(xiǎn)業(yè)等行業(yè)的混業(yè)經(jīng)營趨勢將會(huì)進(jìn)一步加強(qiáng),這個(gè)形勢下如果依然適用分業(yè)監(jiān)管模式,將導(dǎo)致金融監(jiān)管重復(fù),并可能提高監(jiān)管協(xié)調(diào)成本。所以從未來世界的金融業(yè)的總的發(fā)展趨勢來看,統(tǒng)一監(jiān)管模式將是我國未來金融業(yè)的必然趨勢。

第三,一個(gè)合理有效的金融監(jiān)管模式應(yīng)該具有承上啟下的作用。它既要考慮未來我國金融業(yè)發(fā)展的趨勢和變化,同時(shí)也要滿足當(dāng)前我國金融監(jiān)管的需要,能使監(jiān)管當(dāng)局以最低成本實(shí)現(xiàn)既定的監(jiān)管目標(biāo)。因此在當(dāng)前階段,我國適宜選擇一種過渡性、折衷性的監(jiān)管模式。從今后我國的發(fā)展趨勢來看,當(dāng)前我國宜采取一種“一局三會(huì)”的綜合監(jiān)管模式,即建立一個(gè)統(tǒng)一的監(jiān)管當(dāng)局,下設(shè)銀行、證券和保險(xiǎn)三個(gè)監(jiān)管部門,實(shí)行一種混業(yè)監(jiān)管和分業(yè)監(jiān)管的綜合監(jiān)管模式。

具體對我國來說,就是根據(jù)目前我國金融監(jiān)管的現(xiàn)狀與發(fā)展趨勢,在國務(wù)院下設(shè)立專門的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)——國家金融監(jiān)管局,直接對金融控股公司進(jìn)行統(tǒng)籌監(jiān)管并從宏觀統(tǒng)一監(jiān)管;在其下保留銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)三個(gè)專門監(jiān)管機(jī)構(gòu),作為金融業(yè)分業(yè)監(jiān)管基礎(chǔ)。其中,銀監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)對我國銀行業(yè)的監(jiān)管;保監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)對保險(xiǎn)業(yè)進(jìn)行監(jiān)管;證監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)對證券業(yè)的監(jiān)管。中國人民銀行只負(fù)責(zé)貨幣政策的制定和實(shí)施,從宏觀上把握我國的經(jīng)濟(jì)金融形勢,確保我國各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)金融目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。另外,各行業(yè)的自律性的約束和管理也是必不可少的。這種金融監(jiān)管模式,發(fā)揮了分業(yè)監(jiān)管和統(tǒng)一監(jiān)管模式的優(yōu)點(diǎn),又避免了監(jiān)管部門各自為政,效率低下的不足,很好地協(xié)調(diào)了央行和“三會(huì)”之間的工作關(guān)系,將有效地改變我國目前金融監(jiān)管中存在的各種弊端,從而明顯地提高我國金融業(yè)的監(jiān)管水平和實(shí)力,增強(qiáng)我國金融業(yè)的國際競爭力。國家金融監(jiān)管負(fù)責(zé)三個(gè)監(jiān)管委員會(huì)之間的協(xié)調(diào)與合作,負(fù)責(zé)召集聯(lián)席會(huì)議和經(jīng)常聯(lián)系會(huì)議,并與中國人民銀行、財(cái)政部等相關(guān)部委進(jìn)行溝通和聯(lián)系。

4 我國金融監(jiān)管模式的路徑選擇

隨著混業(yè)經(jīng)營的不斷發(fā)展,我國融入世界的速度不斷加快,為適應(yīng)我國金融現(xiàn)狀,我國必須建立從分混結(jié)合的綜合監(jiān)管過渡到統(tǒng)一監(jiān)管,但考慮到當(dāng)前我國金融業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀,統(tǒng)一監(jiān)管的路途遙遠(yuǎn),其最終實(shí)現(xiàn)不是一蹴而就的事情,必須根據(jù)國內(nèi)金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營的程度分三個(gè)階段來實(shí)現(xiàn)。

第一步,建立國家金融監(jiān)管局。在現(xiàn)階段,主體依然保持我國的“分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管”的模式不變,設(shè)立由國務(wù)院直屬的國家金融監(jiān)管局,而銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)管理體制不變。國家金融監(jiān)管局獨(dú)立于中國人民銀行,并且有自身獨(dú)立的組織體系與行政設(shè)置,功能在于一方面負(fù)責(zé)對金融控股公司進(jìn)行統(tǒng)籌監(jiān)管;另一方面,由國家金融監(jiān)管局不斷完善金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議和經(jīng)常會(huì)議制度,并不斷加強(qiáng)與中國人民銀行和財(cái)政部的聯(lián)系,協(xié)調(diào)央行與“三會(huì)”之間的關(guān)系。

第二步,完善國家金融監(jiān)管局的綜合監(jiān)管能力。隨著人民銀行貨幣政策工具的不斷完善和金融體系自我約束能力的提高,順應(yīng)金融控股公司的不斷壯大,不斷加強(qiáng)國家金融監(jiān)管局對金融控股公司的經(jīng)營實(shí)施整體綜合監(jiān)管,不斷加強(qiáng)國家金融監(jiān)管局對銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)等分業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)和爭議予以界定和仲裁,加強(qiáng)國家金融監(jiān)管局對“三會(huì)”的綜合監(jiān)管。中國人民銀行只負(fù)責(zé)貨幣政策和宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控。通過此種安排,建立雙層的金融監(jiān)管模式,一方面可以確保現(xiàn)行分業(yè)監(jiān)管體制下對金融控股公司各子公司實(shí)施有效的分業(yè)監(jiān)管,另一方面明確了金融控股公司的主要監(jiān)管職能部門后,不僅能使銀行、證券、保險(xiǎn)三個(gè)監(jiān)管部門在協(xié)調(diào)金融控股公司監(jiān)管上形成制度化,而且有利于加強(qiáng)對金融控股公司總部的監(jiān)管,同時(shí)也能夠最佳地協(xié)調(diào)中國人民銀行同“三會(huì)”的關(guān)系。經(jīng)過上述組織設(shè)計(jì),可有效解決我國在向混業(yè)經(jīng)營轉(zhuǎn)變過程中混業(yè)和分業(yè)經(jīng)營行為并存而引發(fā)的監(jiān)管難題。

第三步,把國家金融監(jiān)管局改善成為我國金融監(jiān)管的統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)構(gòu)。如果混業(yè)經(jīng)營趨勢蔓延到中小金融機(jī)構(gòu),也就是說金融控股公司成為我國金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)主要組織形式時(shí),管理層就可以對上述監(jiān)管組織機(jī)構(gòu)進(jìn)行精簡合并。具體而言,就是取消銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)的專業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立地位,將之轉(zhuǎn)變?yōu)槲覈鹑诒O(jiān)管監(jiān)管局的內(nèi)部分支部門。同時(shí),加強(qiáng)我國金融監(jiān)管局和中國人民銀行的協(xié)調(diào)機(jī)制,設(shè)立協(xié)調(diào)委員會(huì),協(xié)調(diào)好兩者之間的關(guān)系。這樣金融機(jī)構(gòu)的設(shè)置成本和協(xié)調(diào)成本將大大降低,同時(shí)能夠提高其對金融業(yè)的監(jiān)管效率。

在我國現(xiàn)階段,依據(jù)“三步走”的設(shè)想,通過從“分業(yè)監(jiān)管” ——“混業(yè)監(jiān)管”——“統(tǒng)一監(jiān)管”的步驟,對我國金融監(jiān)管模式進(jìn)行改革。既可針對我國金融業(yè)目前混業(yè)經(jīng)營程度還較為有限的現(xiàn)實(shí),在保護(hù)金融監(jiān)管有效性的前提下,盡可能地維持監(jiān)管組織結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定,保留銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)三個(gè)專業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu);又能順應(yīng)我國金融經(jīng)營體制轉(zhuǎn)變的這一漸進(jìn)過程,在“三會(huì)”之上設(shè)立一個(gè)直屬于國務(wù)院并獨(dú)立于中國人民銀行的“國家金融監(jiān)管局”,同時(shí)明確了中國人民銀行的職能,只負(fù)責(zé)貨幣政策。通過對金融監(jiān)管組織結(jié)構(gòu)的逐步改革,始終保持金融監(jiān)管體制與經(jīng)營體制的一致性,使監(jiān)管體制為經(jīng)營體制的轉(zhuǎn)變提供必要的監(jiān)管保障。上述構(gòu)想與我國金融業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)相適應(yīng),能夠在提高我國金融監(jiān)管效率的同時(shí),促進(jìn)我國金融業(yè)在面對外來的激烈競爭的形式下保持穩(wěn)定、健康、持續(xù)發(fā)展。

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