牛　萌

【摘要】美國國家公園管理體制的職責(zé)明確，機(jī)構(gòu)設(shè)置比較完善，有十分科學(xué)的管理體制和管理方法。通過與我國風(fēng)景名勝區(qū)在發(fā)展概況、管理體制、保護(hù)與利用等方面的對比分析，發(fā)現(xiàn)我國風(fēng)景名勝區(qū)的缺陷與不足。而研究分析美國國家公園的各個(gè)方面，有利于我國風(fēng)景名勝區(qū)進(jìn)一步的發(fā)展與管理，同時(shí)也對我國國家公園體系的建立具有一定的參考價(jià)值。

【關(guān)鍵詞】風(fēng)景名勝區(qū)；國家公園；管理體制

世界各國由于政治、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展的不同，對“國家公園”的命名也不盡相同，但其實(shí)質(zhì)都是指政府為了保護(hù)本國的自然風(fēng)景資源(山岳、巖溶、江河、湖泊、海洋、生物、沙漠、冰川、特殊地質(zhì)地貌等)和人文景觀資源(名勝古跡、人類遺址、陵園、園林藝術(shù)、社會風(fēng)情、城鄉(xiāng)風(fēng)貌、現(xiàn)代工程等)，目的都是使風(fēng)景資源免遭破壞，讓本國人民有機(jī)會欣賞到大自然的美景和輝煌的歷史古跡。[1]

1.中國風(fēng)景名勝區(qū)與美國國家公園概況

1.1 中國風(fēng)景名勝區(qū)發(fā)展概況

我國風(fēng)景名勝區(qū)體系自1979年開始成立，標(biāo)志性事件是國家建設(shè)總局的《關(guān)于加強(qiáng)城市園林綠化工作的意見》文件的發(fā)出，發(fā)展至今已有28年的歷史，取得了一定的成績，但其發(fā)展過程不可避免地存在著曲折。自1979年以來國務(wù)院、建設(shè)部門、旅游局等部門多次討論風(fēng)景名勝區(qū)的建設(shè)和保護(hù)問題。1985年6月，國務(wù)院頒發(fā)了《風(fēng)景名勝區(qū)管理暫行規(guī)定》；1987年6月，建設(shè)部發(fā)布了《風(fēng)景名勝區(qū)管理暫行規(guī)定條

例實(shí)施辦法》；最新的《風(fēng)景名勝區(qū)條例》已經(jīng)于2006年9月6日國務(wù)院第149次常務(wù)會議通過，并于2006年12月1日起施行，這是我國對風(fēng)景名勝區(qū)事業(yè)發(fā)展的一個(gè)新的重要里程碑。[2]至今全國國家級風(fēng)景名勝區(qū)數(shù)量已達(dá)187處，省級風(fēng)景名勝區(qū)約480處，共計(jì)667處，風(fēng)景名勝區(qū)總面積達(dá)10萬余平方公里，約占國土面積的1.13％，基本建立起具有中國特色的國家風(fēng)景名勝區(qū)管理體系，并形成了在國內(nèi)外具有廣泛影響力的風(fēng)景名勝區(qū)行業(yè)。

1.2 美國國家公園概況

美國第一個(gè)國家公園同時(shí)也是世界首個(gè)國家公園——黃石國家公園，建立于1872年，當(dāng)時(shí)美國國會劃出200萬公頃作為“為人民福利和快樂提供公共場所和娛樂活動(dòng)的場地”。通過立法指定這個(gè)新的國家公園由內(nèi)政部部長控制，并負(fù)責(zé)簽署規(guī)定，達(dá)到“保護(hù)并防止破壞和破損，保護(hù)所有林木、礦藏、自然遺產(chǎn)，保護(hù)公園里的奇景，保持公園的自然狀態(tài)”的目的。1916年國會通過在內(nèi)政部建立國家公園管理局的決定，旨在“改善和規(guī)范作為國家公園、國家紀(jì)念地、國家保護(hù)區(qū)的聯(lián)邦土地的利用方法和手段”。

1.2.1 美國國家公園建立標(biāo)準(zhǔn)

美國國家公園有嚴(yán)格的評定標(biāo)準(zhǔn)，在美國建立一個(gè)新的國家公園必須滿足“全國性意義”、“適宜性”和“可行性”的標(biāo)準(zhǔn)。國家公園系統(tǒng)只是廣泛的重要地點(diǎn)保護(hù)系統(tǒng)的一小部分。被評定為國家公園只是多種選擇的一種，國家公園管理局還通過實(shí)施一系列計(jì)劃來幫助國家公園系統(tǒng)以外的其它保護(hù)區(qū)。

(1)全國性：申請地區(qū)如全部符合以下4個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，則被認(rèn)為具有全國意義

A：它是一個(gè)持殊類型資源的著名范例。

B：它在國家的自然和文化遺產(chǎn)方面具有很高的價(jià)值和特性。

C：它能為休閑、娛樂或科學(xué)研究提供機(jī)會。

D：它最大程度地保留了真實(shí)的、完整的、朱被破壞的資源類型。

(2)適宜性：指一個(gè)區(qū)域必須能代表一個(gè)自然或者文化主題，或一種娛樂資源，而這些在現(xiàn)在的國家公園系統(tǒng)中代表性不足，或沒有被其它土地經(jīng)營實(shí)體充分保護(hù)起來用于公眾娛樂。

(3)可行性：指作為一個(gè)新建的國家公園、一個(gè)地區(qū)的自然系統(tǒng)或歷史遺跡，一定要有足夠的規(guī)模和相宜的結(jié)構(gòu)，以確保資源的長期保護(hù)和供公眾使用。

1.2.2 美國國家公園類別

現(xiàn)在，美國的國家公園是由大約390個(gè)區(qū)域組成，覆蓋了49個(gè)州超過40萬英畝的土地，它們被界定為國家戰(zhàn)場、國家戰(zhàn)爭公園、國家軍事公園、國家戰(zhàn)爭地、國家歷史公園、國家歷史地、國際歷史地、國家湖岸、國家紀(jì)念碑、國家紀(jì)念地、國家公園、國家公園路、國家保護(hù)地、國家保留地、國家娛樂區(qū)、國家河流、國家風(fēng)景河流及航道、國家風(fēng)景小徑、國家海岸及其他等20類。它們都具有國家級的重要意義，受美國法律保護(hù)。

2.中國風(fēng)景名勝區(qū)與美國國家公園的管理體制比較

2.1 管理機(jī)構(gòu)與管理主體比較

我國風(fēng)景名勝區(qū)的管理機(jī)構(gòu)一般是風(fēng)景名勝區(qū)管理委員會，它是政府的派出機(jī)構(gòu)，性質(zhì)是事業(yè)單位，其工作人員一般由公務(wù)員、風(fēng)景區(qū)的雇傭員工、企業(yè)經(jīng)營者等幾部分組成。其內(nèi)部機(jī)構(gòu)的設(shè)置，一般根據(jù)風(fēng)景名勝區(qū)的級別、規(guī)模、管理內(nèi)容和承擔(dān)任務(wù)的多少，由所屬的人民政府進(jìn)行設(shè)置?！讹L(fēng)景名勝區(qū)條例》第一章第五條規(guī)定：“國務(wù)院建設(shè)主管部門負(fù)責(zé)全國風(fēng)景名勝區(qū)的監(jiān)督管理工作。國務(wù)院其他有關(guān)部門按照國務(wù)院規(guī)定的職責(zé)分工，負(fù)責(zé)風(fēng)景名勝區(qū)的有關(guān)監(jiān)督管理工作”。[2]我國風(fēng)景名勝區(qū)的管理主體是建設(shè)部城建司風(fēng)景名勝區(qū)管理處，并沒有直接管轄風(fēng)景區(qū)的國家直屬單位，同時(shí)其它部分要分工合作，共同對景區(qū)進(jìn)行管理。但是在實(shí)際工作中，除建設(shè)部門有管理權(quán)力以外，在一些風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)，文物部門、林業(yè)部門、宗教部門等很多部門也擁有一定的管理權(quán)力，雖然表面上各個(gè)部門管理的內(nèi)容不盡相同，但在實(shí)際工作中又有很多爭議，造成了多頭管理，決策時(shí)容易發(fā)生偏差。

雖然我國風(fēng)景名勝區(qū)的管理體制骨架已經(jīng)形成，但是缺乏至上而下的直屬的、系統(tǒng)的、實(shí)質(zhì)性(財(cái)政和人才資源管理權(quán))的上級權(quán)威管理機(jī)構(gòu)和基層務(wù)實(shí)管理機(jī)構(gòu)。風(fēng)景名勝區(qū)的管理顯得雜亂而繁瑣，好多應(yīng)該建立的基層管理機(jī)構(gòu)基本上沒有。突出的問題是政出多門，讓具體執(zhí)行管理的部門領(lǐng)導(dǎo)很難辦事，不知道該按誰的辦。

美國于1916年成立了國家公園管理局“The National Park Service”，揭開了美國國家公園發(fā)展的新篇章。國家公園系統(tǒng)由聯(lián)邦政府內(nèi)政部下屬的國家公園管理局直接管理?？肆诸D政府對國家機(jī)構(gòu)進(jìn)行了全面的改革，新的公園管理體制于1995年開始實(shí)施。新的管理體制是在國家公園管理局華盛頓總部領(lǐng)導(dǎo)下，全國設(shè)7個(gè)地區(qū)局。7個(gè)地區(qū)分局是以州界來劃分管理范圍的。[3]地區(qū)局下面再設(shè)16個(gè)公園組與l6個(gè)支持系統(tǒng)。一般是將生態(tài)環(huán)境和文化資源類似的公園組成一個(gè)公園組，以便按其資源類型和特色開展相應(yīng)的管理工作。

由上面兩個(gè)圖表可以看出，我國風(fēng)景名勝區(qū)的管理雖然有自上而下的機(jī)構(gòu)設(shè)置，但其職能與管理方法與一般事業(yè)單位沒有根本區(qū)別，造成工作沒有針對性，效率低下。而美國國家公園管理局根據(jù)公園管理的具體情況分工合作，工作效率大大提高，同時(shí)具有很強(qiáng)的針對性，有利于公園的長遠(yuǎn)發(fā)展。

2.2 經(jīng)營權(quán)比較

我國《風(fēng)景名勝區(qū)條例》第三十七條規(guī)定：“風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)的交通、服務(wù)等項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)由風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)依照有關(guān)法律、法規(guī)和風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃，采用招標(biāo)等公平競爭的方式確定經(jīng)營者”?？梢?，在風(fēng)景名勝區(qū)的管理中，國家已經(jīng)把所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離開了，《風(fēng)景名勝區(qū)條例》中雖未明確提出景區(qū)經(jīng)營權(quán)可以轉(zhuǎn)讓，但也承認(rèn)了景區(qū)經(jīng)營權(quán)的合法性。所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離，有利于利用大規(guī)模集中的資產(chǎn)，提高資源的配置效率，為企業(yè)擁有經(jīng)營權(quán)提供了可能，且不影響旅游資源國家所有的性質(zhì)。

但在實(shí)際的風(fēng)景區(qū)中，一些企業(yè)和個(gè)人為了追求眼前利益，不顧環(huán)境保護(hù)與承載力，對景區(qū)大肆開發(fā)，地方政府為了獲得效益也大都“睜一只眼，閉一只眼”采取放任的態(tài)度，使得景區(qū)內(nèi)的經(jīng)營者完全游離于政府管理之外，而管理機(jī)構(gòu)的冗繁復(fù)雜又使得真正需要管理的時(shí)候，管理力度跟不上，各部門扯皮現(xiàn)象比較嚴(yán)重。

反觀美國國家公園，國家公園管理局在公園內(nèi)通過特許經(jīng)營合同向游客提供必要和適當(dāng)?shù)纳虡I(yè)服務(wù)。核準(zhǔn)特許經(jīng)營權(quán)的決定將根據(jù)如下條件作出：(1)確定設(shè)施和服務(wù)對其所在公園的公共使用和享受是必要和適當(dāng)?shù)?，并且能夠確定公園外的需求未能也不可能予以滿足；(2)設(shè)施或服務(wù)的提供方式能夠進(jìn)一步推動(dòng)對環(huán)境、公園資源和價(jià)值的保護(hù)、保持和保存；(3) 在規(guī)劃、設(shè)計(jì)、選址、施工、公共設(shè)施系統(tǒng)、建筑材料的選擇和回收及廢棄物管理中具體體現(xiàn)可持續(xù)原則和做法；(4) 提高游客對公園的使用率和享受度，而不會造成對公園資源或價(jià)值的不可接受的影響。

特許經(jīng)營實(shí)現(xiàn)了對資源最大限度的保護(hù)，由于經(jīng)營項(xiàng)目都是由管理局授權(quán)的，經(jīng)營者的行為都處于公園管理范圍內(nèi)，如有違反，公園管理局可以撤銷其特許經(jīng)營權(quán)。與我國相比，美國國家公園的經(jīng)營權(quán)在法律條文中作出了明確的規(guī)定和闡述，而我國只是用模糊的語言帶過，給管理留下了很大的法律漏洞，這也造成了在具體實(shí)施過程中，許多人鉆空子，使得管理力度大打折扣。[4]

2.3 規(guī)劃設(shè)計(jì)比較

美國國家公園的規(guī)劃設(shè)計(jì)由國家公園管理局下設(shè)的丹佛規(guī)劃設(shè)計(jì)中心全權(quán)負(fù)責(zé)，獨(dú)家壟斷操作。這一方面保證了規(guī)劃設(shè)計(jì)的質(zhì)量，另一方面又阻止了違反規(guī)劃的事情發(fā)生。

美國國家公園規(guī)劃主要有四個(gè)階段：(1)公園總體管理規(guī)劃；(2)公園戰(zhàn)略規(guī)劃；(3補(bǔ)充規(guī)劃；(4)年度實(shí)施規(guī)劃。公園總體管理規(guī)劃是公園規(guī)劃和決策序列中的第一步，它將關(guān)注為什么建立公園，在規(guī)劃實(shí)施期間，什么樣的管理內(nèi)容應(yīng)該完成?？傮w規(guī)劃每10至15年修改一次，如果條件突然發(fā)生變化，這個(gè)時(shí)間還會縮短。戰(zhàn)略規(guī)劃是針對更短期的框架，更具有量化的目標(biāo)和結(jié)果，通過戰(zhàn)略規(guī)劃，公園決定主要目標(biāo)的調(diào)整和強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)，進(jìn)而確定是否需要重新編制新的總體管理規(guī)劃，確認(rèn)是否需要編制更具體的補(bǔ)充規(guī)劃。實(shí)施規(guī)劃則針對總體管理規(guī)劃確定的管理內(nèi)容和戰(zhàn)略規(guī)劃進(jìn)一步確定長期目標(biāo)的具體實(shí)施行動(dòng)和項(xiàng)目，為復(fù)雜的、技術(shù)的以及有爭議的問題提供細(xì)節(jié)和分析。同時(shí)每個(gè)公園都要編制年度規(guī)劃，闡明每個(gè)財(cái)政年度的目標(biāo)和包含實(shí)施這些目標(biāo)程序的年度工作報(bào)告。

與美國相比，我國風(fēng)景名勝區(qū)的規(guī)劃設(shè)計(jì)缺乏國家宏觀的規(guī)范管理。由于我國對風(fēng)景名勝區(qū)的規(guī)劃設(shè)計(jì)單位的資質(zhì)沒有明確的要求，造成風(fēng)景名勝區(qū)的規(guī)劃設(shè)計(jì)單位五花八門，大致有各級城市規(guī)劃院、園林規(guī)劃建筑設(shè)計(jì)院(所)、大專院校的有關(guān)院系等等。這些規(guī)劃設(shè)計(jì)單位在風(fēng)景名勝區(qū)的發(fā)展中起了一定的奠基作用。但是規(guī)劃設(shè)計(jì)的質(zhì)量參差不齊，存在的問題也日益突出，因?yàn)轱L(fēng)景名勝區(qū)的規(guī)劃有自身獨(dú)特的性質(zhì)，并不是任何人、任何設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)都能規(guī)劃設(shè)計(jì)得合理的。

我國風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃分為總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃?？傮w規(guī)劃包括：（1）風(fēng)景資源評價(jià)；（2）生態(tài)資源保護(hù)措施、重大建設(shè)項(xiàng)目布局、開發(fā)利用強(qiáng)度；（3）風(fēng)景名勝區(qū)的功能結(jié)構(gòu)和空間布局；（4）禁止開發(fā)和限制開發(fā)的范圍；（5）風(fēng)景名勝區(qū)的游客容量。規(guī)劃期限一般為20年。詳細(xì)規(guī)劃根據(jù)核心景區(qū)和其他景區(qū)的不同要求編制，確定基礎(chǔ)設(shè)施、旅游設(shè)施、文化設(shè)施等建設(shè)項(xiàng)目的選址、布局與規(guī)模，并明確建設(shè)用地范圍和規(guī)劃設(shè)計(jì)條件。[5]與美國相比，我國的總體規(guī)劃期限較長，20年后景區(qū)的規(guī)劃是要徹底廢除原有規(guī)劃，重新編寫，還是在原有基礎(chǔ)上修改并沒有說明，這就不利于景區(qū)長期可持續(xù)的發(fā)展。而詳細(xì)規(guī)劃也沒有規(guī)定有效期限，只是簡要說明規(guī)劃的內(nèi)容，對于一些具體的實(shí)施行動(dòng)以及技術(shù)等問題并無規(guī)劃，更沒有年度工作報(bào)告來反應(yīng)一年中景區(qū)的管理情況，及下一年景區(qū)規(guī)劃細(xì)節(jié)和方向的調(diào)整等問題。規(guī)劃編寫不夠細(xì)致深入，是我國風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃中的主要問題。

3.中國風(fēng)景名勝區(qū)與美國國家公園的開發(fā)利用與保護(hù)

美國國家公園除了建設(shè)必要的風(fēng)景資源保護(hù)設(shè)施和必要的旅游設(shè)施以外，沒有什么開發(fā)項(xiàng)目在國家公園內(nèi)來建設(shè)，更沒有豪華度假村、旅游城鎮(zhèn)、高層豪華酒店等，只允許建造少量的、小型的、樸素的、分散的旅游生活服務(wù)設(shè)施。國家公園內(nèi)的建筑，其外形原始、粗獷，富有野趣，色彩淡雅，形式多采用地方風(fēng)格。在國家公園內(nèi)，游人住宿的旅館床位和野營地床位都是嚴(yán)格控制的。這些生活服務(wù)設(shè)施都必須遠(yuǎn)離重點(diǎn)景觀的保護(hù)地，國家公園內(nèi)不許建造索道纜車，公園內(nèi)車道選線十分慎重，不得破壞自然景觀和資源。

我國的風(fēng)景名勝區(qū)在開發(fā)保護(hù)方面存在的問題十分嚴(yán)重，只重視風(fēng)景旅游資源的開發(fā)和眼前的經(jīng)濟(jì)利益，而忽視對風(fēng)景名勝資源的保護(hù)。再加上經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國民旅游興趣的高漲，野外旅游人數(shù)猛增，對風(fēng)景名勝資源和風(fēng)景名勝區(qū)的生態(tài)環(huán)境造成了極大的破壞。風(fēng)景區(qū)內(nèi)高檔別墅、高級賓館比比皆是，不僅與當(dāng)?shù)刈匀画h(huán)境不協(xié)調(diào)，也對生態(tài)造成了破壞。

參考文獻(xiàn)

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作者簡介：牛萌（1984—），女，北京林業(yè)大學(xué)，城市規(guī)劃與設(shè)計(jì)專業(yè)碩士，研究方向：園林景觀設(shè)計(jì)，風(fēng)景區(qū)規(guī)劃。