行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度漫談

周理洲

[摘 要]內(nèi)控制度建設(shè)是保護(hù)資產(chǎn)的需要、會(huì)計(jì)信息質(zhì)量的保證、依法理財(cái)?shù)年P(guān)鍵。目前行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度還不很完善，暴露的問(wèn)題還很突出，分析和判斷這些問(wèn)題，有助于完善和加強(qiáng)行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度，提高效果和水平。

[關(guān)鍵詞]行政事業(yè)單位 內(nèi)部控制 問(wèn)題 措施

一、引言

（一）內(nèi)部控制制度

內(nèi)部控制制度是現(xiàn)代管理理論的重要組成部分，是在實(shí)踐中逐步產(chǎn)生、發(fā)展和完善起來(lái)的。它是一種強(qiáng)調(diào)以預(yù)防為主的制度，目的在于通過(guò)建立完善的制度和程序防止錯(cuò)誤和舞弊的發(fā)生，來(lái)提高管理的效果及效率。

（二）行政單位內(nèi)部控制

行政單位內(nèi)部控制是政府部門(mén)管理制度的組成部分，是指行政單位為履行職能、實(shí)現(xiàn)總體目標(biāo)而建立的保障系統(tǒng)，它由內(nèi)部控制環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、內(nèi)部控制活動(dòng)、信息及其溝通和內(nèi)部控制監(jiān)督等要素組成，并體現(xiàn)為與行政、管理、財(cái)務(wù)和會(huì)計(jì)系統(tǒng)融為一體的組織管理結(jié)構(gòu)、政策、程序和措施等，是行政單位為履行職能、實(shí)現(xiàn)總體目標(biāo)而應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的自我約束和規(guī)范的過(guò)程。

二、行政事業(yè)內(nèi)部控制方面存在的缺陷

（一）內(nèi)部控制制度不健全

我國(guó)現(xiàn)在很多行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度并不全面，沒(méi)有覆蓋到單位的所有人員和多個(gè)業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)。個(gè)別規(guī)模較小的單位，會(huì)計(jì)、出納、資產(chǎn)管理等不相容職務(wù)均由一人擔(dān)任，內(nèi)部審計(jì)制度則根本沒(méi)有，這也就導(dǎo)致一些單位的出納貪污了巨額款項(xiàng)而長(zhǎng)期未被發(fā)現(xiàn)的事件屢見(jiàn)報(bào)端。特別是固定資產(chǎn)內(nèi)部控制薄弱的現(xiàn)象在行政事業(yè)單位尤為突出，單位的固定資產(chǎn)的卡片無(wú)人登記，甚至有部分固定資產(chǎn)沒(méi)有入賬，造成家底不清、賬物不符，單位固定資產(chǎn)長(zhǎng)期處于無(wú)專(zhuān)人管理狀態(tài)。損壞和丟失現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。對(duì)一些大額的固定資產(chǎn)購(gòu)置沒(méi)有進(jìn)行民主決策，有時(shí)甚至繞過(guò)政府采購(gòu)管理部門(mén)，自己擅自購(gòu)買(mǎi)，以牟取私利。

（二）會(huì)計(jì)核算不規(guī)范

有的單位兩套會(huì)計(jì)核算制度同時(shí)運(yùn)行，支出核算混亂，有的單位固定資產(chǎn)賬面上有記載，但實(shí)物已經(jīng)不存在，而實(shí)際上在用的某些固定資產(chǎn)卻未依價(jià)入賬，形成賬外資產(chǎn)。另外也存在著不同單位之間的資產(chǎn)轉(zhuǎn)移，卻未辦理相應(yīng)手續(xù)。有些單位的原始票據(jù)不能反映經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的本來(lái)面目，人為捏造會(huì)計(jì)事實(shí)，隨意擴(kuò)大開(kāi)支范圍，提高開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn)。有的將預(yù)算外收入掛在往來(lái)賬上，以此來(lái)掩蓋收益。有的單位在年終結(jié)帳時(shí)，不將收入和支出結(jié)轉(zhuǎn)“結(jié)余”科目，而是將收入和支出對(duì)轉(zhuǎn)，使“結(jié)余”科目不能正確、完整地反映核算單位的結(jié)余狀況。由于原始憑證和會(huì)計(jì)核算的失真，會(huì)計(jì)報(bào)表的填制缺乏真實(shí)的基礎(chǔ)資料，最后導(dǎo)致財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告信息失真，不能真實(shí)反映單位的財(cái)務(wù)收支狀況和經(jīng)營(yíng)成果。會(huì)計(jì)資料的完整性，合法性，正確性無(wú)法保證。

（三）預(yù)算控制比較薄弱

預(yù)算控制是內(nèi)部控制的核心環(huán)節(jié)。部門(mén)預(yù)算有一套嚴(yán)格的程序和系統(tǒng)，是行政事業(yè)單位特有的內(nèi)部控制手段之一。主要表現(xiàn)為：一是預(yù)算編制比較粗糙。目前部門(mén)預(yù)算的編制一般仍根據(jù)當(dāng)年財(cái)政狀況、上年收支實(shí)績(jī)、預(yù)算單位自身的特點(diǎn)和業(yè)務(wù)進(jìn)行核定，大部分都還沒(méi)有細(xì)化到具體項(xiàng)目，預(yù)算支出達(dá)不到逐筆進(jìn)行核定的要求；二是預(yù)算剛性不夠。預(yù)算的計(jì)劃性、科學(xué)性不強(qiáng)，預(yù)算調(diào)整追加較為頻繁，資金使用缺乏預(yù)見(jiàn)性，削弱了預(yù)算的約束控制力。

（四）監(jiān)督約束弱化

目前，很多行政事業(yè)單位無(wú)內(nèi)審機(jī)構(gòu)或形同虛設(shè)，能起到對(duì)會(huì)計(jì)工作和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督作用的極少。部分行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)由一把手親自抓財(cái)務(wù)，實(shí)行“一支筆”審批，而一般設(shè)立單位內(nèi)審機(jī)構(gòu)和人員均是單位領(lǐng)導(dǎo)委任，其隸屬關(guān)系、經(jīng)濟(jì)利益均受到單位領(lǐng)導(dǎo)人的制約，這自然對(duì)內(nèi)審人員的監(jiān)督行為構(gòu)成約束，造成外部監(jiān)督機(jī)制弱化，使內(nèi)部控制失效。同時(shí)，財(cái)政部門(mén)重預(yù)算分配、輕資金使用的監(jiān)督，忽視了預(yù)算單位的財(cái)務(wù)管理，對(duì)查出問(wèn)題的處罰，往往就事不就人，重人情而輕規(guī)定，執(zhí)法的剛性被扭曲。

三、推進(jìn)行政事業(yè)內(nèi)部控制的措施與對(duì)策

（一）增強(qiáng)內(nèi)部控制意識(shí)

財(cái)政部門(mén)可通過(guò)舉辦行政事業(yè)單位財(cái)政法規(guī)及內(nèi)部控制制度建設(shè)培訓(xùn)班的辦法，增強(qiáng)各單位的內(nèi)部控制意識(shí)，營(yíng)造良好的內(nèi)部控制環(huán)境。

（二）完善部門(mén)預(yù)算制度

財(cái)政預(yù)算制度從過(guò)去的功能預(yù)算到現(xiàn)在的部門(mén)預(yù)算，是對(duì)行政事業(yè)單位預(yù)算控制的一次重要改革和重大進(jìn)步。完善部門(mén)預(yù)算制度，首先是要進(jìn)一步擴(kuò)大部門(mén)預(yù)算的范圍，力爭(zhēng)將各部門(mén)單位的全部財(cái)務(wù)收支事項(xiàng)均納入部門(mén)預(yù)算的實(shí)施范圍，并嚴(yán)格預(yù)算的調(diào)整和追加程度；其次是將部門(mén)預(yù)算與單位內(nèi)部的責(zé)任預(yù)算有機(jī)結(jié)合。

預(yù)算單位要增強(qiáng)法制意識(shí)，嚴(yán)格按照制度辦事，控制集體舞弊行為的發(fā)生。著重抓好專(zhuān)項(xiàng)資金的使用和管理、財(cái)政授權(quán)支付資金的管理，財(cái)政資金使用效率低下、套取財(cái)政資金、挪用專(zhuān)項(xiàng)資金、挪用專(zhuān)項(xiàng)資金、隨意更改預(yù)算以及占有、破壞集體資產(chǎn)以及不按照財(cái)政體制改革的要求申請(qǐng)使用財(cái)政性資金等問(wèn)題要加以解決。

（三）加強(qiáng)資金效益的追蹤

財(cái)政改革過(guò)程中，行政事業(yè)單位的資金審批程序和使用發(fā)生了變化，資金的控制和管理成為內(nèi)部控制的重要環(huán)節(jié)，預(yù)算單位一方面要按程序辦事、確保資金安全，另一方面又要保障機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和業(yè)務(wù)工作的開(kāi)展。單位領(lǐng)導(dǎo)和財(cái)務(wù)人員要認(rèn)真領(lǐng)會(huì)財(cái)政體制改革的重要意義和操作程序，積極配合財(cái)政部門(mén)深化財(cái)政改革，就國(guó)庫(kù)管理制度改革中財(cái)政直接支付和授權(quán)支付資金的申請(qǐng)以及使用制定管理制度并認(rèn)真執(zhí)行，合理授權(quán)，確保未納入國(guó)庫(kù)單一帳戶(hù)管理的專(zhuān)項(xiàng)資金的安全。

適應(yīng)財(cái)政資金績(jī)效評(píng)價(jià)體系的要求，建立預(yù)算單位績(jī)效追蹤辦法，尤其是對(duì)專(zhuān)項(xiàng)資金的使用效率進(jìn)行評(píng)價(jià)，將成本-效益的分析方法應(yīng)用與決策之中，尋求在投資決策上以最小的成本獲得績(jī)效目標(biāo)最大的效益，提高資金分配的合理性和效率性。年初根據(jù)預(yù)算指標(biāo)和目的下達(dá)績(jī)效任務(wù)，年終考核項(xiàng)目執(zhí)行情況，形成年度績(jī)效考核和責(zé)任報(bào)告，對(duì)績(jī)效好的部門(mén)給與獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)完不成指標(biāo)的部門(mén)給予懲罰。

（四）強(qiáng)化內(nèi)部審計(jì)工作

實(shí)踐表明，建立健全內(nèi)部控制制度當(dāng)務(wù)之急就是必須強(qiáng)化行政事業(yè)單位的內(nèi)審工作，使之規(guī)范化和制度化。同時(shí)健全內(nèi)部審計(jì)制度是強(qiáng)化內(nèi)部會(huì)計(jì)監(jiān)督，提高會(huì)計(jì)信息的準(zhǔn)確性和可靠性的有效手段，它的審計(jì)對(duì)象主要是原始憑證、記帳憑證、會(huì)計(jì)帳薄、會(huì)計(jì)報(bào)表等，實(shí)施內(nèi)部審計(jì)又是單位內(nèi)部會(huì)計(jì)控制的基本內(nèi)容和方式，它的主要目標(biāo)是對(duì)內(nèi)控制度執(zhí)行情況進(jìn)行檢查，監(jiān)督單位內(nèi)部的各項(xiàng)規(guī)定的落實(shí)和執(zhí)行情況，了解執(zhí)行中存在的問(wèn)題，反饋給單位領(lǐng)導(dǎo)，以便領(lǐng)導(dǎo)及時(shí)改進(jìn)工作，完善制度，達(dá)到事半功倍的效果。

（五）強(qiáng)化外部監(jiān)督

在健全完善行政事業(yè)單位內(nèi)部財(cái)務(wù)管理控制體系的建設(shè)過(guò)程中，發(fā)揮財(cái)政和審計(jì)部門(mén)的雙重作用，加強(qiáng)對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)部財(cái)務(wù)管理控制制度建設(shè)的監(jiān)督和指導(dǎo)。不斷完善行政事業(yè)單位內(nèi)部會(huì)計(jì)控制體系，保證國(guó)家經(jīng)濟(jì)方針和經(jīng)濟(jì)法規(guī)的貫徹執(zhí)行，促進(jìn)廉政建設(shè)，控制和減少經(jīng)濟(jì)犯罪，提高會(huì)計(jì)工作效率和會(huì)計(jì)信息質(zhì)量，維護(hù)國(guó)家財(cái)產(chǎn)的安全。

四、結(jié)語(yǔ)

總之，要促進(jìn)行政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)運(yùn)行健康有序地發(fā)展，分析、掌握行政事業(yè)單位在貫徹執(zhí)行內(nèi)部控制制度過(guò)程中遇到的問(wèn)題是必要的，只有不斷提高認(rèn)識(shí)、加強(qiáng)學(xué)習(xí)，才能提升行政事業(yè)單位內(nèi)控的效果和水平。但是，做好行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)工作，仍然還是一個(gè)長(zhǎng)期而艱巨的任務(wù)，需要多方面的努力和理論上、模式上、體制上的充分實(shí)踐。

參考文獻(xiàn)

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