從金融危機看美國金融監(jiān)管的缺陷

田 毅

從2007年3月始整個金融市場暴風驟雨般的波動,爆發(fā)了1929年“大蕭條”以來最嚴重的金融危機。這場金融危機波及之廣、影響之大、危害之深、情況之復(fù)雜超出了人們的預(yù)想,嚴重沖擊了美國經(jīng)濟乃至世界經(jīng)濟。危機的產(chǎn)生有眾多原因,無疑金融監(jiān)管是重要原因之一,美國在金融監(jiān)管暴露出的問題,是一個重要的警示,對于我們加強金融機構(gòu)公司治理和內(nèi)部控制建設(shè),提高金融機構(gòu)的風險管理水平具有重要借鑒意義。

一、美國金融監(jiān)管體系的基本框架

美國的金融監(jiān)督體系是由貨幣監(jiān)理署、聯(lián)邦儲備體系、聯(lián)邦存款保險公司三個聯(lián)邦監(jiān)管機構(gòu)及州政府金融監(jiān)管機構(gòu)組成。

貨幣監(jiān)管署(OCC)于1963年依據(jù)《國民銀行法》創(chuàng)建,是美國最早的聯(lián)邦級銀行管理機構(gòu),也是國民銀行的管理機構(gòu)。

聯(lián)邦儲備體系(FED)是根據(jù)1913年的《聯(lián)邦儲備法》,美國設(shè)立了聯(lián)邦儲備系統(tǒng)。該系統(tǒng)由聯(lián)邦儲備理事會、聯(lián)邦公開市場委員會、聯(lián)邦儲備銀行、會員銀行以及四個顧員委員會組成。

聯(lián)邦存款保險公司(FDIC)是美國在大危機后的1934年,根據(jù)《1933年銀行法》建立的。要求國民銀行、聯(lián)邦儲備體系會員銀行必須參加存款保險,新成立的銀行都必須投保。不是聯(lián)邦儲備體系成員的州立銀行和其他金融機構(gòu)可自愿參加保險。

聯(lián)邦金融機構(gòu)監(jiān)管委員會是根據(jù)1978年的《金融機構(gòu)管理和利率控制法》建立的。在多頭管理的條件下,為統(tǒng)一金融監(jiān)管政策和標準作為金融監(jiān)管的協(xié)調(diào)機制,主要任務(wù)和職責是,為金融機構(gòu)的監(jiān)管制定統(tǒng)一的原則、標準以及報告形式;協(xié)助維護、鑒別經(jīng)營管理不善機構(gòu)標準的一致性和涉及國家利益貸款的分類與相關(guān)機構(gòu)分組的大額信用貸款分類的一致性。

州政府管理機構(gòu)。美國50個州均有自己的金融管理機構(gòu),負責監(jiān)督州立銀行和其他類型的金融機構(gòu)。具體監(jiān)管職責是:批準發(fā)放銀行執(zhí)照、審批開設(shè)分支行、銀行合并或關(guān)閉申請,以及控股公司在州內(nèi)的業(yè)務(wù)范圍;審核本州銀行和其他金融機構(gòu)的業(yè)務(wù)統(tǒng)計賬冊;實施銀行活動檢查;頒布本州銀行管理條例,制定本州金融管理政策和規(guī)章制度,并組織監(jiān)督執(zhí)行等。州立銀行必須遵守州的有關(guān)法規(guī)和條例,如果州立銀行獲得了聯(lián)邦存款保險公司的保險或者聯(lián)邦儲備系統(tǒng)會員銀行的資格,還必須遵守有關(guān)的聯(lián)邦條例,同時接收有關(guān)聯(lián)邦監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管。

二、美國金融監(jiān)管體系的特點

美國當前金融監(jiān)管的最大特點:

一是存在多種類型和多種層次的金融監(jiān)管機構(gòu)。在美國這個崇尚自由的國家里,美國人政治和文化上都崇尚權(quán)利的分散和制約,反對權(quán)利的過度集中,這些都是美國金融監(jiān)管體制形成的深層次原因。

二是混合經(jīng)營,分業(yè)監(jiān)管。在此之前,美國1933年通過《格拉斯——斯蒂格爾法案》后,一段時期實行的是嚴格的金融分業(yè)經(jīng)營制度,該模式還被日本、英國等許多國家效仿。80年代以來,金融業(yè)的發(fā)展進入了一個新時期。在金融自由化浪潮的沖擊之下,金融創(chuàng)新層出不窮,金融監(jiān)管逐步放松,各種金融機構(gòu)之間業(yè)務(wù)相互交叉與滲透不斷加劇。社會經(jīng)濟需要金融服務(wù)一體化的內(nèi)在要求使得銀行和證券公司紛紛以各種金融工具與交易方式創(chuàng)新來規(guī)避法律的限制,涉足對方的業(yè)務(wù)領(lǐng)域,國際金融體系出現(xiàn)了從分業(yè)經(jīng)營向混業(yè)經(jīng)營的轉(zhuǎn)變。在這種模式下,金融控股公司的各子公司根據(jù)業(yè)務(wù)的不同接受不同行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管,而聯(lián)邦儲備理事會為金融控股公司監(jiān)管者,負責評估和監(jiān)控混業(yè)經(jīng)營的金融控股公司整體資本充足性、風險管理的內(nèi)控措施以及集團風險對存款子公司潛在影響等。另外,美國的州政府在銀行業(yè)、保險業(yè)和證券業(yè)方面也具有一定的監(jiān)管權(quán)限,尤其是對保險機構(gòu)享有全面的監(jiān)管權(quán)。

三、美國現(xiàn)行金融監(jiān)管體系存在的缺陷

美國的金融監(jiān)管體制一直被視為成功的典范,推動了美國經(jīng)濟1995年以來的高速增長。但隨著經(jīng)濟金融全球化和金融產(chǎn)品創(chuàng)新的迅猛發(fā)展、風險的孕育擴大和快速傳遞,這樣的監(jiān)管體制也越來越多地暴露出美國金融監(jiān)管體系存在著嚴重的問題。

一是多頭監(jiān)管。“多頭”是指在每一級有若干個機構(gòu)共同行使監(jiān)管職能。在聯(lián)邦這一級上,最主要的三個監(jiān)管機構(gòu)是美聯(lián)儲、貨幣監(jiān)管署和聯(lián)邦存款保險公司。在州這一級上,50個州各有各的金融法規(guī),各有各的銀行監(jiān)督管理官員和管理機構(gòu)。這樣的多頭監(jiān)管,首先,容易造成監(jiān)管重疊和空白。一方面,某個獨立的金融公司同時有多個監(jiān)管機構(gòu),每個機構(gòu)的監(jiān)管標準不一,因此容易產(chǎn)生沖突,延誤監(jiān)管時機。另一方面,權(quán)力的分散容易導(dǎo)致監(jiān)管空白。其次,缺乏權(quán)威的監(jiān)管領(lǐng)導(dǎo)部門。多頭監(jiān)管的存在,使得在次貸風險蔓延的過程中,沒有一個機構(gòu)擁有足夠的法律授權(quán),來負責整個金融市場的調(diào)控。最佳的監(jiān)管時機可能在各方監(jiān)管機構(gòu)協(xié)調(diào)的過程中錯失。最后,監(jiān)管機構(gòu)過多導(dǎo)致協(xié)調(diào)困難。監(jiān)管機構(gòu)過于繁雜,相互之間的協(xié)調(diào)必然費時費力,導(dǎo)致信息流通不暢,合作能力不強。

二是創(chuàng)新產(chǎn)品監(jiān)管的缺失。在這次美國次貸危機中,我們可以看到,美國金融體系中的多個環(huán)節(jié)都存在著監(jiān)管缺失,有很多新的金融產(chǎn)品連一些最基本的監(jiān)管都沒有。盡管結(jié)構(gòu)化產(chǎn)品已經(jīng)成為金融機構(gòu)的重要收入來源,至今沒有一個監(jiān)管機構(gòu)宣稱對這些產(chǎn)品的運行、風險揭示、投資者保護負有監(jiān)管責任。

三是監(jiān)管失控。在監(jiān)管缺失的情況下,金融衍生品如脫韁之馬,失去控制,風險逐級放大。以次貸為例:在圍繞次貸和次債進行的各種衍生過程中,監(jiān)管是嚴重失控的。首先,從源頭次貸發(fā)放來看,一些金融機構(gòu)為更多更快地發(fā)放次級貸款,有意放松對貸款人基本貸款資質(zhì)和條件的審查。其次,在次貸通過證券化轉(zhuǎn)為次債的過程中,不僅存在擔保過度的問題,而且信用增強的手段過于單一,主要是依靠“兩房”背后的隱性國家擔保。最后,圍繞次貸和次債進行的一系列衍生過程中,每個環(huán)節(jié)的信用評估是相互脫節(jié)的。每個環(huán)節(jié)掌握的信用評級和有關(guān)信息是支離破碎的,以至于已經(jīng)沒有人能夠辨認這些衍生產(chǎn)品其原來的資產(chǎn)根源是什么。因此,在監(jiān)管缺失下,在華爾街金融家們貪婪的驅(qū)使下,在高杠桿率的作用下,使衍生產(chǎn)品變成了一個逐級放大的系統(tǒng)性風險,最終導(dǎo)致危機的爆發(fā)。

總結(jié)這次金融危機所暴露出的美國在金融監(jiān)管方面的主要教訓(xùn),包括兩點:第一,現(xiàn)代金融體系的監(jiān)管應(yīng)該更多地強化功能監(jiān)管和事前監(jiān)管,對金融機構(gòu)的同類型的業(yè)務(wù)進行統(tǒng)一監(jiān)管和統(tǒng)一標準的監(jiān)管,做到風險的全覆蓋,以減少監(jiān)管的真空和盲區(qū),使監(jiān)管更具前瞻性和有效性;第二,把握好金融創(chuàng)新和風險控制的平衡關(guān)系,創(chuàng)新產(chǎn)品必須與經(jīng)濟金融的發(fā)展相適應(yīng),在開發(fā)金融衍生產(chǎn)品的每個環(huán)節(jié)上加強相應(yīng)監(jiān)管,避免衍生產(chǎn)品過度開發(fā)?！?/p>

(編輯/丹桔)