我國(guó)中小學(xué)自主辦學(xué)的權(quán)限及存在問(wèn)題

張慧英

我國(guó)自主辦學(xué)的實(shí)踐起于古代私人開(kāi)辦的私學(xué)，但現(xiàn)代意義上的自主辦學(xué)觀念，實(shí)際起自于西方近代大學(xué)的辦學(xué)實(shí)踐，而真正給中小學(xué)以一定辦學(xué)自主權(quán)的潮流，則源自20世紀(jì)70年代末期，這一行動(dòng)在西方國(guó)家一般就被稱作校本管理。中國(guó)內(nèi)地學(xué)校自主辦學(xué)的實(shí)踐由1985年以“兩權(quán)分離”為指導(dǎo)思想的教育改革開(kāi)始，主要表現(xiàn)為辦學(xué)的自主方式、空間拓展途徑和辦學(xué)模式的多元化。其中，校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制作為學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)體制改革的產(chǎn)物，對(duì)于自主辦學(xué)的開(kāi)展具有不可低估的作用。在最初的幾年中。我國(guó)的自主辦學(xué)往往在私人、民辦學(xué)校，尤其是民辦高校開(kāi)展得比較深入，因?yàn)檫@些學(xué)校享有較大的自主空間，后來(lái)，隨著改革的深入和推進(jìn)，公立中學(xué)也提出了辦學(xué)自主權(quán)下移的要求，重新確定政府與學(xué)校的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系，拓展了學(xué)校辦學(xué)的自主空間，提高了辦學(xué)效益，使公立學(xué)校逐漸由“計(jì)劃”走向了“市場(chǎng)”，形成了自己的辦學(xué)特色，為我國(guó)的辦學(xué)體制領(lǐng)域積累了大量的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

進(jìn)入20世紀(jì)90年代后期，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，教育能否市場(chǎng)化運(yùn)行也成為一個(gè)新的爭(zhēng)論熱點(diǎn)。而事實(shí)上，教育的市場(chǎng)化運(yùn)行在具體的實(shí)踐中已經(jīng)有所體現(xiàn)，如改革公立學(xué)校的辦學(xué)體制和規(guī)模，推動(dòng)私立學(xué)校的發(fā)展，擴(kuò)大家長(zhǎng)和學(xué)生的教育選擇權(quán)，完善學(xué)校內(nèi)部管理機(jī)制等。其中，我國(guó)的公立中小學(xué)、民辦學(xué)校在自主辦學(xué)的過(guò)程中能否進(jìn)一步理順各種權(quán)責(zé)關(guān)系、能否進(jìn)一步擴(kuò)大教師的參與決策機(jī)會(huì)、能否形成學(xué)校自我培訓(xùn)基地都是有待于思考和解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

一、我國(guó)學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的法律規(guī)定及其意義

1我國(guó)辦學(xué)自主權(quán)的法律規(guī)定

根據(jù)《中華人民共和國(guó)教育法》等教育法律法規(guī)，法律賦予學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)并不簡(jiǎn)單地等同于民法或行政法上的權(quán)利，它是學(xué)校在法律上享有的，為實(shí)現(xiàn)其辦學(xué)宗旨，獨(dú)立自主地進(jìn)行教育教學(xué)管理，實(shí)施教育活動(dòng)的資格和能力，這也是學(xué)校和其他教育機(jī)構(gòu)的基本權(quán)利。具體涉及：學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)可根據(jù)教學(xué)大綱、教學(xué)計(jì)劃和課程標(biāo)準(zhǔn)，自主開(kāi)展教育教學(xué)活動(dòng)、生產(chǎn)活動(dòng)、科技活動(dòng)，發(fā)展體育和增進(jìn)健康的活動(dòng)，藝術(shù)活動(dòng)和社會(huì)活動(dòng)等；學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)有權(quán)聘任符合學(xué)校教育教學(xué)需要的教師和員工；教育教學(xué)經(jīng)費(fèi)和設(shè)備是學(xué)校開(kāi)展教學(xué)活動(dòng)的基本物質(zhì)保障，學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)有權(quán)自主管理和使用。據(jù)此，所謂自主辦學(xué)，應(yīng)該指學(xué)校不受政府的行政控制，根據(jù)法律和社會(huì)需要，獨(dú)立地舉辦學(xué)校、進(jìn)行決策和開(kāi)展各項(xiàng)工作，特別是具有獨(dú)立決定辦學(xué)目標(biāo)、人員聘任、財(cái)產(chǎn)管理、課程設(shè)置和教學(xué)管理的權(quán)利。

學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)就其本質(zhì)而言是一種專門權(quán)力，也是其作為一個(gè)承擔(dān)教育教學(xué)任務(wù)的社會(huì)機(jī)構(gòu)的專有權(quán)利，它要求學(xué)校在行使辦學(xué)自主權(quán)時(shí)，必須符合國(guó)家和社會(huì)的公共利益，必須貫徹國(guó)家的教育方針，遵守法律、法規(guī)和政令。不得違反規(guī)定濫用權(quán)力，也不得隨意放棄和轉(zhuǎn)讓這種權(quán)力。其中不得放棄和不可轉(zhuǎn)讓的特點(diǎn)，從根本上確立了學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的公共權(quán)力的屬性，即如果學(xué)校存在違法違規(guī)行為，進(jìn)而危害到國(guó)家和社會(huì)的公共利益，主管機(jī)關(guān)就可以剝奪學(xué)校的某項(xiàng)辦學(xué)自主權(quán)。由此可見(jiàn)，作為一項(xiàng)法律授權(quán)，辦學(xué)自主權(quán)的范圍和權(quán)限應(yīng)該遵循著特殊的法律規(guī)定性，學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)不是無(wú)條件的，更不是絕對(duì)的。有其必需的邊界和限制，而這些規(guī)則和限制又是以保證學(xué)校自主發(fā)展為基本前提的。

關(guān)于學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的法律限定，有學(xué)者認(rèn)為包括以下兩個(gè)基本方面：一是學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)應(yīng)被嚴(yán)格限制在教育教學(xué)活動(dòng)領(lǐng)域，二是排除了學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)延伸到其他領(lǐng)域的可能性。如我國(guó)的教育法并沒(méi)有賦予學(xué)校行政管理的權(quán)能，所以，即使學(xué)校實(shí)際上會(huì)在不同程度上行使了相應(yīng)的權(quán)力。但這種情況也只能理解為政府對(duì)學(xué)校的授權(quán)，而不能被視為學(xué)校自身的基本權(quán)利。而作為一種授權(quán)，就意味著政府可以收回授權(quán)，同時(shí)政府也要求學(xué)校必然接受政府的相關(guān)監(jiān)督。

2學(xué)校具有一定辦學(xué)自主權(quán)的意義

一定程度的自主辦學(xué)是提高學(xué)校管理效能的重要途徑，因?yàn)椋?1)國(guó)家對(duì)資源的提取、分配、供給能力是有限的，需要學(xué)校合法地自行補(bǔ)充以提高學(xué)校教育質(zhì)量和發(fā)展水平。(2)在適應(yīng)社會(huì)需要進(jìn)行教育改革創(chuàng)新方面，國(guó)家的能力有一定局限，有時(shí)還滯后于現(xiàn)實(shí)的需要，一個(gè)學(xué)校則可能根據(jù)實(shí)際情況和發(fā)展需要，掌握設(shè)計(jì)、自我發(fā)展，成為教育改革或新政策形成的先驅(qū)。(3)辦學(xué)自主權(quán)是學(xué)校特色的溫床。學(xué)校的自主發(fā)展是學(xué)校能動(dòng)性和創(chuàng)造性得以發(fā)揮的前提，學(xué)校沒(méi)有自主權(quán)就沒(méi)有了探索的空間，也就會(huì)僵化和封閉，就不可能產(chǎn)生辦學(xué)特色。(4)從教育行政部門運(yùn)行的機(jī)制看，不給學(xué)校以一定辦學(xué)自主權(quán)，學(xué)校就可能走向“無(wú)事忙”的低效集權(quán)，妨害學(xué)校效能的真正發(fā)揮。(5)從學(xué)生自主發(fā)展的目標(biāo)要求上看，學(xué)校只有擁有辦學(xué)的自主權(quán)，才可能真正從培養(yǎng)創(chuàng)新人才的活動(dòng)特點(diǎn)出發(fā)，充分發(fā)揮教師和學(xué)生的主體精神，提高人才培養(yǎng)的質(zhì)量，使學(xué)生得到全面發(fā)展。

二、學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)行使過(guò)程中存在的問(wèn)題

學(xué)校具有一定的辦學(xué)自主權(quán)是必要的，同時(shí)又有法律規(guī)定上和實(shí)際運(yùn)行中的限度，那么在必要的規(guī)則限度面前，我國(guó)當(dāng)前學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)在實(shí)踐過(guò)程中還存在哪些有待解決的問(wèn)題?

1政府和學(xué)校的法律關(guān)系

我國(guó)新時(shí)期所實(shí)行的學(xué)校自主辦學(xué)，是與政治、經(jīng)濟(jì)體制改革相配套的辦學(xué)體制的一場(chǎng)革命，盡管涉及的是宏觀教育管理體制的改革，主要是政府體制以內(nèi)的教育職責(zé)權(quán)限的逐級(jí)下移，但對(duì)涉及政府和學(xué)校之間的職責(zé)權(quán)限的劃分卻不是很明確。在這個(gè)問(wèn)題上，存在兩種根本對(duì)立的觀點(diǎn)，一種戲稱為“婆媳關(guān)系論”，認(rèn)為政府是學(xué)校舉辦者，它們之間的關(guān)系就是控制與服從的關(guān)系，除此沒(méi)有第二種選擇；另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，按照政事分開(kāi)的現(xiàn)代政治管理原則，學(xué)校應(yīng)該在法律規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)的范圍內(nèi)，享有辦學(xué)自主權(quán)。

關(guān)于政府和學(xué)校的關(guān)系。從法理上看，政府應(yīng)該是公立中小學(xué)校的舉辦者和行政管理者，這分別源自國(guó)有產(chǎn)權(quán)和國(guó)家主權(quán)兩方面的法律規(guī)定性。就前者而言，政府作為公立學(xué)校的舉辦者和投資者，理應(yīng)擁有基于產(chǎn)權(quán)之上的經(jīng)費(fèi)和人事權(quán)，包括政府通過(guò)對(duì)學(xué)校劃撥經(jīng)費(fèi)和監(jiān)督經(jīng)費(fèi)使用，制定公立中小學(xué)的章程(相當(dāng)于學(xué)校內(nèi)的法律)，任命學(xué)校決策機(jī)構(gòu)成員，核準(zhǔn)或者任命校長(zhǎng)等內(nèi)容；政府在人事管理上主要是通過(guò)組織設(shè)置和人員配備，選拔所屬學(xué)校校長(zhǎng)，協(xié)助選拔學(xué)校副職，對(duì)學(xué)校人事管理進(jìn)行監(jiān)督等活動(dòng)來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)公立中小學(xué)校的人事控制。就后者而言，國(guó)家主權(quán)確定了政府對(duì)學(xué)校的一般管轄和業(yè)務(wù)監(jiān)管權(quán)力，即政府是公立中小學(xué)校行政管理的權(quán)力主體，包括有規(guī)劃與立法、制定標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)估與監(jiān)督、審批新建學(xué)校、業(yè)務(wù)管理等，這是政府對(duì)內(nèi)管轄權(quán)在教育領(lǐng)域中的具體實(shí)現(xiàn)。當(dāng)然，從管理方式上看，政府已經(jīng)從“行政方式”逐漸過(guò)渡到了“法治方式”，并且已經(jīng)賦予了學(xué)校越來(lái)越多的決策權(quán)。

事實(shí)上，我國(guó)政府對(duì)不同類型、層次的教育機(jī)構(gòu)應(yīng)該采用不同的監(jiān)控內(nèi)容和方式。公立中小學(xué)校的宗旨在于

提供基礎(chǔ)性的教育教學(xué)服務(wù)，保障義務(wù)教育的實(shí)現(xiàn)，使任何公民實(shí)現(xiàn)受教育的權(quán)利，其教育服務(wù)具有公共性，是一種公共服務(wù)。為保障其公共服務(wù)的實(shí)現(xiàn)和正常運(yùn)行，法律法規(guī)授予學(xué)校一項(xiàng)“專門權(quán)力”——辦學(xué)自主權(quán)。當(dāng)然，如前文所述，這里的辦學(xué)自主權(quán)以完成學(xué)校的基本任務(wù)為前提和歸宿，嚴(yán)格限制在教育教學(xué)活動(dòng)領(lǐng)域，具有公共權(quán)力的屬性。對(duì)于私立學(xué)校而言，如果其產(chǎn)權(quán)完全歸屬于其投資主體，投資主體依法享有對(duì)私立學(xué)校財(cái)產(chǎn)的占有權(quán)、使用權(quán)、支配權(quán)和處理權(quán)，與之相應(yīng)，政府不能代表國(guó)家對(duì)私立學(xué)校行使基于其產(chǎn)權(quán)之上的種種權(quán)利。但是，由于私立學(xué)校本身具有公共性質(zhì)，從而政府也就有權(quán)依法對(duì)其教育教學(xué)活動(dòng)的合法性實(shí)施監(jiān)督。

2學(xué)校的法人資格問(wèn)題

學(xué)校接受政府的某些行政授權(quán)，擁有內(nèi)部管理權(quán)和辦學(xué)自主權(quán)。是提供教育服務(wù)的教學(xué)機(jī)構(gòu)而不是政府附屬的行政機(jī)構(gòu)，應(yīng)該是獨(dú)立地享有法律規(guī)定的權(quán)利和承擔(dān)法律規(guī)定的義務(wù)的辦學(xué)實(shí)體，具有獨(dú)立的法律地位。但事實(shí)上，公共中小學(xué)是否具有明確的法人資格，還是一個(gè)尚未解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，西方發(fā)達(dá)國(guó)家一般都是給予大學(xué)更多的辦學(xué)自主權(quán)以明確其更多的責(zé)任，而中小學(xué)的法人資格也并不十分明確，因?yàn)樽鳛榱x務(wù)教育階段的公立中小學(xué)一般也不可能完全脫離政府監(jiān)督而自主辦學(xué)。同時(shí)，在改革開(kāi)放的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，學(xué)校與各種社會(huì)力量的聯(lián)系和互動(dòng)越來(lái)越頻繁，追求自身利益最大化的傾向有可能使學(xué)校發(fā)展偏離正確方向，因此政府對(duì)學(xué)校不進(jìn)行必要的調(diào)控也是不行的，在這個(gè)問(wèn)題上，發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的政府在實(shí)施一系列推進(jìn)學(xué)校自主辦學(xué)的措施后，通過(guò)經(jīng)濟(jì)、法律、評(píng)價(jià)等手段進(jìn)行監(jiān)控的力度還是比較大的。也就是說(shuō)，學(xué)校擁有辦學(xué)自主權(quán)后，政府依然需要對(duì)學(xué)校進(jìn)行管制(管理)，這是政府與學(xué)校的法律關(guān)系的性質(zhì)所決定的，而且也是一種客觀需要，因?yàn)閷W(xué)校也會(huì)出現(xiàn)機(jī)會(huì)主義行為。從理論上講，權(quán)利和義務(wù)、權(quán)力和責(zé)任是對(duì)等的，政府放權(quán)給學(xué)校，學(xué)校獲得的不僅有權(quán)利(力)，還有義務(wù)和責(zé)任。既然有義務(wù)和責(zé)任，就需要政府對(duì)學(xué)校履行義務(wù)的職責(zé)的情況進(jìn)行監(jiān)管、監(jiān)控、監(jiān)督。

3公立學(xué)校的擇校問(wèn)題

進(jìn)入20世紀(jì)90年代后期，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，我國(guó)在教育成本負(fù)擔(dān)方面，出現(xiàn)了責(zé)任的分散化的市場(chǎng)取向改革，在市場(chǎng)化運(yùn)行的過(guò)程中，要求學(xué)校能夠根據(jù)市場(chǎng)的需要而自行決定資源的配置、課程的設(shè)置，教師的培訓(xùn)和考核。但我國(guó)《教育法》第25條就明確規(guī)定學(xué)校的非營(yíng)利化性質(zhì)，學(xué)校首先是公益性的服務(wù)機(jī)構(gòu)。那么，在教育質(zhì)量的不均衡已經(jīng)成為社會(huì)問(wèn)題的情況下，基礎(chǔ)教育階段是否能允許學(xué)生在公立學(xué)校中自由選擇學(xué)校就讀?義務(wù)教育階段是否絕對(duì)不允許學(xué)校以某種理由或形式向?qū)W生收取學(xué)費(fèi)?人們對(duì)這些問(wèn)題的看法各執(zhí)一端?；诩瘷?quán)和壟斷是學(xué)校教育質(zhì)量下降的根源的認(rèn)識(shí)，提高學(xué)校辦學(xué)質(zhì)量的最佳途徑就是打破壟斷、引入競(jìng)爭(zhēng)，給家長(zhǎng)以充分的教育選擇權(quán)，從法律上講，家長(zhǎng)有選擇子女就讀學(xué)校的權(quán)利和自由。而從理想的理論角度看，擇校擴(kuò)大了學(xué)生、家長(zhǎng)、教師三者的教育選擇權(quán)，有利于教育的多元健康發(fā)展?；诿课粚W(xué)生發(fā)展的無(wú)限可能性和每所學(xué)校辦學(xué)的多樣性，兩者的和諧匹配有利于學(xué)生的身心發(fā)展和學(xué)校的良性循環(huán)，但這都有賴于一個(gè)科學(xué)可行的擇校制度的建立和實(shí)踐層面的切實(shí)執(zhí)行。從現(xiàn)實(shí)的角度看，現(xiàn)行的擇校行為卻大大違背了“擇?！钡睦硐氤踔?，其表現(xiàn)出的功利價(jià)值趨向，非但沒(méi)有提高教育質(zhì)量、滿足民眾多樣的教育需求和體現(xiàn)教育公平原則，反而惡化了原本良性的教育環(huán)境，加劇了本已存在的教育不均衡現(xiàn)象，造成了更大的教育不公平，以錢擇校、以權(quán)擇?，F(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮，教育作為社會(huì)和諧的調(diào)節(jié)器作用沒(méi)有彰顯。

有觀點(diǎn)因此認(rèn)為，即便市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)入教育領(lǐng)域后，政府依然有管制教育的職責(zé)，維護(hù)教育的公益性的義務(wù)。政府在培育、發(fā)展和規(guī)范教育市場(chǎng)中有著不可替代的作用，其責(zé)任是規(guī)范市場(chǎng)運(yùn)行秩序，制定有利于教育市場(chǎng)發(fā)展與規(guī)范的“游戲規(guī)則”，糾正市場(chǎng)功能缺陷和市場(chǎng)失效的消極效應(yīng)，關(guān)注弱勢(shì)群體和貧困地區(qū)教育，縮小差距，創(chuàng)造教育領(lǐng)域平等競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境和條件，推進(jìn)教育公平。

為了防止混亂，大多數(shù)國(guó)家曾經(jīng)是采用一刀切的辦法，以政府許諾加大對(duì)后進(jìn)校的投入和管理來(lái)完成，不允許擇校和收費(fèi)，但在實(shí)踐中又遏止不住。我國(guó)情況也大致如此，甚至更為困難，因?yàn)檎慕逃Y金投入和管理能力有限。既然如此，能否以利益機(jī)制引導(dǎo)學(xué)校和社會(huì)同心協(xié)力改造好學(xué)校呢?這也都對(duì)學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的如何行使提出了難題。

4辦學(xué)自主權(quán)的具體落實(shí)問(wèn)題

毋庸置疑，學(xué)校，尤其是公立中小學(xué)在自主辦學(xué)的過(guò)程中能否進(jìn)一步理順各種權(quán)責(zé)關(guān)系，能否進(jìn)一步擴(kuò)大教師參與決策的機(jī)會(huì)，形成學(xué)校自我培訓(xùn)基地也都是有待于解決的管理上的難題。有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，學(xué)校作為社會(huì)系統(tǒng)中的一個(gè)因素，不僅受其他許多環(huán)境因素的制約，還對(duì)其他因素產(chǎn)生影響。在互動(dòng)的過(guò)程中，學(xué)校需要認(rèn)識(shí)到必須適應(yīng)社會(huì)的要求，而社會(huì)也應(yīng)該理解和適應(yīng)學(xué)校的新特點(diǎn)、新功能和新要求，由于利益的融合而推動(dòng)各個(gè)方面認(rèn)識(shí)的一致和目標(biāo)協(xié)調(diào)，進(jìn)而為學(xué)校自主辦學(xué)的寬松環(huán)境奠定基礎(chǔ)。學(xué)校自主辦學(xué)地位的形成因此需要學(xué)校能動(dòng)地、創(chuàng)造性地開(kāi)展工作，充分發(fā)揮其主體性，而這在一定程度上取決于學(xué)校的自我定位、自我發(fā)展規(guī)劃的科學(xué)性與適當(dāng)性，辦學(xué)自主權(quán)的真正適用和有效行使的實(shí)質(zhì)也正在于此。

當(dāng)然，如何切實(shí)落實(shí)中小學(xué)校的校長(zhǎng)責(zé)任制度，也涉及了學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的落實(shí)問(wèn)題。我國(guó)普通中小學(xué)校的校長(zhǎng)一般都擁有學(xué)校管理的具體決策權(quán)和指揮權(quán)，這就存在一個(gè)校長(zhǎng)如何行使自主權(quán)的問(wèn)題，因?yàn)樾ｉL(zhǎng)行使自主權(quán)力并不意味著校長(zhǎng)的獨(dú)斷，必須有制約這種權(quán)力的措施，如嚴(yán)格的民主程序、仲裁機(jī)構(gòu)的建立等，比如，如何靈活恰當(dāng)?shù)靥幚砗脤W(xué)校“一把手”與黨支部書記之間的關(guān)系問(wèn)題；如何發(fā)揮校務(wù)委員會(huì)的監(jiān)督、審議職能；如何在工資改革上處理好學(xué)歷、教齡、教學(xué)業(yè)績(jī)、職稱的關(guān)系和權(quán)重；如何解決拖欠教師工資的問(wèn)題；如何解決民辦教師問(wèn)題；教師的流動(dòng)與穩(wěn)定性問(wèn)題；如何解決流動(dòng)教師的戶口問(wèn)題等等。

總之，中小學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)是法律所賦予的，因此學(xué)校的自主管理權(quán)必然是有限的，學(xué)校的自主也是有限自主。政府對(duì)中小學(xué)校的放權(quán)和政府對(duì)學(xué)校的管制應(yīng)該同時(shí)加強(qiáng)，否則，必然產(chǎn)生權(quán)利(力)和義務(wù)的不均衡，會(huì)帶來(lái)新的問(wèn)題和混亂。

(責(zé)任編輯付一靜)