劉倚源 尉志凌

【摘要】公眾參與原則是環(huán)境法的精髓和靈魂。公眾參與環(huán)境保護(hù),目的是通過(guò)社會(huì)力量監(jiān)督影響環(huán)境的行為和活動(dòng),把對(duì)環(huán)境質(zhì)量的影響降至最低。公眾參與在我國(guó)尚處于發(fā)端,我們既要立足國(guó)情又要借鑒國(guó)外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),持續(xù)地推動(dòng)和完善我國(guó)的公眾參與制度。

【關(guān)鍵詞】公眾參與;環(huán)境權(quán);環(huán)境保護(hù)

一、公眾參與制度的內(nèi)涵

隨著環(huán)境問(wèn)題對(duì)社會(huì)生活造成的廣泛影響日益擴(kuò)大,公眾參與環(huán)境保護(hù)的呼聲越來(lái)越高。我國(guó)更是把公眾參與作為環(huán)境法的基本原則之一。公眾參與立法制度是指不特定的社會(huì)公眾(自然人、法人或其它組織)在有權(quán)的立法主體的組織下,依照法定程序或采用法定方式有序地參與立法主體創(chuàng)制、修改、補(bǔ)充、廢止規(guī)范性法律文件的活動(dòng),以充分表達(dá)意見(jiàn)或利益訴求,并對(duì)立法主體的立法活動(dòng)全過(guò)程實(shí)施監(jiān)督的民主立法制度。公眾參與原則體現(xiàn)了民主的法律價(jià)值,民主內(nèi)在要求人民有權(quán)參與與其自身利益緊密相連的各項(xiàng)社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)事務(wù)。參與環(huán)境保護(hù)的公眾群體最大化,既是民主最基本的體現(xiàn)亦是民主發(fā)展的必然要求;公眾參與原則體現(xiàn)了依法治國(guó)的要求,法治的實(shí)質(zhì)就是依法行政,其必然要求行政機(jī)關(guān)的權(quán)力受到法律的約束、公民權(quán)利的救濟(jì)得到法律的保障。在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域,行政權(quán)對(duì)生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生著不容置疑的重要影響;公眾參與環(huán)境保護(hù)機(jī)制的引入有利于從法律上規(guī)范政

府行為,保護(hù)公眾環(huán)境利益,實(shí)現(xiàn)環(huán)境法治,蘊(yùn)涵了法律之正義價(jià)值。[1]

二、公眾參與作為環(huán)境保護(hù)法基本原則的必要性

“公眾參與”在不同的學(xué)科語(yǔ)境下被廣泛探討。環(huán)境保護(hù)中的公眾參與,也稱環(huán)境保護(hù)的民主原則,它是環(huán)境法的一項(xiàng)基本原則,指在環(huán)境保護(hù)中任何公民、組織和社會(huì)群體都享有保護(hù)環(huán)境的權(quán)利,負(fù)有保護(hù)環(huán)境的義務(wù),全民都應(yīng)積極主動(dòng)自覺(jué)地維護(hù)和參與國(guó)家的環(huán)境保護(hù)事業(yè)。公眾參與環(huán)境保護(hù)是基于環(huán)境權(quán)派生出來(lái)的一項(xiàng)基本權(quán)利,其內(nèi)涵是指在環(huán)境活動(dòng)中,公民有權(quán)通過(guò)一定的程序或途徑參與一切與環(huán)境利益相關(guān)的活動(dòng)。公眾參與原則的內(nèi)容主要包括以下幾方面:首先是公眾對(duì)環(huán)境的知情權(quán)又稱信息權(quán),這是保證公民進(jìn)行環(huán)境參與的前提,公民的信息權(quán)不僅包括對(duì)本國(guó)的環(huán)境狀況、國(guó)家管理狀況以及自身的環(huán)境狀況信息的獲取,還包括對(duì)世界的環(huán)境信息狀況的了解;其次是公眾的環(huán)境決策參與權(quán),這項(xiàng)權(quán)利是指國(guó)家在制定環(huán)境法律法規(guī)以及各項(xiàng)政策時(shí),公民有權(quán)加入其中,國(guó)家應(yīng)該保證公民有機(jī)會(huì)和正當(dāng)?shù)耐緩较蛴嘘P(guān)的政策決策機(jī)關(guān)表達(dá)其關(guān)注的環(huán)境問(wèn)題,同時(shí)保證其合理正確的意見(jiàn)被采納;最后是請(qǐng)求權(quán),即公民的環(huán)境權(quán)益受到侵害后,公民有權(quán)向有關(guān)機(jī)關(guān)反映其受害情況并能夠得到賠償或補(bǔ)償,它包括三個(gè)方面:一是環(huán)境知情權(quán),也稱環(huán)境信息權(quán),是指公眾有獲得當(dāng)局所持本國(guó)乃至世界的環(huán)境狀況、國(guó)家環(huán)境管理狀況以及自身環(huán)境狀況,特別是關(guān)于在其生活的社區(qū)內(nèi)危險(xiǎn)物質(zhì)和活動(dòng)的信息的權(quán)利。環(huán)境知情權(quán)是公眾參與環(huán)境保護(hù)的基礎(chǔ)。二是決策參與權(quán),即公眾應(yīng)當(dāng)有適當(dāng)?shù)耐緩胶颓老虍?dāng)局充分表達(dá)對(duì)環(huán)境狀況的意見(jiàn)和建議,并能確保合理的意見(jiàn)和建議能為決策機(jī)關(guān)采納。三是救濟(jì)請(qǐng)求權(quán),即公眾的環(huán)境權(quán)益受到損害時(shí),可以通過(guò)有效的行政或司法途徑得到保護(hù)的權(quán)利。[2]

目前,我國(guó)公眾參與形勢(shì)雖有可喜的成績(jī),但是仍然存在一些問(wèn)題:比如,公眾的意識(shí)仍很薄弱,參與程度低,漠視環(huán)境問(wèn)題、環(huán)境科學(xué)知識(shí)貧乏等情況還比較普遍。我國(guó)的公眾參與大多是政府主導(dǎo)下的“自上而下”的形式,這種公眾參與的方式缺乏系統(tǒng)性和持續(xù)性,而且參與程度和參與效果很大程度上受主管的行政部門的態(tài)度決定。目前應(yīng)繼續(xù)通過(guò)環(huán)境立法完善環(huán)境保護(hù)法律體系,明確公民保護(hù)環(huán)境的實(shí)體性權(quán)利和程序性權(quán)利,使環(huán)境保護(hù)工作方方面面實(shí)現(xiàn)有法可依,公眾參與不僅是環(huán)境質(zhì)量得以維持的內(nèi)在因素,也是監(jiān)督環(huán)境立法執(zhí)法狀況的有力的社會(huì)力量。之前,環(huán)境保護(hù)被認(rèn)為是一種只能由政府提供的公共產(chǎn)品,從而把公眾排斥在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域之外,隨著環(huán)境危機(jī)的日益嚴(yán)重,人們逐漸認(rèn)識(shí)到環(huán)境保護(hù)只靠政府觀點(diǎn)的片面性,因此經(jīng)濟(jì)學(xué)家基于經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域公共財(cái)產(chǎn)理論提出了環(huán)境公共財(cái)產(chǎn)理論,該理論認(rèn)為:空氣、陽(yáng)光、水等人類生活所必需的環(huán)境資源,并非取之不盡、用之不竭的自然資源和自然財(cái)產(chǎn),而是全人類的公共財(cái)產(chǎn),任何人不得任意對(duì)其占有、支配和損害。環(huán)境質(zhì)量之所以惡化,正是由于人們行使環(huán)境資源所有權(quán)和使用權(quán)不夠嚴(yán)密周全所致。[3]因此,作為公共財(cái)產(chǎn),應(yīng)該由民意代表機(jī)構(gòu)來(lái)予以管理,并引入科學(xué)決策的方法和程序,這樣才有利于環(huán)境公共產(chǎn)品的品質(zhì)提高。

三、公眾參與的制度構(gòu)建及其完善

1、完善相關(guān)法律法規(guī)

應(yīng)確立保障公民能夠有效行使環(huán)境知情權(quán)、檢舉權(quán)、參與權(quán)、司法救濟(jì)權(quán)、訴訟權(quán)等各方面的權(quán)利,并使各構(gòu)成部分之間在程序上互相呼應(yīng)和支撐,保證環(huán)境信息的公開(kāi)性和透明性以及公眾獲得的便利性,不斷擴(kuò)展公眾參與環(huán)境與發(fā)展決策的途徑和方式,規(guī)范各種環(huán)境行政許可公眾參與的法定程序,完善涉及公民環(huán)境權(quán)的相關(guān)民事、行政訴訟制度和民事、行政賠償制度,包括引入環(huán)境公益訴訟的制度,使公民在環(huán)境權(quán)利受到損害時(shí)及時(shí)獲得法律救濟(jì);同時(shí),在完善相關(guān)法律制度時(shí)我們也應(yīng)當(dāng)注重公眾在法律制度制訂過(guò)程中的作用。公眾參與環(huán)境法律制度的制定,需要兩個(gè)制度的配合:一個(gè)是信息公開(kāi)制度,一個(gè)是聽(tīng)證制度。信息公開(kāi)制度就是要政府保證公眾能知道關(guān)于環(huán)境狀況的實(shí)情,實(shí)行信息透明化,讓公眾知道環(huán)境狀況、工程情況以及對(duì)施工后產(chǎn)生的影響。聽(tīng)證制度就是在論證某項(xiàng)方案的可行性的時(shí)候,需要舉辦聽(tīng)證會(huì),請(qǐng)那些受工程影響的普通群眾參加,并讓群眾充分發(fā)表意見(jiàn),對(duì)于那些合理的意見(jiàn),在制定制度的時(shí)候必須予以采納。

2、實(shí)施政務(wù)公開(kāi)制度

環(huán)境行政主管部門應(yīng)向公眾公開(kāi)執(zhí)法依據(jù)、環(huán)境政策、辦事程序、收費(fèi)項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)等公務(wù)內(nèi)容,增加工作透明度,實(shí)現(xiàn)群眾對(duì)環(huán)保行政執(zhí)法部門的民主監(jiān)督。此外,環(huán)境管理部門還要注重回訪工作,多方聽(tīng)取群眾的意見(jiàn)和建議,落實(shí)公眾的知情權(quán),這種服務(wù)使公眾對(duì)環(huán)保的參與更具實(shí)質(zhì)意義,也是現(xiàn)代民主政治的重要保障。因?yàn)闆](méi)有任何東西比秘密更能損害民主,公眾沒(méi)有知情權(quán),所謂公民最大限度地參與國(guó)家事務(wù)只是一句空話。[4]

3、加強(qiáng)公眾個(gè)人素養(yǎng)

教育是增強(qiáng)民眾素質(zhì)的關(guān)鍵,環(huán)境教育和法治教育是提高公眾參與效果的有效途徑,大力推進(jìn)包括學(xué)校環(huán)境教育、社會(huì)環(huán)境教育在內(nèi)的環(huán)境教育,增強(qiáng)包括環(huán)保知識(shí)、環(huán)保意識(shí)、環(huán)保技能、環(huán)保價(jià)值觀和環(huán)保行為等在內(nèi)的公眾環(huán)境素養(yǎng)。倡導(dǎo)和實(shí)踐與環(huán)境友好的綠色生產(chǎn)、生活方式和綠色消費(fèi)理念,改革和擯棄落后的生產(chǎn)、生活方式與消費(fèi)觀念,達(dá)到人與自然的和諧發(fā)展。充分利用大眾媒體的強(qiáng)大影響力,普及法律知識(shí),培養(yǎng)公眾的法治觀念,提高法治素質(zhì),樹(shù)立公眾依法維權(quán)的觀念,從而有效地監(jiān)督政府決策和企業(yè)的環(huán)保行為。

4、建立良好的信息溝通渠道

建立良好的信息溝通渠道,逐步公開(kāi)各種環(huán)境信息,給公眾參與環(huán)境保護(hù)提供信息保障。公眾參與環(huán)保是一個(gè)雙向、連續(xù)的交換信息的過(guò)程,因而公開(kāi)各種可靠的環(huán)境信息是公眾參與環(huán)保的關(guān)鍵一環(huán)。[5]我國(guó)目前的環(huán)境信息公開(kāi)主要集中在環(huán)境狀況公報(bào)、地區(qū)或流域環(huán)境狀況公報(bào)、空氣質(zhì)量報(bào)告等方面,屬于環(huán)境質(zhì)量公開(kāi)的一部分,而對(duì)于政府和企業(yè)環(huán)境行為信息的公開(kāi)方面上則幾乎還是空白,因此,當(dāng)前應(yīng)采取報(bào)紙、廣播、電視、網(wǎng)站等各種有效的形式加強(qiáng)環(huán)境信息公開(kāi)尤其是政府和企業(yè)的環(huán)境行為信息公開(kāi)。

5、發(fā)展環(huán)境非政府組織

公眾參與環(huán)保的主體有個(gè)人和組織兩種。由于個(gè)人的力量過(guò)于分散,所以各種環(huán)保組織就成了公眾參與的主力,西方國(guó)家公眾參與的良好運(yùn)行是與其眾多的環(huán)保組織分不開(kāi)的,所以,我國(guó)還需要有大量民間環(huán)保組織的涌現(xiàn),這就需要從法律和政策上鼓勵(lì)公眾組建各種環(huán)保社團(tuán),參與環(huán)境保護(hù)。非政府組織作為重要的公民表達(dá)意愿的公益性社團(tuán),是一種有力的公眾參與模式,應(yīng)積極參與國(guó)家立法的制定,對(duì)國(guó)家立法提出科學(xué)合理的建議。加強(qiáng)自身組織能力和溝通能力建設(shè),加強(qiáng)和媒體、企業(yè)、政府和普通市民合作,引起社會(huì)對(duì)環(huán)境問(wèn)題的關(guān)注,幫助提起公益訴訟,推動(dòng)政府制定綠色產(chǎn)業(yè)政策,倡導(dǎo)普通公眾綠色消費(fèi),依靠市場(chǎng)和消費(fèi)者的力量推動(dòng)環(huán)保工作。

四、結(jié)語(yǔ)

公眾是環(huán)境影響最直接的對(duì)象,環(huán)境的影響最終將體現(xiàn)在公眾社會(huì)生活的方方面面。公眾參與環(huán)境保護(hù),通過(guò)社會(huì)力量監(jiān)督影響環(huán)境的行為和活動(dòng),把對(duì)公眾環(huán)境質(zhì)量的影響降至最低。法律不僅需要國(guó)家的維持,更需要全體公眾的配合。環(huán)境法更是如此,因此必須使環(huán)境保護(hù)的理念深入人心,以使公眾更好地參與到環(huán)境法的實(shí)施中來(lái)。

【參考文獻(xiàn)】

[1]江暉.對(duì)我國(guó)公眾參與立法制度完善的思考[J].法學(xué)研究.2008.9.

[2]宋敏.淺論環(huán)境保護(hù)法中的公眾參與原則[J].黑龍江省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào),2008.3.

[3]蔡守秋.環(huán)境資源法學(xué)教程[M].武漢大學(xué)出版社.

[4]戴海.論環(huán)境法中的公眾參與[J].法制與社會(huì),2008.2.

[5]蔡守秋.歐盟環(huán)境政策法律研究[M].武漢大學(xué)出版社,2002.

【作者簡(jiǎn)介】

劉倚源(1980-)女,漢族,甘肅蘭州人,法學(xué)碩士,甘肅政法學(xué)院教師,主要研究方向?yàn)榄h(huán)境資源法學(xué)、民商法學(xué).