許 敏

摘要WTO的爭端解決機(jī)制在實(shí)踐中穩(wěn)健地運(yùn)行,已日益成為通行的國際貿(mào)易爭端解決機(jī)制,對全球多邊貿(mào)易體制做出了巨大的貢獻(xiàn)。其中的執(zhí)行程序更可謂是該機(jī)制的安全閥,被認(rèn)為是為WTO裝上了“牙齒”。然而,該機(jī)制并非盡善盡美,它依然在不斷演變和發(fā)展中。其中,執(zhí)行程序存在的漏洞也暴露無遺。學(xué)者普遍認(rèn)為,所有經(jīng)司法解決的爭端中,不論是國內(nèi)法還是國際法,最終的關(guān)鍵問題在于是否能執(zhí)行。如果沒有良好完善的執(zhí)行程序,司法裁決的結(jié)果只是形式意義上的,對爭端各方并無實(shí)效。本文結(jié)合具體案例,探討了世界貿(mào)易組織爭端解決機(jī)制執(zhí)行程序中“合理期限”存在的缺陷,并提出了相關(guān)的解決建議。

關(guān)鍵詞DSB執(zhí)行程序合理期限執(zhí)行監(jiān)督

中圖分類號:D99文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號:1009-0592(2009)06-052-02

WTO爭端解決機(jī)制被認(rèn)為是當(dāng)代國際貿(mào)易爭端解決中最有影響的機(jī)制,迄今為止,該機(jī)構(gòu)已經(jīng)受理386 起貿(mào)易糾紛,顯示了該機(jī)制的效力和信譽(yù)。WTO 爭端解決機(jī)制是從GATT 1947爭端解決程序發(fā)展而來,對 GATT 爭端解決規(guī)則和程序作了改進(jìn),形成了《關(guān)于爭端解決規(guī)則與程序的諒解》,即DSU。根據(jù)DSU成立了解決貿(mào)易爭端的專門機(jī)構(gòu)即 WTO 爭端解決機(jī)構(gòu)(以下簡稱 DSB)。WTO的爭端解決機(jī)制在實(shí)踐中穩(wěn)健地運(yùn)行,已日益成為通行的國際貿(mào)易爭端解決機(jī)制,對全球多邊貿(mào)易體制做出了巨大的貢獻(xiàn)。其中的執(zhí)行程序更可謂是該機(jī)制的安全閥,被認(rèn)為是為WTO裝上了“牙齒”。

一、現(xiàn)行DSU對“合理期限”的有關(guān)規(guī)定

迅速執(zhí)行DSB做出的裁決與建議,是落實(shí)DSB迅速解決爭端和迅速執(zhí)行DSB裁決的宗旨的有效保證。然而,由于成員方之間的貿(mào)易爭端涉及復(fù)雜的利益與法律沖突,迅速執(zhí)行往往演變?yōu)椤昂侠砥谙蕖眱?nèi)執(zhí)行。

(一)DSU關(guān)于“合理期限”的規(guī)定

合理期限制度是WTO爭端解決機(jī)制執(zhí)行程序中的一項(xiàng)重要制度。 根據(jù)DSU第21條第3款之規(guī)定,在專家組或上訴機(jī)構(gòu)報(bào)告通過后30天內(nèi)召開的爭端解決機(jī)構(gòu)會(huì)議上,有關(guān)成員應(yīng)將執(zhí)行DSB裁決和建議的意愿通知DSB。敗訴方通知其執(zhí)行意愿后,應(yīng)當(dāng)采取執(zhí)行行動(dòng)立即執(zhí)行已經(jīng)生效的裁決和建議。如立即遵守建議和裁決不可行,有關(guān)成員應(yīng)確定一個(gè)合理期限。因而,執(zhí)行程序進(jìn)入“合理期限”的前提必須是敗訴一方表明不能立即執(zhí)行DSB的建議或裁決。

(二)“合理期限”確定的方式

DSU第21條第3款規(guī)定,在專家組或上訴機(jī)構(gòu)報(bào)告通過后30天內(nèi)召開的DSB會(huì)議上,有關(guān)成員應(yīng)通知DSB關(guān)于其執(zhí)行DSB建議或裁決的意向。如果30天內(nèi)沒有合適的DSB會(huì)議,則應(yīng)專門為此召開一次DSB會(huì)議。這一規(guī)定意在督促敗訴方盡快采取措施以糾正其不符合WTO的措施,避免對相關(guān)裁決的拖延,有利于爭端的及時(shí)解決。

DSU第21條第3款及其相關(guān)協(xié)定,確定合理期限可以采用三種方式,即:1.經(jīng)DSB批準(zhǔn)的有關(guān)成員提議的執(zhí)行期限;2.如有關(guān)成員提議的期限沒有獲得批準(zhǔn),爭端各方在自愿的基礎(chǔ)上在通過相關(guān)裁決之日起45天內(nèi)協(xié)商確定合理期限。如果雙方同意延長各期限,繼續(xù)進(jìn)行磋商亦可。3.如上述協(xié)議不能達(dá)成,則應(yīng)在通過建議和裁決之日起90天內(nèi)提交有約束力的仲裁確定這一期限,以仲裁的決定為準(zhǔn)確定合理期限的長度。

(三) “合理期限”確定的依據(jù)

DSB并沒有具體規(guī)定仲裁員裁決的合理期限,第21條第3款c項(xiàng)僅在原則上規(guī)定,仲裁員裁定的合理期限,不應(yīng)超過專家組或上訴機(jī)構(gòu)報(bào)告通過之日起15個(gè)月。但是此時(shí)限不是絕對不可變的,可視具體情況縮短或延長。合理期限為何以15個(gè)月為限,DSB并沒有做出解釋。早期的仲裁實(shí)踐都將該條款規(guī)定的15個(gè)月看作是默認(rèn)的合理期限,除非成員方能夠證明更短或者更長的期限是合理的。隨后的一些仲裁實(shí)踐中均裁決敗訴方的合理執(zhí)行期限要少于15個(gè)月。另外,15個(gè)月是否為合理期限的默認(rèn)值還是“立即”作為合理期限的默認(rèn)值問題仲裁員也未達(dá)成共識(shí)。筆者認(rèn)為,“立即”是落實(shí)DSB迅速解決爭端和迅速執(zhí)行DSB裁決的宗旨要求,而實(shí)際上一個(gè)締約方要修改相關(guān)法令確實(shí)需要時(shí)間。從深層次的原因分析,一個(gè)締約方之所以甘冒與他國發(fā)生貿(mào)易爭端的風(fēng)險(xiǎn)而違反WTO相關(guān)協(xié)定的要求,必然是要保護(hù)國內(nèi)相關(guān)行業(yè)的利益。締約方確實(shí)需要時(shí)間來平衡遵守國家義務(wù)與保護(hù)本國利益。然而,這個(gè)原因也正是“合理期限”制度的軟肋所在。締約方為了保護(hù)本國產(chǎn)業(yè)的利益,會(huì)盡最大限度地延長“合理利用”這段期限,推遲DSB報(bào)告產(chǎn)生的效力。DSB裁決的許多案件敗訴方在對“合理期限”的仲裁中都要求盡量長的期限就是明證。

(四)“合理期限”內(nèi)DSB的執(zhí)行監(jiān)督

報(bào)告通過后,敗訴方就有了自愿執(zhí)行的義務(wù),DSB則有監(jiān)督執(zhí)行的責(zé)任。DSB應(yīng)當(dāng)將執(zhí)行的實(shí)施問題在確定合理期限之日起6個(gè)月后列入議事日程,并將一直保留在其議事日程上,直至問題的最后解決。DSB每次召開會(huì)議的至少10日前,有執(zhí)行義務(wù)的成員方應(yīng)當(dāng)書面向DSB報(bào)告其具體的執(zhí)行情況。這種利用輿論壓力的持續(xù)監(jiān)督的方式,沿襲了GATT的做法,表明了DSB徹底解決貿(mào)易爭端的愿望,對爭端方的自愿執(zhí)行起到了一定的敦促的作用,能迫使敗訴方在不斷的曝光中執(zhí)行己獲通過的建議和裁決。WTO貿(mào)易爭端的大部分的案件得到執(zhí)行就表明了這一點(diǎn)。

二、“合理期限”內(nèi)DSB執(zhí)行監(jiān)督制度的缺陷——以歐盟香蕉案為例

1993年2月13日,歐共體理事會(huì)通過了在香蕉領(lǐng)域的共同市場規(guī)則,即第404/93條例。該條例允許ACP國家(非洲、加勒比海及太平洋地區(qū)國家)出口到歐盟的香蕉的數(shù)量保持與傳統(tǒng)上一致的水平,而給美元區(qū)國家和非傳統(tǒng)ACP 國家設(shè)定了配額。對三種不同的香蕉進(jìn)口國(即:過去曾向歐共體出口香蕉的ACP國家——“傳統(tǒng)ACP香蕉生產(chǎn)國”、過去沒向歐共體出口香蕉的ACP國家——“非傳統(tǒng)ACP香蕉生產(chǎn)國”和拉丁美洲或其他第三國——“非ACP香蕉生產(chǎn)國”)實(shí)行區(qū)別對待的進(jìn)口關(guān)稅配額制度。1993年7月1日歐共體第404/93條例生效后,拉美國家立即挑戰(zhàn)歐共體第404/93條例的合法性,向GATT提出新投訴。此后雖然歐盟對此規(guī)則做出一再修改,但仍不能符合WTO的要求,使得該案曠日持久,成為WTO歷史上最令人矚目的貿(mào)易大案。該案的爭議焦點(diǎn)主要是:第一,歐共體香蕉進(jìn)口體制是否違反WTO協(xié)定?第二,如果歐共體香蕉進(jìn)口體制違反了WTO協(xié)定,那么歐共體需要多長期限來執(zhí)行DSB決定才是合理的?該案在合理期限的確定方面,暴露了DSU在執(zhí)行階段的缺陷。

1997年10月24日,歐共體要求與厄瓜多爾、危地馬拉、洪都拉斯、墨西哥和美國5投訴方協(xié)商“合理期限”。歐共體主張其“合理執(zhí)行期限”應(yīng)為15個(gè)月零1周,但遭到5投訴方反對。11月17日,爭端各方根據(jù)DSU第21條3款第3項(xiàng)就“合理執(zhí)行期限”訴諸仲裁。12月23日仲裁庭作出裁決確定“合理執(zhí)行期限”為15個(gè)月零1周,即從1997年9月25日專家小組和上訴機(jī)構(gòu)報(bào)告通過之日到1999年1月1日。這就是說,歐共體必須在1999年1月1日前采取措施使其香蕉進(jìn)口體制符合有關(guān)WTO協(xié)定的規(guī)定

如前所述,“合理期限”確定為15個(gè)月的確定缺乏可以理性判斷的依據(jù),DSU也沒有具體規(guī)定以“立即”為原則,“合理期限”為例外還是相反。因此15個(gè)月的“合理期限”幾乎成為了一個(gè)被自動(dòng)賦予的權(quán)利,使得敗訴方合法地?fù)碛辛死^續(xù)違反WTO相關(guān)協(xié)定的安全期。在本案中,15個(gè)月零1周的期限很難被證明是合理的。(實(shí)際上,歐共體在1998年1月14日就通過了香蕉進(jìn)口體制修正條例——第1637/98條例。)雖然勝訴方認(rèn)為新條例仍然不符合WTO規(guī)則,但從合理期限確定到其期限屆滿之日這段時(shí)間,敗訴方?jīng)]有任何實(shí)質(zhì)性義務(wù)。敗訴方成員僅有在確定合理執(zhí)行期限之日起6個(gè)月后定期向DSB提供書面進(jìn)展報(bào)告的程序性義務(wù)。而該報(bào)告是具體明了,還是含糊不清,完全取決于敗訴成員方的選擇。而該報(bào)告卻是DSB為履行其“監(jiān)督己通過的建議或裁決的執(zhí)行”職能所能依賴的唯一方式。因此,在確定的合理期限屆滿之前,這段期限是否被善意地利用,沒有任何的監(jiān)督。在該期限內(nèi)若敗訴方明確表示將不會(huì)對與WTO規(guī)則相違背的該國內(nèi)法措施作出任何修改,DSB也不能提前采取行動(dòng)授權(quán)對其進(jìn)行報(bào)復(fù)。例如 1998年1月14日提出的并隨后在歐共體理事會(huì)通過的修正香蕉進(jìn)口體制的法案,起訴方反復(fù)強(qiáng)調(diào)其仍不符合WTO的規(guī)定,但敗訴方卻堅(jiān)持不對該法案做出任何實(shí)質(zhì)修改。而對1637號規(guī)則,雖然遭到原起訴方的強(qiáng)烈反對,歐共體向DSB提交的書面進(jìn)展報(bào)告卻簡單地聲稱“執(zhí)行工作正取得重大進(jìn)展”。

另外,由于DSU第23條1款c項(xiàng)所管轄的只是“合理期限”的確定問題,敗訴方采取的執(zhí)行措施是否符合WTO涵蓋協(xié)定或是否符合DSB裁決與建議不是該條所管轄的范圍。因此在此階段DSB和勝訴方均無法確定敗訴方選擇執(zhí)行的措施是否完全適合DSB裁決與建議。而且,誰來確定什么措施是符合WTO有關(guān)協(xié)定或DSB裁決與建議的?勝訴方和敗訴方可能各執(zhí)一詞。對于敗訴方明顯沒有改變其與WTO不相符的做法,勝訴方除了在“合理期限”過后向DSB提出外不能自力救濟(jì)。況且,這種自力救濟(jì)也是WTO多邊貿(mào)易體制不提倡的,否則就是對多邊貿(mào)易體制的破壞。

1998年1月14日,歐共體委員會(huì)向歐共體農(nóng)業(yè)部長理事會(huì)提交修正香蕉進(jìn)口體制的建議案,7月20日,歐共體農(nóng)業(yè)部長理事會(huì)通過香蕉進(jìn)口體制修正條例(第1637/98條例)。勝訴方美國和厄瓜多爾對該條例并不滿意,認(rèn)為歐共體的新香蕉進(jìn)口體制不符合WTO規(guī)則。2001年2月2日,歐共體理事會(huì)公布了第216/2001條例,該條例確立了新香蕉進(jìn)口體制的基本規(guī)則并將于2001年7月1日生效。盡管歐盟對相關(guān)條例做出了屢次修改,但是,相關(guān)投訴方還是只能通過將其訴諸DSB才能確定該國內(nèi)政策是否仍然違背WTO協(xié)定。這無疑對DSB的資源是個(gè)巨大浪費(fèi)。

三、對于DSB “合理期限”制度的改進(jìn)意見

第一,“合理期限”制度雖有缺陷,但將期限取消換為“立即”卻可能帶來對DSB權(quán)威的挑戰(zhàn),沒有合理期限而直接進(jìn)入報(bào)復(fù)程序則不利于各國解決糾紛。如前文所述,對于合理期限為何將其默認(rèn)值確定為15個(gè)月沒有法律根據(jù),仲裁員在其仲裁實(shí)踐中也沒有達(dá)成共識(shí)。但是歐共體荷爾蒙牛肉案確立的“合理期限應(yīng)是敗訴方國內(nèi)法律制度所允許的最短期限”這一做法卻值得借鑒。敗訴方國內(nèi)法律制度所允許的最短期限是其就正常的立法或行政程序所需要的時(shí)間,它不需要敗訴方采取特別程序來執(zhí)行DSB的裁決與建議。這種確定合理期限的方式雖然需要仲裁庭做大量的工作,但是仲裁庭可以充分考慮成員方起草和通過國內(nèi)措施的復(fù)雜性,綜合國內(nèi)政治、經(jīng)濟(jì)因素來確定一個(gè)較為客觀的合理期限。

第二,對于合理期限內(nèi)就表示不修改或以實(shí)際行動(dòng)表明將來不會(huì)修改的,則可以借鑒被廣為使用的合同法先期違約理論,①視為敗訴方已經(jīng)違約,從而勝訴方可以視為終止了就合理期限已經(jīng)與對方達(dá)成的合意而提前終止合理期限,進(jìn)入報(bào)復(fù)。這樣,即使最后得不到補(bǔ)償或者履行,也可以減少因?yàn)榈却侠砥陂g的完畢而遭受的期間損失,縮短國際貿(mào)易爭端的解決時(shí)間。先期違約的制度確立的法律基礎(chǔ)是:預(yù)期不履行與到期后的不履行是相同的。但可以適用該制度的必要條件是將來的不履行是很明顯的,并且當(dāng)事人必須預(yù)先交給仲裁庭做出裁決。

第三,應(yīng)當(dāng)建立定期磋商機(jī)制。在合理期限中訂立勝訴方和敗訴方善意磋商機(jī)制(雖然烏拉圭回合確立的內(nèi)建時(shí)間表沒有要求這樣做),這樣雙方容易取得共識(shí),敗訴方一時(shí)不能達(dá)到的要求也容易取得對方的諒解。如果敗訴方所采取的措施與WTO嚴(yán)重不相符,則勝訴方可在此期間將爭議提交DSB,若DSB的裁決與勝訴方的看法一致,而敗訴方仍堅(jiān)持不修改,則可以提前終止合理期限,進(jìn)入報(bào)復(fù)。如在香蕉案中,美國主張應(yīng)當(dāng)以“ 迅速符合” 原則為主導(dǎo), 即一旦發(fā)現(xiàn)執(zhí)行措施與爭端解決機(jī)構(gòu)的裁決或建議不符, 原申請方立即有權(quán)對被申請方施加貿(mào)易報(bào)復(fù)。

第四,設(shè)立懲罰機(jī)制。WTO是多邊貿(mào)易體制,要改變其具體協(xié)定的規(guī)定難度之大不難想象。如果DSU關(guān)于合理期限的規(guī)定一時(shí)難以改變,則可以等到合理期限之后,這時(shí)如果發(fā)現(xiàn)被訴方是惡意拖延,實(shí)際上并不打算改變其國內(nèi)法相關(guān)規(guī)定,則可以由DSB授權(quán)加大報(bào)復(fù)的力度。利用重罰的手段來迫使敗訴方充分合理且小心謹(jǐn)慎的利用合理期限,而不是用它來規(guī)避自己的義務(wù)才是DSU建立“合理期限”制度的本意。實(shí)際操作中報(bào)復(fù)不只是限于相關(guān)的領(lǐng)域,可以包括其他的領(lǐng)域。 就如在香蕉案中,仲裁庭最后裁定歐共體沒有履行報(bào)告,授權(quán)厄瓜多爾可以中止TIIPS中對歐共體的減讓。