余寅同

摘要面對社會轉(zhuǎn)型,我國以家庭監(jiān)護與親緣監(jiān)護為主的未成年人監(jiān)護制度已經(jīng)無法適應(yīng)現(xiàn)實的需求。離異家庭、隔代家庭等各種非常態(tài)家庭的數(shù)量的逐漸增多,社會需要國家作為社會管理組織進一步介入未成年人監(jiān)護事宜。本文通過完善明確監(jiān)護制度的具體運作模式與監(jiān)護人的具體監(jiān)護模式,構(gòu)建國家監(jiān)護制度進行了探討。以期為完善我國的未成年人監(jiān)護制度做出有益的探討。

關(guān)鍵詞監(jiān)護人國家監(jiān)護監(jiān)護監(jiān)督制度基層組織

中圖分類號:D922.1文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)06-331-02

由于社會轉(zhuǎn)型與婚姻家庭觀念的轉(zhuǎn)變,我國舊有的以家庭撫育為主的未成年人監(jiān)護制度已經(jīng)無法應(yīng)對現(xiàn)下出現(xiàn)的新問題。部分未成年人由于父母離異、死亡或者其他原因失去監(jiān)護人或者監(jiān)護人實際無法履行監(jiān)護義務(wù),其生存與成長均受到了巨大的影響,并由此引發(fā)一系列問題,未成年人犯罪率的上升、城市流浪兒童現(xiàn)象的增多乃至在一些地方甚至出現(xiàn)流浪兒童凍死街頭的情況。聯(lián)合國《國際兒童權(quán)利公約》第二十條規(guī)定“暫時或者永久脫離家庭環(huán)境的兒童,或為其最大利益不得在這種環(huán)境中繼續(xù)生存的兒童,應(yīng)有權(quán)利得到國家的特別協(xié)助和保護”。筆者認為,在以上提及的這種情況下,政府作為一個社會公共服務(wù)機構(gòu),其有義務(wù)在未成年人監(jiān)護人實質(zhì)缺位之時主動介入未成年人的監(jiān)護事宜,以確保未成年人的健康成長。

一、國家監(jiān)護制度的法律依據(jù)

根據(jù)《國際兒童權(quán)利公約》之規(guī)定,暫時或者永久脫離家庭環(huán)境的未成年人,以其最大利益不得在這種環(huán)境中繼續(xù)生存的兒童,應(yīng)有權(quán)利得到國家的特別協(xié)助和保護,而這種特別協(xié)助與保護并非僅限于在未成年人監(jiān)護人缺位時為其指定一個新的監(jiān)護人,而是包括了未成年人所處的監(jiān)護環(huán)境已經(jīng)不適宜其生存和發(fā)展的所有情況。在這種情況下,政府有義務(wù)為這樣的兒童提供特殊的保護。《未成年人保護法》十二條第二款的規(guī)定“未成年人的監(jiān)護人不履行或者不適當履行監(jiān)護義務(wù)時,人民法院可依照有關(guān)當事人或者有關(guān)單位的申請,根據(jù)《民法通則》第十六條的規(guī)定重新制定監(jiān)護人,其監(jiān)護人既可以是與其相關(guān)的親屬,也可以是相關(guān)的基層組織和單位。”由此條文可以推知,國家是適格的監(jiān)護權(quán)主體,有權(quán)依法行使監(jiān)護權(quán)。同時,從條文中還可以推知,監(jiān)護人履行監(jiān)護義務(wù)時,國家相關(guān)單位還應(yīng)當負有監(jiān)督相應(yīng)的監(jiān)督義務(wù),在其監(jiān)護人無法或者不適當履行監(jiān)護其監(jiān)護責任的時候,國家的相關(guān)機關(guān)有可以申請更換監(jiān)護人,以保證未成年人的權(quán)利得到充分的保障。國家監(jiān)護權(quán)還體現(xiàn)在對流浪兒童的救助方面,《未成年人保護法》第二十七條規(guī)定“對于離家出走的未成年人或者流浪兒童,在暫時無法查明其父母或者監(jiān)護人的情況下,可以交民政部門的兒童福利機構(gòu)收容撫養(yǎng)。”也就是說,在特定的情況下,國家對出于特殊情況下的未成年人負有直接的監(jiān)護義務(wù)。

二、國家監(jiān)護的現(xiàn)行相關(guān)制度評析

(一)國家的消極監(jiān)護義務(wù)

由于現(xiàn)實條件的限制以及傳統(tǒng)觀念的等因素的影響,國家在未成年人監(jiān)護事務(wù)中一直持謹慎態(tài)度。其弊端有二,第一,根據(jù)相關(guān)法律的規(guī)定,在未成年人第一順序監(jiān)護人缺位時國家沒有一種積極作為的義務(wù),只能依其他人的申請行使其職能。以至于使得未成年人在喪失第一順序監(jiān)護人或者第一順序監(jiān)護人無法得到及時的協(xié)助和保護。第二,從未成年人第一監(jiān)護人缺位時起至法院再次確認監(jiān)護人這段時間內(nèi),其監(jiān)護職責的主體沒有在法律上得以明確,而無論是從未成年人的生活上來說,還是就未成年人的心理狀態(tài)而言,這段時間都是未成年人最需要一個監(jiān)護人對其進行引導(dǎo)和輔助的階段,這個階段監(jiān)護職責的模糊不清必將對未成年人的成長造成造成很大的影響。

(二)國家監(jiān)護責任主體

在現(xiàn)行的監(jiān)護制度中,根據(jù)國家監(jiān)護的責任主體是模糊的,國家通常通過“有關(guān)機關(guān)”或者“村民委員會、居民委員會或者民政部門”等機關(guān)履行其監(jiān)護責任。有學(xué)者認為這種“泛社會化”的責任在實踐中成為相互推諉、逃避責任的借口,即產(chǎn)生所謂“齊抓都不抓、共管都不管”的負面效應(yīng)。①那么這種政府機關(guān)之間的關(guān)系以及其運作模式究竟如何,筆者認為,根據(jù)現(xiàn)行《村民委員會組織法》規(guī)定,村民委員會作為一個“村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織”,其性質(zhì)應(yīng)當認定為一個非政府性社會組織。由于其本身并不具有公共管理職權(quán),在監(jiān)護事務(wù)中更適合將其認定為一個政府與被監(jiān)護人之間的協(xié)調(diào)組織。這樣的做法不但有助于理清國家監(jiān)護責任主體之間的關(guān)系,同時也可以更好得協(xié)調(diào)國家機關(guān)監(jiān)護與未成年人親屬之間的監(jiān)護之間的關(guān)系。使相關(guān)的規(guī)定也能不僅僅停留在紙面上,而無法得以實施。

(三)國家對于監(jiān)護義務(wù)履行的監(jiān)督義務(wù)

我國對監(jiān)護人行使監(jiān)護權(quán)的監(jiān)督有兩個層面,包括行政層面的監(jiān)護人更換請求權(quán)與刑法上的虐待罪。筆者認為這種過分粗糙的規(guī)定并不利于保障監(jiān)護權(quán)的正常行使,尤其是在被監(jiān)護人并非是其第一順序的監(jiān)護人的監(jiān)護的情況下,這種空洞的監(jiān)護體制無法真正起到監(jiān)督的作用。當未成年人的監(jiān)護人并非為第一順序人的時,其行使監(jiān)護義務(wù)的行為由于缺乏傳統(tǒng)的家庭觀念以及倫理的引導(dǎo)和規(guī)制,使得監(jiān)護人很有可能會無法適當?shù)穆男斜O(jiān)護義務(wù)。而此時,這種粗糙的監(jiān)護監(jiān)督體制將無法保證監(jiān)護權(quán)的適當履行,在被監(jiān)護者的利益受到侵害之時,也無法得到及時的救濟。

三、未成年人國家監(jiān)護制度完善之思考

國家監(jiān)護制度的作為一種非常態(tài)下未成年人監(jiān)護制度,其意在于為未成年人第一監(jiān)護人缺位的情況下為其提供一個非常成長環(huán)境和基本的生活保障。由于傳統(tǒng)觀念的影響以及法律制度的缺失,國家監(jiān)護制度并沒有發(fā)揮出其應(yīng)起到的作用。因此,完善國家監(jiān)護制度,加強國家在未成年人監(jiān)護中應(yīng)當起到的引導(dǎo)作用是具有其社會現(xiàn)實意義的。

(一)通過立法明確國家監(jiān)護的具體責任主體,以及其具體職責同時配套完善相關(guān)的機構(gòu)設(shè)置

現(xiàn)行體制下國家監(jiān)護制度無法發(fā)揮其主要作用的主要原因是在于國家監(jiān)護制度的責任主體不明確,正如一些評論家(下轉(zhuǎn)第333頁)(上接第331頁)所說的:“甚至連文盲都知道政府、學(xué)校以及家庭都有保證未成年人健康成長的基本政策,但未成年人的成長出現(xiàn)問題的時候,究竟應(yīng)當由哪機構(gòu)具體承擔什么樣的責任,那么可能連相關(guān)的專家學(xué)者度說不清楚這個問題?！币虼?通過立法的行使將責任具體化明細化是保證國家監(jiān)護切實有效的得以實施的核心。

從從行政機構(gòu)的層面上看,民政機關(guān)是主管未成年人的監(jiān)護事宜的主要行政部門,而在其內(nèi)部,主要是通過設(shè)置類似“關(guān)心下一代工作委員會”“關(guān)心青少年委員會”等等非正式機構(gòu)主管相關(guān)事務(wù)。形式加以而在實際操作中,由于未成年人的監(jiān)護相關(guān)事宜教育、戶籍、衛(wèi)生甚至是金融機構(gòu)等各個機關(guān)之間的運作,以這種非正式機構(gòu)的形式來協(xié)調(diào)如此復(fù)雜的關(guān)系顯然不足以應(yīng)對各種各樣的情況。因此,民政機關(guān)中未成年人相關(guān)問題管理機構(gòu)的正式化是一個必須的趨勢和需求。筆者認為有學(xué)者提出的在民政部門的系統(tǒng)中設(shè)置“青少年事務(wù)局”這樣的機構(gòu)機構(gòu),通過將未成年人監(jiān)護的相關(guān)事宜,諸如撫養(yǎng)、教育、醫(yī)療乃至于合法權(quán)益受到侵害是的合法權(quán)益的行政與法律保護等具體事項以及其責任明晰化、具體化的做法就是非常有現(xiàn)實意義的。只有將這種責任通過法律法規(guī)的形式歸結(jié)到具體的行政部門,才能確?！瓣P(guān)心下一代”不成為一句空洞的口號。

(二)明確監(jiān)護人具體權(quán)利與義務(wù),使國家能夠正確行使其權(quán)利義務(wù)

由于我國的監(jiān)護體制主要建立在家庭撫養(yǎng)和親緣撫養(yǎng)的基礎(chǔ)之上,出于私權(quán)自治的尊重,法律在對此方面進行規(guī)制時主要以原則性規(guī)定為主。以婚姻法為例,其二十二條規(guī)定“父母對子女有撫養(yǎng)和教育的義務(wù)”,在子女撫養(yǎng)方面,法律僅對監(jiān)護人的責任做出了概括式的規(guī)定,同時通過傳統(tǒng)的家庭倫理以及親緣關(guān)系對這種監(jiān)護責任具體內(nèi)容進行規(guī)制。但隨著社會轉(zhuǎn)型,包括國家監(jiān)護在內(nèi)的各種非常態(tài)的監(jiān)護模式也逐漸出現(xiàn),僅僅依靠家庭倫理與與親緣關(guān)系對監(jiān)護人的責任進行規(guī)制已經(jīng)無法適應(yīng)現(xiàn)實情況的需求,將監(jiān)護的具體權(quán)利義務(wù)規(guī)范化、法律化不但有利于國家監(jiān)護機關(guān)在履行國家監(jiān)護義務(wù)時具體的操作的指導(dǎo)需求,同時也能為國家在監(jiān)督其他監(jiān)護人履行監(jiān)護義務(wù)時是否盡到了適當履行其職責提供具體的參照標準。

(三)完善監(jiān)護義務(wù)實施監(jiān)督體制,實現(xiàn)國家監(jiān)護和私人監(jiān)護兩種監(jiān)護形式的對接

在未成年人的監(jiān)護中,由于未成年人由于其本身缺乏自我救濟的能力,國家對監(jiān)護者的監(jiān)督就顯得更重要。通過加強村委會與居委會等基層組織的類似方面的職能建設(shè),參照英美的發(fā)達國家的社區(qū)工作者等制度的運作模式,把國家監(jiān)護與私人監(jiān)護的運作連接起來,一方面可以通過國家行政機構(gòu)的資源優(yōu)勢知道私人監(jiān)護的監(jiān)護人適當履行其監(jiān)護責任,另一方面也可以在私人監(jiān)護的監(jiān)護人不適當履行其監(jiān)護職責時及時變更被監(jiān)護人的監(jiān)護形式,以確保其利益得到充分保護。