龔巧莉

[摘要]我國部門預(yù)算從編制到執(zhí)行，已全部納入國家審計(jì)的范圍。本文從審計(jì)署公告的部門預(yù)算審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題入手，分析了部門預(yù)算編制出現(xiàn)問題的成因，并提出了推行績效預(yù)算、健全部門預(yù)算管理制度、強(qiáng)化預(yù)算責(zé)任考評等解決措施。

[關(guān)鍵詞]部門預(yù)算；編制；質(zhì)量；對策

部門預(yù)算編制是財(cái)政支出管理的一項(xiàng)重要措施，是我國政府預(yù)算制度改革中的一項(xiàng)重大舉措。近年來，部門預(yù)算編制一年比一年科學(xué)、規(guī)范和具體。貫徹實(shí)施《預(yù)算法》取得了明顯成效。但是，在部門預(yù)算執(zhí)行過程中，也暴露出一些亟待解決的問題。本文以國家審計(jì)署公告的2004年至2007年部門預(yù)算審計(jì)結(jié)果的數(shù)據(jù)為樣本，從中找出問題。并結(jié)合實(shí)際提出提高部門預(yù)算編制質(zhì)量的具體措施。

一、部門預(yù)算編制存在的問題

近年來，國家加大了對部門預(yù)算的審計(jì)力度，部門預(yù)算從編制到執(zhí)行，已全部納入國家審計(jì)的范圍。從國家審計(jì)署審計(jì)公告來看，部門預(yù)算的編制質(zhì)量在逐年提高，但也存在一些共性的問題沒有得到有效地改善。現(xiàn)以教育部及水利部為例，從2004年至2007年，審計(jì)署審計(jì)查出的問題。表現(xiàn)為以下幾點(diǎn)：

一是預(yù)算編制不完整，導(dǎo)致預(yù)算資金年初編制未能具體落實(shí)到使用單位和項(xiàng)目中。從審計(jì)公告中發(fā)現(xiàn)2004年至2007年每年均有預(yù)算資金年初未細(xì)化到具體單位的情況，不但資金數(shù)額較大，且呈逐年上升趨勢。其中教育部2004年至2007年未落實(shí)預(yù)算具體單位和項(xiàng)目的數(shù)額是“教育振興行動計(jì)劃”項(xiàng)目分別為30億元、25.92億元、45億元、55億元；“大、中、小學(xué)修購”項(xiàng)目分別為12.6億元、12.6億元，124億元、1460億元；“宣傳文化發(fā)展專項(xiàng)資金”分別為1.71億元、1.82億元、1.82億元、1.82億元。

二是預(yù)算編制不準(zhǔn)確。造成預(yù)算內(nèi)資金大量結(jié)余。該種請況出現(xiàn)在2005年至2007年的審計(jì)公告中，其中2007年教育部中小學(xué)國家級教材審查及優(yōu)秀教學(xué)成果評獎項(xiàng)目年初資金結(jié)余529.54萬元，當(dāng)年財(cái)政撥款300萬元，支出72.87萬元，當(dāng)年結(jié)余227.13萬元，年末累計(jì)結(jié)余756.67萬元，相當(dāng)于當(dāng)年財(cái)政撥款的2.52倍。2006年全國學(xué)生資助管理中心助學(xué)貸款利息補(bǔ)助預(yù)算編制不準(zhǔn)確，形成財(cái)政資金結(jié)余1.68億元。2005年末，教育部未定期核對享受政府特殊津貼人員的變化情況，也未及時(shí)上報(bào)人事部，形成長期多報(bào)多領(lǐng)“政府特殊津貼”累計(jì)結(jié)存561.55萬元。

三是預(yù)算執(zhí)行不到位，造成預(yù)算內(nèi)資金大量閑置。這種情況突出表現(xiàn)在教育部2006年和2007年預(yù)算執(zhí)行審計(jì)公告中，其金額分別為914.9萬元和2070萬元。其中主要是由于預(yù)算項(xiàng)目當(dāng)年未實(shí)施或預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度緩慢，造成的項(xiàng)目建設(shè)資金閑置。

四是預(yù)算外資金數(shù)額巨大，長期游離于部門預(yù)算體系之外。在審計(jì)署公告的教育部部門審計(jì)結(jié)果看，從2005年起連續(xù)三年未納入預(yù)算管理的金額分別為11694萬元、1.68億元、1.92億元。預(yù)算外資金數(shù)額巨大，并逐年上升。

五是亂收費(fèi)及調(diào)整預(yù)算的現(xiàn)象仍然存在。從審計(jì)公告看，教育部及水利部在亂收費(fèi)及預(yù)算調(diào)整上均有好轉(zhuǎn)。2004年教育部一些所屬單位未經(jīng)批準(zhǔn)自行收費(fèi)1.54億元，其中主要為各大學(xué)的考試費(fèi)用收取。這一現(xiàn)象至2007年其數(shù)額僅為80.10萬元，盡管數(shù)額下降，但在審計(jì)署公布的問題中仍然存在。

六是未經(jīng)科研論證，隨意追加預(yù)算的現(xiàn)象未根本好轉(zhuǎn)。在審計(jì)署的部門預(yù)算審計(jì)公告中，兩部門該種現(xiàn)象的金額盡管有所下降，但依然存在隨意追加預(yù)算及調(diào)整預(yù)算的問題。其中教育部除2005年披露出隨意追加預(yù)算資金2億元和應(yīng)繳未繳預(yù)算外收入4771.45萬元之外，2006-2007年均未見到該現(xiàn)象的出現(xiàn)。

二、部門預(yù)算編制存在問題的成因分析

一是認(rèn)識不足，導(dǎo)致低效預(yù)算的存在。在編制部門預(yù)算過程中，各部門是預(yù)算編制的主體，許多單位沒能從觀念上根本轉(zhuǎn)變對部門預(yù)算的認(rèn)識。認(rèn)為預(yù)算的編制不過是做做表面文章，沒有切實(shí)考慮本部門實(shí)際所需，年初部門預(yù)算編制中項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)雖單獨(dú)編制，但多數(shù)部門未單獨(dú)歸集項(xiàng)目支出，而是與日常公用經(jīng)費(fèi)中的會議費(fèi)、購置費(fèi)、業(yè)務(wù)費(fèi)等相混淆。造成實(shí)際的項(xiàng)目支出難以歸集，部門預(yù)算也失去了約束效力。其結(jié)果導(dǎo)致大量預(yù)算資金浪費(fèi)或閑置，部門公共活動質(zhì)量受到削弱。

二是部門預(yù)算編制者、使用者和評價(jià)者三體合一，導(dǎo)致預(yù)算編制的隨意性加大。根據(jù)財(cái)政部2005年5月制定的《中央部門預(yù)算支出績效考評管理辦法(試行)》的規(guī)定，由財(cái)政部負(fù)責(zé)制定統(tǒng)一的績效考評規(guī)章制度；由中央部門負(fù)責(zé)組織實(shí)施本部門的績效考評工作。即預(yù)算資金的使用者成為了本部門預(yù)算資金使用效果的考評組織與實(shí)施者。這種考評模式，使部門預(yù)算的編制者、使用者和評價(jià)者三體合一，嚴(yán)重影響了部門預(yù)算編制的客觀性和有效性，導(dǎo)致部門預(yù)算編制過程與結(jié)果存在很大的隨意性，甚至完全表面化，完全流干形式，使部門預(yù)算編制失去其應(yīng)有的意義。

三是部門預(yù)算支出缺乏科學(xué)合理的定額標(biāo)準(zhǔn)，形成了預(yù)算編制的偏差。各部門預(yù)算編制缺乏科學(xué)的定額標(biāo)準(zhǔn)體系，加大了預(yù)算資金控制與管理的難度。目前，部門預(yù)算編制中如業(yè)務(wù)招待類預(yù)算編制標(biāo)準(zhǔn)較低，實(shí)際支出普遍存在超標(biāo)準(zhǔn)現(xiàn)象；對會議、物業(yè)管理、辦公樓裝修等公用經(jīng)費(fèi)無統(tǒng)一的編制標(biāo)準(zhǔn)，此類費(fèi)用主要是按單位單項(xiàng)核定，存在一定的隨意性，容易造成部門間差距較大及資金效益不高，形成預(yù)算編制與實(shí)際執(zhí)行的偏離。

四是部門預(yù)算缺乏全面有效地調(diào)整和執(zhí)行，導(dǎo)致預(yù)算實(shí)際追加調(diào)整過于頻繁。部門預(yù)算的編制多采用自下而上和自上而下相結(jié)合的辦法。一方面由于財(cái)政部門與其他部門的職能和分工不同，財(cái)政部門很難準(zhǔn)確了解各部門全年所需的資金額度；另一方面各部門為了確保自己的資金使用，往往在年初編制預(yù)算時(shí)從自身利益出發(fā)過高預(yù)估某些項(xiàng)目。財(cái)政部門雖進(jìn)行了一些削減，但有些項(xiàng)目的資金預(yù)算仍然高于實(shí)際需要，造成部門預(yù)算調(diào)整過大。

三、提高部門預(yù)算編制質(zhì)量的對策

一是在我國積極推進(jìn)績效預(yù)算?？冃ьA(yù)算管理是一種績效導(dǎo)向型的預(yù)算管理模式，最初被應(yīng)用在國家預(yù)算管理中。世界銀行專家沙利文認(rèn)為：績效預(yù)算是一種以目標(biāo)為導(dǎo)向、以項(xiàng)目成本為標(biāo)準(zhǔn)、以業(yè)績評估為核心的一種預(yù)算體制，具體來說就是把資源分配的增加與績效的提高緊密結(jié)合的預(yù)算系統(tǒng)?？冃ьA(yù)算管理本身是一個機(jī)制化的系統(tǒng)控制過程，具有鮮明的程序性，納入績效預(yù)算管理的資源使用需要立項(xiàng)、編制、審批、執(zhí)行、監(jiān)督、差異分析、考評等，績效預(yù)算管理系統(tǒng)設(shè)立的目的是為了降低預(yù)算風(fēng)險(xiǎn)。從績效預(yù)算本身的管理角度看，它是自我約束、自我管理的一種管理信息控制系統(tǒng)。

在部門預(yù)算的編制過程中，不僅要注重預(yù)算的編制，而且要注重預(yù)算的執(zhí)行與對比；在預(yù)算管理中，不僅要對部門預(yù)算的執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行審計(jì)公告及部門預(yù)算人大決算公告，而且要在績效預(yù)算管理模式下，對預(yù)算目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的部門進(jìn)行部門預(yù)算結(jié)果整體業(yè)績評價(jià)，即在績效預(yù)算網(wǎng)絡(luò)下，部門預(yù)算全部資源都要納入預(yù)算管理的監(jiān)控中，有限的資源應(yīng)重新組合分配，通過績效預(yù)算使之能相互融合在一起，以便于更好地進(jìn)行綜合協(xié)調(diào)，減少資源閑置現(xiàn)象。

二是健全部門預(yù)算管理制度，實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理的制度化和規(guī)范化。建立完善的管理制度。加強(qiáng)信息反饋和預(yù)算監(jiān)控，規(guī)范預(yù)算管理的行為，是各級事業(yè)單位強(qiáng)化部門預(yù)算管理的保障。部門預(yù)算管理制度應(yīng)對預(yù)算的目的、原則、內(nèi)容、管理體制、組織機(jī)構(gòu)、業(yè)務(wù)流程、預(yù)算指標(biāo)、預(yù)算編制方法等做出明確規(guī)定，根據(jù)這些規(guī)定。制定預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、調(diào)整、監(jiān)控、評價(jià)、考核等各個環(huán)節(jié)的具體工作規(guī)程，按照規(guī)程將整個部門預(yù)算納入制度化、程序化、規(guī)范化的軌道，從而保證部門預(yù)算的有效運(yùn)行。各級財(cái)政部門應(yīng)采取預(yù)算執(zhí)行月報(bào)或季報(bào)、實(shí)地檢查、重點(diǎn)項(xiàng)目跟蹤等形式，對部門預(yù)算的執(zhí)行在月度、季度和年度末開展預(yù)算執(zhí)行情況的分析，加強(qiáng)對部門或單位預(yù)算資金使用情況的跟蹤與檢查，嚴(yán)格預(yù)算資金撥付程序。同時(shí)應(yīng)加強(qiáng)對決算環(huán)節(jié)的審核，逐步建立健全決算審簽制度，在確保決算信息真實(shí)、可靠的同時(shí)，充分體現(xiàn)預(yù)算編制的嚴(yán)肅性。此外，還需要建立一個有效的信息反饋機(jī)制，按照預(yù)算內(nèi)容的重要程度不同，反饋機(jī)制對預(yù)算目標(biāo)進(jìn)行定期跟蹤、反饋、分析、控制，尋找預(yù)算執(zhí)行中存在的問題，及時(shí)提出整改措施，既保證了激勵機(jī)制和評價(jià)機(jī)制有效正常的運(yùn)行，同時(shí)也有利于部門預(yù)算達(dá)到預(yù)期的目的，提高部門預(yù)算管理的質(zhì)量。

三是健全部門預(yù)算監(jiān)督和考核機(jī)制，實(shí)行部門預(yù)算的責(zé)任問責(zé)制

目前對部門預(yù)算的執(zhí)行監(jiān)控主要在審計(jì)部門和各級人大組織，各級部門預(yù)算的執(zhí)行單位對部門預(yù)算的過程監(jiān)控并不嚴(yán)格。甚至流于形式。對預(yù)算執(zhí)行的好壞也沒有對應(yīng)的考核評價(jià)和獎懲制度，從而使部門預(yù)算的執(zhí)行出現(xiàn)了“預(yù)算軟約束”。為此，建議各級財(cái)政部門，首先應(yīng)建立部門預(yù)算預(yù)警系統(tǒng)。各責(zé)任部門應(yīng)設(shè)置預(yù)算執(zhí)行臺賬，及時(shí)反映預(yù)算執(zhí)行情況。當(dāng)支出超出預(yù)算達(dá)到一定程度時(shí)，財(cái)政部門立即向預(yù)算執(zhí)行單位提出警示。非特殊情況，支出不能突破預(yù)算。其次定期對預(yù)算執(zhí)行過程進(jìn)行符合性測試。臺賬用以反映進(jìn)度和差異，而測試是揭示問題的原因，以便及時(shí)調(diào)整。最后實(shí)行部門預(yù)算考核制度，把預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算分析等情況納入各級預(yù)算單位責(zé)任業(yè)績考核，使預(yù)算執(zhí)行效果同預(yù)算責(zé)任人的獎懲掛鉤。